（公共管理专业论文）基层政府应急管理能力研究以河南省为例.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也 一、 不包含为获得囱墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使刚过的材料。与我一同：f ：作的i 司 志对本研究所做的任何贡献均已往论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 糨 指剥币魏。丝丝 日 期：豳盟 日 鼽 在学期间研究成果使用承诺书 木学位论文作者完全了解：学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古人学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古人学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若刚 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名 日期 358肌78 删8卅1y 基层政府应急管理能力研究 一以河南省为例 摘要 基层政府处于我国行政机构的最底层，其可支配的资源相对较少，又因为 最贴近广大群众，其决策和行为都更为直接的影响到我国的基层群众，所以其 管理能力是最重要的。随着我国转型的不断深入，社会矛盾、社会问题也日益 凸现出来。社会矛盾和问题通常在基层出现，一旦处理不好很容易引起突发性 事件。广大群众往往是突发事件的受害者，要在复杂的环境中来保障自己的权 益不受损害，这就要求政府提高应急管理能力来更有效地挽救广大群众的生命 和损失。因此，本文选取了基层政府应急管理能力这一研究主题。文章的主要 内容包括四个部分： 第一部分为基础理论介绍，针对本文所涉及到的概念进行总结和阐述。 第二部分从实证的角度对河南省基层政府应急管理能力进行分析，并总结 出取得的进展和存在的问题。 第三部分通过对其他地区的有代表性的事件的分析总结出可供借鉴的经验 和吸取的教训。 第四部分针对基层政府对突发性公共事件应急管理能力存在的问题，提出 了一些建议。 关键词：基层政府，突发性公共事件，应急管理能力 一 r e s e a r c ho nt h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n t c a p a c i t yo fl o c a lg o v e r n m e n ti n h e n a np r o v i n c ea sa ne x a m p l e a b s t r a c t g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t ，a tt h eb o t t o mo fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e si no u rc o u n t r y , h a sr e l a t i v e l yf e wd i s p o s a b l er e s o u r c e s ，a n db e c a u s eo ft h ec l o s e s tt ot h em a s s e s ， w h o s ed e c i s i o n sa n da c t i o n si n f l u e n c et h eg r a s s r o o t s m o r e d i r e c t l y , t h e i r m a n a g e m e n ta b i l i t yi s t h em o s ti m p o r t a n t w i t ht h ec o n s t a n td e e p e n i n go fc h i n a s t r a n s i t i o n ，s o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa n di s s u e sa r eb e c o m i n gi n c r e a s i n g l ya p p a r e n t s o c i a l c o n f l i c t sa n dp r o b l e m so f t e no c c u ra tt h eg r a s s r o o t sl e v e l i fn o th a n d l e dp r o p e r l y t h e yc a ne a s i l yl e a dt os u d d e np u b l i ce v e n t s t h em a s s e sa r eo f t e nt h ev i c t i m so f e m e r g e n c i e s i ft h e yw a n tt op r o t e c tt h e i rr i g h t sw i t h o u tp r e j u d i c ei nt h e c a s eo f c o m p l e xi n t e r n a la n de x t e m a le n v i r o n m e n t ，i tr e q u i r e st h eg o v e r n m e n tt oi n c r e a s e p u b l i ce v e n t so nt h es u d d e ne m e r g e n c ym a n a g e m e n tc a p a b i l i t i e st om o r ee f f e c t i v e l y s a v et h em a s s e sa n dl o s so fl i f e t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rs e l e c t st h eg r a s s r o o t s g o v e r n m e n tt os u d d e np u b l i c e v e n t se m e r g e n c ym a n a g e m e n ta b i l i t yt h er e s e a r c h t o p i c t h em a i n c o n t e n ti n c l u d e sf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti sb a s i ct h e o r yw h i c hs u m m a r i z e sa n dd e s c r i b e st h ec o n c e p t i n v o l v e di nt h i sp a p e r t h es e c o n dp a r t a n a l y z e s t h el o c a l g o v e r n m e n te m e r g e n c ym a n a g e m e n t c a p a b i l i t i e s o fh e n a np r o v i n c ew e r ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp o s i t i v i s m ，a n d s u m m a r i z e dt h ep r o g r e s sa n dp r o b l e m s t h et h i r dp a r ts u m m e du pt h ee x p e r i e n c ea n dl e s s o n st h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h e r e p r e s e n t a t i v ee v e n t si no t h e rr e g i o n s t h ef o u r t hp a r tp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nt h ep r o b l e me x i s t i n gi nt h e l l g r a s s r o o t sg o v e r n m e n te m e r g e n k e y w o r d s ：g r a s s r o o t sg o v m a n a g e m e n ta b i li t y 目录 引言 一、基层政府应急管理能力的内涵及作用 ( 一) 基层政府的概念 ( 二) 突发性公共事件的分类、特点及危害 1 我国突发性公共事件的分类 2 突发性公共事件的特点 3 突发性公共事件的危害 ( 三) 基层政府应急管理能力的构成 1 基层应急管理的主体 2 应急管理的体制- ( 四) 提升基层政府应急管理能力的必要性及重要性 1 提升基层政府应急管理能力的必要性 2 提升基层政府应急管理能力的重要性 二、河南省基层政府危机管理能力分析 ( 一) 河南省的基本情况 ( 二) 河南省基层政府应急管理的三个典型案例 1 河南信阳某中学突发脚疼事件 2 河南省荥阳市抗旱浇地事件 3 河南省济源市双汇食品有限公司“问题猪肉 事件 ( 三) 基层政府应急管理工作的进展 ( 四) 基层政府应急管理工作存在的问题及原因 1 存在的问题 2 原因分析 三、其他地区基层政府应急管理的经验借鉴 ( 一) 安徽马鞍山局长打人事件的经验和教训 ( 二) 江苏省滨海教育局封杀论坛事件的教训 i v ( 三) 贵州瓮安事件的经验教训 四、提高基层政府突发事件应急管理能力的对策 ( 一) 健全应急管理体制 ( 二) 建立健全利益均衡机制 ( 三) 提升基层政府干部执政的能力 1 要恪守处理突发事件的基本原则 2 加大信息公开力度，提高舆论引导水平 3 转变理念，加强宣传教育，鼓励全民参与应急管 4 建设高素质的公务员队伍 ( 四) 健全民主监督体制 1 强化司法机制的监督 2 加强群众与舆论的监督 结束语 参考文献 致谢 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题背景 2 0 0 3 年的非典型性肺炎的爆发，对我国政府的应急管理能力是一次巨大的挑战。我国政 府也正是从这次突发性公共事件的经验和教训中认识到了各级政府提高应对危机的能力的必 要性。随着我国转型的不断深入，经济、政治、社会等方面都得到了飞速的发展，广大群众 由于民主意识的加强保护自己的权益不受损害和民主参与决策的欲望更加的强烈。从政府对 2 0 0 8 年初中国南方发生雪灾以及同年5 月中旬汶川发生的8 0 级大地震这两个突发性公共事 件的应对中，看到我国政府的应急管理工作已经取得了一些成效。但从长远来看，我国地域 辽阔、人口分布稠密、各种自然灾害频繁发生再加上现处转型时期，各种矛盾问题更加突出， 一旦处理不好就可能引发突发性公共事件，将会给我国造成严重的损失，这又为政府不断提 升应对危机的能力增加了急迫性。突发事件通常在基层发生，公众往往是突发事件的受害者。 由于基层政府可调配的资源有限、政府工作人员的危机意识淡薄、执行力度弱化、素质的参 差不齐等原因造成对国家的应急管理机制认识不深入或执行不到位，都可能在突发事件中对 保障人民的生命和财产安全造成威胁，所以基层政府要注意改善自己的薄弱环节、提升自己 的应急管理能力，早日完成构建社会主义和谐社会的宏伟大业。 ( 二) 选题意义 1 理论意义 本文之所以选择基层政府的应急管理能力作为研究对象，是因为在社会转型进一步深化 的现今社会，各种利益相互碰撞，社会矛盾凸显。基层政府又处于和人民群众的联系最为密 切，但其自身又存在一定的局限性，只有提升基层政府应急管理能力来避免危机和减少危机 的发生。本文通过分析基层政府在应对突发性公共事件所做的工作，针对其所存在的问题给 予了一些改进建议，在一定程度上弥补当前理论关于对基层政府研究的缺陷。 2 实践意义 只有政府尤其是基层政府提升应对和治理突发事件的能力才能使公民的权益得到保障、 社会的稳定得到维护、经济的发展得到实现。本文通过对一些有代表性的案例进行分析，对 我国基层政府应急管理工作所取得的成就予以肯定，对现存的问题也提出了意见和建议，这 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 为我国基层政府应对突发事件提升应急管理能力提供参考。 ( 三) 国内外研究现状 1 国外研究现状 国外文献对突发性事件的研究自从国家产生后就开始了，但二战后才产生了突发性事件 的应急管理，经过了一段时间的缓慢发展逐渐形成了- 1 3 科学。决策的本质( 著作者： 艾埃利森，当年哈佛大学肯尼迪学院的院长) 在1 9 6 2 年的发表被台湾学者徐立德称为是一本 关于危机管理的著作，更被美国政治学界誉为“政治学新革命”并在2 0 世纪6 0 年代至8 0 年 代初期兴起，使得了政治学研究者解决现实社会危机的责任感大大的加强。随着科学技术的 进步与研究方法的改革，研究突发性事件的学者们运用了更先进的工具和更科学的研究方法， 使危机分析框架得到了形成和扩展。在危机学分析发展到一定程度的时候，学者们已经不再 满足于对突发性事件的分析，而转向采用比较分析法对横向和纵向的比较分析，这大大推进 了危机管理的发展。 危机管理学科的研究领域从政治领域扩展到经济领域乃至社会领域，从自然界所发生的 突发事件研究到社会公共领域所发生的突发事件的研究又使对西方危机管理掀起了又一轮的 研究高潮。在这次高潮中危机管理学科分化成两个既相互联系又相互独立的分支，即以巴顿、 福斯特、格林等认为代表人物的企业危机管理和以罗森塔尔、吉尔、亨廷顿等人为代表人物 的公共危机管理。据统计，自1 9 6 0 年至1 9 8 0 年，与危机课题相关的研究成果专著、论文共 计2 0 0 0 余件。圆2 0 世纪8 0 年代至9 0 年代，危机管理研究领域又从政治领域又重新回到商业、 企业领域，在多数集中在研究个案的同时，一些学者已经开始关注频繁发生的危机事件。 危机管理的研究在整个2 0 世纪的9 0 年发展到了顶峰。当然，国外学者也对我国的突发 性事件进行了研究。如阿尔伯特凯德尔探讨了中国群体性事件的发生的原因，认为市场经济 改革带来了地区间发展的不平衡，致使一些群体尤其是农民的利益受到损失，加之地方性腐 败等因素，共同导致了集体抗争的扩大化。固 张伟论突发公共事件中信息沟通机制的完善，中国政法大学，2 0 0 8 圆陈桂君危机管理中政府、媒体、公众之间的关系，华东师范大学，2 0 0 6 a l b e r tk e i d e l t h ee c o n o m i cb a s i sf o rs o c i a lu n r e s ti nc h i n a 【r 】t h et h i r de u r o p e a na m e r i c a nd i a l o g u eo n c h i n a ，g e o r g ew a s h i n g t o nu n i v e r s i t y ，m a y2 6 2 7 ，2 0 0 5 转引自：李煜妃郭春华。我国农民工群体 性事件成冈的研究现状与前瞻 j ，劳动保障世界，2 0 1 0 年9 月第9 期 塑鍪直奎堂坌茎竺里堡主! 塑垒! 兰篁丝茎 2 国内研究现状 国内学者主要从三个角度研究基层政府对突发性事件应急管理能力： 第一，站在政府的角度，从影响我国政府的应急管理能力的因素上考虑，如李晓园认为 资源配置能力和规划能力、资源汲取能力、政府执行能力和危机管理能力都直接影响政府的 公共服务能力。通过建模和分析得出通过建设高素质的公务员队伍、加强政府回应、深化行 政管理体制改革和建设先进的县域行政文化可以提高我国县级政府的公共服务力。王立京认 为政府只有通过改革，实现从善政到善治的转变，才能弥补国家和市场的失效。县级政府提 升能力的具体措施有打造有限责任政府、实现信息公开、实行依法行政以及培养第三部门等。 张屹立，冯小湖则从政府的回应能力、协调能力、信息化能力和维护公众利益能力的缺失这几 个方面分析，提出了改革和完善政府的管理体制和法制、疏通信息传播渠道来提高政府的能 力。余敏江先用政府管理危机能力创新的概念作为切入点，继而指出县级政府现有管理的弊 端，并为改善这些弊端提出了一些新的构想，如建立科学决策机制、民主监督机制和依法执 行机制。莫于川结合2 0 0 3 年爆发的非典型性肺炎指出我国的公共应急法制存在缺陷( 现行 公共应急法制不健全和政府执行公共应急法制不彻底) 。国务院办公厅关于加强基层应急管理 工作的意见中指出，推进基层应急管理工作的主要措施是建立健全基层应急管理组织体系、 尽快完善基层应急预案体系、加强基层综合应急队伍建设、加快基层应急保障能力建设、尽 快制定和完善相关法规政策。要靠加强组织领导、推进建立健全应急联动机制、建立严格的 责任制度和充分发挥新闻舆论的作用来保护基层应急管理工作顺利进行。 第二，从突发事件的角度进行分析。方善诗、王来华和陈月生、白雪等学者先对突发事件 的含义、特征进行阐述并对形成的原因进行分析，认为突发事件要经历诱发、孕育、爆发三 个阶段，只要做好预防和处置工作就能减少甚至防止突发事件的发生。万川还对突发事件的 研究进行了回顾和前瞻工作，这让我们对突发事件有了更系统深入的了解。 第三，从国外政府应对突发性事件的角度分析。王彩元通过对国外突发事件原因的分析和 外国政府采取的措施引入我国对突发事件的应对举措，通过进行比较分析，得出中外在处置 突发事件所采取的手段、方法、基本程序基本相同，但处置的目的、难度、策略不同。顾林 生通过对国外基层政府所采取的应急管理体制的描述和分析，对中国应急管理体制的完善工 作提出了建议。例如加强对公众公共安全方面的教育和动员公众参与到应急管理工作当中， 这对改善我国基层应急管理工作做出了很大的启示。 回严重急性n 于吸道症候群义称s a r s 。在未奄明病冈前，被叫做“非典型性肺炎”，是一种极具传染性的疾 病。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 四) 论文的创新与不足 1 本文的创新点 首先，本文选择的研究对象是以前学者研究较少的基层政府的应急管理能力。其次，在 研究方法上，本文选用了个案分析法，通过选取、分析几个具有代表性的事件，从而总结出 我国政府对突发性公共事件应急管理能力的现状。运用实证分析法，指出了河南省基层政府 的应急管理工作中所取得的进展和存在的问题。对于怎样更进一步的深入分析提高我国基层 政府对突发性公共事件应急管理能力的问题还是很值得研究和探讨的，本人将继续对这方面 进行关注和学习。 2 本文的不足之处 由于引起突发性事件的影响因素比较复杂，本文没有对其进行详细而全面的阐述；有些 提高基层政府应急管理能力所提出的措施只是在理论上可行，但实际可操作性可能达不到理 想的效果。本人学识和阅历有限，在行文中可能对一些概念没有精准的把握，分析事件中可 能会出现遗漏和偏差。 ( 五) 文章框架 本文包括四个部分： 第_ 部分为基础理论介绍，对突发事件、突发性公共事件等相关概念进行了阐述和总结。 第二部分从实证的角度对河南省基层政府应急管理能力进行分析，通过对和嫩生几个经 典案例的分析，总结出河南省基层政府应急管理工作取得的进展和所存在的问题，如前期的 防范控制工作没做充分、政府执行力度弱化、监督不到位等等。 第三部分通过对发生其他地区的有代表性的事件的分析，例如贵州瓮安事件、安徽马鞍 山局长打人事件、江苏省滨海教育局封杀论坛事件。总结出了值得我们借鉴的经验和应该吸 取的教训。 第四部分对基层政府提高对突发事件的应急管理能力提出了对策，主要有：健全应急管 理体制、建立健全的利益均衡机制、提高基层干部的执政能力、健全民主监督体制等措施提 高我国基层政府的应急管理能力。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、基层政府应急管理能力的内涵及作用 ( 一) 基层政府的概念 关于基层政府的范畴，目前尚无统一的界定。学术界争议主要焦点集中在县级政府是否 属于基层政府这一问题之上。从现行中国的政府层级来看，县级政府下辖乡镇政府，县级政 府似乎不能被称为基层政府，但乡镇政权与其他层级的政权相比，往往存在结构和功能不全 的缺陷，所以，从结构和功能的角度来看，县级政府才是“结构完善、功能齐全并能全面实 现治理目标的一级基层政府。另外，根据1 9 8 2 年五届全国人大五次会议通过的新宪法，我 国行政区域在基层划分为县、市辖区和乡( 镇) 。其中，农村基层政权为乡、民族乡和镇政权， 而城市基层政权为县和市辖区。市辖区下有时设乡( 镇) 政府，但更多的情况是派出所、街道 办事处进行治理，由于街道办事处不是一级政府，因此，市辖区应属基层政府之列。综上所 述，本文所讲的基层政府包括县、市辖区和乡( 镇) 政府。为了研究的需要，本文中所称的基 层政府只是县级政府。根据我国宪法和地方政府组织法的规定，县政府是我国的基层国家行 政机关和县人大的执行机关，执行县人大韵决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本 行政区域内的行政工作。 ( 二) 突发性公共事件的分类、特点及危害 国家突发公共事件总体应急预案中明确指出：突发公共事件是指突然发生，造成或者 可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事 件。字面上理解，“突发”包含了时间和预测两方面的内容，在时间上体现为来得很快，在 预测上体现为出乎预料：“公共”包含了对象、范围和主体三方面的内容，涉及的对象不是某 个个体和团队，而是社会公众，波及的范围不是几个家庭和企业，而是整个社会，管理的主 体为政府，需要社会共同参与：“事件”包含了性质和程度两方面的内容，性质上表现为有害， 在程度上表现为严重。 国内公共政策专家张强、薛澜等和美国学者罗森豪尔特认为突发性公共事件会严重威胁 一个社会系统的行为准则架构和基本价值理念，必须有限的时间内和巨大的压力下对其做出 田周平县级政府能力研究 j ，云南行政学院学报，2 0 0 7 年第2 期 喀中国政府网h t t p ：w w w g o v c n y j g l 2 0 0 6 0i 0 8 c o n t e n t _ 2 10 4 8 h t m 内蒙古大掌公共雷理硕士( m p a ) 学位论文 关键决策的事件。 1 我国突发性公共事件的分类 根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：( 1 ) 自然灾 害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原 火灾等。( 2 ) 事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施 和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。( 3 ) 公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性 不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事 件。( 4 ) 社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公 共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：i 级( 特别重大) 、 i i 级( 重大) 、i i i 级( 较大) 和级( 一般) 。 2 突发性公共事件的特点 突发性公共事件的最典型的特点就是突发性，即在没有预兆或只有短时间的征兆的情况 下，政府应急部门及时采取应急管理措施来遏制危害和损失的迅速扩大；突发性公共事件往 往难以准确预测，所以我们无法找寻其规律来确定发生的区域、发生的时间以及爆发的形式； 因为突发性公共事件波及的范围并不会仅仅局限于某一个区域，一旦爆发会涉及到广大群众 和社会组织，扰乱了社会秩序和经济的正常运转必然对广大公众的生命安全和国家的财产造 成严重的损害：由于突发性公共事件很难被准确预测，为了避免突发性公共事件造成的人员 伤亡和财产的损失，政府相关部门可以通过舆论宣传明确广大群众的情绪并以此为依照做出 及时正确的决策，从而有效地遏制突发事件的发生和蔓延，最大限度的挽救人民和国家的损 失甚至可以以这次突发事件为契机使制度的改革和环境的改善得到实现。 我国突发性公共事件所呈现的特点。首先，我国突发性公共事件种类多，发生的频率高。 我国地域广阔、人口众多，这就决定了发生在我国的突发性公共事件灾害的种类多、频度高、 后果严重。特别是随着经济快速发展，更加剧了各种新的突发性公共事件的爆发，如大气污 染、工程事故等新型的事故性灾难，食品安全问题、超级细菌等公共卫生事件，都是以前很 少或者根本没有出现过的突发性公共事件。其次，我国突发性公共事件连锁反映增强。近些 年来，在我国发生的连锁类突发性公共事件有所增多，如工程事故导致交通中断；大气污染 导致传染病的滋发等。最后，我国突发性公共事件造成的损失严重。各种突发性公共事件的 不断发生，严重威胁了我国人民的生命财产安全，滞后了我国的经济发展和扰乱了我国社会 秩序。因为我国国土面积广，人口稠密，自然灾害成为所有突发性公共事件中对我国威胁最 也陶学荣公共行政管理学导论 m ，清华大学出版社，2 0 0 5 年4 月第一版 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p ：a ) 学位论文 大的灾难，给我国造成了严重的损失。 3 突发性公共事件的危害 突发性公共事件引起发生的突然性、不确定性、发生过程的公共性及时间的多样性从而使 我们无法客观预测其危害性；无法从发生的原因、方向、影响因素及后果等方面进行准确把 握；无法迅速而又有效的控制其扩散的范围和速度。具体分析突发性事件的危害有以下几点： 其一，突发性公共事件会直接给人类造成生命和财产的损失；会破坏基础设施；会间接 h 的造成债务负担的增加、储蓄的锐减。在当代社会，危机给社会造成的损失是巨大的。我国 每年因突发公共事件造成的损失惊人。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资 料显示：2 0 0 3 年，我国因生产事故损失2 5 0 0 亿元、各种自然灾害损失1 5 0 0 亿元、交通事故损 失2 0 0 0 亿元、卫生和传染病突发事件损失5 0 0 亿元，共计达6 5 0 0 亿元，约相当于当年我国g d p 的6 。“根据全球灾害统计所提供的数据，在过去十几年中，仅自然灾害所引起的各种危 机，每年所影响的人数达2 1 1 万。据国家安全生产监督总局介绍，我国现正处于第五次安全 事故频发高峰期，每年平均直接损失在1 0 0 0 亿元，加上间接损失要超过2 0 0 0 亿元，而各种 事故造成平均每天死亡2 0 0 人 。圆 其二，突发性公共事件破坏经济环境。出现频率较高的的各种突发性事件，以及时间持 续较长的危机都会对经济环境产生负面影响。一国的经济发展主要靠居民消费和投资，投资 者需要一个良好的投资气候和环境以降低投资风险，而突发性事件发生后所产生的危机会减 少投资行为、增加失业、抑制居民消费需求、引起经济滞胀最终减慢经济的发展速度，产生 一系列的恶性循环。例如2 0 0 8 年美国的次贷危机，2 0 0 7 年中国贸易顺差较之前一年增长了 2 6 2 2 亿美元，增幅达4 7 7 ，连续3 年刷新历史最高记录，而这当中超过6 成都是由对美贸 易创造的。 其三，突发性公共事件易诱发政局的不稳。突发性事件的出现是对国家政治和政府治理 的挑战，可能引发一系列连锁，导致一系列危机，譬如2 0 0 8 年印度泰姬大酒店遭遇恐怖袭击， 造成包括多名外国人在内的1 8 8 人死亡、3 1 3 人受伤，造成了国内政权的动荡对世界也产生 了负面的影响。锄不适当的政府政策、政府管理的失误、政府对危机缺乏有效的回应、政府和 民众之间缺乏有效的沟通、政府责任的丧失等等皆会造成并加剧政府与社会大众之间的紧张 关系，引发政府的信任危机，从而对政治的稳定产生负面的影响。如海南三亚局长之女“9 9 手剑雄危机管理与突发性公共事件【j 】，成都行政学院学报，2 0 0 6 年4 月第2 期 固_ 乇剑雄危机管理与突发性公共事件 j 】，成都行政学院学报，2 0 0 6 年4 月第2 期 国薛澜，张强，钟开斌危机管理：转型期中国面临的挑战 m ，清华人学出版社，2 0 0 3 年版第5 5 页 黄艳萍美国次贷危机对中国经济的影响 j ，商场现代化，2 0 1 0 年1 0 月第2 9 期 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 分”事件。当此类事件尘埃落定，真相大白之后，政府的公信力会遭受严重损伤。总而言之， 这类损失虽然是软性的、不可量化的，但其伤害和长远的影响甚至可能超过直接损失。 ( 三) 基层政府应急管理能力的构成 1 基层应急管理的主体 基层应急管理的主体就是基层政府。基层政府在应对突发事件爆发时所采取的预防、准备、 处置、恢复、重建、评估等一整套措施，以便在突发事件发生前降低突发事件发生的可能性； 在突发事件发生的过程中能够有效地采取措施和调动一切资源来遏制突发事件的蔓延、控制 突发事件的进展，最大限度的挽救人民生命的安全和减少国家财产的损失；在突发事件发生 过后，政府迅速开展灾后重建工作，及时对受害群众进行心理安抚和救助早日实现社会的正 常运行。基层政府在这一系列应急管理过程中一直处于主导地位，但事实和国外经验表明政 府应该将社会组织以及广大民众吸纳到应急管理工作中通过实现主体多元化来提高基层政府 应急管理的效率。 2 应急管理的体制 首先基层政府要收集可能会引起突发事件的相关信息并进行整理和研究工作，将收集到 的信息和以往治理发生的突发事件所获得的经验进行比对分析，从而理清事件之间的联系并 制定预案。对于较为敏感的突发事件则要进行预案演练，在演练的过程中加大对群众的危机 教育在必要时做出警示和安排以便最大限度的降低事件带来的损失，在这个过程中又要总结 经验教训不断对所制定的预案进行调整和完善。突发事件发生后，通过对事件产生的各种影 响进行整理分析，结合其表现出的特点预测分析事件的发展趋势，结合当地的实际情况对应 急方案做出决策并实施相应的管理措施。当突发事件的影响减弱或结束后，方面要尽快开 展灾后重建工作使一切都尽快步入正常的运行轨道；另一方面对受灾群众进行心理建设和灾 后安抚工作。根据应急管理工作中的表现对事件的相关部门、人员进行奖励或追究责任。最 后要对总结经验教训以便下次予以参考。简而言之，基层政府应急管理的目的就是做施行具 有可操作性、准确性和经济型的举措来应对突发事件。 ( 四) 提升基层政府应急管理能力的必要性及重要性 1 提升基层政府应急管理能力的必要性 首先，提升应急管理能力是基层政府全面履行其职能的必然要求。政府的主要职能包括 经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能。在经济高速发展的今天，基 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 层政府往往把经济调节作为一切工作的重心，想尽一切方法谋发展、促发展。后两个职能( 社 会管理职能和公共服务职能) 特别是社会管理职能没有得到高度的重视这就加大了突发事件 发生的可能性。我国现今处于转型的关键时期，各种矛盾冲突不断加深和凸显，由于政治建 设和民主建设的开展，广大民众保障自己的合法权益不受损害的欲望越来越强烈。作为和广 大民众联系最为密切的基层政府更要努力挑起社会管理和公共服务这两大重担，保障人民群 众的生命财产安全不受侵害，维护经济、社会正常运行。在应对突发事件时政府要最大限度 的保护群众的生命安全和国家的财产不受损失，采取迅速有效的措施来应对危机。政府有责 任也有义务在社会环境不断变化的情况下提升自己的应对危机的能力来塑造良好的政府形 象，如果政府应对危机处理不当，没能有效地保护人民的生命和财产，就会造成经济停滞， 社会秩序混乱，更甚至政府就不能获得群众的支持和拥护就会丧失广大的执政基础。作为衡 量政府执政能力的标志，基层政府要提升自己应对危机的能力，继而全面履行其职能。 其次，提升应急管理能力是构建和谐社会的必然要求。我们国家构建的和谐社会一直强 调人与社会、人与自然、人与入的和谐发展，但是人、社会、自然是不会和谐甚至会相互冲 突的，需要政府运用其职能加以调节来实现和谐社会的构造。人与自然的不和谐主要表现为 突发性灾害。突发性灾害又可以分为人力导致的灾害和自然灾害，对于人力导致的灾害政府 要对广大公众进行危机教育来避免其发生。通过发现并遵循自然规律在人类利益和自然的可 承受程度之间寻找到一个平衡点来实现人与自然的和谐发展；对于自然灾害，政府应制定预 案并采取有效的措施来应对危机以减少损失。人与社会、人与人之间的不和谐主要体现在各 种利益的碰撞，特别是在现今社会，各种社会矛盾逐渐凸显出来，很容易引起突发性群体事 件的发生，如果基层政府处理不好必定会扰乱经济的正常运行和社会的正常秩序。综上所述， 基层政府应急管理能力的高低直接影响了我国和谐社会的建设。基层政府必须提高应急管理 能力，完善应急管理体制，实施有效的应急管理措施来尽量减少影响和谐社会的不利因素， 最大限度的保障人民群众的生命安全和财产安全。 2 提升基层政府应急管理能力的重要性 首先，基层政府作为上级政府和广大公众之间的纽带的重要地位就决定了提升其应急管 理能力是十分重要的。基层政府要充分重视上级政府所分配的任务，结合自己的实际情况在 日常生活中就要做好应急管理工作，要真正做到把应急管理工作做到平时，而不是突发事件 已经发生时或发生后才匆忙处理。基层政府只有充分做好准备工作才能把突发事件消灭于萌 芽状态，使人民的生命安全和财产损失得到保护和保障，才能充分体现出国家所赋予自己全 心全意为人民服务的使命，为国家构建和谐社会服务。 9 其次，基层政府在应急管 层地区的人民较之居住于发达 活的居民而言其民主化程度又 府的应急管理工作较之以前己 够、民主程度还不高等原因的 有限以及全能型政府等。一些 很容易使单纯的人民内部矛盾 爆发突发事件。突发事件往往 标背道而驰。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、河南省基层政府危机管理能力分析 ( 一) 河南省的基本情况 河南位于中国中东部、黄河中下游，因大部分地区位于黄河以南，故称河南；又因其森 林茂密、野象繁多，所以又简称“豫”；河南大部分地区属九州中的豫州( 冀州、兖州、青 州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州) ，故有“中原”、“中州”之称。河南省总面积达 1 6 7 万平方公里，居全国各省市区第1 7 位，占全国总面积的1 7 3 。地势西高东低、河流和 矿藏资源十分丰富。河南是中华民族的发祥地之一，长期是全国政治、经济、文化中心。从 夏代至北宋，先后有2 0 个朝代建都或迁都于此，中国八大古都有四个都在河南，即九朝古都 洛阳、七朝古都开封、殷商古都安阳、商都郑州。河南文物古迹众多，地下文物和馆藏文物 均居全国首位。记载着人类祖先在中原大地繁衍生息的裴李岗文化遗址、仰韶文化遗址、龙 山文化遗址；有“人祖”伏羲太吴陵、黄帝故里和轩辕丘；有最古老的天文台周公测景台；有 历史上最早的关隘函谷关、最早的禅宗寺院白马寺；有“中国第一名刹”嵩山少林寺和闻名中 外的相国寺，等等。河南省共有全国重点文物保护单位1 8 9 处。洛阳龙门石窟和安阳殷墟分 别被列入世界文化遗产名录。 河南目前是中国人口第三大省，2 0 0 9 年底总人口9 9 6 7 万人，其中城镇人口3 7 5 8 万人， 占3 7 7 ，农村人口6 2 0 9 万人，占6 2 3 。全省常住人口9 4 8 7 万人。全省人口密度每平方 公里5 6 8 人。河南是全国散居地区少数民族人口最多的省份，除汉族外还有5 5 个少数民族成 分，1 3 8 9 1 万人，其中回族1 1 9 6 9 万人，居全国第三位。全省有3 个民族区、2 1 个民族乡( 镇) 、 8 6 3 个民族聚居村，少数民族万人以上的县( 市、区) 4 8 个。河南省辖郑州、开封、洛阳、 平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、漯河、三门峡、南阳、商丘、信阳、周口、 驻马店等1 7 个省辖市、济源市1 个省直管市，2 0 个县级市，8 8 个县，5 0 个市辖区，1 8 9 2 个 乡镇，4 6 4 个街道办事处，3 4 0 4 个社区居委会，4 7 5 5 6 个村委会。国 ( 二) 河南省基层政府应急管理的三个典型案例 1 河南信阳某中学突发脚疼事件 2 0 0 3 年9 月2 0n - 1 1 月2 5 日，河南省信阳市( 县级市) 某县一所乡级高中2 0 2 名学生发 河南省政府门户网，h t t p ：w w w h e n a n g o v c n h n g k s y s t e m 2 0 0 6 0 9 1 9 0 1 0 0 0 8 3 8 4 s h t m l ， l l 图2 1 从第一个示意图我们可以看出：学校一共1 4 0 8 名学生，其中住宿人数1 2 5 6 人占了全校 总人数的8 9 2 ；在生病的2 0 2 名学生中住宿生占生病总人数的了9 5 5 ；从图二，我们可以 获知高中一二三年级的生病人数分别为9 8 、4 3 、6 1 ，各占总生病人数的4 8 5 、2 1 3 和3 0 2 。 接到疫情报告后，乡政府和乡卫生院给予高度重视，对学生学习生活环境、饮食习惯及 气候条件等相关影响因素做了详细的调查，认为学生宿舍卫生条件尤其是通风和采光条件不 好，床褥单薄保暖性不好，没有养成运动锻炼的习惯，在饮食习惯上对新鲜蔬菜及动物性脂 肪摄入较少在潮湿的环境中很容易引起这种所谓的脚疼病。当地政府及相关部门在查清原因 后对学生采取心理疏导缓解了学生的恐慌，告诉学生平时要防寒保暖、增加体育活动，并对 其进行健康教育和补充b 族维生素后，于1 1 月2 6 日终于控制了病情的蔓延，直至1 2 月4 日， 绝大多数的学生病情消失或得到缓解。 1 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 河南省荥阳市抗旱浇地事件 荥阳市位于郑州西1 5 公里，是河南省距省会郑州最近的县级市，其下辖9 个镇3 个乡2 个街道办事处和1 个风景区管委，面积9 0 8 平方公里，人口约5 9 万。本市共有2 8 2 个行政村， 2 2 9 0 个村民组，1 7 3 万户，总人口5 9 6 万人，其中农业人口4 9 万人。耕地面积6 3 9 7 万亩， 其中小麦面积4 6 3 万亩，全市有效灌溉面积4 1 0 2 万亩，节水灌溉面积3 4 9 0 万亩，旱涝保 收田3 5 8 4 万亩。2 0 1 0 年9 月至2 0 1 1 年2 月近1 5 0 天，荥阳市平均降雨量仅为6 8 毫米， 特别是2 0 1 1 年元月份以来气温忽高忽低的异常天气，给小麦正常生长造成严重影响，气象干 旱严重，土壤失墒严重，全市旱情将迅速蔓延和加重，抗旱形势十分严峻。全市麦播受旱面 积2 0 5 万亩，其中严重受早面积1 3 5 万亩，有3 2 5 万人因旱饮水困难。面对严重的旱情， 荥阳市政府迅速启动应急机制，利用一切水源、设备，扩大浇麦面积；抓住时机，实施人工 降水；争取资金、加大投入、及时下拨抗旱资金，迅速掀起了抗旱热潮。在2 月2 7 日、2 8 日大雪之后，全市丝毫没有放松抗旱浇麦，继续加大抗旱浇麦的力度。截止目前，全市共出 动抗旱服务人员2 0 0 0 多人次，投入机电井4 0 0 0 多眼，水泵2 0 0 0 多台，抗旱设备3 0 0 多台， 机动运水车辆5 0 辆，全市累计浇地4 0 余万亩，其中受旱严重的南部山区浇地1 3 万亩并缓 解了人畜饮水困难。市委、市政府主要采取了以下措施： 第一，高度重视，迅速行动。全市各有关单位站在经济社会发展和社会大局稳定的高度， 充分认识当前抗旱工作的重要性和紧迫性，进一步增强了抓好当前抗旱工作的责任感和紧迫 感，坚决克服靠天等雨思想和消极畏难情绪，迅速行动起来，全力打好抗旱工作这场硬仗。 第二，多策并举，强化指导。各乡镇、街道抓住春节前后农闲和农民工返乡的有利时机， 动员和组织广大干部群众切实加强麦田管理，适时掀起抗旱浇麦高潮，能保一亩是一亩，能 保一分是一分。市有关部门安排督导组，组织专业技术人员进村入户，加强技术指导，因苗、 因地、因时制宜，选好浇麦时间，选准浇麦方法，做到了科学浇麦。市委、市政府特别重视 南部山区的抗旱浇麦工作，根据各乡镇对旱情的排查落实情况，制定出了具体详细的应对预 案，综合采取多种措施，落实包村、包户责任制，落实送水车辆和应急措施，保证贾峪镇、 崔庙镇、刘河镇、乔楼镇、环翠峪管委等南部山区的人畜吃到安全水、放心水，确保山区群 众正常生活需要。 第三，加强领导，搞好服务。全市各级、各部门把抗旱浇麦放在当前农业农村工作的首 位来抓，各乡镇、街道要把主要精力放在组织开展抗旱浇麦和解决人畜吃水困难上，主要领 导要亲自抓，分管领导靠前指挥，深入一线，帮助农民群众解决抗旱用水、用电、用油、机 具等实际困难和问题，确保抗旱浇麦工作的顺利进行。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 3 河南省济源市双汇食品有限公司“问题猪肉事件 2 0 1 1 年的消费者权益保护日，央视3 1 5 特别节目健美猪“的真相报道了河南省孟 州市养猪场非法使用国家明令禁止的动物药品“瘦肉精的问题猪肉流入济源双汇食品有限 公司。济源双汇食品有限公司又是中国生鲜肉市场的领头羊、河南省明星企业双汇集团的下 属分公司，所以一夜之间在食品行业仿佛遭遇了一场地震。通过农业部专家组的深入调查， 在河南省孟州市、沁阳市、温县和获嘉县等地的生猪养殖业中猪饲料添加瘦肉精已经成了行 业里公开的秘密，由于这种饲料喂出来的猪肥肉少、瘦肉多符合现今人们清淡饮食的观念， 能获取较普通猪肉更为客观的收益，一系列应对检查的手段如：用人尿代替猪尿应付检查，用 钱给猪买健康证明，在屠宰前一周停喂瘦肉精以便检测不出来。正因为有这一系列的应对手 段使这些用含有瘦肉精饲料喂出来的健美猪一路绿灯销往全国各