（公共管理专业论文）城市可持续发展中的政府职能研究.pdf

摘要 随着城市化水平的不断提高，城市已成为社会经济活动的主体力量，城市在 我国的社会经济发展中发挥着越来越重要的主导作用，城市化进程中出现的一系 列经济发展问题、社会矛盾问题和生态环境问题促使我们将可持续发展作为我国 的一个重大战略。城市政府作为塑造城市功能的主体力量，其职能的发挥对于城 市可持续发展的成败起着关键的作用。由于城市经济发展水平的制约，长期重视 以经济为主导的城市发展模式的阻碍，城市政府职责的模糊性和职能的错位性等 因素都影响了城市的可持续发展。城市可持续发展中的政府职能研究就是将城市 政府职能纳入城市可持续发展中，对可持续发展中城市政府职能存在的问题和原 因进行阐释和剖析，进而探索可持续发展中城市政府职能配置与科学定位。 本文对可持续发展中城市政府职能的研究，首先明确了可持续发展和城市政 府职能的内涵等问题，运用规范分析与比较分析的方法，阐述并分析了可持续发 展中城市政府职能存在的问题及产生问题的原因，在此基础上有针对性地提出了 我国城市可持续发展中的政府职能价值取向，从而得出了我国可持续发展中城市 政府职能的配置与科学定位。 文章分为四个部分：第一部分是绪论；第二部分主要用规范分析法对城市政 府职能以及城市可持续发展的内涵做一般性分析；第三部分通过阐释可持续发展 中出现的问题来探讨可持续发展战略对我国城市政府职能的挑战；第四部分在前 面分析的基础上尝试性地提出了我国可持续发展过程中城市政府职能的配置与科 学定位。 关键词：可持续发展；城市政府；政府职能：管理体制 n a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o n , c i t yi sp l a y i n ga ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n t r o l ei nc h i n a ss o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h es o c i a l ，e c o n o m i ca n de c o l o g i c a l p r o b l e m sa l s oc o m ea l o n gw i t hu r b a n i z a t i o n , w h i c hm a d e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to u r m a i ns t r a t e g y u r b a ng o v e r n m e n ti st h em a j o rf o r c eo fs h a p i n gu r b a nf u n c t i o n ，a n d w h e t h e ri t sf u n c t i o nc a np u ti n t op l a yi sc r u c i a lt os u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h es t u d y o nu r b a ng o v e r n m e n tf u n c t i o ni ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti n v o l v e s ：b r i n g i n gu r b a n g o v e r n m e n tf u n c t i o ni n t os u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，a n a l y z i n gp r o b l e m sa n dr e a s o n so f c i t yg o v e r n m e n tf u n c t i o ni ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h u st r y i n gt of i n do u th o wt o p o s i t i o nu r b a ng o v e r n m e n tf u n c t i o ni ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h i sp a p e rf i r s t l yc l e a r e dt h ec o n n o t a t i o n so fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n du r b a n g o v e r n m e n tf u n c t i o n , t h e na n a l y z e dt h ep r o b l e m sa n dr e a s o n so fu r b a ng o v e r n m e n t f u n c t i o ni ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tb yt h ew a yo fs t a n d a r da n a l y s i sa n dc o m p a r a t i v e a n a l y s i s t h e r e f o r eg i v ea n s w e rt oh o wt op o s i t i o nu r b a ng o v e r n m e n tf u n c t i o ni n s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h i sp a p e rc o n t a i n sf i v ec h a p t e r s f i r s ti st h ei n t r o d u c t o r yc h a p t e r , t h es e c o n d c h a p t e rg e n e r a l l ya n a l y z e dt h ec o n n o t a t i o n so fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n du r b a n g o v e r n m e n tf u n c t i o nb yt h ew a yo fs t a n d a r da n a l y s i s t h et h i r dc h a p t e rd i s c u s s e dt h e c h a l l e n g et h a ts u s t a i n a b l es t r a t e g yb r o u g h tt ou r b a ng o v e r n m e n tf u n c t i o nt h r o u 【g ht h e i l l u s t r a t i o no fp r o b l e m sc a u s e db ys u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h ef o u r t h c h a p t e r a n a l y z e dt h ee x i s t i n gw e a k n e s si nc h i n a su r b a ng o v e r n m e n tf u n c t i o n st h r o u g ht h e c o m p a r a t i v ea n a l y s i so fc h i n aa n dw e s t e r nu r b a ng o v e r n m e n tf u n c t i o n s t h ef i f t h c h a p t e rt e n t a t i v e l yp o s i t i o n e du r b a ng o v e r m n e n tf u n c t i o ni nc h i n a s s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tu n d e rt h eb a s i so fa l lt h ea b o v ea n a l y s i s k e yw o r d s ：s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ；u r b a ng o v e r n m e n t ：g o v e r n m e n tf u n c t i o n ： m a n a g e m e n ts y s t e m n i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 储躲拟文 日期：7 引蝴乒日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 不保密d ( 请在以上相应方框内打“寸) 日期：。7 年，胡归 日期：口、)年，朔r 日 、p 溉加 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 城市是一个国家或地区的经济、政治和文化中心，是以人为主体，以自然环 境为依托，以经济活动为基本内容，按自身规律不断运转，社会联系极为紧密的 有机整体。1 城市是人类集中、高效率利用自然资源、土地资源、空问资源和智力 资源，创造物质文明和精神文明的载体。随着城市化水平的提高。时至今只，城 市己成为社会经济活动的主体力量，在国民经济运行和社会发展进程中毫无疑问 发挥着决定性的主导作用。但城市发展所带来的日益严峻的生态环境危机和社会 矛盾激化也是不争的事实，城市中的诸多问题，使人类住区环境受到严重破坏。 在这种严峻的形势下，人们逐渐认识到城市可持续发展的重要性，开始了对城市 可持续发展的研究。可持续发展是一个涉及人口、资源、环境、经济、社会的综 合概念，是人类自然观的升华，也是人类社会发展观的全新境界。它的提出立即 引起了世界各国和国际社会的重视和关注，无论是发达国家还是发展中国家，都 把它作为正确处理和协调入口、资源、环境和经济问相互关系的共同发展战略。 城市可持续发展是对可持续发展理论在空间维上的深化和发展，是一个国家实施 可持续发展的一个重要层次，是国家可持续发展战略在城市区域层次上的具体体 现。 在人类社会的各种组织中，塑造城市功能的主体力量是政府。政府作为社会 利益的集中代表。城市功能发挥得如何，城市能否实现可持续发展。在很大程度 上取决于政府履行职能的情况。城市可持续发展对城市政府职能提出了更高的要 求，在城市发展过程中要协调好经济、社会、生态三者之间的关系。首先，保证 经济的可持续发展。世界卫生组织( w h o ) 提出，城市可持续发展应在资源最小 利用的前提下，使城市经济朝更富效率、稳定和创新的方向演进。对大多数城市 来讲，只有提高城市的生产效率以及物质产品的产出，才能永葆其生命活力。其 次，城市的可持续发展。它包含了两个层面意思：一是城市是生活城市，应充分 发挥其生态潜力，为健康的城市服务，不仅把城市作为整体考虑，而且也要使不 同的环境适应城市中不同年龄、不同生活方式的居民的需要；二是城市是市民参 与的城市，应使公众、社团、政府机构等所有的人积极参与城市问题的讨论以及 赵黎朋，景春华城市经营系- 统 m j 天津天津大学 j 版社，2 0 0 5 ，p 6 城市决策。再次，保证生态环境的可持续发展。生态环境可持续发展是人类可持 续发展的前提条件，城市可持续发展的目的就是建立一个以生存容量为基础的绿 色花园城市，所以必须合理利用城市本身资源，寻求一个友好的使用过程，并注 重其中的使用效率，既为当代人着想，也为后代人着想。 1 1 2 研究意义 由于城市经济发展水平的制约长期重视以经济为主导的城市发展模式的阻 碍，城市政府职责的模糊性和职能的错位性等因素都影响了城市的可持续发展。 因此，我国城市政府应长期树立可持续发展观念，峰定走可持续发展道路，建立 起社会、经济、生态三位一体的可持续发展城市。要实现这一目标，城市政府职能 的准确定位十分重要。笔者拟在以往研究的基础上以此为切入点，对城市可持续 发展条件下我国城市政府职能进行一定的探讨。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究现状 2 0 世纪中后期以来，世界各国政府的改革步伐加速，进行了许多有益的探索， 取得了一系列宝贵经验，随之出现了一些新的思潮和流派，例如公共选择、新公 共行政、新公共管理、新联邦主义、后官僚主义、新贫民主义等诸多理论。尤其 以公共选择、新公共管理和治理等理论对政府职能转变的影响展大。在这些理论 影响下，城市管理和政府职能导向出现了一些新的趋势：国际化、市场化、企业 化、分权化、虚拟化、法制化、社会化、信息化。 在这里，特别需要指出的是，美国的奥斯本和盖布勒等学者提出了用企业家 精神来改革( 重塑) 政府的观点。对政府改革和职能定位进行了总结，提出了十 条原则，认为应把竞争机制注入到政府提供服务中去，建立有使命感、有事业心、 有预见、讲究效果、参与和协作、以市场为导向的政府。此外，盖伊彼德斯在政 府未来的治理模式一书中也对西方发达国家在城市治理和政府职能转变的改革 与实践过程，进行了深入考察和高度概括，将政府治理归结为四种模式：( 1 ) 市 场式政府。强调效率优先，将竞争机制引入城市管理和政府动作的全过程。( 2 ) 参与式政府。融社会利益于城市治理之中，在政府和公众之白j 形成一种“理想对话 共同体”。( 3 ) 弹性化政府。认为政府及其机构应该根据环境变化制定相应的政策， 适时调整工作重点、阶段目标和组织架构，而不是用固定模式来回应新的挑战。 ( 4 ) 解制型政府。主张解除政府内部繁文缛节的限制，释放公共部门蕴藏的能量， 使政府具有更高的创造力和效率。 2 1 2 2 国内研究现状 中国城市化发展起步比国外要晚得多。且由于各国国情不同，我国正处于社 会经济转轨时期，要求政府职能转变的呼声越来越高。政府职能不是一成不变的， 它必须顺应经济社会的发展变化而作出相应的调整，这是政府重新适应变化了的 社会环境的根本性努力。在政府职能的调整中，政府职能必然会有增有减，只不 过这种调整会有一定的边界限制。在计划经济条件下，中国的政府属“全能型政 府”，政府职能无所不包，涵盖社会的方方面面。要发展市场经济，政府的职能就 要做出相应的调整，要从全能政府向有限政府转变，要从原来的无所不管转变到 “分清哪些该管、哪些不该管”。 政府到底应该管什么? 这由政府职能来回答。具体而占，中央政府的职能包 括：( 1 ) 维护国家主权和领土完整；( 2 ) 保持本国货币稳定；( 3 ) 保持宏观经济健康 发展和稳定运行；( 4 ) 限制垄断、保护竞争： 5 ) 促进全国统一大市场的形成；( 6 ) 缩小地区发展差距；( 7 ) 保护国家经济安全气。 中央和地方政府交叉的职能包括：( 1 ) 制定和实施法律法规：( 2 ) 界定和保护 产权：( 3 ) 提供教育、交通、卫生等公共物品；( 4 ) 调节收入与财富的分配；( 5 ) 弥 补市场的不完全性和信息不对称性；( 6 ) 维护市场秩序。 地方政府的职能有：( 1 ) 保证就业，降低失业率；( 2 ) 形成社会保障网；( 3 ) 城 市建设与管理；( 4 ) 生态环境保护；( 5 ) 社会治安。 城市政府是地方政府的一种，其职能应该包括地方政府的职能，同时也包括中 央和地方政府交叉的职能。随着政府改革的不断深入，关于城市政府职能的认识 不断趋于明晰。 。 目前，国内关于城市政府职能的研究，归纳起来主要是从这几个方面展开的： 第一，从城市的功能出发，对城市政府的机构和职能进行研究。许多学者认 为，城市功能与城市职能有着密切的联系，城市功能的正常发挥离不开城市职能 的配套服务与协调。学者李耀省、李和仁在城市行政管理一书中介绍了城市 功能的共同性、特殊性、专业性和综合性四个方面，对城市功能进行了详细的阐 述，强调城市政府的重要性地位及其主要任务，并提出城市政府的职能主要是： 领导和组织经济建设职能、实行人民民主专政职能、执行和管理职能、服务监督 和协调职能。学者符曜伟在论城市功能和城市政府的职能一文中，认为发挥 城市经济中心的作用，也就是发挥城市多功能作用。我国中心城市的客观功能， 主要有以下几个方面：工业中心、商品流通中心、交通运输中心、科技中心、信 息中心、金融中心，将城市功能和城市政府职能联系起来，认为它们之间存在着 一定的内在联系，城市政府职能呈多样性，城市政府必须担负起领导和组织有计 划的城市经济建设的重任，提出计划、组织、控制、服务等四个主要经济管理职 能。 3 一一一一，一一：丝垒：些些型型：丝，一一 ，。 一 第二，有的学者认为，应从多学科多视角研究城市政府职能。政府职能转变 中存在的问题及其成因的分析，远远超出了经济学和行政管理学的范围，大量问 题涉及到社会学、法学、思想伦理学等学科领域，认为多视角多学科研究解决政 府职能转变，是一种必然的选择，客观形势要求我们充分认识这种必然性与重大 的实践意义，只有如此，转变政府职能方能全面、彻底地实现。 第三，城市政府应从城市的管理者向经营者转变。城市经营这一说法在当前 理论界提得较多，许多学者根据政府“经营者”理念对城市政府职能重新进行定位， 及如何充分发挥职能问题进行了许多探讨。学者卢倩在城市政府的角色定位 一文中认为，城市的职能主体除了政府外，还有市场、企业以及社会，城市政府 的角色定位必然要涉及到政府与其他主体的权限划分，政府是城市的管理者，已 经是比较传统的说法，城市管理的思想是与传统的计划经济体制相适应的。与市 场经济体制相适应的政府应承担起城市经营者的角色。学者何添锦在城市经营 与政府职能一文中指出，城市经营是在明确的城市定位和发展战略指导下，把 现代市场经济的经营观念、经营机制和经营方式运用到城市的规划、建设、管理 的，构建城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制。 通过市场运作，盘活资产存量，优化资源配置，提高城市竞争力，提升城市品位， 完善城市功能。对政府在城市经营中的职能进行了一个定位：建立规范化的城市 规划管理制度：制定城市经营战略，组织实施城市经营活动：培育市场和社会组 织；营造良好环境，包括城市经营制度、监督制度等。 1 2 3 对国内外研究成果的评价 事实上，无论从哪一个国家的政府职能来看，政府的基本职能无外乎政治、 经济、社会三个方面。但是对于政府职能的研究，从不同的角度可以有不同的诠 释和定位。总的来说，大多数学者一般是用静态分析方法对城市政府职能进行分 析，或是提供几种政府模式对现有政府进行分析。正如许多文章中所说，城市是 不断变化发展的，城市政府职能也应是不断变化发展的，本文于是从“可持续发展” 这一动态、长远角度出发，对城市政府职能进行了一定的探索。 1 3 研究思路、方法与创新点 1 3 。l 研究思路 本文首先从可持续发展的内涵入手提出了可持续发展对我国城市政府职能的 现实挑战，然后通过对可持续发展中城市政府职能存在的问题分析，力求给我国 城市可持续发展中城市政府的职能进行一个很好的选择，最后归纳总结出在市场 经济条件下城市可持续发展中城市政府职能的准确定位。 4 1 3 2 研究方法 本文运用系统观、整体观，将城市系统视为一个有机整体，着重研究城市可 持续发展中政府相关职能的重大因素和影响，对在城市可持续发展中政府职能问 题进行全面、科学的定位和论述。在进行城市政府职能分析过程中，运用了比较 分析法，寻求实施城市可持续发展战略城市政府职能的有效途径。 1 3 3 创新点 城市作为人类文明、社会进步的象征和生产力的空间载体，聚集了一定地域 范围内的生产资料、资本、劳动力和科学技术，从而成为区域经济活动的中心、 一定区域内经济集聚实体和纵横交错经济网络的枢纽。城市可持续发展需要城市 政府的大力推动，本文运用公共管理知识主要研究城市政府作为城市发展的主导 者，其职能的多重性导致城市可持续发展的特殊性，文章从城市政府公共职能与 城市可持续发展的关系来分析城市发展问题。城市政府管理的多重角色使本文打 破以往视角，从动态的角度尝试对城市政府公共管理职能和行为在城市可持续发 展中所起的决定性作用的更为理性和睿智的问题进行研究。城市政府行为常处于 冲突和竞争的环境中，为提高城市政府运行效率，本文在分析城市可持续发展问 题时，从公共管理、公共政策、公共选择和政治学、经济学等角度对城市政府公 共职能和行为进行了一般性探讨。 一，：一 。一 ! 窒至垒竺丝垒垩些些二一，一，一一， 第2 章可持续发展与城市政府职能的概论 2 1 可持续发展 可持续发展思想的出现，是人类对传统经济发展模式反思的结果。“可持续发 展”( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) - - 词，是在8 0 年代中期由欧洲一些发达国家首先提 出来的。1 9 8 7 年，世界环境与发展委员会在其题为我们共同的未来f o u r c o m m o n f u t u r e ) 的报告中提出要实现“可持续发展”，其定义为：在不牺牲后代人满足其需 要的能力的条件下，满足当代人的需要。2 1 9 8 9 年5 月联合国环境署第1 5 届理事 会认为“可持续发展”系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的 发展。后经联合国成员国的共同努力，1 9 9 2 年的环发大会以“可持续发展”为指导 方针，最后制定并通过了 2 1 世纪行动议程和旱约宣言等重要文件。会议 号召各成员国制定其本国的“可持续发展”战略与政策，并加强合作，以推动 2 1 世纪行动议程的落实。“可持续发展”的核心是，在保护和提高人类长期发展能 力的条件下，满足人类不断增长的需要，提高人类的生活质量即人的发展是“可持 续发展”的核心。“可持续发展”的最终目的：一是为不断满足当代与后代的生产生 活对于物质能量住处的需求；二是“创造”自然一社会一经济支持系统的外部适宜 条件，使得人类生活在一种更严格、更舒适、更健康、更愉快的环境中。 2 1 1 可持续发展的特征 第一，公平性。它强调两个方面：一是代内公平。可持续发展要满足世界上 全体人民的基本需求，并且应提供给他们以实现较好生活愿望的机会。二是代际 公平，由于人类赖以生存的自然资源数量和环境容量是有限的，因此本代人不能 仅为自己的发展和需求而损害了人类世代所需的自然资源与环境，应该给予后代 人以公平利用自然资源和保持良好生存发展环境的权利。 第二，持续性。即做到自然资源的永续利用和生态环境的可持续保持，应能 持续满足现代人和未来人的需要，达到现代和未来人类利益的统一。这也是可持 续发展的本质要求，体现了人与自然互动与协调的关系。 第三，共同性。要求树立一切为了人类共有的家园的理念，实现可持续发展 是人类共同的道义和责任。 第四，需求性。要满足所有人的基本需求，使人们的生活得到逐步发展，并 2 该定义的英文原为：m c c t st h en e e d so ft h ep r e s e n tw i t h o u tc o m p r o m i s i n gt h ea b i l i t yo ff u t u r eg e n e r a t i o n st o m e e tt h e i ro w nn e e d s 6 向所有人提供实现美好生活愿望的机会。 第五，协调性。即经济和社会发展必须充分考虑资源和环境的承载能力，追 求社会、经济与资源、环境的协调发展。可持续发展在空日j 上表现为发展的协调 性，在时问上表现为发展的连续性，在结构上表现为发展的系统性。 2 i 2 城市可持续发展的内涵 城市是一个高度人工化、智能化的开放系统。具有由自然、人工和社会因素 构成的丰富而复杂的结构及高人口密度和物质流动等特点，并与周边的环境与经 济体发生着相互作用。城市可持续发展指的是以人为中心的“自然一社会一经济” 复合系统的可持续发展，它既不是单纯的经济持续发展或社会持续发展，也不是 单纯的自然生态的持续发展，三者是不可分割的。着重强调的是城市经济发展与 人口、资源、环境之间相互适应，经济、社会、生态三者协调发展，城市经济增 长速度快，经济发展质量好，市容市貌景观美，生态环境状况佳，人民生活水平 高，社会治安秩序优，抵御灾害能力强。其本质就是以保护和合理利用自然资源， 保持良好的生态环境为发展基础，实现城市经济和社会的持续发展。因此。城市 可持续发展有其特定的内涵。 第一，自然资源与环境的可持续性城市可持续发展的基础 城市经济取得了举世瞩目成就的同时，人口急剧膨胀，各种经济成分杂乱无 序的发展，导致区域资源短缺和整体环境恶化，又限制了城市的发展。自然资源 与环境保护是城市可持续发展的一项重要内容，环境与自然资源的可持续性应表 现为城市环境得到最大程度的保护，城市的开发建设应保持在环境与资源的承载 力之内，保护和维护自然与生命支持系统。 第二，经济可持续增长城市可持续发展的重要方式 经济增长是国家实力和社会财富的体现，它既为提高人民生活水平及其质量 提供保障，也为可持续发展提供必要的物力和财力。经济得不到发展就谈不上发 展，不仅如此，还会导致环境的进一步破坏，对社会进步也十分不利。经济可持 续性应表现为鼓励经济增长，消灭贫困，转变城市经济增长方式，采用清洁生产， 文明消费，不仅重视经济增长的数量，而且还要重视增长的质量。 第三，社会可持续性城市可持续发展的最终目标 人是城市的主体，不断提高人类生活水平，是可持续发展所追寻的最终目标。 它包括关注城市公民的基本权利，人居条件的改善，社会资源的公平分配，社会 保障体系健全，社会心理稳定等一系列目标的实现。 2 1 3 城市可持续发展的目标原则 中国2 l 世纪议程提出我国城市可持续发展的目标是：建设成规划布局合 一一，一些兰垒塑竺丝堡至坚型丝，一，一，一 理、配套设施齐全，有利工作、方便生活，住区环境清洁、优美、安静，居住条 件舒适的城市。城市可持续发展的最高目的是建设人类可以诗意地工作和生活的 城市。城市可持续发展导向认为，在城市发展中人们关注城市经济增长和关注城 市综合实力都是必要的，但它们需要服务于以人为本位的城市的可居住性和可持 续性。所以，笔者认为，在进行城市可持续发展目标原则的选择时，城市政府应 主要关注以下几个方面： 第一，城市需要促进经济增长。城市可持续发展的前提是要追求有理性和低 代价的经济增长。按照布伦特兰委员会的阐述，可持续发展战略有两个基本原则， 一是需要性原则，即为了满足人类生存的需要特别是穷人尘存的需要，追求发展 是无可置疑的；二是限制性原则，即由于发展系统( 如经济、社会、生念等方面) 以及能力系统( 如体制、技术观念等方面) 的限制，讲究适度也是必不可少的。 因此，可持续发展意味着既不能抑制增长、又不能盲目增长。这既与各种各 样的抑制增长论( 例如生态经济学的极端悲观主义观点) 划清了界限，又与各种 各样的盲目增长论( 例如经济学的极端乐观主义观点) 划清了界限。由于以经济 增长为主要内容的传统发展观是以生态环境的破坏、社会平等的丧失为代价的， 此作为传统发展观的反驳，可持续发展的理性化和有节制是要求以尽可能少的生 态和社会代价来达到有质量的经济增长，使得发展保持在生态和社会可承受的范 围之内。这对于我国的城市发展有着非常重要的意义。一方面，我国城市的赶超 型现代化仍然要讲究一定的速度；另一方面，我国城市的发展又要考虑社会和环 境可以承受的程度。我国城市未来的可持续发展将日益要求在社会和生态可以承 受的范围内达到持续、快速和健康的发展。 第二，城市需要追求协调发展。城市可持续发展的内容是要追求物质资本发 展( 经济) 、人力资本发展( 社会) 、自然资本发展( 环境) 三个方面的协调发展， 使经济增长与社会发展、环境和谐，实现整体上的良性循环。 城市需要三位体的整合发展，必须强调：可持续发展不是经济、社会、生 态某个单系统的可持续发展，因此仅仅把可持续发展看成是经济问题、或者是环 境问题、或者是社会问题，都没有覆盖可持续发展的全部内涵。贯彻可持续发展 是要求现代化建设必须体现经济、社会、环境三个方面的效益。然而，可持续发 展又不是经济、社会、生态三个方面发展的简单线性相加，由于三个方面的发展 有时是有冲突的，因此可持续发展并不是理想化地要求三个方面同时追求最优， 而是追求在一定背景条件下有一定匹配关系的整体最优。 可持续发展是内含现代系统思想的发展观，实施可持续发展要求社会各部门 进行高度整合而不是各行其事。可持续发展意义上的协调发展，就是既要强调发 展领域的整体性，又要强调发展要素的相关性。 第三，城市需要提高可居住性。城市可持续发展的目标是要满足人们( 空间 和实践上的所有人) 的基本需求和提高人们的生活质量。联合国大会通过的里 约宣言指出：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以自然 和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”这就是说，人是可持续发展的 根本目标和价值趋向。 值得指出的是，可持续发展既不是传统的以掠夺自然、征服自然为特点的极 端人类主义，也不是将人类的利益完全等价于自然界中草木禽兽的极端自然主义。 因此，在批判传统发展模式的人类中心主义倾向时，不能无意识地滑入极端的自 然保护主义；在强调发展必须考虑人与自然和谐的新义务时，不能贬低人类过健 康而富有生产成果的生活的权利。正是在这个意义上，有人认为，可持续发展是 一种在人与自然和谐基础上强调人类利益的相对的人类中心主义( 与传统的强调 人与自然对立的绝对的人类中心主义不同。这种看法尽管需要斟酌，但它还是值 得注意的) 。 当然，可持续发展战略的人本观，强调的是要以整个人类的利益为本位而不 是以局部意义上的人为本位，因此它内在的要求富人必须抑制过度消费的生活方 式以给穷人提供充分的生存发展空间( 所谓可持续发展的代内公平) ，当代人必须 有节制的处理发展问题以便后代人保持进一步的发展潜力( 所谓可持续发展的代 际公平) 。 2 2 城市政府职能 2 2 1 城市政府职能的内涵 城市政府职能是指城市政府在城市公共事务的管理过程中依法履行的各项职 能和功能的总称。3 具体地说，就是城市政府作为一级地方行政机关，依法在地方 政治、经济以及其它社会事务的管理中应履行的职责及其所应起的作用，是城市 政府管理活动的基本取向。城市政府与农村政府是有差别的，二者面对的人群、 环境、文化、社会等诸多方面有所不同，因此，城市政府职能有其自身独有的特 点，特别是城市可持续发展对其提出了新的要求。政府职能是一个历史范畴，随着 社会的变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应变化。4 城市政 府职能是政府职能的一部分，也会随着社会的变化而不断发展变化。 城市政府职能包含以下几个层面的含义： 第一，城市政府职能是历史的产物。它是国家职能社会化的缩影，是随着城 市的发展而不断变化的，在不同的国家和同国家的不同历史时期，城市政府职 能具有不同的内涵和特征。 3 马彦琳，刘建f 现代城市管理学i m ! 北京：科学；i ：版社，2 0 0 5 ，p 8 4 郭定平：政党与政府，浙江人民出版社，第1 9 页 町竹缔段噬叶1 的城市政前职能研究 第二，城市政府职能的主体是城市地方政府。城市政府职能的实施者是城市 政府组织体系，包括城市政府组织机构及其所属各类人员。城市政府职能是城市 政府组织体系的设置基础和考核依据。城市政府组织体系效率的高低，取决于其 履行政府职能的状况。 第三，城市政府职能是在对城市经济、社会公共事务实施管理时表现出来的 职能，因而是一种公共性职能。它不能取代、否定私人领域的管理职能：同时也 表明纷繁复杂的城市社会经济活动及在这些活动中各种经济主体的行为构成了城 市政府职能的客体。 第四，城市政府职能是城市政府行政管理职责与功能作用的统一。城市政府 职能首先表现为作为一级地方行政机关依法应履行的职责，即城市政府应该管什 么，管到什么程度和怎样去管；同时城市政府职能又表现为城市政府在社会经济 活动中的功能、效能，也就是说应发挥出怎样的作用。这两者的关系是统一的， 即城市政府的社会功能是城市政府法定职责的前提和内容，城市政府的法定职责 是城市政府社会功能的实现和保障。不能把这两者孤立起来，只强调其中一面。 第五，城市政府职能是一个完整的体系。城市政府职能的内容涉及政府管理 城市经济和社会公共事务的全部活动，同时政府内部各纵向层级和横向部门间又 有各自的职能领域，从而构成一纵横交错、相互支持而相互制约的职能体系。我 们要从整体上对城市政府职能予以系统把握。 第六，现代社会中，城市政府职能行使的依据是法律法规授予行政主体的行 政权力，是行政权力的具体化和“外化”。城市政府通过运用这些权力，有秩序地 完成国家所赋予的职能。 2 2 2 强化政府职能在城市可持续发展中的重要作用 城市政府职能是城市政府行政机关的生命和灵魂，强化政府职能在城市可持 续发展中具有重要的作用。 第一，城市政府职能是中央和地方合理划分权力界限的依据 城市政府职能即取决于国家和地方行政体制，又在不断地影响和改变着城市 与各级政府上下左右的行政关系，是中央、省和城市政府权责分工和事务分割的 重要依据，在城市中，集合着国家事务和地方事务，只有依据政府职能的范围， 才能找出权力划分的合理范围和界限，才能清楚划分城市政府和中央、省、区、 县等的职能分工。 第二，城市政府职能是城市政府各项公共事务及其管理活动的组织化 城市政府职能代表了城市政府活动的基本方向，反映了城市政府行为的基本 目的和宗旨。从理论上说，城市政府职能的范围、内容、分工、程序和目的，都 从不同侧面反映着市民的愿望、要求和支持，代表了市民的共同意志和根本利益。 0 第三，城市政府职能决定着城市政府管理范围和组织规模 从逻辑上说，城市公共事务的数量和管理质量要求，决定着政府的职能及其 范围，而城市政府职能又是确立政府管理范围的基本依据，进而，政府的组织规 模又取决于政府的管理范围、管理质量和管理现代化水平。 第四，城市政府职能直接关系到政府管理的绩效和成败，关系到城市的发展 和未来 城市政府职能是城市组织管理活动科学化的重要基础，研究和确定城市政府 管理的各项职能，就能使我们更科学地认识和把握政府管理过程，不仅能从宏观 角度，而且还能从微观角度去了解和观察管理过程的状况、各个环节内部的工作 状况以及各个环节之间的衔接情况，从而把握管理各阶段所产生的实际影响和效 果，对薄弱环节及时予以加强和调整，采取正确有效的方法，组织管理活动，实 现政府管理的科学化和高效化。从这一意义上说，城市管理效率依存于城市政府 职能的适度性，城市政府职能是决定城市政府工作成败和效率的重要因素。 吖拧吁疆幢巾的城市政耵职能埘究 第3 章城市可持续发展对政府职能的挑战 我国是一个人口众多、自然资源相对短缺、经济基础和技术能力仍然薄弱的 发展中国家，在工业化和城市化双重压力下，处理好经济发展与人口、资源、环 境的关系，实现可持续发展，对我们这样一个发展中大国来说，是一个巨大挑战。 1 9 9 4 年3 月2 5 日，国务院第1 6 次会议讨论通过了中国2 l 世纪议程中国 2 1 世纪人口、环境与发展白皮书，这是世界上第一个国家级可持续发展战略。 并在1 9 9 5 年党的十四届五中全会上明确地提出“必须把社会全面发展放在重要战 略地位，实现经济与社会相互协调和可持续发展”。由于我们国家尚处在体制转型 时期，我个人的理解是我国还不是完全意义上的市场经济，城市政府职能的缺位、 错位和越位导致城市可持续发展中存在很多方面的问题。 城市发展直接关系着全国的发展水平，城市可持续发展在我国可持续发展中 占有重要的地位。根据城市可持续发展的内涵，按照其目标原则，影响城市可持 续发展的问题和因素主要体现在以下方面，对作为城市管理主体的城市政府职能 的准确定位，无疑是一种挑战。 3 i 城市可持续发展对我国政府职能的要求 城市可持续发展就是要推动城市经济、社会、环境的全面、健康、和谐的发 展，因而可持续发展对我国城市政府的职能提出了新的挑战和要求。 3 1 1 树立整体发展的思想 “政府职能具有整体性的特征。政府行政系统和行政行为不是孤立和独立的。 他是个体系，一个系统。系统内各部门密切配合，相互依存，成为一个完整的 统一体。由于行政系统的这一特性，政府职能也具有整体性这一特性”5 ，所以城 市政府在考虑发展问题时，要把发展的对象作为一个整体去考虑、去理解，去认 识、考察整体各构成部分在整体中的位置及其相互关系，否则就会顾此失彼。比 如在处理经济和社会的发展关系上，就要把经济发展和社会发展作为一个系统来 考虑。经济是基础，经济的发展可以为社会的发展奠定坚实的基础，社会的发展 才有保证。经济的发展也离不开社会的发展，社会的发展是经济发展的根本目的， 同时，社会的发展也影响着经济的发展。所以，我国城市政府在搞好经济发展的 同时，必须大力抓社会的发展。如果只顾经济的发展而不顾社会的发展，就会导 致社会发展的滞后，社会发展的滞后反过来又会影响经济的发展。城市可持续发 5 许空虑齐明山，张成福主编：行政管理学，第5 5 页，人民h i 版社1 9 9 7 年版 展要求全面的发展，经济发展的同时，还要关注社会的发展，人与自然和谐的发 展等，所以城市政府要树立整体发展的思想，这就要求政府职能必须合理配置， 科学定位。 3 1 2 树立协调发展的思想 协调发展就是要使政府职能内部各部分之i 日j 的发展要相互衔接，相互促进， 良性互动，因而要求摆正自然、社会和人三者之日j 的关系。在自然、社会和人三 者之间的关系上有两种倾向：种倾向是为了谈自然而谈自然，也有人为了谈社 会而谈社会；一种倾向是为了谈社会而抛丌自然，只承认历史辩证法，不承认自 然辩证法，谈人时就抛开社会，就人谈人。这两种倾向都割裂了自然、社会和人 的三者之日j 的内在联系，导致自然中心主义和人类中心主义。在马克思看来，自 然是人和人类社会生存、发展的基础和前提，人是社会的主体，自在的自然只有 转化为人化自然，对人、社会才有意义。人、社会和自然三者之问是统一的。自 从有了人类社会以后，虽然人类社会的发展和自然界对人类社会的制约成反比例 的变化，但无论什么时候，自然界的作用永远也不会完全消失。人首先作为有生 命的个体事物存在，才能作为社会存在物。人们生产劳动所创造的一切。对人之 所以有价值，就在于对人有使用价值，而任何有使用价值的物品都是以自然物的 自然属性为基础的。离开物的自然属性的使用价值是不可想象的。另一方面，人 类是自然界的一个组成部分，人类社会发展规律仅是自然界规律中的特殊规律， 它归根到底要以自然界的规律为基础，并受其规律的支配和制约，忽视这些而去 片面强调以人为中心，自然界就会报复人类。正如恩格斯告诫人们：“不要过分陶 醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”6 自 然可以被人化，但人改造自然时又不能不服从自然规律，完全摆脱自然规律的制 约纯属幻想。因此，人、社会和自然之间不仅需要协调发展，而且必须协调发展。 城市可持续发展要求城市政府在其职能选择和配黄上一定要树立协调发展的思 想。 3 2 我国城市发展中的不可持续性之表现 城市发展促进了生产力的提高和社会进步。然而，人们在享受城市文明所带 来的便利与舒适的同时，也面临种种问题。 3 2 1 经济发展问题 从整个世界看，城市最初是消费性的，然后逐渐从消费性城市向生产性城市 转型。目前，城市已成为世界各国经济的支柱。然而，在不少国家中，城市经济 6 恩格斯：自然辩h e 法，第3 0 5 贞，人民 ：敝社1 9 8 4 年版 1 3 n r 竹吁矗蛀中的城市政盯趿能究 增长速度比较缓慢，产业结构单一或者失衡现象比较严重。特别在非洲、部分亚 洲和南美洲国家中，城市化增长率很快，但在入口向城市迁移过程中，未能形成 真正的工业经济，城市经济发展缓慢，并没有实现从消费型城市向生产型城市的 转变。 1 城市规划与可持续发展原则相脱节 以往城市规划一般侧重经济发展的需要，而忽视可持续发展中以人为本的思 想。社会的中心是人，社会发展最终体现在人的发展上。在“人一生活一生态一 生产”这个复合体中，要以人为中心，处理好生活、生态、生产三者之日j 的关系。 从城市规划的内容看，以往城市规划受单纯服务于经济发展的片面认识的影响， 注重与经济发展有关的内容，缺乏与可持续发展关系密切的内容，如社会公正、 社会发展、生态环境、资源利用等方面。 2 人力资本仍然显得匮乏 舒尔茨等人的研究表明了人力资本对于收入分配的重要影响，国内有关研究 也认为，教育等人力资本因素对于收入不平等的影响呈倒“u ”形状，随着国民教 育程度的提高，收入不平等会经历一个先扩大后缩小的过程。人力资本的平等化 功能体现在两个方面：一是人力资本的收益率要高于物质资本的收益率。二是人 力资本在社会成员中的分配更加平等，它不像物质资本和金融资本可以通过积累 而扩大并仍然集中于所有者手中，人力资本在任何规模上的扩大都必须内含有它 在人口中的更为广泛的分配。从这个意义上说随着人力资本的积累，收入分配会 趋于平等。人力资本的积累还是缓解和克服贫困的有力手段。除老弱病残者外， 使一个人贫困的原因各异，但有一点是共同的，即人力资本缺乏、受教育程度低、 缺乏职业技术培训等。我国城市下岗职工中不能很快转到新的工作岗位而陷入贫 困者。绝大多数是文化程度不高或无一技之长的人。人力资本能够促进人与自然 关系的和谐。其一，人力资本的积累能提高自然资源的利用效率。人与自然关系 和谐是要求减少某些资源特别是不可再生资源的开发和利用，二是要求提高资 源特别是不可再生资源的利用程度这些都需要改进技术、逐步减少污染以及对自 然环境的其他破坏。其二，人力资本的积累和结构的优化可以促进可持续发展意 识的培养。 3 科技进步对