（公共管理专业论文）城市快速扩张背景下的规划协调机制研究——以浙江省富阳市为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 i 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 以浙江省富阳市为例 摘 要 随着我国城市化进程的加快、市场经济秩序的建立和法制化进程的推 进，土地问题已成为当今社会令人瞩目的社会经济问题。 “两规”在我国规划体系里指的是“土地利用规划”与“城市规划”， 是指导土地利用和城市建设的两个重要规划。我国城乡规划法明确规定， 城市总体规划要与土地利用总体规划(简称“两规”)相协调。土地管理法 明确规定，城市建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。 但是在我国“两规”的编制与管理中，规划体系缺位、规划间关系模糊和 交错，突出表现为部门职能上的交叉、规划内容上的重复和趋同、规划空 间上的重叠、规划部门管理和地方需要的不相适应等等。这些问题导致了 “两规”在城乡土地利用上的诸多矛盾，造成了城市规划和土地利用规划 的“两张皮”现象，给下一步城市规划的实施和管理工作带来极大困难 。 目前，我国的土地利用规划与城市规划之间并不是一种简单的协调关 系，而是存在着有关战略规划编制体系及其行政管理体制上的一些根本性 的问题，若不正视这些问题，要理顺包括国土规划、发展战略、区域规划、 城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划等已有战略性规划之间 牛慧恩.陈宏军.试论我国战略规划编制与管理中存在的问题-深圳国土规划试点工作中的一些体会j.城市规 划,2003,2. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 ii 的关系，实现这些规划之间的充分协调，几乎是不可能的。我们不得不从 更加宏观层次上思考城市规划和土地利用规划，即对“两规”重新定位， 重新审视“两规”现实矛盾，以发展的观点探求“两规”协调的途径。本 文在理论研究与实例分析的基础上，梳理土地利用规划和城市规划的关系 和存在的问题，剖析“两规”不协调的深层次体制原因和产生的影响，在 此基础上，依照城市管理理论和公共政策理论，在政策和技术两个层面上 构建“两规”协调的调控机制，为提高土地利用效率，促进城市化的理性 增长方面提供借鉴。 关键词：城市总体规划，土地利用总体规划，公共政策，技术层面，调控 机制 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 iii a study on the planning co-ordination mechanism in the context of rapid expansion of cities-to the example of fuyang city of zhejiang province abstract as chinas urbanization speed up，the order of market economic and rule of law set up advance, today, land problem has become a remarkable socio-economic issues. land use planning and urban planning has close relations planning system of china and play an important role in guiding land use and urban construction. china town and country planning act clearly stipulates that the urban overall planning should coordinate with the land use overall planning. land management law clearly stipulates that on the size of the land, urban construction land shall not be exceeded provisions of overall land use planning however, in our preparation and management, lack of planning system, the relationship between planning is fuzzy and staggered. outstanding performance is the cross-function between departments. the 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 iv duplication and convergent in the planning content, planning spatial overlap, management and local planning departments can not be match and so on. these questions led to the two planning because many contradictions on the land use issue and does not match. in the next stage give the implementation of urban planning and management of the work great difficulty. at present, chinas land-use planning and urban planning are not a simple co-ordination relations. but there is some fundamental on the preparation of strategic planning system and its administrative system on questions, if not face up to these issues, to straighten out relationship including land-use planning, development strategies, regional planning, urban system planning, urban master planning, land use planning, and realize these plans fully coordination , it is almost impossible. we have from a more macro-level thinking urban planning and land use planning that is, the two planning re-positioning, re-examine the two planning real contradictions, with the point of view to explore two planning means of coordination on the basis of examples and theoretical research and analysis ,in this paper, by sorting out the existing problems of two planning and analysis of their deep-seated institutional reasons causing the two planning uncoordinated and the related impact . on these basis, in accordance with urbanization management theory and public policy theory， in both policy and technical levels, construct the two planning mechanisms for the coordination of planning, 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 v provide reference to improve land use efficiency and facilitate the rational growth of urbanization. key words: urban master planning, land use overall planning, public policy; technical level; regulatory mechanism 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：林刚 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文完全了解学校有关保留、 使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和 汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：林刚 指导教师签名：王郁 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究的背景和意义 一、背景 （一）城市化快速扩张与农地非农化 1992 年以来，我国进入了城市迅速发展的时期。根据建设部统计，19932002 年 城市建设用地规模从 1993 年每个城市平均 27.07 km2发展到 2002 年底的 40.66 km2，增 幅达到 50.20，即在 9 年间平均城市用地规模扩大了一半，远高于世界发达地区平均 城市用地扩张速度。 截止 2007 年底， 我国的城市化水平已经达到了 44.9%， 在未来的 3 4 年间， 城市化水平将达到 50%以上， 目前沿海发达地区的城市化水平已经超过了 50%。 随着城市化加速期的到来， 城市建成区急剧扩张成为城市化和社会经济加速发展的 重要特征。近年我国城市数量没有较大变化，但城市建成区面积和城市人口密度增长迅 速，在经济发展的拉动和城市化进程的推动下，城区持续向农村腹地蔓延，城市建成区 面积不断增长。一方面城市用地扩张是发展经济和提高人民生活质量的必然要求；另一 方面，城市扩张不可避免地要占用稀缺的耕地资源。统计表明，城市扩展以占用耕地为 主，全国新增城市用地占用耕地的比例平均达 70。在西部地区甚至高达 80.9，致使 我国本已紧张的人地关系进一步加剧， 危及到我国的粮食安全。 人多地少这一基本国情， 决定了我国今后都必将面对城市土地利用扩展与耕地资源保护这一对日趋尖锐的矛盾。 （二）土地政策日趋严格 国土资源部令第号明确要求严格控制建设用地指标，收紧土地闸门，不但对建 设用地占有耕地严加管理，对建设用地占用未利用地也一并纳入统一指标管理，严控地 方政府“以地生财” 。对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，要扣减下一 年度相应的计划指标。新出台的城市规划编制办法明确要求将基本农田保护区作为 强制性内容。浙江省建设厅与国土资源厅 178 号文件也提出了“两规”衔接的具体目标 及工作思路。因此，在上述土地政策日趋严格、发展模式亟待转变的政策背景下，为充 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 2 分发挥政府职能，减少规划管理部门和各用地部门的扯皮推诿，合理保护耕地、减少非 农建设用地占用耕地，城市规划应转变其规划观念和思路，改变以往不进行区域用地适 宜性评价、不与土地利用现状、规划相协调的规划编制方法，在新的政策背景下改变当 前规划编制的技术思路，通过“两规”的衔接，将农田、生态保护与建设空间的选择落 到实处。 二、选题的意义 （一） “两规”之间矛盾严重 社会经济发展离不开土地利用，作为区域经济中心的城市，其发展和规划，均在土 地上得到反映和落实，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。城市规划成果又为土 地利用规划的编制提供重要的依据，两者之间理应发生互动作用，在城镇用地规模与布 局上紧密协调 。 作为我国在土地空间上设立的两大法定规划，目前“两规”各自内容庞杂多样，在 指导思想、规划重点、规划方法及研究的深度、规划实施状况及规划地位等方面存在较 大差别。 导致了 “两规” 在城乡土地利用上的诸多矛盾， 造成了城乡土地利用规划的 “两 张皮”现象，给规划的实施和管理工作带来极大困难。同时， “两规”的矛盾还削弱了 “两规”在城乡土地利用和城乡建设上的导向作用，对规划的权威性和严肃性提出了严 峻挑战，使得土地违法有空可钻，土地用途管制落实不力，耕地快速减少，城乡土地市 场混乱，开发区“遍地开花” ，城镇建设用地规模屡屡突破规划限制等 。如何协调土地 利用总体规划与城市规划的关系，严格控制城市建设用地规模，促进城市土地集约利用 和健康有序的发展，成为目前我国“两规”衔接的重点内容。 （二）完善我国战略规划体系 目前我国的土地利用规划与城市规划之间并不是一种简单的协调关系， 而是存在着 有关战略规划编制体系及其行政管理体制上的一些根本性的问题， 这是由我国战略规划 管理部门各自分立，致使几大规划统一协调不够造成的。单纯的技术层面的协调已经很 难使问题得到有效解决。必须研究如何从管理体制和机制上进行改革，为“两规”协调 提供制度保障。从政策和技术层面双管齐下研究“两规”协调，可以为理顺、完善包括 “两规”在内的国土规划、发展战略、区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地 娄文龙.国外土地利用规划制度比较及其借鉴j.浙江国土资源,2004,11. 刘红萍.城市用地扩张控制的理性思考j.国土资源科技管理,2008,1. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 3 利用总体规划等我国战略性规划体系提供有意义的借鉴和参考。 第二节 文献综述 一、国内研究现状 我国自上世纪九十年代末期以来， 就有学者开始了土地利用总体规划与城市总体规 划的矛盾与协调研究。目前国内关于“两规”关系的论述主要有以下两种观点：一是两 者是点和面的关系，要本着城乡一体化的原则，在综合解决区域土地利用问题的同时， 完成土地利用规划和城市规划的修编工作；二是两者是平行同级关系 。从空间上讲， 土地利用总体规划按行政区划分为全国、省、市、县、乡五级，城镇体系规划也可分为 全国、 省、 市、县和乡五级，因此城市总体规划的规划范围也是整个行政辖区，认为“两 规”关系是点、面关系的看法是片面的和不科学的 。从某种程度上说，城市总体规划 中的土地利用规划的部分内容属于土地利用总体规划的一部分。但是，城市总体规划内 容远远超出了土地利用。城市规划除了土地利用外，还包括城镇体系规划、城市的社会 经济发展战略、城市发展的财源规划、邻里协调发展对策等。就我国现有的规划体系而 言，城市规划和土地利用规划均是属于区域规划下一层次的规划，两者是相互联系、相 互指导的两种不同类型的规划 。 在实际操作规程过程中,土地利用规划与城市规划相脱节使得“两规”协调存在矛 盾,主要表现在“两规”的从属关系发生分歧、指导思想存在差异、工作路线与技术内 容存在差异及“两规”编制体制上存在差异等方面 。 钱铭从城市性质、城市规模、规划人均建设用地指标的选定、城市布局和规划用地 发展方向以及城乡结合部用地安排等五个方面指出了“两规”矛盾之所在，然后从规划 人员相互交流、 “两规”审批部门之间的协调等方面作了说明 。吕维娟将土地利用总体 吴娟.土地利用总体规划中土地利用现状与潜力分析d.华中师范大学,2005. 张颖，王群，王万茂.关于城市总体规划与土地利用总体规划协调问题的探讨j.广东土地科学,2007,2. 朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制j城市规划会刊,1999. 朱才斌，冀光恒.从规划体系看城市总体规划与土地利用总体规划j规划师,2000,16. 黄木易，吴次芳，岳文泽.土地利用规划在城市化用地扩张管制中的困境及对策j.南京林业大学学报(人文社会科学 版),2008,1. 钱铭.论土地利用总体规划和城市总体规划的协调与衔接j.中国土地科学,1997,5. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 4 规划与城市总体规划进行了现状对比，并剖析了两个规划之间的主要分歧 。王素萍等 从规划内容、用地分类、规划期限等方面谈“两规”的矛盾与协调 。刘利锋、韩桐魁 从城市性质定位、城市用地规模扩展方式、城市用地发展方向以及基础统计数据来源等 方面分析了“两规”的矛盾，然后从规划立法、规划人员职业道德建设、规划公众参与 以及部门利益关系协调等角度提出的“两规”协调的具体措施 。朱才斌从城市总体规 划和土地利用总体规划在现实中存在的矛盾和二者的关系出发， 本着发展社会经济的目 标，从统一的用地指标、规划工作方式、城市空间布局、规划体系等方面提出了二者协 调的对策 。陈常优、张本昀等从规划编制指导思想与方法、规划编制时间和规划编制 基础数据等方面分析了这两项规划的主要矛盾；提出了两项规划协调的原则、步骤和内 容 。张寒晖等介绍了县市域总体规划的基本情况，提出了两种规划协调的措施，并结 合海盐实例，对占用耕地、控制建设用地规模、生态管治等问题进行讨论分析 。近年 来， 3s （gis gps rs） 技术也逐渐引入 “两规” 协调的研究中， 如沈兵明等借助 mapinfo7.0， arcgis 等软件改进了规划工作路线和技术方法，针对“两规”进行有效协调，取得良好 的效果 。 综合以上研究可以发现，国内学者的研究成果可以概括为两个方面，一是认真讨论 了城市总体规划和土地利用总体规划研究内涵，较为明确地指出了“两规”的关系；二 是较为全面的分析了 “两规” 的矛盾， 并做出了较为深入的原因分析及解决思路的探讨， 推动了“两规”的发展。但是研究还存在较大的问题，缺乏规律性的总结。第一，国内 对“两规”的研究高度还不够，就“两规”论“两规”者居多，缺乏对“两规”不协调 的本质加以分析；第二，研究的系统性较弱，整体性考虑问题缺乏，缺少量化评价，无 法从我国空间规划体系的完善和综合协调人口、资源、环境和发展问题的高度指出“两 规”矛盾，提出解决的方法；第三，研究偏注重编制技术层面，对“两规”的分工协作 机制、实施管理、理论指导和规律性等方面缺乏必要的探索。 吕维娟.城市总体规划与土地利用总体规划异同点初探j.城市规划,1998,1. 王素萍.城市总体现划与土地利用总体规划的矛盾与协调j.国土资源，2004,12. 刘利锋,韩椭魁.浅谈“两规”协调中容易产生的误区j.中国土地科学，1999,3. 朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制j城市规划会刊,1999. 陈常优,张本昀.试论土地利用总体规划与城市总体规划的协调j.地域研究与开发,2006,4. 张寒晖,郭辉.论县市域总体规划与土地利用总体规划的协调以浙江省海盐县为例j.安徽农业科学,2007. 沈兵明，王渊，曾志强.基于 arcgis 的城市规划与土地利用总体规划协调以浙江省龙泉市金沙新区为例j.经济 地理,2007,1. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 5 笔者认为目前我国的土地利用规划与城市规划之间并不是一种简单的协调关系， 而 是存在着有关战略规划编制体系及其行政管理体制上的一些根本性的问题， 必须从政策 的制定和实施的高度来来理顺包括国土规划、发展战略、区域规划、城镇体系规划、城 市总体规划、土地利用总体规划等已有战略性规划之间的关系，否则实现“两规”之间 的充分协调，几乎是不可能的。 二、国外研究现状 世界各国和地区在社会经济制度、土地资源禀赋和管理制度、经济社会和历史发展 水平等方面都存在着差异，土地利用规划和城市规划并没有统一的模式。由于土地利用 规划和城市规划在国外多是处于统一的国土规划或者区域规划层次的控制约束之下， 规 划理念统一、分工明确、协调机制健全，因此，并不存在两种规划冲突矛盾的问题。但 是我国的土地利用总体规划和城市规划的关系研究刚刚起步，学习、借鉴国外空间规划 模式和在规划协调、土地利用、城市扩张等方面的经验非常重要。 经过多年的发展，美国、德国、英国、日本等西方发达国家在规划模式上已经形成 了完备的体系，健全的规划实施管理体制和完善的法制，规划制定过程中有很高的公众 参与度，并且相关政策、措施配套完备。20 世纪 90 年代以来，很多发达国家的规划理 论和实践更加关注空间发展的整体性和协调性。各种规划形式开始统合成为一种整合 的、协调的和具有战略性的公共管理体系，对与我国现阶段的“两规”协调的研究具有 非常现实的参考意义。 （一）空间规划的新认识 20世纪90年代以来，在欧美国家学术界出现了“新区域主义”复兴的景观。新区 域主义关注地域的整体性发展，关注经济发展与环境和社会平等的协调，关注具体的空 间地域，更倾向于采取一种基于地域的整体性规划战略，主张强化规划的空间维度。空 间规划在变革中很快与新区域主义相结合，并以之作为重要的理论基础。 可持续发展思想和新区域主义理论认为空间规划应该是一种整体性的协调管理体 系，具有多维和开放的视野，能够指导空间发展的全局。新的空间规划应该是超越部门 分割、整合不同空间尺度的战略框架。空间规划的这一功能体现在很多国际组织的研究 中，也体现在很多西方发达国家的规划实践中。 （二）空间规划的实践发展趋势 （1）空间规划权力和职责的重新分配 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 6 世界各国空间规划权力和职责重新分配的主要趋势是去中心化，也就是国家将部 分权力从中央向区域和地方政府机构转移。 比较典型的是那些在规划的制定和实施方面 具有集权性质的国家。如法国，虽然总的来看空间规划决策的职责明显向区域和地方分 散，但是大多国家的中央政府仍然具有一定的资源监督和干预空间规划的权力。 尽管有证据表明很多空间组织问题在分权化的背景下更容易解决， 但是过于分权和 过于集权都不利于空间规划行使整体性的协调职能。 所以各国试图通过权力与责任的重 新分配平衡不同层级空间安排的职能和权力， 很多国家表现出集权和分权双向强化的特 点。 （2）重视空间规划的协调与整合 空间规划的协调与整合成为很多国家规划体系革新与完善的核心。 首先是部门之间 的协调和整合。很多空间开发项目需要与其他部门进行协作，独立的或者分割的政策和 规划往往造成空间发展管理的混乱，难以产生良好的实践效果。各国协调部门政策和规 划的方式主要有三种。 最为常见的形式是基于问题制定专门的政策或建立有针对性的开 发项目。这种协作常常是跨行政区的，例如针对土地利用、交通和环境等问题制定“一 揽子”政策或行动计划。另一种方式是通过部门机构整合和重构达到协调部门空间政策 和规划的目的。如法国成立环境部以协调各个部门之间的环境政策。另外，在不同的部 门之间形成一种非正式的对话和协商机制也是一种常见的形式。例如，90年代末荷兰在 较为复杂和重要的战略性工程规划中引入了对话协作机制，保证相关部门、上下级政府 之间可以越过现有法律束缚开展密切的协作， 如果需要还可在公共部门和私人部门之间 展开合作。 （3）公众参与 西方规划学者认为空间规划目标的设定不仅仅是一个技术性或科学性的问题 更重 要的是不同人群就利益诉求和责任分担所达成的一种共识，不同人群(政治家、企业家、 雇主、ngos和公众等)的参与是民主的象征，是在规划实施过程中得到社会支持和通对 规划实现社会公平的保证。公众参与是规划过程必不可少的环节。确定问题和解决问题 的时间序列都应该通过公众参与来完成。此外，区域与地方的制度能力不仅是提高规划 制定有效性的一个重要因素，同时也是规划实施的一个关键，促进社会参与是表征制度 能力的一个重要方面。 国外在制定规划过程中，要求市政府在规划交付批准或颁布的时候，给公众一个审 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 7 查和发表意见的机会，在通常情况下，讨论规划的公开听证会也会被安排在这一阶段。 这一过程给予规划制订者一个更好的教育公民的机会，告诉他们规划是符合他们利益 的，还能为规划制订者回答、解释仍然存在的批评意见提供途径。同时，它还为各专家、 机构和公民提供了响应和支持规划的机会，这有助于引起公众关注，以便更好地实施规 划。吸收社会公众参与土地规划的制订，有利于提高规划的科学性，增强社会的规划意 识，也便于规划的实施。如美国公民有权决定是否进行土地利用规划，市镇土地区分规 划要经过居民表决讨论，半数以上同意方可进行；英国在规划制订工作中，必须多次举 行公众听证会，并及时修改规划，公众意见也是批准规划的重要依据；日本还有专门的 专家审议机构，负责对规划进行审议。从我国的国情出发，完全效仿国外的公众参与制 度是不现实的，但从促进社会发展、实现社会公平、提高规划科学性的角度来说，提高 公众在规划制定中的参与程度是必然的趋势 。 （4）规划实施管理体制健全、法制完善 规划实施管理是规划得以落实的重要环节，包括实施管理机构选择、实施管理制度 设定、规划实施管理的有关措施保障等方面。在规划实施管理制度方面，英国的规划许 可证制度较为完善。完善的规划法制是规划得以运行的有力保障，目前国外规划先进地 区已经完善了从国家级法律和地方法律相配套的规划法制体系。 美国虽然没有全国性的 规划法，但是每个州都有自己的完善的法规，美国土地利用规划的实施主要通过立法。 英国 1909 年就颁布了第一部规划法，以后近百年多次制定和修改有关法律法规，先后 颁布了 40 多部相关法律、加强规划管理。再如日本有国土利用法，许多国家都有 专门的土地区划法，各国都制定了严格的法律程序，建立了相关制度，并普遍采用规划 许可等控制手段，保证规划的实施。 （三）经验与不足 国外的土地利用规划虽然大多数与空间规划、国土规划、区域规划、城市规划等融 为一体， 但无论叫什么规划都已由过去具体的形态规划或物质规划逐步转向土地开发利 用方面的研究和政策制定， 土地利用规划已成为空间规划等规划的核心或主要内容以及 各种规划的落脚点。 西方国家对于区域范围内共同管制的实践，总体上倾向于咨询而不是直接管制。如 娄文龙.国外土地利用规划制度比较及其借鉴j.浙江国土资源,2004,11. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 8 美国大部分土地为私有，而又缺乏系统性地管理国家、州或区域性的权力机构。尽管各 州均制定了一系列法规对土地利用实施管制，但土地利用的决策权仍限于地方，州几乎 没有权力将全州的利益强加给地方政府，仅能提供建议性政策，保证对于区域性总体规 划的研究支持与财政支持，审查规划，确保规划最低标准的执行 。 西方国家城市用地扩张控制虽取得了一定成绩，但仍不尽完善，如购买开发权被认 为是当前比较公平的做法，但政府资金的有限性使得这一政策的作用范围极为有限。 bengston、fletcher 和 nelson(2004) 在对城市增长管理与保护开敞空间的主要公共措施 简要描述之后，汇总了当前实施增长管理措施失效的主要教训：(1)缺乏增长管理政策的 经验性评估； (2)忽略行政效率以及政策实施的其他细节； (3)缺乏政策措施的多样性； (4) 横向与纵向的协调不够；(5)公众参与效果有限。 （四）对我国空间规划实践的启示 我国应吸纳发达国家的一些经验，将现有的城市规划、国土规划、土地利用规划、 区域规划以及重要的部门性规划整合在统一的空间战略或者框架之下， 并注重做到以下 几个方面。 （1）强化区域层次的空间发展规划 在国家和区域层次上， 增强国家和区域空间规划的战略性， 重视制定空间发展政策， 同时与具体的行动方案和融资计划结合起来。 我国传统的管理体制造成了比较严重的条 块分割现象，再加之长期以来以行政区作为规划区域，形成了“国家一省域一县市”空 间规划层级体系。但是很多问题是跨行政区域的，例如环境污染和生态问题、城市发展 问题等，所以应该基于关键问题而制定跨省域和跨县市的空间规划，这是我国当前区域 空间规划的重点。 （2）形成适合于我国国情的规划参与机制 空间规划的各个环节都应该引入公众参与。 公众参与应通过法律规范的形式予以确 定，避免流于形式。由于我国公众对规划缺乏参与意识。各种非政府组织不仅数量少而 且影响能力极其有限，长期以来规划的制定和实施由政府和专业人员来完成，所以很难 引入广泛的社会参与。此外，参与的机制和形式往往与一个国家的文化传统和制度密切 相关，其他国家有效的参与方式不一定适合我国，所以应该基于我国的国情寻找合适的 参与方式和途径。 刘红萍,张安录.国外城市用地扩张控制研究进展j.中国土地科学,2008,72-76. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 9 (3)突出空间规划的公共管理职能 发达国家的空间规划与市场结合是非常紧密的， 可以认为是市场作用的必要平衡和 补充，旨在解决市场所无法解决的问题(如实现社会公平和减少经济发展的外部性)。所 以这些国家的空间规划并不是将所有的社会和生产要素进行逐一协调和安排， 而是针对 市场无法调解的要素和内容进行协调和安排。 我国的许多规划尤其是行业性规划是针对 竞争性领域的， 这样不仅无法有效地发挥规划的职能， 还会扭曲和妨碍市场作用的发挥。 所以目前我国规划的一个非常重要的任务是如何将规划与市场结合起来， 做市场所不能 做或者做不好的事情，使之成为一种重要的公共管理工具。 第三节 论文的思路与创新之处 一、研究的内容 论文从我国空间规划体系建设和完善的角度出发，首先研究国内外“两规”协调的 研究进展和城市化管理与公共政策的相关理论；接着介绍“两规”及其相关规划体系， 剖析不同的规划政策制定主体、目的和实施手段所产生的“两规”协调的矛盾；通过对 样点城市浙江省富阳市市域的“两规”协调的评价和参考来反映当前我国“两规”协调 的分工协作机制和行政管理体制的现状，然后借鉴国外的相关经验和理论依据，从政策 制定和技术两个方向建构完善的空间规划管理和协调调控机制； 最后对文章的成果和不 足进行总结。 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 10 图 1.文章结构图 二、研究的方法 本文采用了理论研究与实证分析相结合的方法，分析“两规”在理论和实际操作上 的关系与矛盾，探讨“两规”在理论和实际操作上如何更好融合沟通的途径和方法，并 给出规划调控的建议，为“两规”的制定和规划的修编提供理论和实际操作参考。实证 资料采用浙江省富阳市域“两规”协调的有关资料。理论分析方面，运用城市管理理论、 公共政策理论等相关内容和方法，探讨“两规”协调发展的规划管理和协调调控机制。 三、研究的创新 随着我国城市快速扩张现象越来越普遍，城市用地和人口规模不断扩大，城市规划 中的“两规”协调问题也越来越突出，而目前的“两规”协调多是以城市规划和土地利 用规划学的相关理论方法为依据，单纯的研究技术上的协调关系，忽视了“两规”存在 着有关战略规划编制体系及其行政管理体制上的一些根本性的问题。 设计科学合理的空 间规划生成机制与分工协作机制是 “两规” 协调的技术保障， 完善的部门行政管理体制、 法律制度框架、政策体系则是实现“两规”协调的制度保障。 “两规”协调矛盾的最终 解决必须是管理和技术双管齐下。论文在分析最新“两规”协调实施策略的基础上，改 变以往“两规”协调研究注重表面技术协调的现象，提出构建统一的规划体系，探索技 术和管理层面同步协调的“两规”调控机制，为“两规”协调提供借鉴。 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 11 第二章 城市快速扩张规划调控研究的相关理论依据 第一节 城市化管理理论 一、城市化理论 城市化是社会发展的必然趋势，也是社会进步的一个重要标志，加快城市化的发展 是我国现代化建设的重点发展战略。其内涵包括经济城市化、产业结构城市化、人口城 市化、空间城市化、生活方式城市化以及文明程度城市化等六方面内容。 美国学者弗里德曼(j. friedmann) 将城市化过程分为城市化和城市化。前者包 括人口和非农业活动在规模不同的城市环境中的地域集中过程、 非城市型景观转化为城 市型景观的地域推进过程；后者包括城市文化、城市生活方式和价值观在农村的地域扩 散过程。因此，城市化是可见的、物化了的或实体性的城市化过程，城市化是抽象 的、意识或精神上的城市化过程。r 罗西是这样给城市化下定义的：城市化是城市中心 对农村腹地影响的传播过程；是全社会人口逐步接受城市文化的过程；是人口集中的过 程, 包括集中点的增加和集中点的扩大；是城市人口占全社会人口比例的提高过程。英 国学者施梅莱斯(a.e. smailes) 和瑞典学者亚历山大德逊( g.alexanderson) 认为，城市 性地域(或状态) 与农村性地域(或状态) 之间存在一条明确的界限， 城市化概念只能包 括农村地域向城市地域的转变过程, 不能包括城市内部的地域级差转化， 即农村城市二 元论。 但美国的哈里斯( c.d.harris)、 亚历山大(j.w.alexander )， 法国的查博特( g.chabot) 等认为，城市内部的地域级差变化完全是城市化的一种现象。城市性地域与农村性地域 在时间与空间上都是衔接的、渐变的、连续的，即农村城市连续论。 我国学者对城市化的认识：城市化即指城镇地区无论从经济发展、社会活动和人口 数量方面比重都在不断上升而乡村地区不断下降的过程。 城市化是一个变传统落后的乡 村社会为现代的城市社会的自然历史过程，是城市人口占全部人口的比重不断增加，农 村人口向城市转移和聚集以及城市数目和规模不断增加和扩大的现象。 城市化是在由农 业社会向工业社会转变过程中，伴随工业化而出现的一个必然的历史发展过程。城市化 最本质的含义是第二、第三产业向城市集中，农村人口向城市转移，从而使城镇数量增 加，城市规模扩大，城镇产业结构逐步升级的过程，同时还伴随着城市物质文明、生产 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 12 方式、生活方式向农村扩散的过程。城市化是随着社会经济科技的发展，农村从事第一 产业的人口向城市第二、第三产业聚集和转移，从而使城市人口比重加大、城市数量增 加、规模扩大、质量提高并最终达到“城市一体化”目标的城市文明不断向农村扩散的 社会发展过程。城市化是一个经济发展的过程，不仅是城市人口的增加，更表现为诸多 城市要素的集聚，特别是城市规模的形式，有赖于城市产业的支撑，并落实为城市居民 生活质量的提高和科教文事业的发展。 赵燕菁从分工和专业化的角度认为城市化是两个 平行过程之间的竞争：第一个过程使人口倾向于过剩，人口的密度越低越好(因为可以 提高人均边界资源的占有率，推迟“自然抑制”的到来)；第二个过程则使人口倾向于 短缺，人口要尽量聚集(因为可以降低交易成本，提高分工水平)。以上就是一些专家学 者对城市化定义的研究，不一定能真正代表城市化。就像盲人摸象，不同的城市学家都 会强调城市化的某一个特征 。 在城市快速发展，城市化水平不断提高的背景下，现阶段我国城市市区面积远大于 建成区面积，城市土地远未达到集约水平 ，亟需提高土地集约利用的效益，实现城乡 的可持续发展。 二、精明增长理论 （一）背景 精明增长由美国马里兰州州长 parris n.glendening 于 1997 年首先提出， 其初衷是建 立一种使州政府能指导城市开发的手段， 并使州政府财政支出对城市发展产生正面的影 响。精明增长的目标是通过规划紧凑型社区，充分发挥已有基础设施的效力，提供更多 样化的交通和住房选择来努力控制城市蔓延。 “精明增长在线” （sgo）指出，美国国民 普遍担忧在各地盛行的城市“蔓延”的趋势是一种弃置旧城的公共基础设施而在城市外 围重建的做法，导致了高额的经济、资源成本。在人口迁移压力、强烈的环保意识、政 府财政的日益关注以及人们对于城市成长的观念改变等因素影响下， 精明增长理论应运 而生。 （二）基本概念和主要思想 精明增长理论的基本概念和主要思想：精明增长作为一种新的城市发展概念，支持 欧名豪,李武艳,刘向南,谌明.城市化内涵探讨j.南京农业大学学报(社会科学版) ,2002,4. 王筱明,吴泉源.城市化建设与土地集约利用j.中国人口.资源与环境,2001,2. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 13 增长，因为增长是城市延续和发展的动力，问题的关键是如何增长，如何使社区、中心 城区、郊区从发展中都有投资机会，得到良好的发展，取得经济、社会、环境三效益的 统一。因此精明增长强调对中心城区、旧郊区的再开发，提倡一种以中心城区、公共交 通、步行系统为导向的新的增长模式。重新将开发投资重心转到中心城区，使之恢复活 力和生机，合理控制空间向外的无序蔓延，创造一个更为紧凑、高效、可持续发展的城 市空间。 精明增长的基本原则包括：保护绿色空间以维持清洁空气、清洁水源，为每个家 庭提供步行、游玩和休闲场所；通过改善道路规划加强现有交通系统，扩展多种交通 模式，解决交通拥挤问题。借鉴新城市主义和传统邻里设计实践思想，强调以公共交通 和步行交通为主的开发模式； 鼓励市民参与地方规划， 包括学校和其他公共设施布点， 以创造一种社区意识；鼓励相邻社区间的协作，制定地区性发展战略，强调解决如犯 罪一类公共问题；加强城市经济竞争力。一方面通过培育一种高质量的生活环境来吸 引受过良好训练的劳动力和先进产业； 另一方面通过修改联邦税法、 联邦住房计划补贴、 地方性公平分享住房政策等，以改变城市中心区的贫困化趋势；强调开发计划应最大 限度地利用已开发的土地和基础设施；鼓励土地利用的紧凑模式，反对城市蔓延，鼓 励在现有城区及社区填充式发展，即所谓“垂直加厚法” ；提倡土地混合使用，住房 类型和价格多样化。在政府和政策层面：给公众提供充足的机会，对各州资金的使用 和可能有碍精明增长的政府决策进行全面考察、讨论，并广泛吸纳公众的意见 。 （三）精明增长的涵义及特征 （1）城市空间紧凑成长 downs (2005) 认为， 精明增长最初是那些规划者作为对通过向郊区蔓延而带来的许 多问题的一种反应而构想出来的。这些特征包括新的无约束的低密度跳跃式扩张、开敞 空间和生态敏感地带大规模的向城市用地转换、房屋、因大量汽车而引起的交通拥挤和 空气污染、现存旧区的废弃、隔离式的土地使用，而不是可以缩短交通距离的混合式土 地使用。hare(2001) 提出对于现有城市用地，包括那些有约束条件的土地，可以通过增 加开发强度、填补空位和开发棕色地带(brown field) 等加以控制开发。 （2）有益城市环境资源保护 美国前副总统戈尔(1998) 将精明增长作为其总统竞选纲领，提出它是“21 世纪新 李王鸣,潘蓉.精明增长对浙江省城镇空间发展的启示j.经济地理,2006,2. 上海交通大学 mpa 学位论文 城市快速扩张背景下的规划协调机制研究 14 的可居住议程” 。一个可持续性城市必须具有便于步行、非机动车通行及建立公共交通 设施的形态及规模，并具有一定程度的紧缩性，以便于人们之间的社会性互动 ( elkin ,1991)。barrett (2004) 认为较高的居住密度与较低的交通量以及除小汽车之外的 其他交通方式的利用率的增长之间存在很密切联系，而随着居住密度的降低，汽油消耗 的比率不断增长，这样也就造成了不应有的环境污染。bruce (2004) 将精明增长界定为 有计划、节约资源式的城市发展模式，他在分析中国城市发展中的主要问题后提出，处 在十字路口的中国城市需要精明增长。 国内学者王朝晖(2000) 认为精明增长的目的