（公共管理专业论文）失地农民社会养老保险问题研究——以张家港为例.pdf

摘要 摘要 在城市化的进程中，由于公共利益和非公共利益的用地需求，农民经常处 在与政府和征地单位的利益博弈中，且往往又处于劣势地位，成为了“种田无 地，就业无岗，低保无份，创业无钱”的弱势群体。失地农民的问题已经成为 影响国民经济发展和社会安定稳定的重要因素，成为了社会各界关注的热点问 题，以及“三农”工作中的难点问题。 政府作为公共产品的供给者，有责任为失地农民群体提供养老保险，使他 们不会因为失去土地而丧失养老保障。 本文介绍了失地农民的基本概况以及社会养老保险理论，分析了农民失去土 地后面临的生活困境，提出建立失地农民养老保险体制的紧迫性、必要性和可 行性。在详细介绍和分析目前我国部分城市实施失地农民养老保险体制的政策 和运行现状的基础上指出建立和完善失地农民养老保险体制是解决失地农民养 老问题的最好途径。论文对张家港市失地农民养老保险制度的历年实践进行了 梳理，总结出张家港市有关失地农民政策的变化趋势。并以作者工作中抽取的 某个征地项目为例，分析了在实践中产生的问题以及问题产生的原因。就存在 的问题和困难，从调整政策、建立全方位、多层次的养老保险体制、规范失地 农民管理以及为其提供法律援助几个方面提出了解决这些问题的途径，力求构 建一个完整的失地农民养老保险体制。并强调政府应在推行失地农民养老保险 体制过程中发挥政策法律规范、舆论引导、政策保障、制度规范的作用，逐步 完善失地农民养老保险体制。 关键词：失地农民，养老保险，问题研究，对策，张家港市 a b s t r a c t a b s t r a c t d u r i n gt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n , d e m a n df o rl a n du s et os e r v ep u b l i co rn o n - p u b l i c i n t e r e s t so f t e nl e a d st ob a r d e so f i n t e r e s tb e t w e e nf a r m e r sa n dl a n dr e q u i s i t i o na u t h o r i t i e s u s u a l l y , i ti st h ef a r m e r st h a ta r cf o u n da sl o s e r si nt h eb a t t l e ；t h e ya r ef a l l i n gi n t os u c ha l lu n d e r - p r i v i l e g e d s o c a lg r o u pw h omo f t e ni d e n t i f i e da s “f a r m e r sw i t h o u tl a n dt of a r mo rw o r k e r sw i t h o u t j o b st o w o r k 北o rw i t hr i om i n i m u m - w a g ep r o t e c t i o nn o rs e e d i n gc a p i t a lt os t a r tab u s i n e s s ”t h ef a c t t h a tm a n yf a r m e r sh a v el o s tl a n dd u r i n gl a n dr e q u i s i t i o nm a yh a v et r a n s p i r e di n t oa l li m p o r t a n t s o c i a lp h e n o m e n o na f f e c t i n gt h en a t i o n se c o n o m i cg r o w t ha n ds o c i a ls t a b i l i t y as e r i o u si s s u e t h a th a sa r o u s e dm a n yc o n c e r n sf r o ma l lw a l k so fl i f e i th a sa l s ob e e ni d e n t i f i e da so n eo ft h e m o s td i f f i c u l tt a s k si nt h eg o v e r n m e n t sw o r kp r o g r a mk n o w na st h e t h r e er u r a l s ”p r o g r a m f a r m e r sw h o s el a n dh a sb e e nr e c l u i s i t i o n e dh a v el o s tt h e i rs u s t e n a n c ed e r i v a b l ef r o mt h el a n d t h u s , t h eg o v e r n m e n ta st h ep r o v i d e rf o r t h ep u b l i ci so b l i g a t e dt op r o v i d ep e n s i o n sf o rt h e m t ol i v eo nd u r i n gt h e i ro l da g e t h i sp a p e rh a sf i r s ti n t r o d u c e ds o m eb a s i cd e m o g r a p h i cb a c k g r o u n do ft h e “l a n dl o s t f a r m e r s a sw e l la s $ o m et h e o r i e so f s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ，a n a l y z e dd i f f i c u l t i e so f l i f ef o rl a n d l o s tf a r m e r sa f t e rt h e i rl a n dh a sb e e nt a k e na w a yf r o mt h e m , a n dp o i n t e do u tt h eu r g e n c y , n e c e s s i t ya n dv i a b i l i t yt oe s t a b l i s hap e n s i o ni n s u r a n c ep r o g r a mf o rt h i sp a r t i c u l a rs o c i a lg r o u p t h e n , t h ep a p e rh a sd i s c u s s e ds o m ec u r l e l i tp e n s i o ni m u r a n c ep r o g r a m sf o rl a n dl o s tf a r m e r s i m p l e m e n t e di nv a r i o u sm u n i c i p a ld i s t r i c t sa sw e l la st h e i rc u r r e n ts t a t u so fi m p l e m e n t a t i o n i ti s p r o p o s e dt h a te s t a b l i s h i n gac o m p r e h e n s i v ep e n s i o ni n s u r a n c ep r o g r a mf o rl a n dl o s tf a r m e r si st h e b e s ta p p r o a c h 幻e n s u l e t h e q u a l i t y o f l i f e f o r t h e l a n d l o s t f a r m e r s d u r i n g t h e i r o l d a g e t h e a u t h o r h a sr e v i s i t e dh i s t o r i c a lp r a c t i c ea n de x p e r i e n c eo fs o m ep e n s i o ni n s u r a n c ep r o g r a m st h a th a v e b e e ni m p l e m e n t e di nz h a n g j i a g a n gc i t yf o rl a n dl o s tf a r m e r sd u r i n gt h ep a s ts e v e r a ly e a r s u s i n g an u m b e ro fl a n dr e q u i s i t i o np r o j e c t sa se x a m p l e s , t h ea u t h o rh a sa l s oa n a l y z e dt h ec i t y s t r a d i t i o n a lp e n s i o np o l i c i e sa n ds t y l ec h a n g e s , s t u d i e ds o m ep r o b l e m st h a to c c u r r e dd u r i n g i m p l e m e n t a t i o n , a n di d e n t i f i e ds o m ec a u s e sf o rt h e s ep r o b l e m s f i n a l l y , t h ea u t h o rp r o p o s e sa m u l t i p e r s p e c t i v ea p p r o a c ht os e tu paf u l l yi n t e g r a t e dp r o g r a mf o rp r o v i d i n gp e n s i o ni n s u r a n c e f o rl a n dl o s tf a r m e r s ，t h a ti s ，t oi d e n t i f ye x i s t i n gi s s u e sa n dp r o b l e m sf i r s t , s t a r to f fw i t hp o l i c y e v a l u a t i o na n da d j u s t m e n t , a n de s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v e ，m u l t i p l e - t i e r e d ，f o r m a l i z e dp e n s i o n p r o g r a m t h eg o v e r n m e n t sr o l eh a sa l s ob e e n 锄p h a s i z e di na r e a ss u c ha sp o l i c yf o r m u l a t i o n , l a wm a k i n g , l e g a la s s i s t a n c e ，m e d i ag u i d a n c e ，p o l i c ya s s u r a r l c ea sw e l la ss y s t e mf o r m a l i z a t i o ni n o r d e rt os u c c e s s f u l l yi m p l e m e n ta sw e l la st op e r f e c tap e n s i o ni n s u r a n c ep r o g r a mf o rt h el a n dl o s t f a r m e r s k e yw o r d s ：la n d l o s tf a r m e r s ，p e n s i o ni n s u r a n c e ，q u e s t i o nr e s e a r c h c o u n t e r m e a s u r e s ，z h a n g j i a g a n gc i t y 1 1 1 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：毒迄。蔬 炳7 年陟月哆日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 学位论文作者签名：棰骛诵 年月 日 嘲年牛月哆日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名毒也埔 岬年陟月哆日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 论文研究的背景和目的 按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年问全国非农 建设占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。据有关方面统计，一般每征用一亩耕地，就伴 随着1 5 个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前的大约4 0 0 0 万人剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人。1 保守估计，这其中将有5 0 0 0 万以上的农民处 于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8 0 0 0 万人。2 这部 分失地农民成为了“种田无地，就业无岗，低保无份，创业无钱”的弱势群体。 如果国家对这庞大的失地农民群体不能进行妥善的安置，不仅有失社会公平， 而且将影响社会的稳定和经济持续健康的发展。对此，国内许多专家提出了很 多建议，各地政府也都进行了不同的尝试。( 详见第3 章) 近年来，随着经济的快速发展以及城市化进程的推进，原来通过“土地换 就业”来最终解决失地农民养老问题的安置方式已不能适应，因此，出现了“以 市场为导向”的多种安置途径，如：社会保险安置；地价款入股安置；保留土 地所有权安置；用地单位安置；货币安置等等。而我国大部分地区采用的是货 币安置的方式。据安徽省国土资源厅介绍，新土地法实施后的2 0 0 0 年、2 0 0 1 年两年问，安徽省共报经省级以上人民政府批准用地4 1 3 万亩( 因部分重点建设 项目用地批文未发，其用地数量未统计在内) ，其中征地3 8 8 万亩，涉及被征地 农民5 万多人。他们中农业安置的仅为6 7 0 0 多人，占被征地农业人口的约1 3 。 而其他农民则主要采取货币化安置办法。3 一项对浙江省l o 个建设用地项目进行 的抽样调查表明，在安置的3 3 7 9 人中，一次性的货币补偿的比例商达9 4 i 。4 货币安置能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农 民往往从眼前考虑，也容易接受。货币安置所获得的土地补偿款是农民失去土 王春光，陈雷，“淄博失地农民调研报告”，失地农民城市融入调查课题组，2 0 0 4 年6 月 2h t t a ：w w w , f s a z o v c n w e bd b s d z , 2 0 0 6 n e w s d a l l y a e v l l 5 - 0 4 h l m 领导决策信息县委书记县长新税 点农村城市化进程中三道难题待解 失地农民：城市化浪潮中的新弱势群体新华网安徽频道2 0 0 3 - 0 5 - 0 9 h u p ：l l v , w w a h x i n h u a n e t c o m j d y l 2 0 0 3 - 0 5 0 9 e o n t e n t _ 4 7 5 4 9 2h t 卢海元土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想i j 】中国农村经济，2 0 0 3 ( 6 ) ：4 s - h 1 第1 章导论 地后替代“土地保障”的“货币保障”，不仅是失地农民失地后生活保障的惟一 资本，而且，农民在失去土地后，还可以用来从事和发展其它产业，从而让自 己的老年生活没有后顾之忧。但从目前实际情况看，我国大部分地区的安置补 助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题，一些沿海经济相 对发达省市对失地农民的补偿标准也并不高。据统计，江苏省无锡市2 0 0 0 年以 来国家征用和集体使用了2 0 8 3 万亩农业用地，共支付各类补偿金3 5 4 3 亿元，亩 均1 7 万元。1 且部分农民缺乏长远打算，对未来生活预期不够明确，往往在短 期内把有限的安置费消费完，“坐吃山空”，相当一部分人落到了生活无着的困 境。由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力又差， 对市场的应变能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障。 所以，必须对安置方式进行改革，强化其养老保险功能。然而，在我国针对失 地农民的统一的社会养老保险制度尚未建立，同时，由于政策的不统一而导致 发生纠纷时，公正透明的纠纷解决机制依然匮乏。 张家港市地处长三角地区，2 0 世纪8 0 年代末，开始了大规模的工业化生产， 特别是1 9 9 2 年以来张家港保税区的建设，加上城市建设和基础设施配套项目用 地，多年来用地需求一直居高不下。据本市国土资源管理局初步统计，自1 9 9 2 年至2 0 0 6 年累计征地1 5 1 5 万亩，大量的土地被征用，失地农民的数量也从最初的 3 7 6 9 人急剧上升到1 4 8 4 万人。如何让这部分人员更好地可持续发展一直是本地 政府所要认真考虑的问题。 本文试图对张家港市历年来执行的失地农民养老保险新老政策进行对比， 通过实际某个征地项目的测算比较，总结归纳出本地在执行失地农民社会养老 保险政策过程中发现的问题，并分析问题产生的原因，提出相关的解决途径。 并与周边地区实行的政策进行综合，总结出建立和实行失地农民养老保险制度 先行地区的经验，力争能为“四无”失地农民养老问题的实质性解决探索出一 个全新的模式。 1 2 论文研究的意义 英国古典经济学家威廉配第曾有名言“劳动是财富之父，土地是财富之母”。 确实土地是人类最为基本的生产资料，生活源泉和生存空间。而农民对土地的 张寿正关于城市化过程中农民失地问题的思考中国农村经济2 0 0 4 年第2 期 2 第1 章导论 依赖性更是千年不减。对于农民来说，土地就是他们的命根子，是他们最宝贵 的家庭财富，最主要的就业岗位，最稳定的生活来源，而且还是他们最终养老 保障的基础。但是，现代中国的经济发展要求国民经济要走工业化和城市化的 道路。而相应的代价就是大量土地尤其是耕地的占用，这样就产生了一个毋庸 质疑的结果一失地农民这一特殊群体的诞生。本来这也是经济和社会发展的必 然，然而当一些我们并不愿意看到的事件发生时，比如：失地农民集体上访、 闹事等事件，有的还产生了对社会以及现行政府的报复情绪，影响了社会的稳 定甚至一定程度上阻碍了经济的发展，我们不得不从城市化空前繁荣的现状中 清醒过来，去关注由于土地征用后带来的一系列问题，而这些问题中最根本要 解决的还是几千万失地农民的养老问题。1 如果失地农民的养老这一问题无法处理好，那么，失地农民将会面临“老 无所养”的困境，而政府也将难以完成保证社会稳定，国家长治的任务。因此， 本文对国内一些先行地区在解决失地农民养老问题上的实践和经验进行归纳， 总结分析他们解决失地农民养老问题的对策措施中具有规律性、理论性的依据， 结合本市失地农民养老问题处理的实际情况，总结处理过程中所碰到以及所能 预料到的问题，分析原因，借鉴经验，通过实例分析与规范分析相结合的方法 对失地农民养老保险政策和失地农民安置操作中的相关问题做进一步的思考， 虽然这一课题具有探索性和挑战性，但更是具有一定实践意义的。 1 3 论文研究的路径示意图 本文在失地农民和养老保险这两个概念介绍和研究的基础上，导出失地农 民养老保险这一核心概念，并分析失地农民养老保险的现状，阐述发展意义。 通过文献法以及规范分析和实证分析相结合的方法对国内其他地区的政策办法 进行介绍分析。通过案例分析和比较分析相结合的方法对本市历年来失地农民 养老保险政策进行了梳理，总结存在的问题并分析问题存在的原因，最后提出 解决路径的构思。本文共由六章组成，研究的路径如图1 1 。 张启凫值得关注的城市化浪潮与失地农民现象统计研究，2 0 0 5 ( 1 ；7 9 - 8 0 ) 3 第1 章导论 图1 1 张家港市失地农民养老保险问题研究流程图 4 丽 雷 箧雾 图 西 幽嘲 l 苎! 兰p 、v卜掺二少 、牦蚣” 、v卜h=二户 、砭k心厂 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 2 1解决失地农民养老保险问题的相关理论 2 1 1 级差地租理论 马克思主义政治经济学认为，地租是一个历史范畴，是直接生产者在生产 中所创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分，是土地所有权在经济上实现 的形式，是生产关系或土地占有关系的体现。1 在不同的社会形态下，由于土地 所有权性质的不同，地租的性质、内容和形式也不同，封建地租和资本主义地 租是在土地私有制的条件下土地所有者凭借土地所有权获得劳动创造价值的一 部分，“土地所有权和资本是以两种本质不同的生产资料为基础的、占有别人劳 动的权利”，2 因此，封建地租和资本主义地租是土地所有权借以实现的形式。3 马克思的地租理论认为，级差地租根据其形成条件的差异可以分为级差地租i 和级差地租。级差地租i 形成的原因是土地肥沃力的差异或土地位置的差异， 级差地租i i 是同在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。在两者 的关系上，级差地租以级差地租i 为前提和基础。高勇、马振海等学者认为， 根据马克思的地租分配理论，级差地租i 应该归土地所有者所有，级差地租 应当由土地所有者和征地者共同所有。为此，这些专家认为，目前我国大部分 土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资 两方面造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部 分的分配上应考虑被征地者的利益。 2 1 2 土地供求和“均衡价格”理论 土地是一种生产要素，土地价格的形成具有特殊性。科学的土地价格理论， 必须坚持以马克思主义地租理论为基础。马克思认为，土地价格是地租的资本 1 马克思恩格斯选集，第l 卷，人民出版社，1 9 9 5 年第2 版，第1 8 7 页 2 马克思恩格斯全集第2 6 卷，人民出版社，1 9 7 2 版，第5 2 9 页 3 于光远、苏星主编政治经济学资本主义部分) 上册，人民出版社1 9 7 年版，第1 4 5 - - 1 4 6 页 5 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 化。马克思指出：未开垦的自然土地“没有价值，因为没有人类劳动物化在里 面”1 因此，在马克思看来，土地能为人类生存提供产品和服务，也就是在一定 劳动条件下，谁垄断了土地，也就垄断了土地的纯收益，即地租。由于土地是 永久存在的，所以由此形成的地租也就成了一种永久性的收益流，并随着土地 所有权的转移，这种收益流的所属权也发生转移。购买土地的所有权，实际上 也就是购买了一定时期的土地收益权。因而，这个土地收益值的总和就表现为 土地价格。但是，土地的自然供给是既定的，土地价格主要由土地需求决定。 在城市化和工业化的发展过程中，人们对土地的需求会逐步增加，那么，土地 的价格则完全取决于土地的需求情况。“均衡价格”理论把影响价格的一切因素 都归于以市场为中心的供求关系，以市场上供给与需求的均衡点形成均衡价格。 既然土地在市场经济体制条件下是商品，其价格的形成也不例外。对土地的需 求增加，必然导致土地价格的上涨，并且其增值速度将会很快。伴随着征地行 为的扩大化，失地农民不断增多，同时土地的增值收益也在不断增加，土地对 于农民的保障性也将逐渐提高。当地价高到一定程度，或者经济发展到一定程 度时，就能以较高的价格出让土地，农民的基本生计可以得到保障。反之，如 果在地价还没有达到足以保障农民生计的时候就强制以固定价格征用土地，在 供给无限的情况下，土地投资商就可以在同一价位下随意选定土地数量，同样 的钱可以获得更多的地，而这个价位常常是低于市场竞争下土地的均衡价格的， 这对于农民来说是极不公平的，土地的保障功能被严重削弱，最终的受害者将 是失去土地的农民。另外由于土地位置的固定性，土地价格具有强烈的地域性。 因此，可以用土地价格或土地增值收益来缴纳社会保险费，从而达到分散养老 风险，保障农民未来基本生活的目的。 2 1 3“可持续生计”理论 “可持续生计”概念最早见于2 0 世纪8 0 年代末世界环境和发展委员会的 报告。1 9 9 2 年，联合国环境和发展大会( l r n c e d ) 将此概念引入行动议程，主 张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1 9 9 5 年，哥本哈根社会发展世界峰 会( w s s d ) 和北京第四届世界妇女大会( f w c w ) 进一步强调了可持续生计 对于减贫政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计”，就是指个人或家庭 1 t - q 克思恩格斯全集 第2 3 卷，人民出版社，1 9 7 2 版，第1 2 1 页 6 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产和有收入的活动。失地 农民在城镇化进程中失去赖以生存的土地，成为城市化的奉献者，但是，如果 一旦他们今后的生活得不到保障的话，就成为了城市化的牺牲品。我国党和政 府一直高度重视失地农民的可持续生计工作。计划经济时期，国家对失地农民 普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广大农民的长 远生计问题。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制 度的改革，原有的就业安置和农转非等办法，在实践中已失去原有的作用和意 义，各种矛盾和问题开始凸现。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以 此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义。失地农民的可持续生 计要求失地农民的就业安置能够得到长久的政策支持和保障，其生存的物质条 件和物质基础能够随着社会的发展而进步。要求政府在考虑失地农民问题时， 把失地农民的短期生存质量与长期发展目标结合起来，使农民不仅得到充分的 短期补偿，还具有长期持续发展的能力。可持续生计问题是失地农民的根本生 存问题，也是关系到其能否发展的问题，只有解决他们的生计问题，才能保证 我国城市化进程的稳定和健康发展。可持续生计不是一般的制度完善，而是要 在制度上进行创新。 第一，延续性。可持续的内在要求是在时间上的永续性，即当前的状态能 够延伸到未来，并且在未来有能够发展变化的能力。延续性是可持续生计的重 要特征，可持续生计的延续性要求不仅现阶段安置失地农民，而且要使这种安 置延续到失地农民的世世代代，要使失地农民的现有生活水平和生存条件能够 延续下去，不会因为今后的发展变化而变得恶劣。延续性还要求在城市化推进 的过程中，失地农民随着社会的发展变化而相应变化，成为城镇化推进中的受 益者。 第二，发展性。可持续仅仅有延续性是不够的，这种机械的延续只能是时 间的拖延，因此，发展性才是最重要的特性。延续是失地农民可持续生计的前 提，发展才是可持续生计的根本。城市化的过程是一个不断发展和进步的过程， 失地农民大多处于城镇的边缘，他们处于市政郊区，与繁华的城镇息息相关， 他们所处的地理位置和环境条件，决定他们的周边变化是相当快和相当大的。 失地农民的生计不能满足于维持现状，必须随着城镇化的发展而发展。 第三，正义性。可持续生计是失地农民为城镇化作出贡献和牺牲应享受的， 只有他们的生计能够持续，他们的贡献和牺牲才能得到社会发展的肯定。因此， 7 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 失地农民的可持续生计应该是政策对失地农民的偏向，是失地农民从城镇化发 展中得到的利益，可持续生计是一种正义的失地农民就业安置政策理念。1 2 1 4“土地换社保”理论 土地由于自身的生产性而具有保障作用。威廉配第认为，“土地是财富 之母”；而斯密更是把土地作为产生价值的唯一源泉。这都是因为一方面土地能 够为人类的生存提供保障。在我国的现阶段，土地不仅是最基本的农业生产要 素，还对农民起着重要的保障作用：第一，土地仍然是中国农民的生活保障。 由于农村社会保障的缺失，土地仍然是中国农民的生活保障。农民拥有一份土 地，其家庭的老年人口就有了基本的生活保障。第二，土地有就业保障的作用。 许多农民必须以承包土地作为谋生的手段，离开了土地就面临着失业危机。另 一方面，土地的增值过程与失地农民的产生过程具有同步性。由于土地的稀缺 性和不可再生性，土地的供给可以看作是恒定不变的，土地的均衡价格完全由 需求决定。随着经济的快速发展，对土地的需求增加，土地的价格也就跟着上 升。也就是说，在土地增值的过程中，土地对农民的保障性也在逐渐提高。当 地价高到一定程度，或者经济发展到一定程度的时候，土地就具备了对农民进 行保障的物质基础。最后一方面，土地具备财产功能。从法律角度来看，农户 承包的土地具有财产功能。按照民法通则，“土地使用权属于与财产所有权 有关的财产权”，1 9 9 3 年颁布的中华人民共和国农业法明确承认了土地承 包经营权的法律地位，其中的第1 3 条规定了承包经营者有生产经营决策权、产 品处分权和承包土地的收益权、转包权、转让权和继承权。由于土地对承包经 营的农户具有财产功能，所以，对转让承包土地的农民进行经济补偿就是顺理 成章的事。 目前，国内专家学者对于失地农民社会养老保险问题的解决也基本达成一 致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法。但是至于养老保险的制度 设计，各个专家学者又持有不同的意见。 ( 1 ) 中国社科院社会政策研究中心的张时飞和唐钧( 2 0 0 4 ) 提出了“以土 地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本 养老保险制度。他们认为，土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本， 王明英论城市化进程中失地农民的可持续生计商场现代化2 0 0 6 年7 月( 下旬刊) 总第4 7 4 期 8 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 政府利用这一“历史性时刻”积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们 切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之优，才能降低企业吸 纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽 空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”良性循环。 ( 2 ) 武汉大学社会保障研究中心的宋斌文和荆玮( 2 0 0 4 ) 在失地农民养老 保险模式方面提出，城镇“统帐结合”的社会养老保险模式没有可持续性。他 们倾向于给失地农民建立基本养老保险模式应是个人帐户式的完全积累制，采 取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”。其中政府出资部分不低于社会保 障资金总额的3 0 ，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹帐户以备调剂使 用；集体承担部分不低于保障资金总额的4 0 ，从土地补偿费中支出；个人负 担部分从征地安置补偿费中抵交，集体与个人所缴资金进入个人帐户。他们认 为对失地农民社会保险支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建 立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来支付风险。鉴于政府为失地农 民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金可借鉴我国台湾地区的做 法向失地农民发放债券的形式支付等以后土地有收益再分阶段向农民个人账 户注入资金。同时。鼓励失地农民积极参加商业保险。 ( 3 ) 太原煤气化多种经营公司的闫艾茹( 2 0 0 4 ) 认为，根据我国国情政 府目前不可能为农村养老保障提供巨额的财政补贴。我国农村经济发展不平衡， 农民收入差异大且不稳定，很难确定统一的缴费标准和待遇水平。所以现阶段要 建立个人帐户储备积累、缴费确定型的农村养老保险制度。实行缴费确定型的 养老制度应适当延长农民的缴费期限缴费年限可定为3 0 年。允许延长退休 年龄，对于那些已达法定退休年龄而缴费年限不满3 0 年的若本人能够继续工作 又有缴费意愿的应允许其延长缴费年限推迟领取养老金的年龄。对要求提前领 取养老金的最长可以提前1 0 年但要削减待遇。 ( 4 ) 中国社会科学院农村发展所研究员党国英( 2 0 0 4 ) 提出，现阶段应该 建立“国家失地农民账户”。为了防止农民将卖地的收入短期内用光，将卖地的 一部分收入存入专项账户，而不是一次性发给农民。同时设计一种办法，让农 民能够陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。将这两部分资金与地 方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者 比城市居民略高的保障水平。 另外，设计一种替代耕地占用补偿金的新税种( 例如叫做“农地交易特别 9 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 税”) ，实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建 立“国家失地农民保障基金”。“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一， 对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援 助。特别在一些落后地区由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有 可能不能获得足够的补偿( 因为土地的市场价格很低) ，需要“国家失地农民保 障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地， 安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”的 资金不足 ( 5 ) 中国人民大学公共管理学院的成德礼和董克用( 2 0 0 4 ) 提出，吸收失 地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员，要按照将其农龄按一定的比 例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险 体系；对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，达不到基本养老 缴费年限的，允许一次性补缴，使他们与城镇职工享受同等的养老保险待遇； 对于“超转”人员，要将其退休养老管理由现在的民政部纳入到城镇养老保险 体系。失地农民如果由于失去了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源 也不再有退回农村的可能，因此政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范畴， 将失地农民纳入城市最低生活保障制度范围，以解决失地农民的后顾之忧。1 2 2 失地农民的概况 2 2 1失地农民概念的界定 在传统的定义中，农民就是：身份为农村户口，长期或固定居住在农村， 承包集体的土地，以农业劳动为主要职业。2 那么，失地农民，顾名思义，就是 指失去土地的农民。然而，就其离开土地的原因来说却是具有两个截然相反的 性质。方面，农民通过就业在企业或其他部门获得了相对稳定的工作和收入 来源，为了自己的工作和生活而主动放弃耕种土地，具有主动性；另一方面是 在工业化、城市化进程中，农用地被部分征用或全部征用而使得农民被迫离开 了土地，具有被迫性。农民因前一种原因离开土地的，是农民自愿选择的结果， 李杰失地农民养老保险问题研究中国优秀硕士学位论文全文数据库 2 李杰失地农民养老保险问题研究中国优秀硕士学位论文全文数据库 1 0 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 一般情况下，不会给经济和社会带来明显的副作用；但农民因后一种原因失去 土地的，因其并非是农民自愿选择的结果，而是被迫失去土地，这部分农民在 失去土地的一定时期内，其生产生活和就业方式将面临无法预料的变化，这对 他们来说既是机遇又是挑战。但在我国，由于目前很多制度方面的缺陷和缺失， 一些地方政府对失地农民失去土地之后的生活问题并没有重视，也没有进行妥 善安排、解决，从而导致一部分农民在失去土地之后又面临了失业，成为一种 新的弱势群体，并由此引发群体性上访事件频频发生。灾安徽合肥肥西县就发 生了6 4 名农民因征地纠纷状告县政府的事件。1 据国土资源部的一份资料显示， 农民上访6 0 以上和土地有关。2 这一新的群体在一定程度上成为了影响经济 发展和社会稳定的重要因素，而且还存在着进一步严重化的趋势。 本文中的失地农民主要就是指在工业化和城市化进程中因非农建设需要征 用农民集体土地从而失去土地使用权的那部分被迫失去土地的农民。3 其中，农 地被征用后导致农民所拥有土地减少至在当地不足维持其基本生计或根本就无 地可耕作的农民视为全失地农民。他们面临着被城市化的趋势，身份由农村户 口变为城市户口，职业由农转为非农，生活方式由农村方式变为与城市相适应 的方式。 2 2 2 失地农民的现状 失地农民，说是农民，他们已经没有土地，说不是农民，他们却在城市的 边缘徘徊。事实上他们没有真正意义上享受和城市居民一样的工作机会和社会 保障。在失去了土地这一最底线的生存保障后，他们处于生存的弱势，形成了 一个新的社会群体。目前，这一弱势群体的现状主要表现在以下三方面。 第一，失地农民数量大，发展速度快。最新统计资料显示，自2 0 世纪9 0 年代起，中国各地开始大规模兴办开发区，最高峰时达8 0 0 0 多个。在各地城市 化进程中，仅开发区一项，全国现有各级各类开发区3 8 3 7 家，规划总面积达3 6 万平方公里，甚至超过中国台湾岛和海南省的面积之和，而其中国务院批准的 仅占6 。4 在未来的5 到1 0 年中，中国的经济和社会发展将面临一个新的挑战 l i i i p 朋帆s i n a - c m l l 2 0 0 7 年0 1 月3 0 日0 8 ：3 8 中安在线- 安徽商报 2 。2 0 0 4 年中国高层发展论坛”背景报告中国现代化进程中的两大难题：城乡差距和区域差距 蒋仁开李秋淮解决失地农民问题的对策思考中国合作经济 2 0 0 6 ( i ：4 9 - 5 0 ) 4 李晔，谭新政聚焦征地与安置，专家为。失地农民”说话解放日报2 0 0 3 年9 月8 日 1 1 第2 章失地农民养老保险的相关理论综述 时期，外界环境和国内需求都促使中国必须加快经济发展。随着交通、水利、 能源等基础设施建设速度的加快，以及西部大开发战略、东北老工业基地的振 兴战略和加速城镇化进程等重大战略的实施，对耕地的占用仍将保持较高的需 求。根据国务院批准实施的1 9 9 7 2 0 l o 年全国土地利用总体规划纲要，至2 0 1 0 年我国共安排非农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上为征用农村集体土地。 按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1 2 0 0 多万失地农民。国土资源部的 研究课题( 2 1 世纪我国耕地资源前景分析及保护对策也指出，如果在严格控 制的前提下，2 0 0 1 2 0 3 0 年的全国年均建设占用耕地将不低于1 8 0 万亩，2 0 年间 将达3 6 0 0 万亩。因此，2 0 0 1 2 0 3 0 年3 0 年间将新占用耕地5 4 5 0 万亩，新增失 地农民8 0 0 0 万人。1 这还不包括用地指标突破，违法用地得不到控制的情况， 如果算上那种情况，失地农民的数量还将远远不止这个数目。 第二，失地农民呈区域性集中分布。中国非农建设用地主要集中在人多地 少的沿海经济发达地区，因此，失地农民也主要分布在这部分地区。2 沿海地区 一般人均耕地不足o 7 亩，据在沿海1 2 个省、市、区的调查，仅2 0 0 0 到2 0 0 1 年共征地2 4 6 9 万亩，其中耕地1 7 1 4 万亩，失地农民2 3 6 万人，大体上每征用 l 亩耕地就会造成1 4 人失去土地。3 在2 0 0 3 年7 8 月，江苏省社会科学院受 江苏省省委和国土厅的委托，对该省的农民失地情况进行了调研，形成了 的办法的通知( 以下简称1 0 2 号文) 1 对象 2 0 0 0 年9 月1 2 日以后本市行政区域内征用土地行为产生的失地农民。之前 产生的失地农民按原办法执行。此办法将失地农民划分为三个年龄段，确定为 三种安置对象：年龄在1 6 周岁以下( 不含1 6 周岁) ，确定为被抚养人；女性1 6 周岁以上( 含1 6 周岁) 至3 5 周岁( 含3 5 周岁) ，男性1 6 周岁以上( 含1 6 周 岁) 至4 5 周岁( 含4 5 周岁) 确定为剩余劳动力；剩余劳动力年龄以上的人员 以及肢体残疾、痴、呆、盲、聋、哑，精神病患者，患其他严重慢性疾病确属 无劳动能力的农业人员确定为保养人员。 4 0 第4 章张家港市失地农民社会养老保险的政策及办法 2 养老保险金的筹集 用地单位按实向土地部门支付征用土地的各项费用，包括安置失地农民的 各项费用。土地部门设立征用土地专项资金财政专户，来管理筹集的征用土地 专项资金。 3 养老安置方式及待遇标准 对被抚养人实行货币补偿。由征地服务机构按每人5 0 0 0 元安置补助费的标 准支付给市劳动保障局，由市劳动保障局与监护人签订货币安置协议，并经公 证处公证，支付安黄补助费。 对剩余劳动力实行货币安置。由征地服务机构按每人1 0 0 0 0 元安置补助费 的标准支付给市劳动保障局，市劳动保障局与被安置人员签订货币安置协议， 并经公证处公证，支付安置补助费。被安置人口通过多种形式自主择业。对女 性3 0 周岁至3 5 周岁、男性4 0 周岁至4 5 周岁年龄段的剩余劳动力，由征地服 务机构负责向市劳动保障局一次性投保每人5 0 0 0 元的医疗保险，市劳动保障局 从征地批文下发之日次月起开始向被投保人发放每人每月2 0 元医疗保险费至6 0 周岁。 对保养人员实行投保。由征地服务机构按每人3 0 0 0 0 元保养费的标准负责 向市劳动保障局投保。市劳动保障局向保养人员发放保养金每人每月1 6 0 元。 对女性3 6 周岁至6 0 周岁、男性4 6 周岁至6 0 周