（公共管理专业论文）宁波市城市生活垃圾治理之价格应对策略研究.pdf

论文摘要 随着我国经济的发展、人民生活水平的提高和城市人口的急剧增长，城市生 活垃圾排放量也随之迅速激增。由于城市垃圾处理投资渠道单一，缺少必要的设 施建设、运行和维护资金，处理设施严重不足，处理水平普遍不高，相当一部分 城市土壤、水体、大气受到生活垃圾的污染，使生态环境和人民群众生活受到影 响。解决城市生活垃圾问题已成为社会关注的热点问题。对此，本课题将以宁波 市为实例，从宁波市城市生活垃圾收集、运输、焚烧和填埋等各环节处理入手， 分析存在问题的原因，提出以经济手段之一的价格调控手段治理城市生活垃圾， 引导城市生活垃圾减量化、资源化及市场化方向发展，促进城市生活垃圾行业产 业化、市场化。本课题共分五章： 第一章为绪论。本章通过对宁波市城市生活垃圾处理作深入细致的现场调查 和资料收集的基础上，对城市生活垃圾的排放量、成分特性、物流体系及其管理 政策等现状进行深层次解剖分析研究，找出了城市生活垃圾处理存在的问题，即： 管理体制被动性、资金渠道单一性、对策视点局限性、资源化程度不到位和法规 体系不健全。在此基础上，提出解决城市生活垃圾的问题的前提条件是必须建立 科学的城市生活垃圾处理价格机制。 第二章为改革宁波市城市生活垃圾处理价格机制之思考。本章分别从理论和 实际角度对改革宁波市城市生活垃圾处理价格机制之必要性、可行性进行深层次 解剖分析，指出现行宁波市城市生活垃圾处理价格机制存四大主要问题，即收费 性质模糊、收费标准偏低、收费范围狭窄、收费载体缺乏。提出了改革城市生活 垃圾价格机制应达到目标及其基本原则，其基本原则主要有：建立适当的收费 载体，提高征收管理效益：改革城市生活垃圾价格制度，要有利于城市生活 垃圾产业化、市场化方向发展；改革城市生活垃圾价格制度，要利于提高城市 生活垃圾资源化利用程度；改革城市生活垃圾价格制度，要引导城市生活垃圾 减量化方向发展；实行分步到位价格政策的原则；加强收费的清理整顿，减 轻企业和居民的经济负担 第三章为构建宁波市城市生活垃圾处理价格定价模型及其模式。本章介绍了 国内外城市生活垃圾处理价格体系情况，意在取他人所长，补我之短。在此基础 上，构筑了宁波市城市生活垃圾处理定价模型，并对影响价格形成的成本、利润、 劳动生产率、政府价格补贴、税金和价格调整周期等因素进行了剖析，并利用城 市生活垃圾处理成本调查成果，提出建立宁波市城市生活垃圾处理价格机制分步 实施之方案构想，即：近期方案：收取的垃圾处理费以弥补部分运营费用和树 立污染者付费意识为目标，则居民以定额征收方式，收费标准每户每月5 元；单 位以垃圾排放量征收方式，收费标准每吨1 0 0 1 2 0 元；中期方案：收取的垃圾 处理费以弥补运营费用和前期投入的建设费为目标，则居民以定额征收方式，收 费标准为每户每月1 0 元；单位以垃圾排放量征收方式，收费标准为每吨1 2 0 1 6 0 元；远期方案：价格政策以达到减少垃圾排放量为主要目标，居民和单位全部 实行超量加价收费制度，即规定居民一定时期内的垃圾排放量，免费或较低的收 费标准；超过规定的垃圾排放量，将按量加收较高的处理费( 具有惩罚性的收费) 。 第四章提出确保宁波市城市生活垃圾处理价格机制形成的内部监督机制。其 监督机制主要有：建立价格成本监督制度；建立专家价格评审制度；建立 价格听证会制度；建立定期审价制度；建立监督检查制度。 第五章提出保障宁波市城市生活垃圾处理价格机制正常运行的外部保障机 制。其保障机制主要有：着力宣传教育，提高公民环境意识；政府部门要积 极转换角色，由直接经营者转变为管理者、监督者；对策视角的合理转换：实 现资源整合的循环经济；逐步推行城市生活垃圾分类收集方式，实现垃圾减量 化；建立完善城市生活垃圾管理法规体系；积极推进城市生活垃圾处理产业 化、市场化。 关键词生活垃圾，治理，价格，对策 a b s t r a c t t h es p e e d yu r b a n i z a t i o no fn i n g b oc i t yh a sl e a dt oi n c r e a s i n gn u m b e ro fu r b a n p o p u l a t i o na n ds t e p p i n gu po fc o n s u m i n gl e v e l ，t h u sh a sl e a dt ol a r g e rn u m b e ra n d m o r ec o m p l e xl i f er u b b i s hw h i c hb r o u g h to u tm o r ep o l l u t i o na n ds e r i o u sh a r mt ot h e i n h a b i t a n ta c c o r d i n g l y , t h ef u n du s e dt ot h ed i s p o s a lo ft h er u b b i s hc o s t sm u c hm o r e w h i c hb r i n g sh e a v i e rf m a n c i a lb u r d e nt ot h eg o v e r n m e n t h o wt oe f f e c t i v e l yd i s p o s e t h eu r b a nl i f er u b b i s ht h e r e u p o nb e c o m e saf o c a li s s u ea t t r a c t i n gt h ew h o l es o c i e t y s a t t e n t i o n t h r o u g ha n a l y z i n gt h ep r o b l e m sa n dr e a s o n se x i s t e di ns u c hp r o c e s sl i k e t h e c o l l e c t i o n ，t r a n s p o r t a t i o n ，b u r n i n g ，b u r y i n go f t h er u b b i s h , t h et h e s i sp r o p o s e st ot r yt o u s et h ep r i c el e v e rt or e f o r mt h er u b b i s hc h a r g es y s t e m ，a n dc h a n n e l so f fr e d u c t i o n ， h a r m l e s s n e s s ，a n dr e s o u r c eo ft h ed i s p o s a lo fu r b a nl i f er u b b i s h ，a n de x p e d i t e i n d u s t r i a l i z a t i o n , m a r k e t i n go ft h ed i s p o s a lo fu r b a nr u b b i s h ，a n dp l a yat h e o r e t i c a l r e f e r e n c er o l ei nt h ep r i c em e c h a n i s mr e f o r mo f n i n g b ou r b a nl i f er u b b i s h t h et h e s i si n c l u d e sf i v ep a r t s t h ef o r e w o r d ( p a r to n e ) m a i n l ya n a i y z et h es t a t u si n q u oo ft h ed i s p o s a lo fn i n g b ou r b a nl i f er u b b i s h ，n a m e l y , p a s s i v eo fm a n a g e m e n t s y s t e m ，s i m p l i f i c a t i o no ff u n dc h a n n e l ，l i m i t a t i o no fc o u n t e r m e a s u r ev i s i o n a n d i n c o m p l e t e n e s so ft h el a wa n dr e g u l a t i o n s o nt h i sb a s i s ，t h et h e s i sp u t sf o r w a r dt h a t t h ep r e c o n d i t i o no fs o l v i n gt h ep r o b l e mi st ob u i l du pas c i e n t i f i cp r i c em e c h a n i s m t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fr e f o r m i n gt h ep r i c e m e c h a n i s mo fu r b a nl i f er u b b i s hd i s p o s a la n dp o i n t so u tt h ee x i s t e dp r o b l e m s i n c l u d i n ga m b i g u i t yc h a r a c t e r , l o w e rs t a n d a r d , n a r r o ws c o p ea n ds c a r c ec a r r i e ro f c h a r g e ，a n dt h e np r o p o s e st h ea i ma n dp r i n c i p l eo f t h ep r i c em e c h a n i s mr e f o r m t h et h i r dp a r tb u i l d su pt h ep r i c e - m a k i n gm o d e lc o n c e r n i n gt h ed i s p o s a lo fn i n g b o u r b a nl i f er u b b i s h i tf i r s t l ya n a l y s e st h ep r i c es y s t e mc o n c e r n i n gt h ed i s p o s a lo f u r b a n l i f er u b b i s ha th o m ea n da b r o a d ，t h e np u t sf o r w a r dt h ep r i c e - m a k i n gm o d e lm a d a n a l y s e s t h ef a c t o r si n f l u e n c i n gt h ep r i c ef o r m i n gs u c h a sc o s t ，p r o f i t ，l a b o r p r o d u c t i v i t y , p r i c es u b s i d i a r yo ft h eg o v e r n m e n t ，t a xa n dp r i c ea d j u s t m e n tp e r i o da n d s oo n i tp r o p o s e sa l li d e ao fb u i l d i n gu pt h ep r i c em e c h a n i s ma t as h o r t - t e r m ， m i d - t e r ma n dl o n g - t e r mr u n t h ef o u r t hp a r tp r o p o s e st ob u i l du pt h es u p e r v i s o r ym e c h a n i s m w h i c hs h a l le n s u r e t h ef o r m i n go fp r i c em e c h a n i s mc o n c e r n i n gt h ed i s p o s a lo fn i n g b ou r b a n l i f er u b b i s h t h a ti s ：1 ) c o s ts u p e r v i s o r ys y s t e m ，2 ) s p e c i a l i s tp r i c ea s s e s s m e n ta n de x a m i n es y s t e m ， 3 ) p r i c eh e a r i n gs y s t e m ，4 ) r e g u l a rp r i c ee x a m i n es y s t e m ，a n d5 ) s u p e r v i s o r ya n d i n s p e c t i n gs y s t e m t h ef i f t hp a r tp u t sf o r w a r d st h ee x t e r i o rm e c h a n i s mt oe n s u r et h ep r i c em e c h a n i s m c o n c e r n i n gt h ed i s p o s a l o fn i n g b ou r b a nl i f er u b b i s hn o r m a l l yr u n t h a ti s ：1 ) p r o p a g a n d i z i n gt os t r e n g t h e nt h ec i v i ls e n s eo fe n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n ，2 ) t h er o l e s h i f to fg o v e r n m e n tf r o mo p e r a t o rt om a n a g e r a n ds u p e r v i s o r , 3 ) r e a s o n a b l e c o n v e r s i o no fc o u n t e r m e a s u r ei no r d e rt or e a l i z er e c y c l i n ge c o n o m yo fr e s o u r c e i n t e g r a t i o n ，4 ) g r a d u a l l yr e a l i m n gt h es o r t i n go fr u b b i s hc o l l e c t i n ga n dr e d u c t i o no f t h e 锄o u l 牡，5 ) b u i l d i n gu pac o m p l e t el e g a ls y s t e m ，a n d6 ) a c t i v e l ya d v a n c i n go f i n d u s t r i a l i z a t i o na n dm a r k e t i n go ft h ed i s p o s a lo fu r b a nr u b b i s h k e y w o r d s ：l i f er u b b i s h ，d i s p o s a l ，p r i c em e c h a n i s m ，c o u n t e r m e a s u r e 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：豳：垫鱼日期：出：盘，猡 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内客编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位敝储张场魂厶导师张孤趴 宁波市城市生活垃圾治理 之价格应对策略研究 引言 根据世界资源研究所和中国环境监测总站测算，全球十大污染最严重的城市 中，中国就占了8 个。另据世界银行发表的中国环境报告测算，每年环境污染 给中国大陆地区造成的损失达5 4 0 亿美元，占全国g d p 的8 2 ，几乎充抵了中国 的经济增长量。另一个触目惊心的数字表明，工业生产的污染只占城市总污染的 4 1 ，家庭污染占城市总污染的5 1 3 。而家庭污染的主要物质形式就是城市生活 垃圾。城市生活垃圾所造成的环境污染、资源浪费，己成为危害生态环境，影响 居民生活质量和身心健康，制约经济和社会发展的重要因素。 我国正处在经济快速增长阶段，城市化速度居世界前列，城市数量和规模 迅速扩大。但与此同时，城市生活垃圾排放量激增，其总量正在以每年8 1 0 的速度递增，已明显超过发达国家3 5 的年平均增加速度，到2 0 0 1 年 底，我国城市生活垃圾年总清运量已达1 3 亿吨，且垃圾历年堆存量达6 6 亿吨4 ， 占用土地面积超过5 亿平方米，全国有2 0 0 多座城市陷入垃圾的包围之中。另外， 加之高分子合成材料、塑料、干电池及各种包装材料的大量使用，垃圾成分日趋 复杂，对环境的污染和人们的身体健康带来日趋严重的危害，也导致国家用于城 市生活垃圾的资金越来越多，财政的负担越来越重：因此，加强城市生活垃圾治 理己刻不容缓。如何解决垃圾问题，尤其是如何利用价格杠杆这个经济调控手段， 有效处理城市生活垃圾，还城乡居民一个健康、优美、洁净的生存环境，化害为 利、变废为宝，真正实现城市生活垃圾“减量化”、“无害化”和“资源化”的最 终目标，促进城市生活垃圾处理行业产业化、市场化，已引起全社会的高度重视。 本课题将从宁波市城市生活垃圾的收集、运输、焚烧和填埋等各环节处理入 手，分析存在问题的原因，提出改革城市生活垃圾处理价格机制，探索利用价格 杠杆，引导城市生活垃圾向“减量化”、“无害化”和“资源化”方向发展，促进 城市生活垃圾处理行业产业化、市场化。 羹光忠：怎样规划我们的城市( 访建设都副部长仇保兴) ，城市开发，2 0 0 2 年第9 期 2 求柯：经济日报，1 9 9 9 年7 月8 日 峰赖；环境保护：新世纪新时尚，科技日报。1 9 9 9 年0 6 月0 1 日第四版 4 就两娟，连玉军：城市垃圾按量收费单位定价的理论分析求实。2 0 0 4 年第2 期 1 第一章绪论 第一节宁波市城市生活垃圾处理现状 城市生活垃圾( m u n i c i p a ls o l i dw a s t e ，简写为m s w ) 系指城市人口在日常生 活中产生或为城市日常生活提供服务而产生的固体废物以及法律、行政法规规 定，视为城市生活垃圾的固体废物( 包括建筑垃圾和渣土，但不包括工业固体废 物和危险废物) ，其来源主要来自于居民区、企事业单位、商业网点和农贸市场 等场所。 一、城市生活垃圾产生最 宁波市随着经济的快速发展，城市化进程加快和市区人口增多，其城市生活 垃圾产生量也随之增加。据环卫部门统计报表显示，2 0 0 2 年市区( 指：海曙、 江东、江北、北仑和镇海区) 清运垃圾量为3 8 6 1 万吨，日产生量达1 0 5 8 吨， 1 9 9 0 1 9 9 9 年我市城市生活垃圾年平均增长率为1 1 5 8 ，而2 0 0 2 年比2 0 0 1 年增 加2 2 2 2 ，远远超过了全国的年平均增加率和我赢g d p 的增长率，并还有不断 攀高的趋势，详见表1 、图1 。 表1 ： 1 9 9 0 - 2 0 0 2 年宁波市城市生活垃圾年产生量状况表 单位：万吨年 年份海曙区江东区江北区镇海区北仑区市区垃圾比上年增长 1 9 9 0 篮9 2 43 7 62 71 80 2 61 7 7 6 1 9 9 1 燕1 0 1 24 2 l3 0 22 1 6 0 4 71 9 9 81 2 s o 1 9 9 2 篮lo 1 64 5 732 昭o 6 72 1 2 36 2 6 1 9 9 3 年1 1 0 75 2 93 13o 6 82 3 1 49 o o 1 9 9 4 焦l o 362 92 81 2 62 3 2 6o 也 1 9 9 5 篮l0 66 73 331 42 57 4 8 1 9 9 6 短1 2 5 87 。4 43 3 73 1 21 7 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单位： 说明：上述数据由宁波市环卫处提供。 与此同时，宁波市的城市生活垃圾的理化性质也随之发生了很大变化。从表 3 可以看出，其较为明显的特点：一是城市生活垃圾的容量有所下降，即由1 9 9 6 年的0 5 3 t 盯下降到2 0 0 2 年的0 4 2 t m ；二是垃圾热值提高较为明显，即由 1 9 9 6 年的2 3 0 7k j k g 提高到2 0 0 2 年的4 1 3 8k j k g ，提高率达7 9 3 6 。但城市 生活垃圾的含水量一直居高不下，1 9 9 6 年一2 0 0 2 年平均含水率达6 0 。 表3 ： 宁波市城市生活垃圾理化特征值变化明细表 说明：上述数据由宁波市环卫处提供。 4 三、城市生活垃圾物流体系 城市生活垃圾从源头产生、收集、中转压缩、运输到最终末端处置是垃圾处 理的一个物流过程。目前，宁波市的城市生活垃圾处理已逐步走向密闭、先进、 便于操作方向发展，建有日处理规模1 0 0 0 吨生活垃圾焚烧发电厂、2 座区级简 易垃圾填埋场和3 0 座乡镇简易垃圾填埋场、1 7 座垃圾中转站( 其中：压缩中转 站1 5 座) 、收集运输车辆4 8 辆、人力三轮车7 6 辆，配备生活垃圾桶3 0 0 0 多个， 清扫面积达9 9 0 3 万平方米。其中：海曙、江东和江j e 三区城市生活垃圾处理方 式采取定点投放，三区环卫部门定期混合收集( 除海曙区的部分居民区的生活垃 圾由街道保洁中心收集外) 、中转压缩和清运其管辖范围内的城市生活垃圾到枫 林垃圾厂实施焚烧处理( 含填埋) 的流程过程，具体流程处理如下图2 所示。 图2 ： 袋装混合垃教车小壅机动车混装 宁波市城市生活垃圾处理流程图 四、城市生活垃圾管理政策 目前，宁波市城市生活垃圾管理政策体系可分为三个层次，即国家颁发的法 律、法规和文件、部委级颁发的行政规章文件和宁波市地方性法规以及规章制度。 作为城市生活垃圾管理必须遵循的国家大法有中华人民共和国环境保护 法、中华人民共和国固体废物污染环境防治法和城市市容和环境卫生管理 条例。此外，还有一些国家部委制定的法规文件也对城市生活垃圾的管理进行 了规范，如1 9 9 7 年建设部颁布的城市环境卫生质量标准和城市垃圾管理 办法等。同时，宁波市政府也制定了一系列贯彻执行国家有关城市生活垃圾管 理的实施细则，以及与其相配套的地方法规。如2 0 0 2 年宁波市人民政府颁布的 宁波市市区建筑垃圾和工程渣士处置管理办法等。 - 5 一 第二节宁波市城市生活垃圾处理存在的问题剖析 从对宁波市城市生活垃圾处理现状来看，目前宁波市城市生活垃圾处理虽已 建立一整套比较完整的处理网络体系，但原有计划经济体制下形成的城市生活垃 圾处理管理体制、运营体制和价格机制等诸多方面显示，已越来越不适应社会主 义市场经济发展需要，尤其是要达到城市生活垃圾处理“无害化、减量化、资源 化、产业化”的目标要求，还存在着一定的差距和问题。 一、管理体制韵被动性 管理体制问题关系到城市生活垃圾治理的成败。目前，我国城市生活垃圾治 理工作一直被视为社会公益事业由政府包揽，从生活垃圾的收集、中转、清运到 焚烧处理及监督管理等都由政府全部负责。环卫部门既是有关法规的制定者，又 是执行者和监督者；既是管理者，又是操作者，这种体制不能在环卫行业形成有 效的监督和竞争机制，缺乏企业化、市场化的激励机制，缺少公众参与和行政监 督。虽然我市对环卫管理体制进行初步探讨，基本上采取市、区分级管理模式， 市区( 指海曙、江东和江北三区) 环卫服务中心和宁波枫林垃圾焚烧处理厂均采 用企业化运作管理模式，但其仍属于差额拨款事业单位，经费主要由财政拨款， 使企业法人的责、权、利关系不能完全理l 愤。尤其是环卫运作服务市场并没有完 全向社会开放，现有环卫服务中心同原环卫处一样，仍然是以指定委托方式进行 道路清扫、垃圾收集中转和垃圾处理等环卫作业，环卫服务中心的拨款在很大程 度上还必须考虑人员经费因素，“以费养人”的事业管理模式还没有完全消除， 致使一些单位在改善工作质量、提高工作效率和降低处理成本等方面缺乏必要的 激励机制，如我市人工收集1 吨生活垃圾需要近9 0 元，远远超过各街道承包的 垃圾收集费用。这种体制给人的感觉是，城市生活垃圾处理似乎完全是政府的事， 公众是旁观者。而实际上，城市生活垃圾处理的问题同成千上万的居民和广大企 事业单位息息相关。 二、资金渠道单一性 从我市来看，资金主要来源于政府的财政拨款，渠道单一( 如下图3 所示) ， 当然不排除环卫部门一些环卫有偿服务收入，但这部分收入在城市生活垃圾处理 支出中所占比重微乎其微。2 0 0 2 年老三区( 即：海曙区、江东区和江北区) 环 境卫生服务中心的财政拨款占总业务收入的比例约为8 4 ，有偿服务收入的比例 仅占约1 6 ，枫林垃圾焚烧发电厂收入主要来源为财政补贴3 0 0 0 万元，上网发 电收入为2 3 0 0 万元( 电价为o 5 i 元度) 。随着城市生活垃圾产出量的增加和人 们的环境保护要求的提高，需要投入的城市生活垃圾的建设资金和运营费用也将 越来越多，而这些拨款将基本上不会产生任何直接的经济利益，间接效益也基本 6 一 上被处理方法简陋所导致的大量资源浪费所抵消。如我市生活垃圾焚烧厂焚烧每 吨成本约1 5 2 元，若以每天平均焚烧8 0 0 吨测算，每年单生活垃圾焚烧处理费就 需要4 4 0 0 多万元，对财政来说，确实是一笔很大的支出，且随着生活垃圾产出 量的逐年递增，其财政支出也将随之增多。又如我市2 0 0 2 年政府投入城市生活 垃圾处理运营资金将近6 0 0 0 万元，相对于为每位市民投入城市生活垃圾处理资 金为3 0 5 0 元，若以每年1 0 递增，则财政仅运营费用一项每年也至少要递增 6 0 0 万元，还不包括基本建设及处理设施的投入，这必将致使财政不堪重负，形 成一个“垃圾产量增加一环境污染和治理费用攀升一财政负担加重一资金不足” 的恶性循环体系。 图3 ： 财政拨款( 主要途径) 垃圾处置费( 极少量) 企业经营收入( 较少) 一门一f 凳， 宁波市城市生活垃圾处理的资金流程图 三、对策视点上局限性 城市生活垃圾处理对策视点上局限性，与我市城市建设与发展的需要不相协 调。目前，世界先进的国家和地区对城市生活垃圾处理对策已从末端处理、向潜 在的垃圾前端减量化的全过程对策视点上转移，形成了“循环经济垃圾论”，资 源利用模式为：原料一产品一废弃物( 垃圾) 单向运行转变为原料一产品一原料 循环运行。但我市城市生活垃圾处理对策视点仍停留在先进国家和地区2 0 世纪 7 0 年代初至8 0 年代初时期，即主要着重于末端城市生活垃圾的处理，建有了日 处理垃圾量1 0 0 0 吨规模的垃圾焚烧厂，达到无害化处理率6 5 。而其城市生活 垃圾的源头未能实施控制，仍沿用原始的混合收集垃圾模式，垃圾中的大量有用 物质没有得到利用，大量有害物质未经分类处理直接进入垃圾焚烧或填埋，既占 用土地，又污染环境，致使减量化和资源化成为了一句空话。据测算我市城市 生活垃圾从收集到末端处理价格成本为2 5 8 2 7 元吨( 扣除折旧费后的运营价格 成本为1 4 4 8 0 元吨) ，这样市财政一年单维持城市生活垃圾处理的运蕾费用就 达6 0 0 0 万元，总费用将为9 9 7 2 万元。着按城市生活垃圾每年递增1 0 0 算，每 年垃圾处理费将递增1 0 0 0 万元，但若实施生活垃圾分类收集，至少可减少垃圾 一7 一 量1 0 ，减轻财政负担将达1 0 0 0 万元，且可增加社会效益。同时，垃圾的热值 也将达到我市城市生活垃圾焚烧处理垃圾热值的设计要求，降低城市生活垃圾焚 烧处理价格成本，每年也可少支出3 0 0 0 万元，这样共计每年可减轻财政负担4 0 0 0 万元，用这笔资金又可以建立日焚烧垃圾1 0 0 吨的垃圾焚烧发电处理厂，进一步 改善我市的生活环境。 四、资源化程度低 城市生活垃圾中的绝大多数都具有可回收再利用的价值。由于自然资源的稀 缺性和物质守恒定律，城市生活垃圾中的几乎所有成分对人类都具有回收再利用 的价值。法国一位哲人说：“垃圾是摆错位置的财富”，又如美国一位博士考察了 将近2 0 个国家的上千座垃圾山后，尖锐地指出：“不懂垃圾处理和利用、把垃圾 视为废物和负担的人们，属于原始民族；而把垃圾视为资源并懂得其利用的则属 于先进国家 。这段话虽属偏激，但也表明了一种新的认识0 因为垃圾中确实有 许多可回收利用的资源。据美国环境专家内贝尔研究的结果，生活垃圾的9 0 都 是可以加以回收的。据有关部门统计，由于我国生活垃圾处理还处于原始阶段， 回收利用率极低，有8 0 以上的城市生活垃圾被填埋或焚烧抛弃，每年被如此丢 弃的“可再生资源”，价值将达1 2 5 0 亿元，而我国2 0 0 0 年中国股市全年所增发 的新股不过才1 0 0 0 亿元。 目前，我市城市生活垃圾处理所需财政的高投入与低回收率反差强烈，这种 现象显然违背我市可持续发展的基本战略。我市仍沿用混合投放，过去也曾开 展过分类收集工作，但因后续的各种配套处理设施没有相继建立以及人们生活方 式、观念、法规等因素，至今已名存实亡。生活垃圾混合收集，既浪费资源，又 导致垃圾高有机物、高水分、低热值，且混入有毒有害物，进入垃圾处理，不但 造成严重的环境污染和资源流失，致使垃圾焚烧处理热值低，且增大了无害化处 理难度，提高垃圾收集、运输和处置等各环节的处置成本，也威胁着经济、社会 可持续发展。另外，我市的城市生活垃圾资源化仅为很少一部分，也主要是通过 物资回收市场，这部分垃圾一般被称作为“废品 ，而“废品”回收工作基本是 由“外来流动个体户”来传递完成的，原有的国营回收网点几乎名存实亡，且从 事垃圾回收者更注重于经济效益、轻视社会效益，倾向于纸、废金属等利润较高 的废旧物资，轻视废塑料、废玻璃、废电池等利润较低的回收，有的甚至不纳入 回收范畴。与此同时，废品收购价格也越来越低，使原本可以废品回收的物品也 进入了垃圾混合收集过程，不仅增加了垃圾的产量，也提高了垃圾处理的难度， 限制了我市城市生活垃圾减量化、资源化的实现，造成了垃圾污染环境的潜在威 胁。 8 五、法规体系不完善 目前，我国在生活垃圾管理方面的法律法规还不是很健全，尽管1 9 9 5 年我 国颁布了固体废物污染防止法，成为治理生活垃圾污染的主要法律依据，但 迄今为止还没有制定可操作性的实施细则。我市针对生活垃圾管理的地方性法规 也只有宁波市建筑垃圾和工程渣土管理规定等，但对有关生活垃圾分类收集 和管理办法、分类收集的费用分配方式以及违法处罚条款、可再生利用生活垃圾 的强制和义务回收制度、限制过度包装以及生活垃圾经营许可管理等方面尚未制 定相关法规。而且，目前已颁布实施的有关城市生活垃圾的法律法规中，其基本 思想仍然停留在末端治理的层面上。在此类法律的指导下，城市生活垃圾问题仍 然会陷入投入治理污染的钱越多而污染越来越严重的怪圈。 第三节课题的提出及研究内容 一、课题的提出 综上所述，要解决城市生活垃圾处理管理系统存在着上述的诸多问题，除实 施体制改革、提高市民环保意识、实施分类回收制度等手段外，关键还是要改革 城市生活垃圾处理价格机制。对此，笔者认为只要建立一个适合宁波市城市生活 垃圾实际，达到环境和经济效益的双赢目标，又能兼顾公平性的价格机制体系的 基本框图，尤其是价格定价的模型及其分步实施的价格方案确定，才能为进一步 促进城市生活垃圾管理体制改革、实行政企分开、吸收更多的资金投入、提高城 市生活垃圾资源化利用程度等一系列问题的解决，创造前提条件。 二、国内外有关研究的进展 ( 一) 国外研究现状 在发达国家，垃圾价格政策并不是新生事物。早在1 9 2 4 年，美国加利福尼亚 州的伯克利市就开始实行垃圾收费制，日本在2 0 世纪5 0 年代也早有垃圾有偿收 运的实例。从8 0 年代开始，越来越多国家和城市采用了垃圾收费制。同时，相 继出台有关生活垃圾收费方面的规定和法规，如1 9 8 6 年丹麦制定了垃圾收费法 令，并予以实施。德国的避免废弃物产生及废弃物处理法、法国的环境污 染法、日本的防止公害事业费事业者负担法和废弃物处理和清扫法、韩 国的废弃物管理法、马来西来吉隆坡市的垃圾收费、运除及处理规定、泰 国的公共场所卫生法等。 垃圾价格政策作为经济政策组成之一。国外对垃圾管理经济政策的研究始于 2 0 年代世纪7 0 年代后期，随着9 0 年代垃圾管理实践的不断丰富而迅速发展。 在1 9 9 2 年的里约热内卢大会上，第一次在全世界范围内提出使用经济手段解决 在1 9 9 2 年的里约热内卢大会上，第一次在全世界范围内提出使用经济手段解决 9 污染问题，其决议第1 6 条款规定：国家当局应该尽力促进环境费用的内在化和 经济手段的使用，考虑到原则上污染者应该承担环境污染的成本，以及对公众利 益应有的重视并且不会歪曲国际贸易和投资。国外的研究者一般通过建立分析模 型，对各种垃圾经济政策的作用机制进行理论推导，同是通过大量的经验研究用 来估计垃圾管理经济政策对居民垃圾处理行为的影响，进而探讨垃圾管理经济对 垃圾处理的效果等。这些政策主要包括：以收费、征税和补贴为主的环境经济政 策，例如计量用户收费制、产品收费、押金返回制、回收补贴、原生材料税等； 还有一些属于命令控制型的管理政策，如最低再生含量标准、回收率标准以及生 产者责任原则等。 ( 二) 国内研究现状 1 9 7 9 年城建部门正式接管城市环境卫生工作，中国对垃圾管理问题的研究 由此开始。目前，我国在城市生活垃圾治理方面的研究，主要着重于理论的探讨， 如中国城市生活垃圾现状与污染控制对策，中国垃圾管理体制与市场化改革，垃 圾资源回收体系的建立和完善，再生资源利用产业的发展，以及垃圾处理技术政 策和垃圾处理产业化等众多方面，但缺乏具体的政策分析、系统的政策研究以及 可操作性的政策选择。在大量的现有文献中，虽然对垃圾处理价格政策研究有所 涉及，但多为宏观性政策原则，如1 9 9 1 年9 月2 5 日，建设部颁布的城市环境 卫生当前产业政策实施办法确定了“财政拨款与服务相结合的原则”，要求垃 圾的无害化处理设施、新型环卫机械、机具、引进开发和重大的环卫科研项目等， 实行财政专项补贴；为企事业单位清运、处置垃圾以及承担保洁等服务实行服务 收费。1 9 9 2 年8 月1 日国务院颁布实施的城市市容和环境卫生管理条例第 二十九条规定，环境卫生管理应当逐步实行社会化服务。凡是委托环境卫生专业 单位清扫、收集、运输和处理废弃物的，应当缴纳服务费。2 0 0 2 年6 月7 日， 国家发展计划委员会、财政部、建设部和国家环保总局联合发出了关于实行城 市生活垃圾处理收费制度、促进垃圾处理产业化的通知5 5 ，自此我国确立了生活 垃圾收费制度。同时，还有一些研究散见于国内刊物中，如；张树春对排放生 活垃圾交费的认识( 峡西环境1 9 9 7 年第4 卷第3 期) 中通过对西安市生活 垃圾排放情况的研究，提出及早收取生活垃圾处理费和加强宣传是改善生态环境 的关键等；江源在城市生活垃圾收费中的问题与对策( 资源环境2 0 0 1 年 第六期) 中以北京为例，对保沽服务收费、垃圾清运和处理均衡量收费及垃圾清 运和处理计量收费三种垃圾收费模式及效果进行分析研究；黄卿颖、胡登士、陈 世祖推行城市生活垃圾产生者付费制( 福建环境2 0 0 1 年第1 8 卷) 中通过 对福建省城市生活垃圾处理现状研究，提出产生者付费制是无害化处置的关键； 陈科和粱进社在北京市生活垃圾定价及计量收费研究( 资源科学2 0 0 2 年 1 0 第2 4 期) 中以北京为例，对计量用户收费政策在应用研究方面进行了探讨；黄 慧敏和郭楚忠在如何提高居民卫生费征收管理效益( 财政资源2 0 0 2 年第3 期) 中蛆广州为例，对如何提高居民卫生费( 垃圾费) 进行的有效的探讨，并提 出了附加在水费上加收居民卫生费的可操作性的对簧；李雪梅和王祖伟在城市 生活垃圾收费制度在天津市市民中的认知度分析中通过对天津市六个小区居民 关于天津市城市生活垃圾处理收费制度的认知度调查结果分析，提出应加大力度 进行环境教育，并应着手进行垃圾定量收费的研究和试点，以促进城市生态环境 的可持续发展；龙丽娟、连玉军城市垃圾按量收费单位定价的理论分析( 求 实2 0 0 4 年第2 期) 中通过建立垃圾单位定价的模型分析，提出垃圾的单位定 价要同时考虑垃圾处理厂商的处理成本和收益等四方面对策和建议。 三、课题研究的内容 本课题在对宁波市城市生活垃圾的产生，包括产量及其特征值进行分析基础 上，对现存的管理体制、法规政策及其支持f 的收运系统的现状和存在问题进行 解剖和分析，提出改革宁波市城市生活垃圾价格机制是治理城市生活垃圾的关键 和前提。在此基础上，对现行的价格机制进行回顾和存在问题的剖析，构筑宁波 市城市生活垃圾处理价格机制的基本框架，并提出建立与其相配套的监督体系和 保障体系。 本课题拟研究的主要内容： a 、宁波市城市生活垃圾及其处理现状及存在问题的调查研究： b 、宁波市城市生活垃圾处理价格机制治革及存在问题的调查研究； c 、构筑宁波市城市生活垃圾处理价格机制的基本框架研究； d 、构建宁波市城市生活垃圾价格机制的监督体系研究： e 、建立宁波市城市生活垃圾价格机的保障体系研究 1 1 - 第二章改革宁波市城市生活垃圾处理价格机制之思考 第一节宁波市城市生活垃圾处理价格政策现状 一、宁波市城市生活垃圾处理价格政策沿革 城市生活垃圾处理价格政策经历了模索、完善和成熟三个阶段。自从1 9 9 1 年9 月2 5 日，建设部颁布的城市环境卫生当前产业政策实施办法确定了“财 政拨款与服务收费相结合的原则”，要求垃圾的无害化处理设簏、新型环卫机械、 机具、引进开发和重大的环卫科研等，实行财政专项拨款。同时，又为企事业单 位清运、处置垃圾以及承担保洁等服务实行服务收费。紧接着1 9 9 2 年7 月4 日 国务院批转建设部等部门关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见中提出， 积极推行垃圾处理费制度，按照“垃圾产生者对垃圾处理承担责任”原则，对企 事业单位按量收取生活垃圾清扫、收集、运输和处理费；逐步向居民征收生产垃 圾管理费用。该文件初步规定了收费制度原则、对象和收费的方式、范围，井第 一次规定向居民征收垃圾费。同年8 月1 日国务院颁布了城市市容和环境卫生 管理条例，其第二十九条明确规定，环境卫生管理应当逐步实行社会化服务。