（公共管理专业论文）建立温州市珊溪水利枢纽生态补偿机制研究.pdf

摘要 摘要 水资源的保护是一直困扰经济社会可持续发展的难题，水污染与水资源短 缺问题日益突出，已经成为社会经济可持续发展的主要制约因素。温州是个中 度缺水地区，河道水域不同程度上存在水污染现象。温州珊溪水利枢纽工程作 为温州人民的“大水缸打，近年来由于受水源地农业、生活等方面污染源的影响， 珊溪水利枢纽水源水质呈下降趋势，如果不加以适当保护，极有可能不能满足 地表水饮用水标准。面对“大水缸”水质现状及其发展趋势，如何控制污染源， 保护水资源，保证水资源长期有效供给，已成为温州一个迫切需要解决的课题。 这不仅关系到温州经济社会的可持续发展，而且对我国其他地区集中供水水源 保护工作都有一定的启示和借鉴作用。 本文通过对公共物品理论、外部效应理论、产权理论、交易费用理论以及 生态补偿相关文献进行阐述，选择政府规制、水资源费、水费、转移支付等理 论工具，同时综合运用定量和定性分析方法，对珊溪水利枢纽水源水质现状及 其保护情况进行分析和评价。在此基础上，通过制度设计安排探讨如何保护温 州人民的“大水缸”问题，提出建立珊溪水利枢纽生态补偿机制的建议和对策， 对促进温州市水资源的高效配置和可持续利用具有重要的理论和实践意义。 关键词：水资源保护，珊溪水利枢纽工程，生态补偿机制 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ep r o t e c t i o no fw a t e rr e s o u r c e sh a sb e e nap r o b l e mt ot h es u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m c n lt h ep o l l u t i o na n ds h o r t a g eo fw a t e rh a sb e e ns e r i o u sd a yb yd a y , a n dl ：) e o o m et h e m a i nc o n s t r a i n t so ft h es u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tw e n z h o ui sam o d e r a t e l y 出ya r e a m o r eo rl e s s ，t h ew a t e rh a sb e e np o l l u t e di nt h er i v e r a st h el a r g ew a t e rt a n ko f w e n z h o up e o p l e ，t h ew a t e rq u a l i t yo fs h a n x iw a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c th a st a k e n0 1 1a d o w n w a r dt r e n d ，b yt h ep o l l u t i o no fa g r i c u l t u r ea n dd o m e s t i cs e w a g e w i t h o u te n o u g hp r o t e c t i o n ， i t sm o s tl i k e l yt h a tt h ew a t e rt h e r ec o u l d n tm e e tt h ed r i n k i n gw a t e rs t a n d a r d s i ns u c h c i r c u m s t a n c e ，i th a sb e c o m ea nu r g e n tp r o b l e mt ob er e s o l v e dt h a th o wt oc o n t r o lt h e $ o u r c e so f p o l l u t i o n ，h o wt op r o t e c tt h ew a t e r , a n dh o wt om a i n t a i nt h el o n g - t e r ms u p p l yo fw a t e r i tn o to n l y r e l a t e dt ot h es u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to fw e n z h o u , b u ta l s oh a sac e r t a i n d e g r e eo fi n s p i r a t i o nt ot h ep r o t e c t i o no f c o n c e n t r a t e ds o u r c e so fw a t e rs u p p l yi no t h e rp a r t so ft h e c o u n t r y b a s e do nt h et h e o r yo fp u b l i cg o o d s ，e x t e r n a le f f e c t s ，p r o p e r t yt i g h t s ，t r a n s a c t i o nc o s t sa n d t h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nr e l a t e dl i t e r a l u r e , w i t ht h et o o l so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , w a t e rr a t e a n dm e t a s t a t i cp a y m e n t s ，a n d 诵mt h em e t h o d so fq u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，t h i sp a p e r a n a l y s e sa n de s t i m a t e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ew a t e rq u a l i t ya n dp r o t e c t i o no fs h a n x ir i v e r a f t e rt h a t , t h r o u g hi n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sd e s i g n e dt oe x p l o r ew a y st op r o t e c tt h ep e o p l eo f w e n z h o u ”t a a k s “，p r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to fs h a n x ip r o j e c te c o l o g i c a lc o m p e 稻a t i o n m e c h a n i s m p r o p o s a l s ，t h ep r o m o t i o no fw e n z h o uc i t ye f f i c i e n ta l l o c a t i o no fw a t e rr c $ o 嘲a n d s u s t a i n a b l eu s eo f t h ei m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：w a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o n ，s h a n x iw a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c t ， e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：嘶，非 少话年月彩日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：嘶，蛊礼 妒莎年弓月少6 e l 第1 章引言 1 1 问题的提出 第1 章引言 水是生命之源，是人类赖以生存和发展，经济、社会可持续发展的基础资 源。然而，随着经济社会的快速发展、入口的急剧增长和人们生活水平的迅速 提高，人类对水资源的需求将不断扩大。同时，人类对水资源的破坏程度也在 加大。一方面，加速的工业化进程造成了严重的水污染；另一方面，人类对自 然资源不合理的开发利用使与水有关的生态环境急剧恶化。水污染与水资源短 缺问题日益突出，已经成为社会经济可持续发展的主要制约因素。 全球地表水的污染已到了十分严重的地步。据称，美国学者从饮用水中发 现7 0 0 多种合成化学品，其中有1 2 9 种具有“高素性 。尤为严重的是，空气污 染也危及水资源。1 9 6 9 年圣诞节期间，瑞典1 6 万平方公里地区下过一场黑雪， 就是因为雪花下落过程中，混入了大气中的黑烟和工业物所致。据分析，黑雪 中的d d t 农药含量较高。在波兰，全国3 4 的河水由于污染太严重，甚至都不 能作为工业用水，在过去2 0 年来可饮用的高质量河水资源量已从3 2 减少到不 足5 。我国的情况也类似，我国是世界上水资源最贫乏的国家之一，水资源污 染以及相应的生态环境等问题也非常严重。虽然我国水资源总量居世界第4 位， 但人均水资源量只相当于世界人均水资源量的1 3 左右，只相当于巴西和俄罗 斯的7 ，加拿大的2 。水资源除了在空间( 地区) 和时间上分布不均匀，造成 部分地区“绝对缺水，或者说“资源性缺水之外；同时，由于人类活动，造 成广大地区水质被污染，出现人们所说的“污染型缺水”。这种“污染型缺水 ， 使本已严峻的淡水资源短缺形势雪上加霜。 水利部1 9 9 5 年进行了第二次中国水资源质量评价，对近7 0 0 条河流，约1 0 万公里河长的水质进行监测，结果表明：污染河长( 即水质为国家标准的类 及劣于v 类的河长) 占4 6 5 ，与1 9 8 4 年相比，l o 年间污染河长增长了一倍以 上。长江是我国第一大河，全长6 3 0 0 多公里，养育着4 亿多华夏儿女。多年前， 长江正变成黄河的警告曾经让全国人民震惊，而长江水利委员会1 9 9 2 年进行的 调查结果更让人们担心：长江沿岸的上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等2 1 个 第1 章引言 主要城市被调查的7 9 0 公里河段中，已形成了至少5 6 0 公里的近岸污染带，数 千万人e l 的饮水安全受到直接威胁，一些水资源丰富的城市也陷入“缺水”的 困境。专家们发出警告，尽管长江水质目前总体上还算好，但污染正在加剧， 估计目前的近岸污染带要远远高于1 9 9 2 年的调查结果。1 9 9 9 年对长江流域 3 0 0 0 0 多公里河长的水质调查，水质劣于类的河长占总溺长的2 0 8 ，这个数 字也是让人警醒的。目前，全国七大流域已没有一条干净的河流，按污染程度 由高到低依次为辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江和长江，其中，辽河 干流失去使用价值的劣于v 类水质已占到8 6 7 。 湖泊和水库的水质也在日趋恶化。水利部1 9 9 5 年对5 0 个主要湖泊水质进 行了综合评价，结果表明，7 5 以上水域的水质受到不同程度的污染，其中， 类和v 类水质湖泊占1 3 。目前，全国9 0 以上的城市水源受到不同程度的污染， 因污染而不能饮用的地表水占全国监测水体的4 0 。流经城市的河段中，有7 8 的河水不能作为饮用水，2 5 河流的水资源由于长期污染已失去使用价值。由于 水质的污染，导致全国6 0 0 多座城市中的4 0 0 多座城市出现供水不足，严重缺 水的城市达1 3 0 多座。水质污染，已经直接影响到人民的身体健康和社会的稳 定。 历史上，温州是一个美丽的江南水乡，境内河网密布，资源总量相对丰富， 但人均水资源量仅为1 9 4 0 立方米1 ，是全国人均水平的4 5 ，世界人均水平的1 4 ， 温州市区人均水资源更少，仅为8 3 9 立方米。按照国际标准2 衡量，温州属中度 缺水地区。同时温州河道水域存在严重水污染的问题。以温瑞塘河为例：温瑞 塘河是温州市境内十分重要的河道水系，温瑞塘河水系位于瓯江以南、飞云江 以北，跨越鹿城、瓯海、龙湾、瑞安三区一市，水系河网总长度1 1 7 8 4 公里， 正常蓄水量6 5 0 0 万立方米。该水系自东晋时期由人工开凿，经唐大和、会昌年 问大规模疏浚，后在南宋淳熙1 4 年由知州沈枢组织修筑，形成“八十里荷塘刀， 是温州山水城市特征的重要标志，对温州市的防洪、排涝、供水、航运、灌溉 及生态环境保护，特别是温瑞平原的经济和社会发展起着十分重要的作用，被 温州人民称为“母亲河。然而，据2 0 0 1 年丰、枯水期对温瑞塘河水质监测结 果表明，没有发现优于类水的河段，超v 类水河段占8 0 以上。“千年塘河， 廿年污染 。温瑞塘河的污染是改革开放2 0 多年来的历史欠帐，是社会经济不 1 见2 0 0 4 年温州市水资源公报 2 国际人均拥有水资源衡量标准，中度缺水： 2 0 0 0 立方米人 2 第1 章弓l 言 协调发展对环境产生的后遗症。有旬顺口溜： “六十年代淘米洗菜，七十年代 开始变坏，八十年鱼虾绝代，九十年代洗不干净马桶盖 l l 便是温瑞塘河污染 的写照。 由于平原河网受到不同程度污染，影响人民群众生产生活，严重制约了温州 今后经济社会发展，因此另辟水源便成了解决问题的关键。正是在这种的情况 下，温州市委、市政府决定建设珊溪水利枢纽工程，解决温州、瑞安和平阳等 地工农业生产和居民生活用水需求，为实现温州地区经济的长期可持续发展提 供水资源保障。珊溪水利枢纽工程位于浙江省温州市境内飞云江( 浙江省八大 水系之一) 干流中游河段，由珊溪水库和赵山渡引水工程两部分组成，是一个 以灌溉和城市供水为主，兼有发电和防洪等综合效益的水利工程，珊溪水库也 从而被誉为温州入民的“大水缸。珊溪水利枢纽工程自2 0 0 2 年投入运行以来， 发挥巨大的社会效益和经济效益。但是，据浙江省水文水资源监测中心温州分 中心监测数据表明，材大水缸水质呈下降趋势，如果任其发展下去，极有可能 不能满足地表饮用水标准1 ，珊溪水利枢纽水源关系4 2 6 万温州人民饮用永安全， 关系近1 0 0 万亩农田灌溉用水安全，保护珊溪水利枢纽水资源刻不容缓。 “大水缸刀水质现状及其发展趋势引起温州市委、市政府、市人大和政协 的极大关注。如何控制污染源，保护水资源，保证水资源有效的供给，以满足 日益增长的人们生活和工农业生产的需要，已成为温州个迫切需要解决的课 题。流域是以水为主体的、动态的生态系统，飞云江流域上下游之间是密不可 分的统一体，上下游之间存在相互性，如果上游排放污水、过度砍伐森林及破 坏植被，则下游就会饱受清洁水源缺乏、河床淤积及洪水泛滥之苦。相反地， 要保障下游的生态需求，则上游应积极地植树造林，调整经济结构、耕作模式 和消费方式，而这些涉及大量投入与损失，将降低上游地区的发展速度和居民 生活水平。珊溪水利枢纽工程建成投产后，库区当地由于保护水源人们生产生 活、经济发展受到了限制，保护水源的投资成本与经济发展机会牺牲由上游独 自承担显然违背公正价值，理想的补偿方式是“谁受益、谁补偿、谁投入一， 即由具体受益者依据受益程度对不同程度的贡献者予以针对性的补偿。 传统上解决水污染问题一般是求助于工程和技术上的手段，比如借鉴治污 技术先进的地区所采用的先进经验和方法。但笔者认为，工程和技术的手段固 然十分重要，水资源管理保护制度缺乏也是导致水资源污染问题的重要原因之 。见温州市珊溪水利枢纽工程可行性研究报告 3 第1 章引言 一。珊溪水利枢纽水源水质呈下降趋势并不是偶然的，制度上的缺陷是主要原 因，因此有必要重新考虑一些治污方式，通过加强政府规制力度。研究探索建 立珊溪水利枢纽生态补偿机制，解决受益地区对水源保护区、下游对上游、受 益人群对受损人群的利益补偿问题。这一思路就是要建立一个水资源不能无偿 使用的观念。从效果上看，有利于维护社会公平、建立保护环境的长效机制， 实现上下游经济发展、环境保护的共赢。珊溪水利枢纽水源保护不能走先污染 后治理的道路，也不能走边污染边治理的路子，必须正确处理好水源保护和经 济发展的关系。 1 2 研究意义 本文的选题属于公共资源研究的范畴。公共资源具有不同于一般资源的特 殊属性，其在开发利用与管理上都面l 临着不同的问题，“公地悲剧”是对公共资 源所面临的过度开发利用而形象的说法。自从加雷特哈丁于1 9 6 8 年提出“公 地悲剧”以来，对公共资源的利用与管理引起了人们的广泛关注，学术界对公 共资源问题的研究都有相当丰富的成果。而水资源作为一种公共资源，同样面 i 临着这样的困境，尤其在社会经济的快速发展下，水污染、恶劣水环境的困境 急需得到有效解决。对温州水资源保护的研究，学术界和管理界从工程技术层 面研究比较多，但从制度安排研究非常少。本文试从水资源特性着手，通过制 度设计安排探讨如何保护温州人民的“大水缸”问题，对促进温州市水资源的 高效配置和可持续利用具有重要的理论和实践意义。 通过本课题的研究，一方面希望能从制度设计角度对温州水资源保护现状 作一个分析和评价，并提出一些意见和建议供温州市领导决策时参考；另一方 面希望能借此引起领导干部对公共政策研究方法的重视，在水利行业各项工作 实践中运用公共管理理论，促进水利建设和管理决策的科学化、制度化。 1 3 研究思路与研究方法 解决水污染问题，技术层面治污措施也非常重要。本文关注水源地保护制 度安排，同时并不否认工程技术治污的力量。本文通过对公共物品理论、外部 效应理论、产权理论和交易费用理论以及生态补偿相关文献进行阐述，选择政 4 第1 章引言 府规制、水资源费、水费、转移性支付等理论工具，同时综合运用文献研究、 调查研究、比较分析、数据归纳分析、图表分析等定量和定性分析方法，对珊 溪水利枢纽水源水质现状及其保护情况进行分析和评价。首先，珊溪水利枢纽 水源水质现状及发展趋势事关重大，必须予以高度关注并采取应对措施。其次， 珊溪水利枢纽工程公益性较强，提供的物品既有纯公共物品属性，又有混合物 品属性，征收水资源费、政府投入和经营收益构成水源保护经费主要来源。第 三，由于珊溪水利枢纽水源保护、水源地工业发展对下游及供水区产生外部效 应，因此有必要通过制度安排对外部效应进行矫正，正确处理好水源地保护和 经济发展的关系。第四，在现有法律框架下，珊溪水利枢纽水源水资源产权不 明晰，而且事实上协调处理水源保护工作需投入大量的财力，产生较大的交易 费用，在市场机制失灵的情况下，科斯定理也无能为力，因此必须加大政府规 制作用，强化政府对水源保护工作的调控和引导能力。在此基础上，提出建立 珊溪水利枢纽生态补偿机制的建议，建议由水资源费、水费，开发库区水域养 殖和旅游从利润中提取部分收益、财政转移支付，共同组成生态补偿金来补助 水源地保护活动经费，维系珊溪水利枢纽水源可持续利用，为温少l i 经济社会发 展提供水资源保障。本文研究的思路和逻辑见图1 1 。 5 第1 章引言 1 4 研究目的和内容 l 、珊溪水利枢纽污染源 现状分析 2 、珊溪水利枢纽水源源 水物品属性分析 3 、珊溪水利枢纽水源水 资源产权分析 4 、珊溪水利枢纽水源保 护交易费用分析 5 、水源管理保护现状 图1 1 研究思路和逻辑 建立珊溪水利枢纽生态补 偿机制建议对策 l 、必要性和依据 2 、制订生态补偿原则 3 、建立生态补偿金 4 、建立异地开发生态补 偿试验区 5 、制订水源保护区产业 优惠政策 6 、规范生态补偿金管理 从以往的做法和经验来看，珊溪水利枢纽水源保护工作主要是通过工程措 施对水环境进行整治加以保护，如针对库区某一养猪场排放污水进行治理达标 排放。这种治理式保护措施只能解决现有的污染源问题，不能预防将来可能产 生的新污染源，对短期局部的污染源治理是有效的，但不能从根本消除污染源。 本文研究不排除工程技术措施治理库区污染源的方法，试图在现有治理基础上， 从制度设计层面探索建立生态补偿机制，调动文成县、泰顺县等地方政府及民 众预防和治理库区污染源的积极性，形成一种至下而上大多数人普遍参与的水 源保护氛围，达到长期有效解决珊溪水利枢纽水源保护问题的目的。 本文分六章展开论述。第一章绪论；论文的主体部分是第- n 第五章，第 六章是研究结论及展望。具体来讲，除第一章导论外，其他各章节的主要内容 如下： 6 围 b 圈 第1 章引言 第二章是研究的理论基础及文献综述。这部分内容主要是对公共物品理论、 外部效应理论、产权理论、交易费用理论以及对生态补偿涵义、生态补偿相关 要素和国内外有关生态补偿主要经验进行阐述。 第三章是珊溪水利枢纽工程及水源保护现状分析。首先简要介绍珊溪水利 枢纽工程概况及水源污染现状；其次，运用理论工具对水源保护问题进行分析。 第四章对珊溪水利枢纽水源保护措施效果及建立生态补偿机制必要性进行 分析。 第五章建立珊溪水利枢纽生态补偿机制对策建议。该章节在阐述建立珊溪 水利枢纽生态补偿机制的依据之后，提出制订珊溪水利枢纽生态补偿原则、建 立生态补偿金( 明确生态补偿主体、生态补偿金构成来源和支付方式) 、建立异 地开发生态补偿试验区、制订水源保护区产业发展优惠政策和规范生态补偿金 管理的建议。 第六章对全部研究内容的总结，得出本文研究主要结论，并指出研究中存 在的不足之处和进一步讨论的问题，同时对未来水资源保护工作进行展望。 7 第2 章研究的理论基础及文献综述 第2 章研究的理论基础及文献综述 “水资源 其实是一个广义的综合性概念，一般认为，水资源是指可利用 或有可能被利用的水源，应具有足够的数量和可用的质量，并能够在某一个地 点为满足某种用途而可被利用( 1 9 9 7 年联合国教科文组织的定义) 。广义的水资 源概念是指全部自然界任何形态的水，包括气态水、液态水和固态水的总量( 大 不列颠大百科全书中的定义) 。狭义的概念是指地下水和地表水等内陆水，不 包括海洋中的水体。本文研究的对象是指狭义的水资源。根据水资源的用途研 究，狭义的水资源通常包括水量资源、水能资源和水域资源( 王亚华，2 0 0 5 ) 。 水能资源可用于发电，水域资源有航运、水产养殖、水旅游等多种用途。水量 资源是指可用于生产和生活的淡水资源，包括江河、湖泊，地下水，人工河、 湖、水库、水塘、水渠等人工水体中的水。 珊溪水利枢纽水资源属地表水，是飞云江干流经人工拦蓄流域支流汇集而 成的水体，具有防洪、抗旱、供水、灌溉、发电、生态、航运等综合功能。由 于珊溪水利枢纽工程在温州市经济社会发展中重要地位、功能的多元性以及工 程在飞云江流域特殊地理位置，本文试图运用公共物品理论、外部效应理论、 产权理论、交易费用理论以及生态补偿相关文献进行阐述，在一般工程措施开 展水资源保护工作基础上，努力探讨建立珊溪水利枢纽水源保护新的机制。 本文运用公共物品理论，目的是分析珊溪水利枢纽公共物品属性，解决公 共物品供给主体问题；运用外部效应理论，目的是分析珊溪水利枢纽水源保护 区与受益区存在外部效应现象，解决水源保护方法和途径即外部效应矫正方法 问题；运用产权理论和交易费用理论，目的是分析珊溪水利枢纽水源产权不明 晰、协调处理水源保护与经济发展关系存在大量交易费用及相关费用等情况， 解决谁应该在水源保护制度安排中发挥主导作用问题。归纳起来，运用以上基 础理论主要解决两个问题：一是政府应在珊溪水利枢纽水源保护制度安排中发 挥主导作用；二是在制度层面找到了水源保护措施和方法，为文章后面论述建 立生态补偿机制提供理论支持。同时本文就生态补偿涵义、生态补偿相关要素 以及国内外有关生态补偿主要经验进行综述，对建立珊溪水利枢纽生态补偿机 制具有重要的指导和借鉴作用。 8 第2 章研究的理论基础及文献综述 2 1 研究的理论基础 2 1 1 公共物品理论 狭义的公共物品概念是指纯公共物品，萨缪尔森( s a m u e l s o n p a u l ，1 9 5 4 ) 曾 给公共物品概念下了经典的定义：“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他 人对该物品消费的减少。 后来的经济学家根据萨缪尔森的定义，提出了判断公 共物品的两个标准：物品是否具有消费的非排他性和消费的非竞争性。 如果一种物品同时具有消费的非排他性和非竞争性，这种物品就是纯公共 物品。消费的非排他性意味着某物品的消费要排除其他人是不可能或者不合算 的，它包含两层含义：一是在技术上是不可能的；二是尽管在技术上是可能的， 但在经济上是无效率的，即排他成本是高昂的，以至于不合算。消费的非竞争 性意味着增加额外的消费者不会影响其他消费者的消费水平，或者说增加消费 者的边际成本为零。典型的纯公共物品有国防、公共安全等，这些物品一旦被 国家提供，该国的居民都能享用，而不能把某些人排除在外；同时增加居民一 般也不会降低其他居民的国防或公共安全服务。与纯公共物品相反的另一个极 端是纯私人物品，它是指一种物品同时具有消费的排他性和竞争性。消费的排 他性是指从技术上或代价上很容易将其他消费者排除出去，消费的竞争性是指 不能有两个或更多的消费者同时占有或使用同一个物品。典型的私人物品如衣 服、食品等。 ( 1 ) 公共物品的分类 实际上，现实中物品除了纯公共物品或纯私人物品外，有许多物品是介于 这两者之间的，经济学上一般统称为准公共物品，广义的公共物品就包括了纯 公共物品和准公共物品。准公共物品的特性是消费的非排他性和非竞争性在纯 公共物品和纯私人物品之间的任何组合。具体包括以下两大类：一类是具有消 费的非排他性，但是具有消费的竞争性，也称为可拥挤物品；另一类是具有消 费的非竞争性，但是具有消费的排他性，可称之为俱乐部物品。 英国经济学家布朗( c v b r o w n ) 、杰克逊( p m j a c k s o n ) 对纯公共物品、 纯私人物品以及准公共物品( 他们称之为混合物品) 的特征作了比较详细的说 明，见表2 1 。 9 第2 章研究的理论基础及文献综述 竞 争 非 竞 争 表2 1 纯公共物品、纯私人物品以及混合物品的特征 捧他菲排他 私人物品混合物品 1 、排他成本较低l 、产品利益由集体消费但受拥挤约束 2 、由私人公司生产2 、由私人公司或直接由公共部门生产 3 、通过市场分配 3 、由市场分配或直接由公共预算分配 4 、通过销售收入融资4 、通过销售收入融资。如对该服务使用 例子：食物；鞋子权的收费或通过税收筹资 例子：拥挤的公路、公共公园、公共游泳池 混合物品纯公共物品 1 、含外在性的私人物品1 、很高的排他成本 2 、私人企业生产2 、直接由政府生产或与政府签约的私人企业生产 3 、通过含补贴或矫正性税收的市3 、通过公共预算分配 场分4 、通过强制性税收收入筹资 配例子：国防 4 、通过销售收入融资 例子：贵族学校、高尔夫球俱 乐部、有线电视 资料来源：布朗、杰克逊公共部门经济学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 3 5 庇古、萨缪尔森等经济学家对公共物品的最优供给问题作了分析。庇古认为 公共物品和私人物品的定价都要遵循产品的边际收益等于边际成本的原则，不 同的是，公共物品的价格不是单个消费者支付的价格，而是全部消费者支付价 格的总和。萨缪尔森则认为私人物品的价格是公共的，数量是私人的，而公共 物品的数量是公共的，支付的意愿是私人的，从而公共物品的最优供给应该满 足条件，公共物品对所有人的边际利益之和应该等于公共物品产出的边际成本。 ( 2 ) 公共物品的供给主体 公共物品的菲排他性和非竞争性特征，决定了竞争性的市场不可能提供公 共物品。理由是：首先，非竞争性使新增一个消费者的边际成本等于零，这意 味着，如果按边际成本定价，公共物品必须免费供给。这样一来，私人部门供 t o 第2 章研究的理论基础及文献综述 给公共物品的成本无法补偿。其次，非排他性使公共物品无法从技术上排他，“免 费搭车 问题不可避免。这样，私人部门供给公共物品的成本就不可能通过市场得到补 偿。当然，如果让私人部门提供公共物品，并不意味着供给量肯定等于零。因 为现实生活中有不少入以追求道义为目的，愿意提供一些公共物品。比如，某 家庭可能从行走方便出发，将自家门口的一段泥泞小道铺成水泥路面，这段路 面会给过往行人也带来好处。这种公共物品虽然由私人部门提供，但不是依靠 市场机制而是依靠“道德机制”得以实现，其结果必然是产量的严重不足，不 可能满足资源有效配置的要求。 既然私人部门不愿意提供公共物品，那就只能依靠公共部门来提供。从前 面分析来看，私人部门不愿充分供给公共物品，主要的困难在于供给的成本无 法补偿。公共部门的性质决定它可以解决这个困难，一方面，公共部门追求社 会目标，为全体社会成员提供共同消费的服务，本来就是社会目标的应有之义； 另一方面，公共部门的核心是政府部门，政府部门拥有向社会成员征税的权力， 税收是确保公共物品供给成本得到补偿的最好途径。从这个意义上说，“天下没 有免费的午餐 ；表面上，公共物品免费享用，事实上也是以纳税为代价的。 2 1 2 外部效应理论 外部效应问题普遍存在于经济理论分析和生活实践中。一些著名的经济学 家曾对外部效应问题作了形象的描述，如米德( j e m e a d e ) 的“养蜂人与果夫， 科斯( c o a s e ) 的“机器噪声与医生的工作等。丽我们身边发生的外部效应现 象也是不胜枚举，工厂的废水和废渣所带来的江河与环境污染，河流上游植树 造林能涵养水土、调节气候以及清洁空气，给下游带来干净的水源等。 ( 1 ) 外部效应定义和分类 外部效应的概念最早是由经济学大师马歇尔提出的，在另一位经济学家庇 古手中得到进一步的发展，并对后来经济学者在外部效应问题的研究产生了深 远的影响。庇古在马歇尔等人的研究基础上，对外部效应作了系统深入的研究， 提出了通过边际私人成本和边际社会成本、边际私人净产值和边际社会净产值 的比较来判断外部效应的存在，进而提出外部不经济性和外部经济性的判别方 法。并通过研究灯塔、污染的案例来说明，解决外部效应的方法是政府对其进 第2 章研究的理论基础及文献综述 行征税或补贴，从而也说明了市场机制不能实现具有外部效应资源的最优配置， 需要政府进行管制。 经济学家对外部效应有过多种不同的定义，萨缪尔森( 1 9 7 6 ) 认为，外部 效应就是一个人的经济行为对另一个人福利所产生的效果，而这种效果并没有 从货币或市场交易中反映出来。斯蒂格利茨( 1 9 9 7 ) 延续了这种观点，他认为， “未被市场交易包括在内的额外成本及收益被称做外部效应 。米德( 1 9 9 2 ) 对 外部效应的定义是：“外部经济( 或不经济) 是这样一种事件，即它给某位或某 些入带来好处( 造成损害) ，而这位或这些人却又不是作出直接或间接导致此事 件之决策的完全赞同的一方。 史普博( 1 9 9 9 ) 的定义是：“某种外部效应是指 在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事 人所提供的物品束。 一般来说，外部效应是指某种经济行为具有外在影响，造 成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的现象。 从外部效应受影响方的角度来看，外部效应可以分正的外部效应和负的外 部效应。正的外部效应也称为外部效益或外部经济，指的是某一经济活动对交 易双方之外的第三者所带来的未在交易价格中得到反映的收益。负的外部效应 也称外部成本或外部不经济，指的是某一经济活动对交易双方之外的第三者所 带来的未在交易价格中得到反映的成本费用。例如某地修建了大型水库，对周 围的生态环境、生活环境都会起到正外部性；而人们在河流的上游过分使用水 资源，或排放大量的污染物，则会对下游地区产生不利的负外部性；相反处在 上游的人通过植树造林来涵养水土、绿化环境、保护水资源，则会对下游产生 正外部性。 与庇古一样，著名经济学家施蒂格勒也认为政府在解决外部效应问题中可 以发挥较大的作用，不过与经济措施不同，他主张政府采取行政措施来进行管 制与指导，比如政府用行政的办法直接规定外部不经济性的允许数量。 科斯( 1 9 6 0 ) 为经济学家解决外部效应问题提供了新的思路。科斯认为， 如果产权能够清晰界定，只要市场的交易成本足够的低，即使市场存在外部效 应现象，也不一定需要政府管制。他指出外部效应产品在市场机制下缺乏效率 的原因是缺乏明确界定的产权和产权在市场上的自由交易。假设能够对产生外 部效应的行为界定明确的产权，例如在科斯的“机器噪声与医生的工作一案例 中，可以假设赋予医生有阻止糖果制造商停止使用机器的权利，或者相反，假 设赋予制造商有使用机器的权利。无论初始的权利赋予谁，只要这种权利是可 1 2 第2 章研究的理论基础及文献综述 以自由交易的，两者遥过协商，市场机制可以使他们都达到效用最大化。比如， 如果法院赋予医生享有不让制造商使用机器的权利，制造商可以支付一笔费用 给医生，只要医生认为费用大到足以弥补他的损失，医生或许愿意放弃自己的 权利；反之，如果初始权利在制造商那里，医生可能需要支付给制造商一定的 费用来换取安静的工作环境。总之，科斯认为如果外部效应的交易能够没有成 本地发生，那么无论初始的权利如何分配，双方总可以达成一种协议，去获取 一个有效率的结果。这就是著名的科斯定理。 科斯的思路并不能成为完全拒绝政府的理由。实际上科斯定理中零交易成 本的假设是不可能存在的，当事人进行谈判、协商和搜集对方信息都是有成本 的，交易成本的存在使得政府管制或者法律制度在界定初始产权时在降低交易 成本方面具有潜在的作用。约瑟夫费尔德( 2 0 0 4 ) 认为，“当存在交易成本时， 可交易权利的初始配置将影响权利的最终配置，也可能影响社会总体福利”，并 且进一步认为：“当存在交易成本时，通过明确分配已界定权利所实现的福利改 善可能优于通过交易实现的福利改善。 由此可知政府在界定初始产权的重要 性。考虑到界定产权也是有相当的成本，尤其是对具有非排他性的公共资源， 包括水资源、海洋渔业资源等，界定清晰的产权几乎是不可能的( 第三章将展 开论述) ，在这种状态下，政府对这些资源具有必然的责任。一个可能的方案是， 政府对公共资源中既具有非排他性，又具有外部效应的部分资源实行高度管制， 即实行国有产权，政府直接经营管理。 ( 2 ) 外部效应的矫正 外部效应的矫正，就是指对产品或劳务的私人边际成本或私人边际收益进 行调整，使之与社会边际成本或社会边际收益相一致，实现外部效应的内在化。 由于对外部效应的起源有不同认识，因而存在多种矫正方法。归纳起来主要有 两类：一类是依靠公共部门的努力，另一类是依靠私人部门自身的努力。本文 着重研究前者。公共部门对外部效应的矫正方法： 课征 课征是实现外部效应内在化的传统手段。矫正性税( 费) 着眼于私人边际 成本的调整，即对具有负外部效应的产品征收相当于其外部边际成本数量的税 ( 费) ，使私人边际成本提高到与社会边际成本相一致的水平。在2 0 世纪2 0 年 代初英国著名经济学家庇古首先提出通过征税的办法对付环境污染问题，使税 款等于污染给效率产量造成的边际损失，即外部边际成本，因而人们又把这种 第2 章研究的理论基础及文献综述 为实现负外部效应内在化而开征的税收( 如环境污染税) 称为“庇古税”。矫正 性税( 费) 的征收，迫使厂商提高产品的价格，而价格的提高必然使需要量减 少，进而导致供给量即产生量减少，这就会减轻污染程度。如果厂商不愿缴纳 污染税( 费) 或者企图保持原有的生产规模，那么只好改进生产设备或采用新 的生产技术和方法。 水资源费是水资源管理中普遍采用的经济手段，水资源费是指由于取水行 为的发生而征收的费用。水资源费与日常生活中认为的水费不同，水费是对水 服务支付的费用，而水资源费则是由于取水而征收的费用，大多是资源稀缺租 金的表现，水资源费类似于水资源税，理论界曾一度提出将费改税，但至今尚 未修改调整。从我国现有法律规定，水资源费的征收是实施水资源有偿使用制 度的具体手段。 转移支付 中央与地方财力的划分使各级政府拥有相对独立的利益，但是中央仍有必 要对地方政府的行为进行约束，而转移支付就是一种重要的手段。所谓转移支 付( t r a n sf e rp a y m e n t ) 就是中央政府对地方政府进行拨款的制度。 与私人经济活动一样，地方政府的经济活动也有外部效应，即地方政府在 从事经济活动时，会使其他地区受益或受损。所以，辖区之间的外部效应也包 括负外部效应和正外部效应两种情况。当存在负外部效应时，地方政府只考虑 本辖区所获得的收益，对其他辖区负面影响或损害不予考虑，因而，它的活动 规模会超过应有的规模，不符合资源配置的效率要求。比如处于上游地区的地 方政府常常为了发展工业而忽视水环境保护，牺牲环境换来的快速增长的g d p 收益全部为本辖区的居民分享，而由此造成的江河污染却落在处于中下游的其 他辖区。为从源头防止水土流失和江河污染，上级政府要对水资源保护比较得 力的地方政府提供补助。当存在正外部效应时，地方政府同样只考虑本辖区所 付出的成本，对其他辖区所获得的收益不予考虑，因而，它的活动规模会低于 应有的规模，也不符合资源配置的效率要求。比如水利大坝的建设，不仅会使 处于上游地区的本辖区居民免受旱涝之灾，还可使处于中下游的其他辖区受益， 但是如果没有上级政府的补助，收益外部性无法内在化，地方政府就缺乏修建 水利大坝的积极性。 政府规制 政府规制( g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ) 是指政府部门依据有关的法规，通过 1 4 第2 章研究的理论基础及文献综述 许可、禁止等手段，对企业的经济活动施加直接影响的行为。政府部门可以限 制个人或企业所从事的具有负外部效应的经济活动。针对外部效应的政府规制 主要有两种方式：一是对外部效应水平的规制，如政府在水源保护区内通过调 整产业布局，限制污染工业发展，而发展生态农业、旅游业，以减少对水环境 污染；二是对生产过程的规制，如禁止厂商倾倒化学废料，勒令厂商安装防污 设备或改进生产工艺等。 对于公共资源问题也可通过规制的方式来解决，比如，对于政府限定渔船 的数量，只有获得捕捞许可证的渔船才能进行捕捞作业，许可证通过拍卖的方 式发售，出价高的才能获得。许可证价格实际上起到一种筛选的作用，让生产 成本较低者去生产；同时，许可证拍卖收入还可弥补一部分政府规制的成本。 政府规制手段是强有力的，但往往只能起辅助作用，因为规制的成本比较高。 当然，政府规制还存在一个缺陷，即容易引起寻租行为。 2 1 3 产权理论 ( 1 ) 产权基本含义 产权在经济学是财产权利( p r o p e r t yr i g h t s ) 的缩写，它与通常所讲的法律 概念“产权静是有所区别的。法律概念的产权是狭义的产权，主要是指物权： 而经济学中的产权是广义的产权，是个非常宽泛的概念，它的含义不仅包括物 权，而且还包含了所有交易中的权利，比如交易条件、交易方式、交易范围等， 这些实际存在的权利很难用法律条文的形式将其规定下来。 目前经济学中还无法形成统一的产权定义，不同的研究者根据自己的研究 出发点和着力点，对产权的内涵有不同的理解。如登姆塞茨( 1 9 6 7 ) 从外部性 内部化的角度定义“产权是界定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提 供补偿以使他修正人们所采取的行动 1 ：阿尔钦( 1 9 9 4 ) 则认为“产权是一个 社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利 2 。菲吕博腾和配杰威齐 ( 1 9 7 2 ) 对“产权力给出了一个基本认同的总结性定义：“产权不是指人与物之 间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的 1 登姆塞茨关于产权的理论，载于科斯、觏尔钦、诺思等著财产权利与制度变迁。上海：上海三联书店 和上海人民出版社，1 9 9 4 9 7 - 11 3 2 科斯、阿尔钦、诺思等财产权利与制度变迁上海：上海三联书店和上海人民出舨社。1 9 9 4 1 6 6 1 7 8 1 5 第2 章研究的理论基础及文献综述 行为关系。恸所谓行为关系是指产权的界定规定了人们的行为规范，不遵守者 将负担由此产生的成本。 比较上述关于产权的定义，各种定义在表述上有较大的差异，反映出各学者 对产权的理解是各取所需，但是他们对产权本质问题的认识还是相同的。现代 产权理论非常强调产权的排他性和可交易性，认为对产权的限制通常会损害资 源配置的效率，因而限制越少越好。诺思( 1 9 9 4 ) 甚至认为：“产权本质上是一种 排他性权利。而哈特威克和奥利威勒( h a r t w i c k a n d 0 1 e w l i e r ) 认为：产权是一 系列权利所有者可以转让的权利2 。综上所述，产权的基本含义可归纳如下： 产权是一种行为权利，是界定人们行为关系的一种规则，即产权规定人 们可以做什么，不可以做什么，如果做了产权规定不该做的事情，那么应该由 谁来补偿。 产权反映的不是人与物之间的关系，而是人们之间对物的使用所引起的 相互关系，比如经济学中说某人拥有某水塘的产权，并不是单纯地说他与水塘 之间的关系，而是在确定他与其他人在使用水塘的权利上的关系。 产权是人们在资源稀缺性条件下