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上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 i 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究 以象山县西周镇为例 摘 要 新农村建设是农村第二次飞跃式发展的基础和关键。 新农村建设 的出发点和落脚点是统筹城乡经济与社会发展，推进农村全面小康。 乡镇政府是在当地带领农民贯彻党的路线方针政策， 推进社会主义新 农村建设，构建社会主义和谐社会的领导核心。近年来农村经济基本 实现了长足、快速、稳步发展，农民的生活水平也得到了很大提高， 但经调查表明， 制约农村经济发展的瓶颈以及影响农村稳定和持续繁 荣的因素依然很多， 社会主义新农村建设还有许多新的问题和情况亟 待解决， 新农村建设任重而道远。 为此， 乡镇政府必须通过职能转变， 为社会主义新农村建设提供强有力的基层组织保障， 促进政策的合理 调整和资金的优化配置，加快新农村建设的进程。 本文主要分为六部分： 第一部分，绪论。提出问题，分析选题的意义，对相关的学术研 究进行简单的综述，表明研究思路与拟用的研究方法，在整体上给予 文章一个全局的把握。 第二部分，新农村建设与乡镇政府职能转变。一是简要回顾了改 革开放以来我国乡镇政府职能演变进程； 二是分析新农村建设的科学 内涵；三是提出新农村建设对乡镇政府职能转变的新要求。 第三部分，象山县西周镇政府职能履行案例分析。简单介绍西周 镇政府的基本情况、机构设置与基本职能状况，分析了西周镇政府在 新农村建设中履行政府职能的做法， 并讨论现有政府职能存在的不足 及原因。 当前乡镇基层政府为新农村建设提供公共服务和公共产品不 足的主要原因： 一是观念的缺失和认识的误区； 二是传统体制有惯性， 乡镇基层政府面临双重压力；三是乡镇政府财政状况恶化；四是现行 的乡镇绩效考评制度不合理； 五是乡镇干部素质直接影响着社会主义 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 ii 新农村建设的效果。 第四部分， 国外乡镇政府职能履行的基本经验。 本文例举了美国、 法国、 德国、 澳大利亚等国家的乡镇政府履行职能的情况， 总的来说， 西方国家对于乡镇的职能划分较为明确，机构设置较少，管理形式灵 活多样，且侧重与公共产品服务职能，而淡化其政治职能。西方发达 国家乡镇政府履行职能的经验表明， 当代政府的主要职能是满足社会 公共需求、为全社会提供充足优质的公共产品与公共服务，所以当代 政府模式的基本定位是公共服务型政府。 第五部分，关于我国新农村建设中乡镇政府职能转变的思考。一 要更新政府管理理念，树立服务型政府理念；二要改革行政体制，使 之与服务型政府相配套；三要创新财政管理体制，建立基层政权能正 常运转的制衡机制；四要调整对基层政府的考核标准，促使乡镇政府 向服务型政府转型；五要加强乡镇干部队伍素质建设，使之具有提供 公共服务的能力；六要建立农村公共产品的多元化体系，保证公共产 品总量。 第六部分，结语。对全文进行简要总结与回顾，并对研究缺陷作 简要交待。 关键词：社会主义新农村，乡镇政府，职能转变，公共服务型政 府 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 iii a study of changes in the government functions of township during new rural development a case study of xizhou，xiangshan county abstract new rural development in rural areas are the basic and key of the second leap-forward development. new rural development starting point and ultimate goal is to co-ordinate economic and social development in urban and rural areas, promoting overall well-off rural areas. township governments are the core of leadership to leed local farmers to carry out the partys line, principles and policies, to push forward the building of new socialist countryside, and to build a harmonious socialist society. in recent years, the rural economy has basically made remarkable, rapid and steady development, and the living standards of farmers have been greatly improved. however, the survey shows that there are a lots constraining factors in the development of rural economy, affecting rural stability and sustained prosperity. and also, there are many new problems and circumstances demand prompt solution in the development of socialist new rural areas, and new rural development has a long way to go. to this end, the township government to pass functions for the building of new socialist rural areas to provide a strong grass-roots organizations to protect and promote the policy of reasonable adjustment and the optimal allocation of funds to speed up the process of building a new countryside. to this end, the township government must provide a strong protectiom of grass-roots organizations for the new rural development to promote resonable adjustments of the policy and optimize allocation of funds, speeding up the process of new rural development. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 iv this paper is divided into six parts: the first part, introduction. to ask questions, analyze the significance of topics, related academic research on simple synthesis, show the research thinking and research methods to be used, and have an overall prasp to the whole article. the second part is to introduce new rural construction and the transformation of township government functions. first, to give a brief review the process of evolution for the functions of township government since reform and opening up in china; second， to pointe out the scientific content of rural development. third, to give out new requirements for transformation of government functions township in new rural construction. third part is the case study of the implementation of government functions in xizhou, xiangshan county. in this part the auther gives a brief introduction of the basic situation of xizhou government, and also of its institutions and basic functions. the auther, in the same time, analysis the practice of government functions during the new rural construction in xizhou town, and discisses the shortcomings and reasons for the existing government functions. there are some reasons for the shortage of public services and public goods which are provided by the township government for new rural development: first, the missing conception and misunderstanding of new rural development is the most important; second, the traditional system has inertia, and the township government faces the dual pressures; third, the financial situation of the township government becomes deteriorate; fourth, the existing performance appraisal system is unreasonable in township government; the fifth is the quality of township cadres, which derectly impacts the effect of new rural development. the fourth part is about the basic experience of the performing in local government functions abroad. this article cites the situation of the township government to carry out their functions in the countries such as the united states, france, germany, astralia and so on. generally speaking，in those countries, the functions of the township government are more specificly divided and there are much less institutions while the 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 v management forms are flexible and diverse, focusing on the service functions of public products and downplaying its political functions. the experience of the performing in local government functions in western developed countries shows that contemporary governments main function is to meet the public demand, and to provide sufficient high-quality public goods and public services for the whole society. therefore, the basic position of the contemporary governments model is a public service-oriented government. the fifth part is to research and explore the path selection and policy recommendations for changes in the functions of township government in new rural development. first, update the concept of government management, and establish the concept of a service-oriented governmen. second, we need to reform the administrative system, in order to make good for the service-oriented governmen. third, we must innovate the financial management system, and set up grass-roots political power to the proper functioning of checks and balances; forth, adjust assessment criteria for grass-roots government to force the township government change into service-oriented government；fifth, strengthen the quality of the construction of township cadres to make them have the capability of providing ; and sixth, set up a diversified system of rural public goods to ensure the total amounpublic servicest of public goods. the sixth part,conclusion. a brief summary of the full text with the recall, and a brief account of research deficiencies is given. keywords：a new socialist countryside, township government, changes in the functions, public service-oriented government 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：潘丁红 日期：2009 年 4 月 25 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名：马风书 潘丁红 日期：2009 年 4 月 25 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 1 一、绪论 （一）研究的目的及意义 作为中国农村的基层政权组织，乡镇政府是直接面向农民工作，负责党和国 家政策、法律的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织乡村公共设施、 公益事业的建设， 为农村提供公共产品和公共服务的机构。 乡镇职能发挥的好坏， 直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展和新农村建设的步伐。自新中 国成立以来，党积极领导乡镇政府为适应各个阶段不同形势的发展要求，不断对 乡镇职能进行调整和转变，极大地促进了我国农村全面、协调、可持续发展，为 构建农村社会的和谐发挥着其他组织无法替代的作用。 我们正面临建设社会主义新农村的重大历史任务， “要按照生产发展、生活 宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民 意愿，扎实稳步推进新农村建设。 ”这是党和国家为解决“三农”问题而实施的 重要战略举措。从某种意义上说，建设社会主义新农村，政府是关键， “乡镇政 府作为管理农村的基本行政单位，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带， 是建设社会主义新农村的重要组织力量。 ” 1乡镇政府及其工作人员能否对乡村 社会和广大农民的需求作出积极、敏感、负责任的回应，直接关系到新农村建设 的成效，影响新农村建设的进程。国家和政府正是通过乡镇政府对广大农村的各 项活动和占全国人口70%80%的9亿多农民进行领导、引导和管理的。然而， 当前我国很多乡镇政府仍然存在职能越位、缺位和错位的现象，乡镇政府现有的 运行模式已经与新时期农村发展要求不相适应。面对新形势、新任务的要求，乡 镇政府何去何从，如何转换职能，是当前需要认真探索和着力解决的重大课题。 中央提出社会主义新农村建设的战略， 也就同时向基层政府提出了如下迫切 问题：在新农村建设的情形下乡镇政府的作用应该是什么，它能够做什么和不能 做什么，以及如何做好这些事情。因此，面对新形势、新任务，在建设新农村过 程中必须转变乡镇政府职能。乡镇政府通过职能转变，可以为社会主义新农村建 设提供强有力的基层组织保障，促进政策的合理调整和资金的优化配置，加快新 农村建设的进程。 本文结合具体的乡镇政府的情况， 意在探索乡镇政府服务新农村建设的新方 法和新路子， 从而在社会主义新农村建设视域下为乡镇政府职能转变寻找新的着 力点和突破口，希望在研究过程中，用更为科学合理的观念，对乡镇政府在新农 村建设中应该如何有效地发挥其职能做出有益的探索， 为乡镇政府职能转变提供 1习近平.转变基层政府职能为新农村建设提供有效服务j.今日浙江，2007，4：6-7. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 2 思路，为制定相关政策提供一定的参考。 （二）文献综述 20世纪80年代以后，随着社会主义市场经济体制的建立和改革的不断深入，乡 镇政府存在的问题也日益突出，如机构庞大、人员臃肿、条块分割、乡镇财政转盈 为亏、政府职能转变滞后、公共服务能力较差、严重脱离农村社会等。作为对上述 问题的应对，我国在新时期的乡镇改革大体经历了四个阶段，即1980年至1985年 的“社改乡”和“乡政村治”阶段；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村 民自治” 阶段；1990年至1997年的县乡综合改革试点和健全农业社会化服务体 系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。国内理论界对中国乡镇问 题的研究，从改革开放后就已经开始，80年代末掀起了第一次热潮，90 年代末 又掀起了一次热潮，现今应该说是处于第三热潮中。1 有关基层政府尤其乡镇政府的改革涉及到多方面的问题，其中两个问题引 人注目，并且对于新农村建设来说至关重要。一是有关乡镇政府自身是否有必 要存在、以什么方式存在的问题，二是乡镇政府职能如何定位、职能如何转变 的问题。 对于乡镇政府自身是否有必要存在、以什么方式存在，这方面的研究可以 说是“百家争鸣”，不同的学者和专家持有不同的甚至是相反的观点。其论点 大体可归纳为撤销论、派出论、撤并论、彻底改革论、自治论等。以邓大才等 为代表的学者认为，伴随着农业税的全面取消，乡镇一级政府面临的财政困难、 职能单一等深层次的问题逐渐暴露，乡镇作为一级政府已没有存在的必要，应该 撤掉。 其主要理由一是乡镇一级作为基层政权， 没有历史依据， 也没有现实必要， 中国自封建时代以来皇权最低只延伸到县，即“皇权不下县” 。二是从财政角度 来考虑，乡镇政府这一级没有足够的财政收入，特别是中西部大多数乡镇财政收 入只有一百多万元，有的乡镇甚至不足一百万元，年年入不敷出，依靠吃上级财 政补贴才能勉强度日，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。这样的政府机构 是不完整的，紧紧依靠上级的财政支持来维持运营，没有存在的必要。三是乡镇 政府已没有多少职能。乡镇政府目前的主要工作就是收税和收费，抓计划生育工 作，伴随着农业税的取消和农村人口素质的提高，乡镇政府的这点职能也会丧失 殆尽。2以徐勇为代表的学者主张“县政乡派村治”，乡镇政府作为县级政府 的派出机构。 3派出论主张改乡级基层政权为县级政府的派出机构， 在乡一级 设办事处(乡公所)，作为县以下的行政组织。乡公所不是一级政权，也没有独 立的财政权， 而是县级政府为解决行政事务在乡镇一级设置的派出机构。 以赵树 1陈华栋，顾建光.中国乡镇问题研究综述与思考j.求索，2006，3：44-46. 2邓大才.乡级政府该撤了j.中国国情国力，2001，3：35-36. 3徐勇.变乡级政府为派出机构j.决策咨询，2003，5：5. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 3 凯为代表的学者主张在乡镇撤并基础上进一步精简机构。撤并论以减少公务人 员、节约行政开支为目的。1彻底改革论主张乡镇政府可以保留，但要实行彻 底改革。李昌平认为，乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇。而自治论则认为 对于乡镇一级政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题，只有实 现乡镇自治，才能使问题得到根本化解。吴理财认为“乡政自治”就是“在乡镇 政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附 于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位” ，具体办法则是实 行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型 的多元的民主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的 政治权力参与到乡镇政府的选举、 决策、 监督、 治理等诸多层面和各种事务当中， 使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。2 对于乡镇政府职能如何定位、职能如何转变，学者们普遍认为乡镇职能存在 “错位” 、 “缺位” 、 “越位”等现象。为此，学界提出了“有限政府论” 、 “责任政 府论” 、 “法治政府论”和“公共服务型政府论”等观点。 本文认为， 乡镇改革是一个复杂、 系统的工程， 要区别对待， 切忌千篇一律。 在中国当前建设社会主义新农村的现实状况下，乡镇政府改革的核心问题是对 乡镇政府的职能予以定位而不是界定， 更不是要不要乡镇政府的问题。 笔者认为， 乡镇政府在农村社会事务管理、公共品提供等方面目前还发挥着难以替代的作 用，乡镇政府改革的关键不在于“加强”或“撤销”与否，而在于它的职能转换。 重新对乡镇政府进行角色和职能定位，解决其职能错位、缺位、越位问题，才能 更好地推进社会主义新农村建设。总之，在新农村建设的背景下，重塑乡镇公 共服务职能乃是乡镇改革的关键所在。 （三）研究思路和研究方法 1、研究思路 论文按照提出问题、分析问题、解决问题的常规思路展开论述。首先，在绪 论部分提出所要研究的问题， 分析了研究的意义。 然后， 以具体的乡镇政府为例， 分析了现有政府职能存在的问题与不足， 并且对存在问题的原因进行分析。 最后， 从强化公共服务职能的角度，探讨了乡镇政府如何转变政府职能，推进社会主义 新农村建设的路径选择和政策建议。 2、研究方法 （1）规范分析方法。这是确定乡镇政府职能转变的目标模式、职能体现状 况以及改革路径选择等所不可或缺的研究方法。 （2）案例研究方法。案例研究的好处在于它的真实、直白与研究的可针对 1赵树凯.乡镇改革如何走出迷途j.瞭望，2005，18：29-30. 2贺雪峰.当前县乡村体制存在的主要问题j.经济社会体制比较，2003，6：83-87. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 4 性和可操作性。本文选取具体的乡镇政府为个案进行研究，能够对乡镇机构及其 改革的共性问题有一个整体的认识。 （3）问卷调查法。2008 年 10 月开始，作者对浙江省象山县西周镇进行实 地调查研究。通过发放问卷，进行调查，共发放 150 份，有效回收 120 份。 （4）文献研究法。文献研究法是对现有文献进行查阅、分析、整理，并力 图对研究问题的本质进行最为准确把握的一种研究方法， 被广泛用于各种学科研 究中。笔者查阅了包括图书、期刊、学术论文等在内的大量文献资料，并对文献 进行分析和整理，得出了相应的结论。 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 5 二、新农村建设与乡镇政府职能转变 （一）改革开放以来我国乡镇政府职能演变简要回顾 取消人民公社、设立乡镇以后，乡镇政府职能转变一直没有到位。表现在政 企不分、政社不分，乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上，社会 管理和公共服务薄弱。 1、“社改乡”中的乡镇政府职能定位 随着家庭联产承包责任制的确立，我国“政社合一”的人民公社体制已经失 去了权威基础， “无法容忍新兴的社会力量， 无法协调和统帅整个农村社会” 1。 1982年的“中央一号文件”特别强调指出，“最近以来，由于各种原因，农村一 部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责， 不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责 任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”。因此，到1982年12月，五届全国 人大通过了修改后的中华人民共和国宪法，其中规定：“乡、民族乡、镇是 我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村 民委员会是基层群众性自治组织”，由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新 模式。到1985年，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，全国共 建立了9.2万多个乡、镇人民政府。2 乡人民政府是国家的基层政权组织， 是乡级国家权力机构的执行机关和行政 机关。 它的主要任务和职责是对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报 告工作，做好乡村基本建设统筹规划等等。政社分开的改革，适应了当时我国农 村经济发展的需要，对加强和改善党的领导、密切基层政权和广大群众的联系、 改变党政不分、政企不分的状况，加强党的领导和基层政权建设，具有重要的意 义。政社分开以后，一些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方政 府还没有完全起到一级政权的作用。 2、20世纪80年代中期以后的乡镇政府职能转变 20世纪80年代，邓小平同志曾多次提出，“现在经济体制改革每前进一步， 都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革 的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代 化的实现”。为此，1986年9月26日，中共中央、国务院发出关于加强农村基 层政权建设工作的通知(草案)，提出了“要真正把乡镇一级建设成为密切联系 群众、全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、 1张厚安，徐勇.中国农村政治稳定与发展m.武汉：武汉出版社，1995.211. 2李正华.论邓小平的“三农”思想对中国农村改革的重大意义j.当代中国史研究，2005，2：49. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 6 文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政府，必须实行简政放权，健 全和完善乡政府的职能”。 1986年1991年，实行简政放权，完善乡镇政府功能。中央规定，乡党委要 保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作；县 级和县级以上党政机关要按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作， 凡属于乡 政府的工作，就不要布置给乡党委；乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律 的和行政的手段， 为发展商品生产服务； 乡政府要支持乡经济组织行使其自主权， 不包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构； 县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能。通过 简政放权，乡镇政府的职能得到了健全和完善，乡级政权成为功能较完备的一级 政府。县级简政放权过程中，出现了乡镇机构设置过快过滥、人员增长过多、职 责不清和关系不顺的新问题。 1992年1996年，着手理顺关系，推行乡镇规范化建设。党的十四大报告指 出：“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务。也是深化经济改革、 建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。” “各级党委和政府必须统一 认识，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和 党政机构进行改革。”新的任务和严峻的现实，促使乡镇政府又再次把管理体制 改革提上议事日程。这一时期改革的主要内容，大体有三项：开展以 “三定” 为主的乡镇机构改革。继续完善乡镇政府职能，实行定职能、定机构、定编制的 “三定”工作；开展以“理顺关系，转变职能、兴办实体、强化服务”为主要内 容的乡镇管理体制的改革。 这次机构改革把适应社会主义市场经济发展要求作为 目标，紧紧抓住转变职能这个关键，理顺关系，精兵简政，提高效率。根据此精 神，县乡两级开展了以转变职能、分流人员为主要内容的建立经济实体或服务实 体的活动：进行干部人事制度改革，实行公务员制度。在乡镇推行国家公务员制 度，是乡镇干部人事制度的重大改革。乡镇公务员制度的推行，标志着乡镇干部 人事制度建设进入了法制化轨道。 1998年2005年，我国乡镇机构改革的重点是“减人、减事、减机构、减支 出”。如中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定提出了“乡镇政 府要切实转变职能， 精简机构， 裁减冗员， 目前先要坚决把不在编人员精简下来， 做到依法行政，规范管理”。就全国范围而言，从1986年到1996年，全国乡镇数 量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人 数由455.9万人减少到259.2万人。而截止到2005年底，全国乡镇总数为35473个， 又比1996年的乡镇数量减少接近1万个，平均每天撤并乡镇4个。1若照此发展 1张新光.农村市场经济的微观基础和基层民主权威j/ol.，2007-05-22. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 7 下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右。但随着乡镇建制规模的 不断扩大，乡村社会的治理成本却是有增无减。 （二）新农村建设的科学内涵 社会主义新农村建设是一个与时俱进的概念，具有鲜明的时代特征。在上世 纪50年代，我国也提出过建设新农村的口号。当时是以“楼上楼下、电灯电话， 耕地不用牛、点灯不用油，饭前葡萄酒、饭后水果糖”来描绘新农村的前景的。 在上世纪80年代和90年代也都提出过建设新农村的口号。 党的十六届五中全会指 出： “建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发 展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发， 尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”短短的“二十字” 方针有着丰富 的内涵，既要求把物质文明、精神文明、政治文明三者统一起来，又要求把经济 建设、政治建设、文化建设统一起来。今天建设社会主义新农村，就是要按照中 央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求，建立 以工促农、以城带乡的长效机制，整体推进农村经济、政治、文化和社会“四大” 建设，建成全面体现小康社会发展水准、城乡一体化发展趋势和社会主义本质特 征的文明和谐共富的新农村。具体来说，就是要实现以下八个方面的目标任务： 1、高效生态的现代农业。就是要以提高农业和市场竞争力和综合生产能力 为核心， 大力推进农业的观念创新、 结构创新、 体制创新、 技术创新和管理创新， 走出一条经济高效、产品安全、资源节约、环境友好、技术密集、人力资源优势 得到充分发挥的新型农业现代化的路子。着力形成专业化生产、区域化布局、集 约化投资、产业化经营、品牌化营销、企业化管理的农业发展新格局，充分发挥 农业的生产、生活、生态、文化功能，满足社会多样化需求，让农业成为能持续 致富农民的现代产业。 2、繁荣兴旺的农村经济。就是要以扩大农民的就业门路、增加农民收入为 目的，以县域经济为平台，鼓励农民创业就业，大力发展民营经济，促进农村二 三产业和农村人口向小城镇集聚，提升特色块状经济的发展水平，为广大农民提 供更多的就业门路和致富机会， 使小城镇成为农村经济的增长极和农民生产生活 的服务中心，使农村经济始终充满生机活力。 3、整洁优美的农村社区。就是要以借鉴城镇社区建设的理念来改造传统的 村落，科学的规划村庄布局，大力推进村庄整治建设，加快建设中心村，改造城 中村、园边村、城郊村, 合并小型村，搬迁高山村，把一批有条件的村庄改造建 设成为规划科学、经济繁荣、环境优美、服务齐备、管理民主、社会和谐的农村 新社区。 4、城乡一体的公共服务。就是要着眼于解决农村公共服务严重滞后的问题， 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 8 加快城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村 辐射，大力推进城乡一体化的公共交通、供水供电、垃圾污水处理、通讯信息、 连锁超市网络和农村劳动就业服务体系建设， 提高农村社会事业和社会保障的水 平，让生活在农村的农民也能获得城市市民一样便利、安全、高效、多样的公共 服务。 5、富裕舒适的田园生活。就是要围绕提高农民收入水平和生活质量，在不 断开拓就业致富门路和加快脱贫致富的同时，积极推进农村改路、改水、改厕、 改厨、改房，促进农民生活方式的转变，使生活在农村社区的农民不仅能够享受 到现代文明的发展成果， 而且能够继承农村和睦亲近的邻里关系和优良纯朴的传 统文化，保留山水交融的田园风光和安静舒适的居住环境，使现代的文明生活方 式与农村的田园牧歌式传统生活方式得到有机的融合。 6、奋发向上的精神风貌。就是要在抓好物质文明建设的同时，积极推进农 村精神文明建设，在广大农民群众中开展以热爱美好家乡、建设美好家园、创造 美好生活为主题的社会主义新农村教育活动，克服等靠要的依赖思想、无所作为 的消极情绪、得过且过的精神状态、封建迷信的陈规陋习，激发农民勤劳致富、 自强自立、合作共济、奋发向上的精神风貌。 7、民主和谐的社会管理。就是要以构建农村和谐社会为目标，加强农村民 主政治建设、农村基层组织建设，把民主选举、民主管理、民主决策、民主监督 真正落到实处，加强普法教育和法制建设，增强农民法制意识，推进农村社会综 合治理，消除各种农村不安定的因素，形成有效的社会管理体制与和谐的社会关 系，让广大农民群众充分享受民主权利和合法权益。 8、全面发展的现代农民。就是要让广大农民享受公平的国民待遇、完整的 财产权利和平等的致富机会，实现农民的全面发展。适应农民分工分业分化加速 的新趋势，加大对农村劳动力就业技能的培训力度，提高农村基础教育的水平， 积极推进农村免费义务教育，大力发展农村职业教育，开展以思想道德教育为主 的现代国民素质教育，全面提高农民的整体素质，使转移就业的农民成为稳定的 产业工人和安居乐业的市民，使从事农业生产的专业农民成为有文化、懂技术、 会经营的现代农民。1 （三）新农村建设对乡镇政府职能转变的新要求 我国现在的乡镇政府职能，包括执行本行政区域内的经济和社会发展计划、 预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、 民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。2这种定位，实际上是把乡镇 1顾益康.全面领会建设社会主义新农村的科学内涵j.浙江经济，2006，1：2021. 2姬秀娟.新农村建设中乡镇政府的职能定位j.甘肃社会科学，2007，2：136138. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇政府职能转变研究以象山县西周镇为例 9 政府定位成了一个全能的政府，这显然超越了乡镇财政资源和人力资源的能力， 违背了经济和社会发展规律， 也不符合构建农村和谐社会和建设社会主义新农村 的需要。要改变乡镇政府目前的困境，必须重新界定乡镇政府的职能，明确在建 设社会主义新农村的过程中乡镇干部该干什么、政府职能该如何调整、基层政权 该如何运转。 1、贯彻执行党的路线、方针、政策，将党的路线、方针、政策和国家法律、 法规落实到农村最基层，这是社会主义新农村建设中乡镇政府的基本职能 乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元， 具有在农村执 行国家意志的义务和保一方平安的责任。过去，对于乡镇的基层工作，人们戏谑 为“催粮要款、刮宫引产”，尽管其中调侃成分存在，但确实体现了乡镇工作的 实际。 在社会主义新农村建设中乡镇政府要从以微观管理为主向以宏观管理为主 转变。一要贯彻执行上级的各项方针政策，在工作中要以国家政策、法律法规为 主要依据，通过宣传教育、引导监督等多种手段推动农村经济发展，对乡镇经济 发展实施有效的宏观调控， 切实维护农村经济的健康运行。 二要按照 “有法可依、 有法必依、执法必严、违法必究”的法制精神，认真贯彻落实行政许可法， 依法行政、依法治乡(镇) 、依法治村，保障人民群众的合法权益。维护社会稳 定，妥善处理突发性、群众性事件，调节和处理好各种利益纠纷和矛盾，特别是 土地纠纷、公益事业矛盾、劳动力剩余等问题。严格执行村民自治，切实规范乡 (镇)干部工作行为，正确引导农民运用法律武器保护其基本利益，为构建民主法 制的和谐新农村起示范带动作用。 三要开展多种形式的社会主义精神文明建设活 动。组织制定和推动落实农民认可的乡规民约，移风易俗，摒弃陋习，营造和睦 的社会氛围，使广大乡村逐步由“人治型”向“人性化”转变，体现以民为本的 思想。 2、加强公共服务和社会化服务体系建设，促进农村经济和社会发展，这是 社会主义新农村建设中乡镇政府的主要职责 温家宝总理明确指出了“建设服务型社会的要求”，指出：基层政府通过服 务达到管理，把管理融于服务之中，由过去的“管、收、批”向“扶、帮、助” 转变，从行政推动为主的模式转到以服务为中心的轨道上来，以实实在在的服务 推进农村经济发展，突出政府的“经济调节、社会管理、公共服务”的职能，使 乡镇政府当好市场经济条件下有效制度的制定者、经济发展的调节者、市场秩序 的监管者、公共产品的保障者。这充分说明了党和国家把创建服务型政府作为新 农村建设中乡镇政府职能改革的指导理念和总体目标。 在建设社会主义新农