（公共管理专业论文）广东省社会保险费改税探究.pdf

内容摘要 我国社会保险制度历经不断改革，如何确立合理的社会保险筹资方式成为社会 保障体系构建中的核心问题。由于目前社会保险基金缴费体制本身存在的局限性， 已不适应规范化和法制化的市场经济体制以及人口老龄化的要求，使得社会保险基 金筹措困难、基金缺口大有加剧的趋势。因此，为完善我国的社会保障制度，并结 合我国总体改革渐进式的特点，以广东省为改革试点，探讨构建新的筹资方式即开 征社会保险税构成了本文的基本思路和研究目的。全文分为三个部分： 第一部分，通过对我国社会保险制度改革历史回顾，着重描述了广东省社 会保险制度和征集机构的历次率先改革的探索，在对社会保险费筹集现状和人口 老龄化下的社保费负担情况分析的基础上，总结剖析了目前社会保险费筹集方式 存在的问题和造成的影响，并由此提出以社会保险税的方式筹集社会保险基金， 更为适合当前社会傈障体系的需要，为完善社会保险基金筹集机制而开征社会保 险税也应成为我国必然趋势。 第二部分，从社会保险的理论分析和实践探讨入手，对广东省社会保险费改 税的可行性分析。从经济学的角度分析了社会保险的公共物品属性特点，指出了 社会保险是国家为了克服社会保险领域的市场失灵而提供的一种制度安排。在实 现社会保险的宏观调控和社会分配以及社会保险资金筹集的功能方面，社会保险 税比社会保险费具有明显优势，适应我国目前构建公共财政体制的需要。并通过 对社会保险税在国际税制上的发展态势以及广东省所具备的社会经济基础和税 务社保基金征管条件的分析，进一步阐述了当前实施社会保险费改税符合社会主 义市场经济体制的需要。 第三部分，对广东省社会保险税制的基本框架设计及需完善的有关配套措施 提出构想。社会保险税作为社会保障资金筹集的一种制度安排，要保障这一税收 发挥预期作用，就要从广东的经济发展状况以及现行税制结构出发，明确社会保 险税的设计原则、税收定位以及与个人账户衔接问题。借鉴国际社会的基本经验， 结合我国现行社会保险的制度基础，进行合理的税制设计，并从全国及广东的实 际出发进一步提出完善社会保险体系应具有的相应配套改革。 关键词：社保费改税：可行性分析：税制设计 a b s t r a c t i 。h es y s t e mo fs o c i a li n s u r a r l c ei nc h i n ah a se x p e r i e n c e dl n c e s s a n tr e f o f i l l s h o w t oe s t a b l i s ht h er a t i o n a lm o d eo fr a i s i n gf u n d sf o rs o c i a li n s u r a n c eb e c o m e st h ec o r e o ft h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a li n s u r a n c es y s t e m b e c a u s et h ep r e s e n tp a y i n gs y s t e mo f s o c i a li n s u r a n c eh a si t sl i m i t a t i o n s i tc a n n o tf u l f i l lt h er e q u i r e m e n tf o rt h e s t a n d a r d i z e da n dl e g a l i z e ds y s t e mo f m a r k e te c o n o m ya n da g e dp o p u l a t i o n t h e r e f o r e ， t h ed i f f i c u l t yo f r a i s i n gm o n e yf o rs o c i a li n s u r a n c ee n h a n c e sa n dt h eg a po f t h ef u n di s e x p a n d e d i no r d e r t oi m p r o v et h es y s t e mo fs o c i a li n s u r a n c ei nc h i n a , t h i s d i s s e r t a t i o ne x p l o r e st h ep o s s i b i l i t yo fc o n s t r u c t i n gan e wm o d eo fr a i s i n gf u n d ，i e ， c o l l e c t i n gs o c i a li n s u r a n c et a x c o m b i n e dw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i co f p r o g r e s s i v e n e s so f o v e r a l lr e f o r mi nc h i n a a n dt h ee x p e r i e n c e so fg u a n g d o n gp r o v i n c ea st h e e x p e r i m e n t a lu n i t ，i te x p o u n d si t sb a s i ct r a i no f t h o u g h t sa n dp u r p o s e si nt h r e es t e p s w i t l lt h eh i s t o r i c a lr e v i e wo fr e f o r m so fc h i n e s es o c i a li n s u r a n c es y s t e m p a r t o n em a i n l yd e s c r i b e st h ee x p l o r a t i o n so fs o c i a li n s u r a n c es y s t e ma n dc o l l e c t i o n i n s t i t u t i o ni ng u a n g d o n gp r o v i n c e f u r t h e r , b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h es t a t u sq u oo f r a i s i n gf u n df o rs o c i a li n s u r a n c ef e e sa n do ft h eb u r d e no fs o c i a li n s u r a n c ef e e su n d e r t h es i t u a t i o no fa g e dp o p u l a t i o n ，i te l u c i d a t e st h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n di n f l u e n c ei n t h em o d eo fr a i s i n gf u n df o r s o c i a li n s u r a n c e t h u si t p r o p o s e st h a tr a i s i n gs o c i a l i n s u r a n c ef i m d si nt h ef o r mo fs o c i a li n s u r a n c et a x ，i sm o r es u i t a b l ef o rt h ep r e s e n t s o c i a li n s u r a n c es y s t e m ；a n dt h ec o l l e c t i o no fs o c i a li n s u r a n c et a xf o rt h e i m p r o v e m e n to fs o c i a li n s u r a n c ef u n dc o l l e c t i o nm e c h a n i s ms h o u l db ea ni n e v i t a b l e t r e n d s t a r t e d 、i mt h et h e o r e t i c a la n a l y s i sa n dp r a c t i c eo fs o c i a li n s u r a n c e p a r tt w o m a k e saf e a s i b l ea n a l y s i so ft h ep o l i c yo f “f e et ot a x ”f u rs o c i a li n s u r a n c ef e e si n g u a n g d o n gp r o v i n c e f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fe c o n o m i c s ，i te x p l a i n st h ef e a t u r e so f s o c i a li n s u r a n c ea sap u b l i co b j e c t ，a n dp o i n t so u tt h a ts o c i a li n s u r a n c ei sa na r r a n g e d s y s t e mp r o v i d e db yt h es t a t ei no r d e rt oo v e r c o m em a r k e tm a l f u n c t i o ni nt h ef i e l do f s o c i a li n s u r a n c e i nt h e a s p e c t o fr e a l i z a t i o no fm a c r o r e g u l a t i o na n ds o c i a l d i s t r i b u t i o na n df u n c t i o n a la s p e c to fr a i s i n gs o c i a li n s u r a n c ef u n d s ，s o c i a li n s u r a n c e t a xi so b v i o u s l ys u p e r i o rt ot h es o c i a li n s u r a n c ef e e ，m o r es u i t a b l ef o rt h ep r e s e n t c o n s t r u c t i o no fp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m i na d d i t i o n ，b yt h ea n a l y s i so fd e v e l o p m e n to f s o c i a li n s u r a n c et a xi nt h ei n t e m a t i o n a lt a xs y s t e m a n do ft h es o c i a le c o n o m i c a l f o u n d a t i o na n dt h ec o n d i t i o n so fc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n to ft a xa n ds o c i a l i n s u r a n c ef u n d s ，i tf u r t h e re x p a t i a t e st h a ti ti st h er i g h tt i m et oi m p l e m e mt h e “f e et o t a x ”o fs o c i a li n s u r a n c e w h i c hm e e t st h en e e d so fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e m p a r tt h r e ed e a l sw i t ht h ev i s u a l i z a t i o no ft h eb a s i cf r a m e w o nd e s i g no fs o c i a l i n s u r a n c et a xs y s t e mi ng u a n g d o n gp r o v i n c ea n dr e l e v a n tm e a s u r e sw h i c hn e e d i m p r o v i n g s o c i a li n s u r a n c et a xi sak i n do fa r r a n g e ds y s t e mf o rr a i s i n gf u n d sf o r s o c i a li n s u r a n c e t og u a r a n t e et h ee x p e c t e df u n c t i o no ft h i sk i n do ft a x ，o n es h o u l d s t a r tw i t ht h es i t u a t i o no fg n a n g d o n ge c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dc u r r e n t t a x s y s t e m a t i cs t r u c t u r e ，a n dc l a d f yt h ed e s i g np r i n c i p l e so fs o c i a li n s u r a n c et a xa n dt h e l i n ko ft a xo r i e n t a t i o nw i t hp e r s o n a la c c o u n t sa sw e l l r e f e r r i n gt ot h ee s s e n t i a l e x p e r i e n c e so fi n t e r n a t i o n a ls o c i a li n s u r a n c es y s t e m s c o m b i n e dw i t l lt h ec u r r e n t s y s t e m a t i cf o u n d a t i o no fs o c i a li n s u r a n c e ，t h i sd i s s e r t a t i o np u t sf o r w a r dt h a tt h et a x s y s t e md e s i g ns h o u l db ec a r r i e do u tr e a s o n a b l y , a n df u r t h e rb r i n g sf o r w a r dt h e r e l e v a n tr e f o r m sf o rt h ei m p r o v e m e n to fs o c i a li n s u r a n c es y s t e mb a s e do nt h er e a l i t i e s o f g u a n g d o n ga n dc h i n ao v e r a l l k e y w o r d s ：f e et ot a x o f s o c i a li n s u r a n c e ；f e a s i b l ea n a l y s i s ；t a xs y s t e md e s i g n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：降筝旅、 坩占年 月，日 论文指导小组： 黄新华 张灿民 余章宝 副教授 书记 副教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 日期：矿年p 月日 日期：瞄年f 、一月日 引言 引言 社会保险是由国家通过立法对社会劳动者在年老、患病、生育、伤残、伤亡 等原因，永久或暂时丧失劳动能力或失业，本人和家属失去生活收入时，从社会 获得物质帮助的一种社会保障制度，也是政府加强宏观管理，保证劳动力再生产 和解除劳动者后顾之忧，使社会生产得以正常运转的一项社会政策。社会保险自 1 8 8 3 年在德国首创以来，经历了百余年的发展，已经成为市场经济国家不可或 缺的重要支柱。我国在2 0 世纪5 0 年代以来，逐步建立了以养老保险为主，其 他保险形式相配合的社会保险制度。社会保险基金的筹集是社会保险制度的核心 内容，也是整个社会保障体系得以顺利运行的基础。所谓“兵马未动，粮草先行”， 说明了社会保险基金的筹集在社会保障制度中所处的举足轻重的地位。 我国社会保险基金的筹集历经变革，形成了目前的“社会统筹与个人账户相 结合”筹集模式，并实行由国家、企业和个人三方负担的社会保险缴费方式。 不可否认，这种模式对于基金的筹集和积累起到了一定作用。但是在面临经济体 制改革的逐步深入以及人口老龄化的严峻挑战下，缴费体制本身存在的局限性， 己不适应规范化和法制化的市场经济体制的要求，同时也因缺乏法律的规范和约 束，造成了一定程度上的制度性资金的筹集混乱和使用不当。尤其是把社会保险 资金的筹集推向行政化的轨道，而不是依法治理，衍生了社会保险资金使用的非 规范化和局部非法化。，损害了参保人的利益。 针对现阶段社会保险基金筹集困境，如何有效地解决问题，完善我国的社会 保障制度，成为社会关注的焦点。特别是最近几年来，国家加大了费改税的改革 力度，部分学者提出以开征社会保险税来取代现行缴费方式，该建议主要是认为 社会保险税作为税收具有取得收入的广泛性、强制性和固定性的特点，可以加快 我国社会保险社会化、规范化与法制化的进程；但也有学者对此提出了异议， 认为目前我国社会保险税不具备歼征条件，社会保险费改税应当缓行。其理由主 要是我国地区经济发展不平衡制约着统一税率的实施，以及我国目前政府的财政 调控能力与企业的经济状况也可能使社会保险税的实施存在一定的风险与威胁。 ”郑助成社会保障学 m 北京：商务印书馆，2 0 0 0 “李叫i i = | 会保障1j 礼会保障税f m l 北京：中国税务版社，2 0 0 0 1 广东省社会保险费改税探究 从社会保险费改税的利弊来权衡分析，施行社会保险税对于我国的社会保 障制度的完善以及社会稳定、经济发展与深化改革都具有积极的推动作用，不能 因为一些暂时的问题而放弃。因此，社会保险费改税是必然趋势。但由于我国人 口众多，地区经济发展不平衡等，我国社会保险费改税不可能一蹴而就。可以参 照国家经济体制改革的作法，采用“试点”的方式来进行，选择一些条件比较成 熟的省份进行试点，再将经验推广到全国。广东省作为全国改革_ 丌放试验区和建 立统一社会保障制度的试点，社会保险改革一直走在全国的前列。因此，将广东 省作为我国社会保险费改税的试点省份是值得考虑与研究的。 、 广东省社会保险费的筹集现状及存订：问题 一、广东省社会保险费的筹集现状及存在问题 ( 一) 社会保险费筹集的改革历程 我国社会保险制度建设及基金的筹集，随着社会经济的发展，经历了几度变 迁，其改革历程以表反映如下： 表1 - 1 我国社会保险制度历史回顾 资料米源：林义亡l 会保险( 第二版) m 北京：中周金融出版社，2 0 0 3 广东省社会保险制度也经历了一个不断改革、完善的过程。改革开放以前， 广东的社会保险制度与全国一样，实行的是1 9 5 1 年颁布中华人民共和国劳动 保险条例。其特征是以国家统包、社会统筹调剂与单位保险相结合的统一的社 会保险体系模式。退休金看似由企业支付，实质上是由国家财政垫补，同时计划 经济凹避失业问题。当时的社会保险实际上是“企业保险”。1 9 8 3 年，广东省丌 广东省礼会保险赞改税探究、 始积极探索社会保险制度改革的新路，率先在劳动合同制职工中试行社会保险 ( 包括养老、失业等) ，以此拉开社会保险制度改革的序幕。 1 社会保险制度改革 ( 1 ) 职工养老保险制度改革 一是试行退休费用社会统筹。广东省在1 9 8 4 年，试行全民所有制和集体所 有制企业职工退休费用社会统筹管理。改革打破了企业自己负担本企业职工退休 费用的“企业自保”的模式，推行退休费用社会统筹，使新老企业能相互共济， 以利企业公平竞争。 二是实行部分积累的基金模式。过去养老保险基金采用的是现收现付模式和 代际转移模式。为应付我国迅猛到来的人口老龄化的问题，部分积累制在8 0 年 代中期开始探索，广东省在1 9 8 9 年制定临时社会养老保险制度，1 9 9 0 年实行固 定职工个人缴纳养老保险费制度。1 9 9 1 年我国颁布的国务院关于企业职工养 老保险制度改革的决定中明确指出基本养老保险实行社会统筹和部分积累，规 定基本养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担。 三是探索统账结合的基本养老保险制度。1 9 9 3 年广东省公布了广东省职 工社会养老保险暂行规定，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式， 率先在全国迈开了新的一步，打破了传统社会统筹沿用的缴费多少同享受待遇无 关的大锅饭模式，在全省范围内实行“社会统筹与个人账户相结合”的社会保险 新制度，形成了“缴费跟工资走，待遇跟缴费走”的激励机制，并分别在1 9 9 4 年和1 9 9 6 年相继推出机关事业单位工作人员个人缴费制度和社会养老保险实施 方案，在全省直属机关及事业单位实行个人缴纳养老保险费制度，把法定养老保 险的实施范围，由原来的全民所有制企业和机关事业单位，扩大到个体工商户及 所有劳动者。统账结合是我国养老保险的制度创新，既体现了社会互济，也突出 了自我保障，并通过个人账户把职工养老保险待遇和在职的贡献大小联系起来。 1 9 9 5 年我国颁布了国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，明确 了党的十四届三中全会提出的养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的原则。 四是统一企业职工基本养老保险制度。1 9 9 4 年来，由于各地相继探索建立 统账结合的养老保险制度，不同地区形成不同的个人账户规模，给职工合理流动 ooo0 4 2 兜求学议 ， 度准险仪会彖善完 一 向卜 吴同 o 、广东省社会保险费的筹集现状及存在问题 带来了障碍及其他种种问题。1 9 9 7 年国务院颁布了关于建立统一的企业职工 基本养老保险制度的决定，统一了企业缴费率、统一了个人账户规模、统一了 计发办法。还对诸如多层次保障体系、统筹层次、属地管理、基金管理等养老保 险的主要问题提出了指导意见，成为了社保改革的一个重要里程碑。按国务院的 要求，广东省养老保险制度与全国并轨。1 9 9 8 年广东省人大制定广东省社会 养老保险条例，进一步规范养老保险制度。 五是推进市级统筹和属地管理。按照1 9 9 8 年国务院关于实行企业职工养 老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知的要求，广东省将中 央驻粤原实行基本养老保险行业统筹企业的养老保险工作，全部移交省社会保险 局统一管理。2 0 0 t 年下发的关于提高我省社会保险区域统筹层次的通知及 2 0 0 3 年发布的广东省养老保险市级统筹工作指导方案，要求各地级市将社会 养老保险纳入市级统筹，实行统一的缴费费率和待遇计发方法。 ( 2 ) 其他保险制度改革 一是建立失业保险制度，逐步扩大失业保险覆盖面。当理论界对社会主义社 会是否存在失业争论不休时，1 9 8 6 年，国务院从经济体制改革的需要出发，颁 布了国营企业职工待业保险暂行规定。广东省随之建立国有企业职工待业保 险制度，并逐步把失业保险实施范围从国有企业扩大到全部企业，并提高了失业 救济水平。1 9 9 6 年，省政府颁布广东省职工失业保险暂行规定，把失业保 险覆盖到所有企业和职工。1 9 9 9 年国务院颁布了失业保险条例，在全国范围 把失业保险覆盖到所有企业和职工。几经修订，广东省2 0 0 2 年出台广东省失 业保险条例，规定失业保险实行属地管理，失业保险基金实行市级统筹。 二是医疗保险改革向医疗基金制过渡。劳保医疗制度实施于1 9 5 1 年，费用 由企业自行负担，公费医疗制度建立于1 9 5 2 年，经费出各级财政预算拨款。我 国医疗保险改革相对滞缓，长期处于试点阶段。8 0 年代后期，各地在医疗保险 制度改革方面进行不同方式的探索，逐步推出“统账结合”的医疗基金制。1 9 9 2 年丌始，广东省先后在东莞、深圳、佛山和顺德等市进行医疗保险改革试点，试 行职工大病医疗费用社会统筹。1 9 9 6 年，国务院确定广卅i 、珠海两市作为全国 。吴向红完善广东社会保险制度寸l 议 j 学术研究2 0 0 0 1 0 5 广东省社会保险费改税探究 职工医疗保险制度改革试点城市。1 9 9 8 年底颁布国务院关于建立城镇职工基 本医疗保险制度的决定，要求1 9 9 9 年底在全国建立统账结合的医疗保险制度。 三是工伤保险和生育保险制度改革。1 9 9 1 年，广东省在部分城市进行生育 保险制度改革试点。1 9 9 2 年省政府颁布广东省企业职工社会工伤保险规定， 在全国率先建立起不分企业所有制性质、用工形式、全省统一的社会工伤保险制 度，把实施范围扩大到所有企业及企业化管理的事业单位。1 9 9 4 年，根据劳动 部颁布女职工生育保险试行办法，我省逐步开展了生育保险试点。目前，几 经修订，广东省根据本省的情况，逐步建立了地方性的社会保险法规体系，制定 了社会保险单项立法规定，先后修订颁布了广东省社会养老保险条例、广东 省失业保险条例、广东省工伤保险条例等。 2 社会保险征集机构改革 我国的社会保险体系最初是按险种、分地区、分部门、分行业建立的，其征 收管理也是按险种、分地区、分部门、分行业进行的。从2 0 世纪9 0 年代初开 始，广东省政府将分散在若干部门的社会保险职能集中起来，变“多龙治水”为 “一龙治水”，为全国社会保险管理体制的改革提供了一定的经验。1 9 9 2 年， 国务院批准广东作为建立统一的社会保险管理体制的试点省，率先在全国建立了 统一的社会保险管理体制。全省各市、县都组建了社会保险管理局，各类社会保 险逐步统一划归政府劳动部门管理，出劳动部门所属的社会保险经办机构全面负 责社会保险行政及基金征收、发放工作。1 9 9 8 年国务院机构改革，新成立了劳 动与社会保障部，将原由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事 业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业统筹的社会保险以及卫生 部管理的医疗保险统一交由新成立的劳动与社会保障部门管理。 1 9 9 9 年1 月国务院发布了社会保险费征缴暂行条例规定基本养老保险、 基本医疗保险、失业保险实行集中、统一征收。征收机构由省、自治区、直辖市 人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规 定设立的社会保险经办机构征收。1 9 9 9 年1 1 月，为适应征缴方式的变化，强化 社会保险费的征收，确保社会保险待遇按时、足额发放，维护参保者的合法权益， 广东省政府以粤府 1 9 9 9 1 7 1 号发出从2 0 0 0 年1 月1 只起全省社会保险费统一由 “橼柏荣、夏青加强法制完善体制努力增创广东社会保险新优势 j 广东经济1 9 9 8 8 。下永平广东社会保险制度改革的| 旦f 顾艘掣 j 开放时代1 9 9 6 1 6 一、广东省社会保险费的筹集现状及存在问题 各级地方税务机关征收的通知，迈出了“费”改“税”的第一步。2 0 0 1 年又以 粤府 2 0 0 1 】1 号文发布广东省社会保险费征缴办法，进一步明确税务机关为 社会保险费的征收主体地位。目前，全国1 9 个地区( 包括广东省在内的1 5 个省， 北京、重庆2 个直辖市以及厦门、宁波2 个市) 地税机关正在以税收管理的手段 和模式征收各项或单项社会保险费，在实践中探索着社会保险费改税的改革研 究。 ( = ) 社会保险费筹集的现状描述 1 以社会保险统筹缴费为主的社会保险基金筹资方式 广东省社会保险费项目主要有养老、医疗、失业、工伤、生育五项。五项中， 养老保险和医疗保险实行“社会统筹和个人账户相结合”的筹资模式，养老保险、 医疗保险、失业保险三大基本保险采用了个人和单位缴费制，是由国家、单位和职 工三方负担的。工伤和生育保险采用了单位缴费制，职工个人不缴费。实行以社会 保险缴费制的筹资方式，国家负担的社会保障费用则通过成本列支、税收优惠、财 政预算对社会保障经费不足时的弥补等形式来完成。其中养老和医疗的基金数量最 大，占社会保险基金的9 0 ，占整个社会保障项目的7 0 8 0 ；管理最复杂，个 人账户积累、记账等管理要落实到每一位参保职工。养老、医疗和失业还直接关系 国有企业改革和劳动者的切身利益，是当前社会保障制度改革的重点。 表1 - 2我国社会保险费征缴比例 征缴比例( ) 项目 企业个人 基本养老保险费 2 08 基本医疗保险费 62 失业保险费 21 工伤保险费 1 + 生育保险费 1 项目合计 3 01 1 注：_ t 伤保险费率一般托5 一1 5 之问，表中1 是、卜均数 其中，广东省1 9 9 8 年发布了广东省人民政府关于贯彻国务院关于建立统 一的企业职工基本养老保险制度的决定的通知，规定企业缴纳养老保险费比例 原则上不得超过该单位工资总额的2 0 ，个人缴费比例从3 调整为4 ，1 9 9 9 广东省社会1 j | 险赀改税探究 年7 月调整为5 ，以后每两年提高1 个百分点，最终达到本人缴费工资的8 。 同年，省九届人大常委会颁布了广东省社会养老保险条例，规定个人按本人 上年度月平均工资的一定比例缴纳养老保险费，缴费比例根据职工工资收入水平 和个人账户积累的情况决定，单位按所属被保险人上年度月平均工资总额的一定 比例缴纳，具体比例由社会保险部门会同财政部门测定。而在实际执行这个条例 的过程中，不管是个人还是单位，其缴纳金额往往由社保部门根据该单位退休职 工养老金支付金额多少而核定其相应的应缴纳数额，并平均分摊到单位和个人。 这种做法，使得个人账户空转，随着退休人员的不断增多，这种以支定收的方法 使得当年度没法正确预测收入量而造成了收不抵支的局面。因此，2 0 0 1 年下发 的关于提高我省社会保险区域统筹层次的通知以及2 0 0 3 年发布的广东省 养老保险市级统筹工作指导方案，一同明确了个人缴费比例为本人缴费工资的 8 ，单位缴费比例原则上不超过单位工资总额的2 0 ，并且规定个人工资低于 或者超过当地上年度职工月平均工资的6 0 年1 13 0 0 的，分别按6 0 或3 0 0 计 算缴纳养老保险费。 按照现行规定，社会保险费的征缴比例可以由统筹地区人民政府在法律法规 规定的幅度内根据社保费支付情况而定，其基金筹集出地方政府按工资实行比例 分项自行征收，因此各地区征缴比例不尽一致( 据统计，五个险种综合费率最高 为4 1 ) ( 见表卜2 ) 。广东省险种费率设置普遍偏高，养老保险费率差别较大。 各险种综合费率主要有两个档次：一个是较低费率档次，综合缴费率在3 0 左 右，如中山、佛山、东莞和潮州等市；另一个是较高费率档次，综合费率在4 0 左右，全省多数地方实行这种费率。费率设置呈现经济发达地区较低，经济欠 发达地区普遍偏高的特点。 根据广东省政府关于我省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通 知规定，从2 0 0 0 年起，广东省( 除深圳市由社保部门征收外) 五项社会保险费 统一由各级地税机关征收。社会保险经办机构主要负责社会保险登记、单位缴费 申报审核、为税务机关提供征收资料、登记个人账户、办理异地转人转出等；地 税部门主要负责征收社会保险费、对社会保险费分险种缴人财政专户、追收逾期 欠费、提供分析社保扩面情况等；财政部门主要负责财政专户分账核算、接受税 务机关征收的社会保险费、监督社会保险费征收票据使用等。 2 地税部门社会保险费征收情况 广东省以及其他部分省市确立地税部门征收社会保险费的主体地位，主要是 一、广东省社会保险费的筹集现状及存在问题 在“增加收入压力”和“降低征收成本”双重作用下采取的一种制度安排。由于 地税部门在组织收入方面具有“规模效应”和“专业禀赋”优势：依靠现有的地 税征管力量或增加少量费用的情况下，即可完成或超额完成任务；作为组织收入 的专业部门，具有精细化管理的禀赋，征管效率高，增加较少的征收成本，完成 较多的收入任务。 从广东省地税部门征收社会保险费的实践看，用税收形式征收社会保险费， 在人、财、物基本没增加的情况下，不但提高了社会保险费的收入规模，还扩大 了社会保险覆盖面；既有利于基金的征缴和管理，又有利于提高征缴力度。 从2 0 0 0 - - 2 0 0 4 年，广东省地税系统五年累计征收社保费1 3 6 4 2 5 亿元，收 入总量呈快速增长态势，从1 9 9 9 年的9 1 亿元增加到2 0 0 4 年的4 0 3 2 亿元，年 均增长3 5 5 ( 图卜1 ) ；各险种收入以养老医疗保险为主，占全部收入的9 0 ， 其他三个险种占1 0 ( 图1 - 2 ) ；社保费收入规模与经济发展水平息息相关，广 州、珠三角地区收入占了7 9 5 8 ，其他地区只占2 0 4 2 ( 图卜3 ) 9 。不断提 高的社会保险费收入规模确保了社会保险基金的支付能力，如全省养老保险基金 2 0 0 4 年当年结余1 4 0 亿元，累计余额5 9 6 7 5 亿元。社会保险覆盖面不断扩大， 其中，养老保险参保人数从1 9 9 9 年末的6 0 5 1 万人扩大到2 0 0 4 年末的1 3 6 8 4 5 万人，净增7 6 3 3 5 万人( 详见表1 3 ) 。 图1 - 1 ：广东省1 9 9 9 - - 2 0 0 4 年度社保费收入增长图 ”刷仕雅统账结合模式下社会保险赞改税的渐进式路径选择 j 浙江社会科学2 0 0 6 ，2 。资料米源：广东省地方税务局编广东省地方税收统计年监 z ，2 0 0 0 2 0 0 4 年 9 广东省社会保险赞改税探究 图卜2 ：广东省2 0 0 0 - - 2 0 0 4 年各险种收入结构图 图卜3 广东省2 0 0 0 - - 2 0 0 4 年各地区收入结构图 注：广州市( 古省级) 、珠三角( 珠海、佛山、中山、东莞、江门) 、粤东( 惠州、汕头、汕尾、潮州、 揭阳) 、粤西( 湛江、茂名、肇庆、阳江) 、山区( 韶关、河源、梅州、清远、云浮) 表1 3广东省1 9 9 9 - 2 0 0 4 年各险种参保人数( 单位：万人，) 资料来源：国家统计局，劳动和社会保障部编2 0 0 5 中国劳动统计年鉴 z 北京：中周统计版社，2 0 0 5 0 一、广东省社会保险费的筹集现状及存和问题 3 老龄人口状况及社会保险费负担情况 联合国曾提醒各会员国要铭记“2 l 世纪老龄化是人类前所未有的，对任何 社会都是一项重大挑战”。按国际标准，当一个国家或地区6 5 岁及以上人口在 总人口中所占比例超过7 ，或者6 0 岁及以上人口的比重超过1 0 时，即认 为进入老龄化社会。我国2 0 世纪5 0 年代的人口激增和8 0 年代以来的节制生育 政策造成了人口老龄化迅速地、大规模地、高龄化地到来，给我国社会保障制度 造成巨大压力，已经引起了全社会的共同关注。 从建国后开展的5 次全国人口普查数据可以看到，1 9 5 3 年我国6 0 岁及以 上老年人占总人口的7 3 ，1 9 6 4 年下降到6 1 ，1 9 8 2 年第三次全国人口普查 时上升到7 6 ，1 9 9 0 年的普查结果是8 6 ，2 0 0 0 年6 0 岁以上人口达1 3 4 亿，占总人口的1 0 3 2 ，6 5 岁以上人口超过9 4 0 0 万，占总人口的6 9 6 ，按 国际标准，我国正式进入老龄化社会( 见图l 一4 ) 。我国人口已逐步老龄化，且 老龄化速度加快。另据2 0 0 4 年人口变动情况抽样调查样本数据显示，2 0 0 4 年， 我国6 5 岁及以一i - 人口已占总人口数的8 5 6 。 图1 - 45 次全国人口普查6 0 岁及以上人口占总人口比例图 资料米源：中华人民共和国国家统计局编2 0 0 3 中国统计年浆 z 北京：中围统计版礼，2 0 0 3 。张文范我罔人口老龄化与战略性选择 j 学会年会论立选，2 0 0 2 2 。乔晓春胨i j 中困人u 老龄化：世纪末的同顾与展望【j 】人u 研究，1 9 9 9 3p 2 9 广东省社会保险费改税探究 我国老龄化问题，与其他国家相比更为严重。发达国家的人口老龄化是在人 均国民收入较高水平情况下出现的，而且己经建立了较健全的养老保险体系。我 国的老龄化是在人均国民生产总值较低情况下出现的，当2 0 0 0 年我国6 5 岁以上 人口的比例超过7 ，进入老龄化社会时，人均国民生产总值也不过8 0 0 美元； 虽然2 0 0 3 年我国人均国民生产总值已经突破t1 0 0 0 美元大关，为1 0 9 0 美元， 但和与我国有类似情况的国家间还是存在着不少差距。资料显示，在2 0 世纪末， 世界上6 5 岁以上老人占7 的国家和地区，人均国民生产总值均己在5 0 0 0 美元 以上，这迫使我国在经济还不够发达的时期就要解决比发达国家还要严重的老龄 化问题。 广东是一个人口大省，同样面临人口老龄化的问题。从2 0 0 0 年第五次人口 普查资料得出( 见表1 4 ) ，广东省6 5 岁及以上人口为5 2 5 9 万人，占全省总人 口数的6 1 7 ，低于全圜6 9 6 的平均水平。这主要是广东是人口流入大省，而 流入人口大多是年轻的劳动力人口。从全省人口地区分布看，6 5 岁及以上老年 人口占当地总人口的比例各有差异，抚养比也有所不同，呈现出不同的地区特征。 在珠江三角洲等外来人口较多的经济发达地区，老年人口抚养比相对较低；在经 济欠发达的东西两翼、北部山区，老年人口抚养比相对较高。根据2 0 0 4 年人口 变动情况抽样调查样本数据显示，2 0 0 4 年，广东6 5 岁及以上人口已占总人口数 的7 9 1 ，老年人口抚养比已为1 1 8 2 。因此，广东同样面对如何更有效地筹集 社保基金以应对“银发浪潮”的巨大冲击。 表1 - 4广东省2 0 0 0 年6 5 岁及以上人口分布情况( 单位：人，) 。束晓梧中国 1 i ：会保障体制改革，发展报告 r 北京：中国人民人学：版_ i = | = 2 0 0 1 2 一、广东省社会保险赞的筹集现状及存在问题 资料来源：广东省人口普查办公室编广东省2 0 0 0 年人口普查资料 z 北京：中国统计出版社2 0 0 2 从离退休退职人口与就业人口的比较看，离退休退职人口占就业人员的比 例也在逐年递增且所占比例越来越高，近几年己达到5 以上的比例。从广东省 情况来看( 见表卜5 ) ，如2 0 0 0 2 0 0 3 年，广东省同期的比重分别是4 9 3 、4 9 8 、 5 1 9 和5 2 2 。离退休退职人员占从业人员的比重相比全国同期平均水平略高，除 2 0 0 4 年略低。各年同比都显示了广东省将面临着较大的养老费支出压力。因此， 不管在全国还是在广东省范围，研究如何筹集稳定、充足的资金以应对人口老龄 化高潮到来的问题都是既现实又迫切的。 表1 5就业人员与离休、退休及退职人员人数比较表 ( 单位：万人，) 资料来源：中华人民共和国国家统计局编2 0 0 5 中国统计年鉴北京 z ：中国统计版礼，2 0 0 5 广东省统计局编2 0 0 5 广东统汁年撩 z 北京：中国统计m 版_ i = l = ，2 0 0 5 广东省社会保险费改税探究 庞大的离退休退职人口群的存在，使得用于离退休退职人员的费用也必然随 之增多。这种增长速度非常之快。2 0 0 2 年全国用于离退休退职人员的福利保障 费用已占在职职工总工资的2 9 以上。相对全国来说，广东情况稍好，但也占到 1 7 左右( 见表1 - 6 ) 。 表1 - 62 0 0 0 - 2 0 0 4 年在职职工工资与离退休人员费用情况分析表( 单位：亿元，) 资料来源：d 表1 - 5 ( 三) 社会保险费筹集存在的问题 社会保险基金的筹集经历了曲折的改革历程，形成了具有中国特色的社会统 筹模式。近年来，广东省及全国部分省市在社会保险征收机构上进行了变革，改 由税务机关征收，社保基金征缴的强制性、规范性有所增强，但源于缴费体制本 身的缺陷，依然存在了不少问题。 1 社会保险筹集制度存在的问题 ( 1 ) 社会保障立法层次不高，法律体系不健全 社会保险是一种政府行为，应具有相对的稳定性，应通过法律的约束和强制 手段避免在社会保险基金筹集和运作过程中的主观性和随意性。时至今日，社 会保险法仍未出台，有关社会保险体系的基本制度、资金收支、公民权益、法 律责任等都未用法律形式明确。国务院1 9 9 9 年虽然颁布了社会保险费征缴暂 行条例，但对征缴流程的规定过于笼统