（公共管理专业论文）无锡市危险废物管理研究.pdf

摘要 摘要 我国是一个发展中国家，随着社会经济的发展及其工业化水平的提高，我 国环境污染形势日益严峻。固体废物( 包括危险废物) 的管理及其污染防治是 水、气污染防治的最终环节，它将决定整个环境污染控制工作的效果和作用。 并且危险废物种类繁多、性质复杂、且产生源数量分布广泛，较一般“三废” 具有更大的危险性、长期性、难预测性，管理难度非常大。再加之对危险废物 管理长期重视不够，危险废物对环境的污染和危害日趋严重。控制危险废物对 环境和人类健康的危害，已成为国内外共同面临的一个重大环境问题。 本文运用公共管理理论，结合国外危险废物管理经验，以无锡市危险废物 管理为例，通过分析无锡市危险废物产生量、分布特点、管理现状及发展趋势， 解析危险废物管理中存在的问题，在此基础上，提出了危险废物减量化、资源 化和无害化的对策和建议：明确管理的职能部门，制定完善、可行的政策法规， 面向市场的利用、处置运行机制，调动公众参与的积极性，以促进整个地区的 可持续发展战略。 关键词：危险废物，管理，对策，措施 a b s t r a c t a b s t r a c t c h i n ai sad e v e l o p i n gc o i m t l t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h ei m p r o v e m e n to f i n d u s t r i a ls t a n d a r d , t h ep o l l u t i o ni nc h i n ai si n c r e a s i n g l ys e r i o u s t h em a n a g e m e n ta n dp r e v e n t i o n o fs o l i dr u b b i s h ( i n c l u d i n gd a n g e r o u sr u b b i s h ) i st h eu l t i m a t el i n kt op r e v e n tw a t e ra n da i r p o l l u t i o n i tw i l ld e c i d et h ee f f e c to ft h ew h o l ep o l l u t i o nc o n t r o l s t h ed a n g e r o u sr u b b i s hh a s v a r i o u sk i n d sa n di t i sv e r yc o m p l e x c o m p a r ew i t ht h ec o m m o n “3r u b b i s h e s ”，i ti sm o r e d a n g e r o u sa n dh a sal o n g e rp e r i o d a n di t sm o r ed i f f i c u l tt of o r e c a s ta n dm a n a g e t h ep o l l u t i o n a n dh a r mw h i c hd a n g e r o u sr u b b i s hb r i n g st ot h ee n v i r o n m e n ti s i n c r e a s i n g l ys e r i o u sa sw eh a v e p a i dl e s sa t t e n t i o no nm a n a g i n gt h ed a n g e r o u sr u b b i s hf o ral o n gp e r i o d h o wt oc o n t r o lt h eh a r m w h i c ht h ed a n g e r o u sr u b b i s hb r i n g st oe n v i r o n m e n ta n dh u m a nh e a l t hi s b e c o m i n gab i g e n v i r o m e n t a lp r o b l e mw h i c hw ef a c et o g e t h e rb o t hi nc h i n aa n do v e r s e a s t h i st h e s i su s e st h et h e o r yo fc o m m o n a l i t ym a n a g e m e n t ，c o m b i n e sw i md o m e s t i ca n d o v e r s e a sm a n a g e m e n te x p e r i e n c ei nd a n g e r o u sr u b b i s h ，t a k e sd a n g e r o u sr u b b i s hm a n a g e m e n ti n w u x ia sa ne x a m p l e u n d e rt h eb a s e so f a n a l y z i n gq u a n t i t yo fd a n g e r o u sr u b b i s hp r o d u c e di n w u x i ，d i s t r i b u t i n gc h a r a c t e r i s t i c ，t h es t a t u so fm a n a g e m e n ta n dt r e n do fd e v e l o p m e n t ，r e s o l v i n g t h ep r o b l e mi nd a n g e r o u sr u b b i s hm a n a g e m e n t , w eb r i n gf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n sa b o u td e c r e a s i n gd a n g e r o u sr u b b i s h ，r e c y c l i n gr e s o u r c ea n dh a r m l e s s ：i d e n t i f yt h e m a n a g i n gd e p a r t m e n t ，e s t a b l i s hc o n s u m m a t ea n ds u i t a b l ep o l i c i e sa n dt h em e c h a n i s mo fu t i l i z i n g a n dr u n n i n g ，缸吨t ot h em a r k e t a r o u s et h ep u b l i ct ot a k ep a r ti ni ta c t i v e l yi no r d e rt op r o m o t e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yi nt h ew h o l ea r e a k e yw o r d s ：d a n g e r o u sr u b b i s h ，m a n a g e m e n t ，c o u n t e r m e a s u r e ，m e a s u r e i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 第一章导论 第一章导论 1 1 选题背景 危险废物是指具有各种毒性、腐蚀性、化学反应性、传染性、爆炸性、易 燃性等危险特性的废物。根据中华人民共和国固体废物污染环境防治法，危 险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准 和鉴别方法认定的具有危险特性的固态、半固态和液态废物。 危险废物中含有的有毒有害物质对人体和环境构成很大威胁，一旦其危害 性爆发出来，不仅可以使人畜中毒，还可以引起火灾和爆炸事故，也可因无控 焚烧、风扬、升华、风化而污染大气。此外，还可通过雨雪渗透污染土壤和地 下水，由地表径流冲刷污染江河湖海，从而造成长久的，难以恢复的隐患及后 果。治理受到污染的环境和恢复生态需要很长的时间和耗费巨资，有的甚至无 法恢复，所造成的后果难以用金钱来衡量。 同时，对废水、废气进行治理的过程，其实就是把大部分污染物转化为固 态和半固态( 如污泥、粉尘等) ，部分成为固体废物或危险废物。危险废物对环 境的污染途径又通过对水体、大气、土壤环境质量造成破坏的方式表现出来， 若不得到妥善处置，将使废水、废气治理前功尽弃。因此，固体废物、危险废 物的管理及其污染防治是水、气污染防治的最终环节，它将决定整个环境污染 控制工作的效果和作用。 世界各国政府对危险废物的管理、控制与安全处置要求越来越严格，联合 国环境署于1 9 8 9 年3 月召集了控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约 第一次缔约方大会，该公约于1 9 9 2 年生效，我国是巴塞尔公约最早的缔约 方之一。控制危险废物对环境和人类健康的危害，已成为国内外共同面临的一 个重大环境问题。 随着我国社会经济的发展及其工业化水平的提高，危险废物的产生量越来 越大，同时危险废物种类繁多、性质复杂、且产生源数量分布广泛，管理难度 非常大。再加之管理法规和制度不完善；处置设施落后，集中处置率低；不成熟 的危险废物交换市场；公众参与不够等一系列问题，导致危险废物对环境的污 染和危害日趋严重，隐患重重。 第一章导论 无锡地处长江三角洲中心地带，北临长江，南接太湖，京杭运河贯穿其中， 便捷的交通使无锡的经济迅速发展。特别是近两年来，外商投资企业和民营企 业的发展使无锡成为制造业的基地。与此同时，工业企业固体废物特别是危险 废物的产生量不断增大，管理难度不断增加。 本论文本着“有所探索、有所创新”的原则，运用公共管理理论，结合国 外危险废物管理经验，以无锡市危险废物管理为例，通过分析无锡市危险废物 产生量、分布特点、管理现状及发展趋势，解析危险废物管理中存在的问题， 提出了危险废物减量化、资源化和无害化的对策和建议，以实现地区的可持续 发展战略。 1 2 研究意义 通过全面分析无锡市危险废物产生量、分布特点、管理现状及发展趋势， 解析危险废物管理中存在的问题，提出了危险废物减量化、资源化和无害化的 对策和建议：建立全过程管理机制，统一规划，加强监管，保证重点，分步实 施，改变无锡市危险废物安全处置滞后、监管体系不完善、公众参与不够等局 面，杜绝危险废物违法处置，从而基本实现危险废物合理利用和安全处置，为 无锡市今后危险废物管理提供决策参考和理论依据。另一方面，通过分析，提 出相应危险废物管理的政策措施和运作机制的建议，为今后我国其它城市危险 废物管理提供借鉴。 1 3 研究方法和技术路线 1 3 1 研究方法 本论文应用公共管理理论、环境经济学理论、博弈论、系统管理理论等多 方面的理论，在文献检索及原始数据收集的基础上，通过专家咨询、系统分析、 定量分析和统计分析等为技术支持，采用资料收集与实例研究相结合、个例分 析与整体判别相结合的方法而进行。 l 、环境经济学理论 本文通过研究环境问题的外部性来分析危险废物管理中的政府失灵和市场 失灵现象及其产生的根源，并提出解决外部性问题的方法和对策建议，提出更 2 第一章导论 为有效的管理手段。 2 、案例与实证分析 通过对国外危险废物管理的剖析，以无锡市危险废物管理为案例分析，解 析危险废物管理中存在的问题，提出危险废物管理的对策和建议。 3 、定量分析和统计分析 通过定量分析和统计，分析无锡市危险废物的产生情况和分布特点，并对 现有的危险废物管理现状进行评价，为提出相应危险废物管理的政策措施提供 依据。 1 3 2 技术路线 图1 - 1 技术路线图 1 3 3 本论文创新点 结合环境经济学和公共管理的思想及理论，切合危险废物管理现状，以推 进危险废物减量化、资源化和无害化为目标是本论文最主要的特色。本论文主 要在以下几个方面进行创新： 第一覃导论 _ _ 一一一 1 、对无锡市危险废物产生情况和分布特点进行统计分析，对危险废物管理 现状进行全面、系统地评估，用公共管理的理论进行解析管理过程中存在的问 题，并提出相应对策。 2 、以无锡为例，探索面向市场的危险废物综合利用及处置运行机制，规范、 引导危险废物处置产业发展，为其他地区危险废物管理提供借鉴。 4 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 2 1 危险废物的特点 综观各国立法对危险废物的界定及已知科学事实，我们目前可知危险废物 具有如下特性： 1 、高危险性。所谓高危险性，主要是指危险废物的毒害性、易燃性、爆炸 性、腐蚀性、反应性、传染疾病性、放射性等。危险废物不适当地利用、存放 和处置都会导致空气、水体、土壤等环境要素污染，损害人体健康，引发严重 污染事故。 2 、污染潜在性和滞后性。危险废物对环境的污染从表面来看不明显，容易 被忽视，但其危害作用是长久的，恶果一旦显现出来就难以在短期内清除。同 时，在处理工艺上，危险废物处置成本太高，而且很难被彻底清除。在环境中， 危险废物处置难以利用环境自净能力，其污染环境较“稳 ，呆滞性大，各种化 学物质不易为环境消纳转化，危险性难以消除。 3 、可利用性。许多危险废物又是一种资源，可以进行回收利用，一个工艺 过程产生的危险废物可能是另一个工艺过程的原料或者辅料。也正是因为许多 危险废物具有可利用性，危险废物资源化是危险废物管理的一个重要内容和目 标。 4 、可转移性。危险废物一般呈固态或液态，在存放、利用或处置时可以被 转移，因而危险废物往往容易扩散，不利于管理和控制。 5 、利用、处置专业性。危险废物往往来自化工、医药、机械、电子、印染 等专业部门，化学特性相差很大，不同危险废物需应用不同技术原理和工艺流 程。危险废物的高危险性决定其处置必须由专业人员采用特定技术手段完成， 否则易酿成重大环境污染事故，所以危险废物的利用和处置应当由具备专业资 历的专门单位承担。 6 、监控困难。危险废物来源分散，社会源以及产生量较少的企业危险废物， 具有来源不确定、收集困难和收集成本高等一系列问题，这些危险废物产生源 也是地方环保部门的监控难点。 5 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 2 2 危险废物管理的原则 危险废物管理是运用法律、行政、经济、技术等手段解决危险废物对环境 的负面影响。它与水环境、大气环境管理差异较大，它是以具体的废物为管理 对象，具有显著的总量和过程特征。危险废物管理应遵循“减量化、资源化、 无害化 原则，“全过程管理 原则以及集中处置原则。 2 2 1 减量化、资源化、无害化原则 减量化是指减少固体废物的产生数量、体积。减量化可具体为减少废物的 体积、数量，减少危险废物的种类，降低危险废物中有毒成分的浓度、减轻或 清除其危险特性。减量化是对危险废物的数量、种类、体积、有害物质性质的 全面管理。主要手段包括工艺改进，废物分类，再利用，原材料替代等。 资源化是指采取管理和工艺措施从危险废物中回收物质和能源，加速物质 和能量的循环，创造经济价值的技术和方法。从便于危险废物管理的角度看， 资源化的定义应包括以下三个范畴：物质回收，即处理废物并能够从中回收制 定的二次物质如纸张、包装物、金属等；物质转换，即利用废物制取新形态的 物质，如利用蚀刻液制取硫酸铜，利用废酸制取净水剂等等：能量转换，即从 废物处理过程中回收能量作为热能或电能，如利用有机废物焚烧处理回收热能 等。 无害化是指对已产生又无法或暂时无法综合利用的固体废物，经过物理、 化学或生物方法，进行对环境无害或低危害的安全处理、处置，达到废物的消 毒、解毒或稳定化，防止并减少固体废物的污染危害。如飞灰的固化、稳定化， 危险废物的安全填埋等。 危险废物管理中减量化、资源化、无害化原则具有优先顺序( 如图2 - 1 ) ， 危险废物管理首先应推行源头避免废物的产生的减量化原则；其次强调废物的 重复使用和循环再生，能量回收；第三推行合理处置废物。也就是说对于产生 的危险废物，具备经济技术条件的，优先考虑其资源再利用，无法再利用的危险 废物，在保证环境安全的条件下实现其无害化处置。 6 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 图2 - 1 危险废物管理方式优先顺序 2 2 2 全过程的管理原则 危险废物的全过程管理包括废物产生、鉴别、标示、分类、收集、交换、 运输、贮存、再循环、再利用、处理与最终处置等过程，即对固体废物的产生、 运输、贮存、处理和处置的全过程及各个环节上都实行控制管理和开展污染防 治工作。这一原则又形象地被称为从“摇篮 到“坟墓”的管理原则，固废环 境管理是一项集体活动，废物产生者、承运者、贮存者、处置者和有关过程中 的其他操作者都要分担责任。 建立有效的管理体系是确保全过程管理的实施的必要前提。一个有效的危 险废物管理体系的基本目标是改变危险废物产生、处理处置及管理等相关方的 行为，宏观的管理体系则应包括改变社会公众的行为。建立有效管理体系的关 键在于：首先，要建立起有效的法律、法规体系；其次要有相应的处理、贮存 和处置设施以及危险废物再利用的能力。通常情况下，发展中国家往往没有有 效的管理激励机制，政府也不愿意投资于昂贵的废物处理处置设施建设，因而 没有相应的设施，即使管理法规体系健全，也不能达到有效的管理目标。所以 管理过程中有效的法规和相应的处理处置和利用设施是有效管理的必要前提。 7 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 最后，处理处置资金的筹集和运作方式也十分重要。 全过程管理的实施主要分以下三个重要环节( 如图2 - 2 ) ：1 、源头管理。管 理的首要环节是废物的产生环节。生产设计过程中要求通过工艺改进等方法， 一方面降低废物毒性，另一方面有利于减少最终处置的废物量，从而实现危险 废物管理减量化的原则。另外，通过申报登记、危险废物管理计划等管理手段 全面掌握危险废物产生、排放、综合利用及贮存状况。2 、交换过程管理。不论 何种性质、形式的危险废物收集、运输、贮存、利用和处置都须获得行政许可， 但危险废物交换更有效、更科学实施的关键在于废物交换体系的组织结构和信 息系统。3 、利用、处置环节管理。利用、处置环节的管理目标是实现资源化、 无害化，相应的危险废物处置和利用设施、处置资金的筹集和运作方式是这个 环节管理的重要内容。 图2 - 2 危险废物全过程管理原则 2 2 3 集中处置原则 基于危险废物的特点，根据国内外固体废物污染防治的经验，对固体废物 的处置，采取社会化区域性控制的形式，不但可以从整体上改善环境质量，又 可以较少地投入获得尽可能大的效益，还利于监督管理。因此，从实现规模效 益，降低社会管理成本和降低危险废物处理处置费用的角度，特别是从减少危 险废物处置过程环境影响的角度考虑，实行集中处置是合理也是必需的。 8 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 2 3 危险废物管理的相关理论 2 3 1 危险废物问题的外部效应 外部性概念是由剑桥大学的马歇尔和庇古在二十世纪初提出的：“某种外部 性是指在两个当事人缺乏任何相关经济交易的情况下，由一个当事人向另一个 当事人所提供的物品束 1 。从经济分析的角度看，环境问题主要是一个经济问 题。企业的环境保护活动( 如花费处置危险废物等) 在很大程度上由企业的经 济利益或利润所决定；或者说，包括资源开发利用活动在内的经济活动的外部 性或外部不经济性，是造成环境污染和环境破坏的基本原因。经济活动的外部 性或外部不经济性是指：人的经济活动对他人、对环境造成了影响而又未将这 些影响计入市场交易的成本与价格之中。庇古在研究中发现：在商品的生产过 程中存在着社会成本与私人成本的不一致，两种成本之差即构成外部性。外部 性是使经济主体忽视环境保护即不愿意在环境保护方面投资的内在原因。 自从外部性的概念提出后，越来越多的经济学家从不同的角度对外部性问 题进行了深入的探讨。奥尔森从“集体行动 问题人手，得出了外部性问题具 有“不可分割性”2 ，即任何个人都不可能排他性地消费公共物品：科斯从“外 部侵害问题人手，探讨了负外部性问题，认为只有当交易成本足够小，并且 收入影响忽略不计时，通过私人谈判，产权的适当界定和实施将会得到最优的 结果3 ；诺思则从“搭便车 问题人手，分析了正外部性问题，认为产权界定不 清楚是产生外部性的原因4 ；博弈论专家则从“囚徒困境”问题入手，研究了外 部性问题，从而揭示了人类社会的一个内在矛盾，即个人理性和集体理性，个 人最优与社会最优的不一致等5 ；庇古则是从“公共物品”问题人手，分析了厂 商生产过程中社会成本和私人成本问题，两种成本的差距构成了外部性，从而 提出了征收“庇古税”作为纠正负外部性的方法。 近年来，环境经济学家从不可分割性、非排他性、非竞争性等方面探讨环 境外部性的起源问题。外部性的特征主要有产生的必然性即不可避免；存在的 普遍性即无时不在、无处不在；解决的相对性即不能完全实现内部化以及解决 1 丹尼尔f 史普博管制与市场 m 余晖译上海：三联书店1 9 9 9 2 曼瑟尔奥尔森集体行动的逻辑 m 陈郁译上海：三联书店1 9 9 6 3 c o a s erh t h ep r o b l e mo fs o c i a lc o s t j j o u r n a lo fl a wa n de c o n o m i c s 1 9 6 0 ，3 ( 1 0 ) ：1 叫1 4 道格拉斯c 诺思经济史中的结构与变迁 m 陈郁译上海：三联书店1 9 9 4 5 张维迎博弈论与信息经济学 m 上海：三联书店，1 9 9 7 9 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 方式的多样性即可以由也必然由多种方式解决等等。毫无疑问，探讨环境问题 的外部效应不但回答了环境污染为什么会存在的问题，而且为危险废物管理决 策提供了基本的经济学理论基础。 2 3 2 危险废物问题的市场失灵与政府失灵 环境退化主要是各种不适当的经济活动的产物，机制失灵( 又译为制度失 灵) 是环境资源退化和发展不可持续性的原因。机制失灵包括市场失灵和政府 失灵( 又称干预失灵) 两个方面，因此可以认为环境问题的根本原因是市场失 灵和政府失灵。 市场失灵是指市场有缺陷，不能正确估价和分配环境资源，不能将环境成 本内在化于产品和劳务价格当中。在市场失灵的情况下，市场不能把外部不经 济性反映在产品和服务的成本和价格中，不能反映环境资源价值，不能提供符 合社会效率条件的商品或服务。表现在环境资源市场上，市场失灵是指：环境 资源产品没有反映同污染、生态破坏和资源耗竭相关的外部性，以及通过市场 提供的作为公共物品或公有物的环境资源的数量不足或质量不佳。导致市场失 灵的原因很多，主要有：市场垄断，环境成本外部化，生态系统不当估价，产 权定界模糊等。 政府失灵是指政府无法或不能有效地引导和调控市场行为。造成政府失灵 的原因很多，主要有：缺乏政府干预或政府干预不足，政府干预过度或干预不 当，市场监督管理体制不完善或不合理。政府失灵可以进一步分为：政策失灵， 法制失灵，管理失灵，体制失灵。据研究，绝大多数环境问题与经济政策、环 境政策失灵或缺乏适当的经济政策、环境政策有关。 2 3 3 解决危险废物环境问题的手段 促使“负外部性内部化”的途径主要体现在四个方面：政府适度干预手 段、市场自发解决手段、政府干预与市场自发解决相结合手段以及社会道德手 段。政府适度干预手段具体包括：财政手段即税收( 或收费) 、产权手段即界定 产权、行政手段即直接管制、法律手段即制定规则等。 1 财政手段。即征收“庇古税”。庇古认为，通过政府征税和补贴，就可 以实现负外部效应的内部化( 这里的税收针对负外部性，补贴针对正外部性) 。 这种政策建议后来被称为“庇古税 。政府通过行使征税的权利来约束外部性 1 0 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 产生主体的“过分行使其权利的行为，使之要么停止其行为，要么承担纳税 的义务，最终的目标是实现其权利与义务的平衡。环境保护领域“谁污染，谁 治理 的政策就是庇古理论的应用，其中排污收费制度已经成为世界各国环境 保护的重要经济手段，其理论基础也是庇古税。应该说，财政手段尤其是征税 主要是政府通过强化外部性的产生主体的( 纳税) 义务来实现且是一种直接手 段。 2 产权手段。也被称为“科斯手段 、产权协商手段，有人认为他属于市 场自发解决手段。大多数学者认为构建产权制度是消除外部性影响的一个有效 途径。他在经济生活中的作用主要在于建立交易程序、减少交易中的不确定性、 降低交易成本，从而激励交易行为的发生。同时，产权制度可以为外部性问题 的解决提供重要的补救方法。产权手段的理论基础在于科斯定理。而该理论的 前提之一是产权必须界定明确，然而现实中很多产权目前是没有界定且有些产 权难以界定。因此在具体适用上具有一定的局限性。 3 行政手段。即“管制 或“规制 。“管制是由行政机构制定并执行的 直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊 行为。管制手段是政府运用行政权力直接处理外部性问题的方式。它是世界 各国政府解决外部性问题最基本、最常用的方式。如果经济主体所产生的负向 外部性极大，其为社会提供的财富所带来的社会总体福利增加，远不及他所造 成的对社会总体福利的减少，政府就需要制定一系列的“一般规则 或采取一 系列的“特殊行为”来限制或制止该行为的发生。这些“一般规则 和“特殊 行为”主要是政府通过禁止性或强制性的行政政策禁止或强制外部性的产生主 体停止或行使其“权利”的方式来实现。其最终的目标也是实现权利与义务的 平衡或者说是禁止或强制行使权利以免除相关义务，应该说它是一种政府直接 干预手段。这里的干预和管理包括制定和实施有关计划、政策、法规和措施等 政府行为；这种理论主要强调通过或依靠政府行为或行政手段来解决外部不经 济性问题。 4 法律手段。就负外部性而言，产生主体有权利在自己认为合适的时候实 施自己的经济行为；而义务则在于对其他接受主体的外部不经济的消除和补偿。 因为外部不经济对其他接受主体来说总是不利的，而且产生主体不能因自己的 利益而向其他接受主体转嫁成本，否则只能是损人利己。既然负外部性是权利 与义务的失衡，必然要求国家以法律的手段进行纠正。正如新制度经济学派主 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 张通过制度创新，以有效的制度或一系列的规则界定人们的选择空间，约束人 们的相互关系。著名的经济学家米勒说，中国需要的不是更多的经济学家而是 更多的法律。 2 3 4 传统公共行政与新公共管理在危险废物管理中的运用 传统公共行政中官僚体制的核心是提倡理性化、制度化的思维和行为。其 管理方式要求以专门化、等级制、规范化、非人格化和技术化为基本特征。这 些要求是整体性的，而非个体性的，即这些基本特征是相辅相成，缺一不可的。 由于战后西方国家经济停滞、通货膨胀、政府失灵、环境污染，自2 0 世纪 8 0 年代中期以来，以撤切尔夫人倡导的英国政府改革为先导，西方发达国家相 继对政府及其他公共管理部门进行了一场深刻的改革。2 0 世纪9 0 年代，在西方 发达国家中形成了一种新的政府管理理论一新公共管理理论，其主要观点为： ( 1 ) 政府对社会的管理不能再沿用过去的完全由政府管制的大政府、全能政府的 模式，而必须更多地应用市场和经济手段( 2 ) 政府必须更多地授权给公民、志 愿组织和其他非政府组织( n g o ) ，以便调动民间的积极性来进行自我管理，并参 与和帮助政府进行管理。同时政府要加强与公民、志愿组织和其他非政府组织 的合作。( 3 ) 政府在管理中主要是起“导航 和“掌舵 的作用。政府对社会的 管理既不能包办一切、命令一切，也不能撒手不管，而是要协调、调动各种社 会力量为社会的健康发展服务。 但是，由于中国还有着不同于西方各国的特殊的行政生态环境，其政府变 革必然有着不同于西方国家政府变革的内涵。推进中国政府变革，必须站在中 国传统公共行政生长的基石上，有效吸收当今新公共管理运动的营养，把握中 国公共行政发展的趋势。中国公共管理改革中，既要强调官僚体制的充实和完 善，同时也必须重视汲取西方公共管理改革的有效经验，促进对传统官僚体制 的改革和修正。 首先，现代官僚体制严密精确的组织设计，是提高行政管理效率的组织保 证。组织层次过多、管理幅度的不合理，只能说是组织设计出现的问题，恰恰 说明了对组织的层次和幅度进行研究设计，以实现优良的组织结构的重要性。 其次，严格依法行政的规范机制。法治型政府是我国公共管理改革的目标之一。 从严格依法办事，重视规章制度方面来说，法治实现的程度，依然是一个国家 现代化实现程度的标尺。在官僚制下，“个人是自由的，仅仅存在事物上服从官 第二章危险废物管理的范畴和相关理论 职的义务 。当前中国发展中存在的许多问题，其根源是法治思想在大众意识 中的缺乏。讲求理性、科学、规范的官僚体制，则是建立这种法治思想的有效 制度。依法行政是公共管理的基本原则之一，它最合适的制度平台，是成熟规 范的官僚制度。再次，公共管理是以政府为核心的公共组织共同治理公共事务、 合作提供公共产品的平等管理和规则管理新模式。在市场经济体制下，政府的 突出作用是要建立公平交易的制度体系，包括公平统一的、规范有序的市场体 系，促进信息高度透明和信息自由的机制等。最后，公共管理是以政府为核心 的公共组织共同治理公共事务、合作提供公共产品的平等管理和规则管理新模 式。政府应该首先给自己“松绑”，本着“有所为，有所不为 的原则，从“从摇 篮到坟墓 式的管理中解脱出来，做好建章立制、制定各类服务标准、宏观调 控、加强监管及维护公平竞争秩序等工作。同时，加大对社会中介组织和私营公 共服务机构的培育力度，鼓励有条件的私营机构积极参与到公共服务领域的竞 争中来。 因此，通过对传统公共行政与新公共管理的分析，健全的层级管理机构、 完善的法律体系、面向市场的运行机制以及社会组织、公众参与管理都是危险 废物实施有效管理的重要途径。 第三章国内外危险废物管理现状及发展趋势 第三章国内外危险废物管理现状及发展趋势 3 1 美国危险废物管理体系及发展趋势 1 9 6 5 年，美国国会颁布了固体废物处置法( s w d a ) ，并于1 9 7 6 年由资源保 护和回收法( r c r a ) 修正，并于1 9 8 0 年颁布了r c r a 条例 t h er c r a r e g u l a t i o n s ( 4 0c f rp a r t s 2 4 0 2 9 9 ) ，实际上就是r c r a 法的实施细则。1 9 8 0 年 和1 9 8 4 年r c r a 法经国会两次修订，不断完善，成为迄今世界上最全面和详尽 的关于危险废物管理的法规。同时，美国国会在1 9 8 0 年1 0 月通过了综合环 境反应、赔偿及责任法( c e r c l a ) ，俗称“超基金法”，授权美国环境保护局负 责处理危及人体健康和环境的危险废物紧急事故，并设立了一项在5 年内提供 1 6 亿美元的委托基金，1 9 8 6 年通过修订将基金规模扩大至8 5 亿美元。超基金 的来源包括对石油及化学品原料征收的产品税、对进口化学品征收的产品税、 对法人征收的环境税、对污染者征收的场地净化治理费、正常的财政拨款等。 r c r a 授权美国环境保护局( e p a ) 负责废物，尤其是对危险废物处置的管理， 包括制定和颁布固体废物有毒有害特性及鉴别标准，危险废物列表，并制定产 生者、运输者及处理、贮存、处置设施拥有者和运营者标准，经营许可证的发 放、撤消标准。充分体现了对危险废物“从摇篮到坟墓”的管理特点。在危险 废物管理方面，县市地方政府既是e p a 和州政府的管理对象，也是合作伙伴。 地方政府通常对其辖区内的私营企业造成的环境问题首先作出反应和处理，为 州政府和e p a 的管理提供资料和方便。 美国在危险废物管理中，采用了所谓“胡萝卜+ 大棒 的政策措施，包括经 济抑制、经济激励、法律制约和行政规范等内容，引导企业改进工艺，减少废 物产生量，提倡废物再生利用和废物交换。美国危险废物管理的两大系列制度 是跟踪制度和许可制度，强调每个有毒废物相关企业( 大源及处理处置企业) 都必须获得一个识别号码，通过统一格式的转移联单实施从摇篮到坟墓地系统 管理，处理、贮存、处置企业必须获得许可。根据r c r a 要求，美国将危险废物 分为大源、小源、豁免小源进行管理。大源( l qg s ) 指的是某一个月产生1 0 0 0 k g ( 2 2 0 0 磅或1 1 t ) 以上的r c r a 规定的危险废物的污染源，小源( s qg s 指的 是l o o k g 以上，1 0 0 0 k g 以下的危险废物产生源，如实验室、印刷者、干洗店。 另外，产生量在l o o k g 以下的源为豁免小源，承担的义务较小，如牙医办公室 1 4 第三章国内外危险废物管理现状及发展趋势 等。 美国对危险废物的处理处置设施监管及其严格，根据r c r a 法规，在危险 废物处理、贮存和处置设施( 机构) 的营业许可证管理文件中，明文规定操作程 序、禁忌等，对将要关闭的危险废物处理、贮存和处置设施，规定其所有者和 营业者负有该场所关闭后3 0 年的环境责任( 如地下水监测、处置设施维护、安 全监测) 。为预防业主破产倒闭无力承担此责任，r c r a 法律要求业主建立特别 分开的保证金系统( 如信托基金，担保抵押，信用证等，用于该场所关闭时和 后续清理的费用) 、准备金( 用于该场所关闭后的3 0 年内地下水监测，该场所的 维护和安全费用) 、出示用于承担因事故或误操作造成危险废物泄漏的第三方责 任财政保险( 可用于赔偿公民或第三方在该场所附近的财产或人体健康之损 害) 。1 3 2 欧洲危险废物管理体系及发展趋势 德国对于工业危险废物的管理始于7 0 年代初期，当时颁布的废弃物法 ( a b f a l l g e s e t z ) 对于工业危险废物的有序管理和处置真正起到了很大的推动 作用。8 0 年代初，随着各项法律法规的不断完善，政府开始鼓励各州政府与私 人企业共同组建工业危险废物处置企业，以严格的立法和政府监督职能，大大 促进了对于工业危险废物的管理力度。当时几乎每个联邦州都建立了自己的处 置中心，以处置本州企业的危险废物。9 0 年代由于危险废物处置从经济性与处 置技术的良性化发展，加之1 9 9 7 年新经济循环法( k r w 一a b f g ) 的实施，大 多数处置企业开始了私有化进程，政府相关部门逐渐退出合营企业，从而向审 批、监督和管理的角色转变。至今，德国几乎所有的危险废物处置企业都已经 达到自己投资、计划、运行的私有化程度，政府相关环保部门则每年制定本地 危险废物管理规划书，对于本地工业危险废物从源头到最终处置进行严格审批 和监控，同时协助各危险废物产生企业和处置企业，在减少废物产生和无害化 处置、回收利用等方面进行帮助工作。 以德国下萨克森州为例，该州是德国老的联邦州，工业比较发达，主要以 中小型企业为主，如机械制造、化工、钢铁、矿山、化纤等。根据德国联邦 排放保护法( b i m s c h g ) 的规定，这些企业所产生的废物中有一半为工业危险 1 李金惠危险废物管理与处理处置技术 m 北京：化学工业出版社2 0 0 3 1 - 2 1 5 第三章国内外危险废物管理现状及发展趋势 废物。 下萨克森州环保部门根据企业运营废物申报制度，从而在危险废物产生的 源头上就进行了有效的管理和统计，即企业设备投运前，必须对于所产生的危 险废物情况进行调查，内容包括产生数量、种类、编号及送何处处置等等。环 保部门将该州危险废物产生企业分为三类： 少量危险废物产生企业：主要产生的危险废物如显影液、化纤废物等；中 量危险废物产生企业：主要产生的危险废物如电镀污泥、有机油泥、染料废物 等；大量危险废物产生企业：主要产生的危险废物如有机污泥、钢铁残渣、含 磷污泥等。 仅1 9 9 6 年下萨克森州4 5 7 9 家工矿企业就产生危险废物达5 0 多万吨，所有 企业在将所产生的危险废物送至处置前，必须对废物进行采样，送交由环保部 门委托授权的检测中心进行详细的化验分析，申请处置分析检测必须每三年进 行一次，检测分析报告提请环保部门审批并备案，同时获得危险废物转移联单 ( 6 联) 。工业危险废物的运输也须经过环保部门审批，由具有资质的运输公司 承运，同时环保部门在警察部门的配合下，对于危险废物的运输进行监控和抽 查。1 危险废物处置企业的审批十分严格，通常环保部门对于危险废物处置许可 证审批过程需要1 2 年时间，内容十分详尽。目前下萨克森州拥有物化处置厂、 危险废物焚烧厂、添埋场和地下深层添埋场等3 0 多家处置企业，可处置本州超 过6 0 的危险废物。其它危险废物则根据下萨克森州与其它联邦州有关危险废物 转移处置的协定，送其它州处置。环保部门定期由专人对各处置企业进行检查 管理，同时通过在线监测系统对于如焚烧厂尾气排放、添埋场渗漏水处理等进 行监控，通过这些监管手段保证危险废物的无害化处置。 为了进一步促进危险废物的减量化、无害化处置和回收利用，政府实施一 系列措施： 信息与咨询措施：通过监管部门和州立咨询公司对于废物产生企业如何清 洁生产，减少废物产生，改进生产技术等等给与咨询意见，并给处置企业提供 更加先进处置技术的咨询信息；通过危险废物监控系统( a r s y s ) ，由网络电子 数据传输进行处置许可、转移联单、运输许可的审批，同时建立危险废物原始 1 邢华，戴綦文，陈庆俊德国的工业危险废物管理环境污染与防治2 0 0 3 2 5 ( 4 ) 1 6 第三章国内外危险废物管理现状及发展趋势 数据库，提供处置和回收利用计划； 协调措施：成立危险废物政府委员会，定期征求自愿参加的各类企业意见， 通过调研工作，制定合理的相关规定，协调废物产生企业和处置企业之间联系， 同时给出相应建议； 经济干预措施：通过危险废物产生税限制生产企业的废物产生量，促进其 采用更加先进的生产技术，以减少危险废物的产生( 由于处置费用的提高和各 企业的积极配合，该税已从1 9 9 7 年取消) 。给予危险废物处置企业相应优惠政 策，鼓励处置企业采用更加先进的处置工艺； 法律法规措施：根据欧盟和德国相关废物法律，制定更加严格的环保法律 法规，以规范废物产生企业和处置企业的运作，做到有法可依。 同时政府每年还要制定关于危险废物产生和处置的报告，并公之于众，听 取大众意见，以改进工作，真正做到工业危险废物从产生到处置公开化的监管 作用。 3 3 国内危险废物管理体系及发展趋势 我国是一个发展中国家，也是一个危险废物产生大国。改革开放以来，随 着城市化和工业化进程加快，危险废物的产生量也迅速增长。据2 0 0 2 年统计， 我国工业危险废物产生量为1 0 0 0 1 6 万吨，综合利用量3 9 2 万吨，贮存量3 8 3 万吨，处置量2 4 2 万吨，排放量1 7 万吨。主要来源于化学原料及化学制造业， 占工业危险废物总量的4 0 。另外，社会生活中也产生了大量废弃的含有镉、汞、 铅、镍等的电池和日光灯管等危险废物。特别是随着我国经济的快速发展和社 会消费水平的不断提高，废旧计算机、电视和冰箱等电子类危险废物迅速增加， 已成为不可忽视的环境污染源，处理不当，将会酿成严重的环境污染事故。 1 9 9 5 年颁布并于2 0 0 4 年修订的中华人民共和国固体废物污染环境防治 法，专门制定了针对危险废物的特殊管理要求，提出了专门的制度规定，如危 险废物管理计划制度、转移联单制度、经营许可证制度、代为处置制度、后期 费用预提留制度等严格的管理制度。1 9 9 8 年我国又颁布了国家危险废物名录， 列出了4 7 个类别的危险废物。1 9 9 9 年1 0 月开始实施危险废物转移联单管理 办法，并陆续出台了相关的标准，如：危险废物焚烧污染控制标准、危险废物贮 存污染控制标准、危险废物填埋污染控制标准等。2 0 0 1 年1 2 月颁布了危险 1 7 第三章国内外危险废物管理现状及发展趋势 废物污染防治技术政策，该政策适用于危险废物的产生、收集、运输、分类、 检测、包装、综合利用、贮存和处理处置等全过程污染防治的技术选择，并可以 指导相应设施的规划、立项、选址、设计、施工、运营和管理，引导相关产业的 发展。 下图是我国危险废物立法的情况： 图3 - 1 我国危险废物相关法规1 与废水、废气管理相比，我国危险废物管理工作起步较晚，尚未建立完整 的法律法规体系。直至u 1 9 8 5 年，国家环保局才在污控司内成立固体废物和有毒 化学品管理处，开始固体废物( 包括危险废物) 管理工作2 。鉴于固废管理管理不 同于水和大气污染的管理，大部分省级地方环境保护局建立了固体废物管理专 门机构，如浙江省固体废物管理中心、上海市危险废物处理中心等，也有部分 地市级环境保护局也下设固体废物管理专门机构，如广州、宁波、南通等，省 级和地市级固体废物管理中心都是行使当地环境保护局赋予的固体废物和危险 废物管理职能。 1 胡涛，吴玉萍，张凌云我国固体废物的