（公共管理专业论文）服务型政府视域中的城市社区管理研究.pdf

山东师范大学硕士学位论文 摘要 社区理论的研究在我国方兴未艾，提出了不少对实践具有指导意义的理论成果，但任 何理论都必须围绕“社区服务”这一核心内容展开，而对于服务型政府的研究也不可能只 局限于各类机关，将建设服务型政府的外延扩展到基层政权也是理论发展的必然。以服务 型政府的视角对社区管理进行研究，抓住了社区理论的关键，深化了社区管理与所处时代 环境的联系，丰富了社区理论的内容，拓宽了社区研究的思路。我国社会转型期，各种冲 突和利益纵横激荡，下岗职工、流动人口、社会保险、人口老龄化、城市拆迁等各种问题 纷繁复杂，这就要求政府转变职能，将社会管理职能交还给社会，实现权力向社区的回归。 社区作为广大居民利益的代表，以满足居民需要为中心，以服务型政府的角度研究社区管 理，能够提升社区服务质量，推进社区的规范化建设，对于化解社会矛盾、建设和谐社会 具有重要的现实意义。 本文首先对城市社区管理和服务型政府基木理论进行了梳理，探讨了城市社区管理和 建设服务型政府之间的内在联系。接着立足于我国城市社区管理的现状，分析了服务型政 府环境下该项工作的不足与亟待解决的问题。抓住“服务这一社区工作的核心，主张从 服务内容的扩展、社区居民自治和社区文化建设等方面推动社区工作向纵深发展。提出以 科学发展观和建设社会主义和谐社会为指导思想，注重政府角色的正确定位，从服务型政 府的视角提出了包含党组织、政府、社区、中介组织和社区居民在内的、全方位的社区管 理新模式，并从多个方面探讨了完善城市社区管理的途径。而对社区管理发展规律的探索， 必然有力地促进服务型政府的最终实现。 关键词服务型政府城市社区社区管理公共服务 山东师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec o m m u n i t yt h e o r yr e s e a r c hw a so nt h er i s ei no u rc o u n t r y , p r o p o s e dm a n yh a dt h e g u i d i n gs e n s et h e o r ya c h i e v e m e n tt ot h ep r a c t i c e ，b u ta n yt h e o r ya l l h a dt oc e n t e ro n “t h e c o m m u n i t ys e r v i c e ”t h i sc o r ec o n t e n tt ol a u n c h ，b u tw a si m p o s s i b l er e g a r d i n gt h es e r v i c e g o v e r n m e n t sr e s e a r c ho n l yt ol i m i tt oe a c hk i n do fi n s t i t u t i o n ，w i l l c o n s t r u c tt h es e r v i c e g o v e r n m e n tt h ee x t e n s i o nt oe x p a n dt ot h eb a s i cu n i to fp o l i t i c a lp o w e r a l s ow i l lb et h et h e o r y d e v e l o p m e n tn e c e s s i t y s e r v e sg o v e r n m e n t sa n g l eo f v i e wt om a n a g e t ot h ec o m m u n i t yc o n d u c t s t h er e s e a r c h ，h a sh e l dt h ec o m m u n i t yt h e o r yk e y , d e e p e n e dt h ec o m m u n i t yt om a n a g ew i t h l o c a t e st h et i m ee n v i r o n m e n tr e l a t i o n ，h a se n r i c h e dt h ec o m m u n i t yt h e o r yc o n t e n t ，h a so p e n e du p t h em e n t a l i t yw h i c ht h ec o m m u n i t ys t u d i e d o u rc o u n t r ys o c i e t yt r a n s i t i o np e r i o d ，e a c hk i n do f c o n f l i c ta n dt h eb e n e f i t v e r t i c a l l ya n dh o r i z o n t a l l ys u r g e ，u n e m p l o y e d ，t r a n s i e n tp o p u l a t i o n ， s o c i a ls e c u r i t y , p o p u l a t i o na g i n g ，c i t yr e l o c a t i o na n ds oo ne a c h k i n do fq u e s t i o nc o m p l e x c o m p l e x ，t h i sr e q u e s tg o v e r n m e n tt r a n s f o r m st h ef u n c t i o n ，r e t u r n st h es o c i a lm a n a g e m e n t f u n c t i o nf o rt h es o c i e t y , t h er e a l i z a t i o na u t h o r i t yt oc o m m u n i t y sr e t u r n t h ec o m m u n i t yt o o k g e n e r a li n h a b i t a n tb e n e f i tr e p r e s e n t a t i v e ，t a k es a t i s f i e st h ei n h a b i t a n tt on e e da sac e n t e r , s e r v e s g o v e r n m e n t sa n g l er e s e a r c hc o m m u n i t yt om a n a g e ，c a np r o m o t et h ec o m m u n i t yg r a d eo fs e r v i c e ， t h ea d v a n c e m e n t c o m m u n i t y s s t a n d a r d i z e d c o n s t r u c t i o n ，r e g a r d i n g t h em e l t s o c i e t y c o n t r a d i c t i o n ，t h ec o n s t r u c t i o nh a r m o n i o u ss o c i e t yh a st h ev i t a lp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l ef i r s tc a r r i e do nt ot h ec i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n dt h es e r v i c eg o v e r n m e n t e l e m e n t a r yt h e o r yh a sc o m b e d ，h a sd i s c u s s e dt h ec i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n db e t w e e nt h e c o n s t r u c t i o ns e r v i c eg o v e r n m e n t si n n e rl i n k t h e nb a s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o nw h i c hm a n a g e si n o u rc o u n t r yc i t yc o m m u n i t y , h a sa n a l y z e du n d e rt h es e r v i c eg o v e r n m e n te n v i r o n m e n tt h i sw o r k i n s u f f i c i e n c yw i t ht h eq u e s t i o nw h i c hu r g e n t l ya w a i t st ob es o l v e d h o l d s t h es e r v i c e t h i s c o m m u n i t yw o r kc o r e ，a d v o c a t e df r o mt h es e r v i c ec o n t e n te x p a n s i o n ，t h ec o m m u n i t yi n h a b i t a n t a u t o n o m o u sa n dc o m m u n i t yc u l t u r ec o n s t r u c t i o na s p e c t sa n ds oo ni m p e l st h ec o m m u n i t yw o r k t ot h ed e p t hd e v e l o p m e n t p r o p o s e dt a k et h es c i e n c ed e v e l o p m e n tv i e wa n dt h ec o n s t r u c t i o n s o c i a l i s mh a r m o n i o u ss o c i e t ya st h eg u i d i n gi d e o l o g y , f o c u so nt h ec o r r e c tp o s i t i o n i n go ft h er o l e o fg o v e r n m e n t ，p r o p o s e df r o mt h es e r v i c eg o v e r n m e n t sa n g l eo fv i e wc o n t a i n st h ep a r t y o r g a n i z a t i o n ，t h eg o v e m m e n t ，t h ec o m m u n i t y , t h ei n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o na n dt h ec o m m u n i t y u 山东师范大学硕士学位论文 i n h a b i t a n t s ，t h eo m n i d i r e c t i o n a lc o m m u n i t ym a n a g e st h en e wp a t t e r n ，a n dd i s c u s s e df r o mm a n y a s p e c t sh a sc o n s u m m a t e dt h ew a y w h i c ht h ec i t yc o m m u n i t ym a n a g e d b u tm a n a g e st h el a wo f d e v e l o p m e n tt o t h ec o m m u n i t yt h ee x p l o r a t i o n ，i n e v i t a b l yp o w e r f u l l yp r o m o t e st h es e r v i c e g o v e r n m e n t sf i n a l l yr e a l i z a t i o n t h ek e yw o r d ：s e r v i c eg o v e r n m e n t ，c i t yc o m m u n i t y , c o m m u n i t ym a n a g e s ，t h ep u b l i cs e r v i c e 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如没有其他需要特别声 明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：互蒲积 导师签字： 学位论文作者签名：厶诃好攻 导师签字： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权兰 趁可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 曼琦如字：耘 签字日期：2 0 0 产孑月日签字日期：2 0 0 彳年中月以日 山东师范大学硕士学位论文 第1 章导言 1 1 研究的理由和意义 上世纪七十年代以来，新公共管理理论的创立和政府再造之风的兴起，促使西方国家 纷纷将建立服务型政府作为行政改革的目标。我国经过三十年的改革开放，社会转型呈现 出日益加快趋势，合理把握政府与社会、市场、企业、公民的关系显得尤为重要。而转变 政府职能，推进政府改革，建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府成为必然选择。为人民服务是我党的根本宗 旨，权为民所用、情为民所系、利为民所谋更需要一种体制来保证，建设服务型政府体现 了我党执政为民、以人为木的执政理念，势必对社区管理产生积极影响。 社区是最基础的社会单元，是一个相对独立和完整的社会功能体，城市社区的发展即 是整个城市发展水平的缩影。社区作为利益的共同体，为每一个体提供生活的环境依赖， 增强了居民的归属感，具有不可替代的作用。而且社区所提供的公共产品- 丰要是半公共物 品，具有部分排他性和部分竞争性，根据布坎南的观点，其最有效的生产和消费单位可以 是各种社区或俱乐部。随着政府权力的下放和管理重心的下移，社区承担着越来越多的社 会管理的职能，涵盖了政治、经济、文化、卫生等诸多内容，对保持社会稳定、促进社会 进步、建设和谐社会，具有极为重要的意义。 公共管理专业的宗旨就是培养能够将公共管理知识运用于具体管理工作的专门人才， 提高一线管理人员的理论素养和专业技能，解决管理工作中遇到的各类问题，对传统工作 思路和方法有所改进和创新，提高工作效率，带来更多的经济效益和社会效益，而对社区 管理的研究可以充分地实现这些目标。 社区理论的研究在我国方兴未艾，提出了不少对实践具有指导意义的理论成果，但任 何理论都必须围绕“社区服务 这一核心内容展开，而对于服务型政府的研究也不可能只 局限于各类行政机关，将建设服务型政府的外延扩展到基层政权也是理论发展的必然。以 服务型政府的视角对社区管理进行研究，抓住了社区理论的关键，深化了社区管理与所处 时代环境的联系，丰富了社区理论的内容，拓宽了社区研究的思路，为创建科学高效、运 行顺畅的社区管理模型提供了一种有益的参考。 我国社会转型期，各种冲突和利益纵横激荡，下岗职工、流动人口、社会保险、人口 山东师范大学硕士学位论文 老龄化、城市拆迁等各种问题纷繁复杂，这就要求政府转变职能，将社会管理职能交还给 社会，实现权力向社区的回归。社区作为广大居民利益的代表，以满足居民需要为中心， 以服务型政府的角度研究社区管理，能够提升社区服务质量，推进社区的规范化建设，对 于化解社会矛盾、建设和谐社会具有重要的现实意义。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国内研究现状及分析 我国社区理论的研究开始于上世纪8 0 年代后期，尽管开展较晚但发展较快。从国家 图书馆的文献检索发现，有关社区管理和城市社区建设的理论专著有4 0 多部，其中班兵、 夏同杰的社区管理理论，分别从社区管理的功能、社区管理工作模式和体系、城市政 府和社区建设、社区与社区建设、社区规划等内容进行了阐述；夏学銮的社区管理概论， 则既研究了社区管理的基础理论、学科基础和相关理论，又研究了中国的社区建设和国外 的社区发展；韦克难在其社区管理中阐述了社区建设与社区发展的必然性、社区建设 与社区管理、社区管理和方法等诸多内容，这些著述以不同侧面描述了社区管理的基本理 论，也基于不同视角提出了自己独特的观点。 以中国知识资源总库中检索到有关社区管理和社区建设的文章2 2 8 5 篇，其中博士论 文5 篇，硕士论文1 0 9 篇，而且对社区管理论的研究呈现逐年增长的趋势。从这些文章可 以看出：我国的理论工作者对于社区管理和建设理论已从宏观上和整体上有了全面的把 握，并与我国社区管理实践相结合，提出了一些新的模型和观点。如复旦大学的林尚立， 从政治学和公共管理的角度出发，分别从国内和国外、理论和实践的两个维度，以社区居 民自治为核心规划了未来社区建设的走向；冯玲重点研究了社区资源、结构的变化对社区 管理的影响，提出资源配置结构变化是影响社区管理模式变化的核心因素之一，强调社区 治理结构的主体多元化和参与网络化。 通过中国国家图书馆、中国知识资源总库等来源检索，发现关于服务型政府的论述有 专著6 6 部，如强勤的服务型政府公共管理论评( 北京：中央编译出版社，2 0 0 5 ) 、吴 玉宗的服务型政府建设研究( 北京：经济日报出版社，2 0 0 7 ) 、硕博士论文1 2 2 篇，如 论服务型政府建设( 肖陆军，中央民族大学，2 0 0 6 ) ，学术文章1 2 2 7 余篇，如井敏的 论服务型政府和公共服务型政府的区别( 云南行政学院学报，2 0 0 6 ，4 ) ，而关于社区 2 山东师范大学硕十学位论文 和服务型政府的专著没有，学术文章只有3 篇，即陈伟东的公共服务型政府与和谐社区 建设一以武汉市社区建设为个要( 江汉论坛，2 0 0 5 ，1 2 ) 、张鹏飞的建立服务型政府 与居民群众的实践和启示( 中国民政，2 0 0 7 ，5 ) 、陈一收的公共服务社区化：服务型 政府的基础路径( 重庆科技学院学报，2 0 0 7 ，5 ) ，这几篇文章只是结合具体个案从一些 微观切入点探讨了服务型政府与社区建设，未见从宏观上对服务政府和社区管理进行全 面、系统、深入的分析。 综上所述，虽然对于社区管理的研究呈现百花齐放的态势，对建立服务型政府的研究 也取得了相当的成绩，但由于我国社区管理实践仍处于探索、总结阶段，具有中国特色的 社区管理理论仍未最终定型，而以服务型政府视角研究社区管理，几乎还是一个空白。因 此，通过服务型政府与社区管理内在联系和互动关系的分析，以服务型政府的视角考量我 国的社区管理现状，对于推动社区建设向纵深发展，拓展社区理论研究的思路不无重要意 义。 1 2 2 国外研究现状及分析 国外对于社区管理研究开展的较早，已形成比较完备的理论体系。目前通过国家图书 馆和其它渠道检索到有关社区管理的专著十几部，如k o r t e n ，d a v i d c 的 c o m m u n i t y m a n a g e m e n t ，a s i a ne x p e r i e n c ea n dp e r s p e e t i v e s ，文章几千篇。这些著作详细阐述了 社区理论的演化、城市社区权力、可待续社区、社区的互动等问题，并依据各自国家的社 区建设实践提出了不同的理论。但这些著作中未见社区管理与服务型政府方面的研究，而 且这些资料均无馆藏记录。 1 3 研究的基本思路 纵观国内、外对社区管理的研究现状，仅有的几篇文章只是结合个案从微观视点切入 进行探讨，将服务型政府理论引入城市社区管理研究，亟待深入。因此，本文试图从服务 型政府的视角审视我国的社区建设，探寻二者之间的内在联系和我国城市社区管理的发展 规律。这也是论文的价值所在。 本文从所涉及研究对象的基本理论着手，立足于中国城市社区管理现状，全面考量社 区管理工作取得的经验成绩和缺陷不足，将社区建设置于打造服务型政府的大环境中去审 视，以“公共服务”为切入点规划出我国城市社区发展的方向，结合我国国情设计出科学 3 山东师范大学硕士学位论文 高效、运行规范的城市社区管理模式。 1 4 研究方法 本研究采用一般理论与典型案例相结合，定性分析与定量分析相结合，运用文献法、 调查研究法、比较分析法和综合归纳法，以多种学科为理论工具对服务型政府和社区管理 进行研究，并试图通过服务型政府的视角对社区管理理论和实践进行研究，确立社区管理 的本职和发展方向，探索适合我国国情的社区模式，为社会的稳定发展和群众生活水平的 提高提供一种参考。 文献法：目前有关社区管理的研究成果层出不穷，本文借助于服务型政府理论的独特 视角，结合相关文献资料，试图勾勒出有中国特色的社区管理模式。 调查研究法：深入菏泽市民政部门和部分基层社区掌握社区管理的具体操作方法，获 取了详实的一手资料，并以理论工具对其进行解读。 比较分析法：在论述中外城市社区管理现状过程中，对两者之间的差异进行客观描述， 阐明我国社区管理的不足和西方先进经验的可借鉴之处。 综合归纳法：本文综合运用管理学、社会学、政治学、行政学、领导学等多种学科的 理论和方法，吸取已有成果的优点，使其作为一个有机整体而应用于社区管理模式的创建 中。 4 山东师范大学硕上学位论文 第2 章服务型政府与城市社区管理 2 1 服务型政府理论 2 1 1 服务型政府的提出 从2 0 世纪7 0 年代开始，传统的公共行政受n # i - 部环境越来越多的挑战，其近乎刻板、 僵化的科层官僚体制逐渐无法适应迅速变化的经济与社会生活的需要，政府面临的困难和 问题日益严重。于是，新公共管理理论在2 0 世纪8 0 年代的英、美两国应运而生，并迅速 扩展到新西兰、澳大利亚、德国等西方各国，被形象的称之为“政府重塑、“政府再造”。 这一改革体现了公共管理方式的根本性的方向性调整，其基本特征和主要内容是政府职能 的退缩和市场价值的回归。1 9 7 9 年撒切尔夫人的保守党政府推行的政府改革计划中，即以 注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征。新公共管理理论在考察公共行政的 基本关系时，形成了崭新的关于国家与社会、政府与市场、政府与公民、政治与行政的关 系理念，据此，政府的行政改革方向是服务行政，服务型政府的构建将成为政府改革的最 终目标，成为政府克服各种危机和压力，适应经济、社会全球化要求，顺应科学技术发展 和信息化浪潮的的必要选项。 改革开放后，我国政治、经济等领域进行了大规模的体制改革，行政体制改革成为其 重要组成部分，但政府机构总也摆脱不了“膨胀精简再膨胀再精简”的怪圈， 机构臃肿，人浮于事，效率低下，缺乏服务意识，政府职能不清，存在错位、缺位和越位 等现象，究其深层次原因，主要还是由我国原有的管制型政府体制所决定的。要深化社会 主义市场经济体制改革，加强社会主义政治文明，建设社会主义和谐社会，就必须打造服 务型政府。 2 1 2 服务型政府的概念 服务型政府由两个基本词汇组成，即服务和政府。对于服务，汉语大辞典简编的 解释是“为社会或他人利益办事。”而经济大辞典的解释是：“服务即劳务。”该辞典 解释劳务为“又称服务。指以劳动的形式而不以实物形式为他人提供某种使用价值的经济 过程。 相对而言，经济大词典的解释更加符合现代人对于服务一词的理解，也更清楚具 5 山东师范大学硕士学位论文 体，适用于理论研究层面。服务就是为他人提供非实物的使用价值的活动，并且以交换和 相互需要为前提条件。再看政府，“广义的政府概念，一般指执掌公共权力的各类国家机 构，包括立法机构、行政机构和司法机构；狭义的政府指拥有行政权力、履行行政职能的 国家机构，即各级国家行政机关”。1 1 谢庆奎认为：“政府是国家进行阶级统治、政治调控、 权力执行和社会管理的机关。”乜1 但是，现代社会的政府除这些传统内涵外，还应包含公共 服务，它们是一个互不或缺的有机整体。从经济学的角度看，公民是纳税人，政府是以纳 税人的资金来维持自身的运行，所以政府有义务为公民提供社会秩序和公共产品；公民作 为顾客，也存在着向政府购买所需服务的要求。从政治学的角度看，公民需要公共服务， 从而以纳税的方式提供资金建立起一个公共机关，并将自己的权利部分让渡出来，这样公 共机关就被人民赋予权力而从事公共管理和公共服务。 现在我们来看服务型政府的概念。服务型政府是基于新公共管理理论产生的一种政府 管理模式，理论界从不同的角度进行了论述。有学者认为，服务型政府主要是指政府服务 的理念或者服务精神，这一理念要求“中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻服务 精神和准则，而不是单纯的统治和管理。d 1 张康之教授提出服务型政府主要是指政府的角 色，“政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改 变到服务的角色上来。州钉还有学者指出，服务型政府主要指政府的职能和功能，认为“服 务是政府的首要职能 ，建设公共服务型的政府，是因为政府的“公共服务功能没有很好的 发挥 。吴玉宗教授认为：“所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、 工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到 和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。 综上所述，因为服务型政府的涵盖面非常广，它既涉及观念或者理念层面，又牵涉到 政府的职能或者功能，还可以是政府的角色定位，也包括了政府的行为方式，所以，我们可 以这样描述：“所谓服务型政府就是在公民本位、社会本位指导下，在整个社会民主秩序 的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职 能并承担着服务责任的政府。”1 2 1 3 服务型政府的基本内容 服务型政府是一种契合于现代社会发展趋势、以服务为核心构建起来的新型行政综合 体。我们从其构成要素和提供服务的内容分别讲述。 6 【i l 东师范大学硕士学位论文 1 、构成要素 这一综合系统须包含以下要素：第一，服务型政府的核心要素是确立为公民和社会服 务的行政理念。这由两方面因素决定，一是政府的权力来源于公民的委托：二是政府的运 转靠公民、社会、市场所交纳的赋税支持。确立服务行政理念，就使政府存在、运行和发 展的依据和基础更为明确和具体，也更好地阐释了社会主义民主政治的本质。第二，基础 是坚持以人为本观念，使政府的一切工作都以人民利益作为出发点和落脚点。不仅是政府 自身属性的本质要求，也是政府存在和发展的根本所在。第三，必须把效率与效益作为其 价值取向。提高政府效率是行政改革的题中应有之意，从经济学的角度看，政府提供服务 也可视为一种商业行为，也要进行收益一成本分析，只有提高行政效率才能花最少的钱、 最少的时间而为群众办更多的事。第四，以依法行政和廉洁行政作保障，确保公开、透明。 依法行政是对政府及其公务员所有公务行为的外在法律约束，廉洁行政则是对其公务行为 的内在道德约束。第五，要以高素质公务员队伍为依托。公务员素质的高低直接决定着政 府的服务能力和水平。第六，深化政府机构改革、转变政府职能是关键。不改变传统管制 型政府的运行机制和职能划分，政府中存在的诸多问题就无法解决，重管重罚轻服务的现 状也无法改变。第七，确保民意主导性，以人民群众的满意度作为衡量政府服务质量的根 本标准。提高群众的参与程度，使公众的评价成为对政府服务最具权威性和决定性的价值 评判。 2 、提供服务的内容 政府所提供服务的内容主要有以下方面：第一，、制度供给服务。政府是作为秩序化 统治的机构而存在的，是秩序化的代表。因而政府必须为公民和社会提供社会秩序的制度 供给，即要为社会制定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。人们需要政府 首先就是希望政府能够给人们一个有序的社会环境，而良好环境的形成完全依赖于政府提 供良好的制度。制度供给是从宏观上给公民提供的具体服务。政府必须根据人类最基本、 最具有普适性的价值如自由、平等、公正、安全、发展等来向社会提供制度并执行这些制 度。政府还应该根据经济、政治、社会及自然环境的变化，不断调整，推陈出新。第二， 提供良好的公共政策服务。公共政策是“政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或 公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。”1 服务型政府制 定公共政策是从公共性的角度出发，为解决政治、经济和社会的可持续发展问题制定的政 策，它能够直接或间接地为民众带来利益。政府在基本制度确立以后，其丰要职能就是提 供良好的公共政策服务，公共政策水平的高低直接体现出政府的执政能力如何。第三，提 7 山东师范大学硕士学位论文 供公共产品。公共产品是相对于私人产品而言、可以被社会公众共同享用的产品，如国防、 公安、司法等。半公共产品则是介于社会公共需要和个人需要之间的产品，如教育、社会 保险等。理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场进行分配，而 只能由政府来提供。半公共产品的提供可以根据实际需要，在取得政府支持的情况下，由社 区或社会组织来提供。第四，提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会 公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。它是解决政府如何提供制度供给，如何制 定和执行公共政策以及如何提供公共产品的问题。它主要涉及政府及其工作人员提供公共 服务时的程序、态度、方式和途径等问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务 行政理念的指导下，在服务程序、服务态度、服务效率等方面为当事人提供热情、快捷、 简便和周到的服务。 2 2 城市社区管理 2 2 1 社区的缘起及其概念 社区一词来源于拉丁语，德国社会学家滕尼斯于1 8 8 7 年在其著作社会与社区中 首次将“社区 这一概念应用于社会学研究，他认为，社区是一种由具有共同习俗、价值 观念的同质人口组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团 体。7 1 但最先给出社区的明确定义的是美国社会学家帕克，他认为，社区是占据在一块被 或多或少明确限定的地域上的人群汇集。在此后的研究和实践中，理论界从不同角度出发， 对社区概念有着不尽相同的理解，但总的来看，社区应包括以下四个要素：第一，要有一 定界限的地域作为社区的自然地理和人文地理的空间载体，即地域要素；第二，要有一定 数量的、以特定关系连接起来的、共同参与社会生活的人群作为社区运作与变迁的主题， 即人口因素；第三，各种社会组织和社会团体之间存在既定的相互关系和构成方式，作为 社区展开活动的组织形式，即结构组织要素；第四，一般来说，共同生活在同一社区的人 会在情感和心理上拥有一定的归属和认同感，即文化因素。 在国内，著名学者费孝通于2 0 世纪3 0 年代最早将英文“c o m m u n i t y 翻译成中文“社 区”，此后这一术语在社会学界沿用至今。1 9 8 6 年，民政部第一次提出社区的概念，一年 后，又对社区服务的内涵进行了定义，指出社区服务的发展方向。1 9 9 2 年1 0 月，在杭州 召开的“全国城市社区建设理论研讨会”上，将社区服务延伸为社区建设。2 0 0 0 年1 2 月， 8 山东师范大学硕士学位论文 在民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中对社区概念进行了界定：“社区是指 聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指 经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”本文表示认同。 2 2 2 城市社区管理 城市社区是相对于农村社区而言的，是指社会化的，有一定共同信仰、价值、生活方 式和归属感的异质性居民聚集的，以非农产业活动为主的人类生活共同体。啊1 它的起源晚 于农村社区，其主要区别不在于彼此的规模，而在于社区居民维持生活的方式。它的特征 是：包括了城市社会这个有机体的基木内容，是宏观城市社会的缩影；具有经济、政治、 文化和社会等多方面的功能；其成员呈现多样化，除社区居民外，还有政府、企事业单位 和各类组织，且个体差异程度较高。 社区管理是指在社区范围内，有社区党组织和社区行政部门主导的，社区职能部门、 社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理。从中可以看出社 区管理包括下列含义：第一，社区管理主体的多样性，既有担负主导作用的社区党组织和 行政部门，也包括社区居民自治组织和各类非政府组织；第二，社区管理过程的互动性， 既有政府自上而下的指导与协调，也有社区居民的广泛参与，强调辖区内所有单位、组织 和公民的共有共建；第三，社区居民的自主自治，社区是由社区成员通过互动关系和文化 维系力联系起来的共同体，参与社区的建设和管理对社区成员来说既是权利也是义务，必 须发动群众自我组织、自我管理、自我服务。社区管理是一种特殊的公共管理，具有三个 显著特征：社区居民广泛参与、社区政府指导支持、社区组织自丰自治。聃1 2 2 3 城市社区管理的内容 社区管理的内容包罗万象，涉及面非常广泛，具体讲主要有：社区组织管理，内容包 括健全社区的各类组织机构，明确工作目标和工作职责，指导各类组织开展工作，并对其 工作成果进行考评；社区党建管理，社区党组织是社区内各种组织和居民群众的领导核心， 是党在基层的战斗堡垒，要健全党组织的各级网络，充分发挥社区党员和在职党员的先锋 模范作用，加强对社区建设的引导；社区服务管理，其主要职能是根据社区居民的需求， 建立、健全社区服务网络，完善社区服务体系，广泛开展社区服务，并对服务质量进行监 督、保证，以提高社区居民对社区的满意度，提高居民的生活质量；社区文化、教育管理， 9 山东师范大学硕士学位论文 社区文化管理主要是对文化娱乐设施进行规划和建设，组建各类文体活动组织，引导社区 居民进行群众性文体活动和全民健身活动，社区教育管理则是要建立和完善社区学院、继 续教育中心、培训中心以及利用网络进行教学的远程教育中心等教育机构，组织和发动广 大居民进行各种内容不同，形式各异的学习；社区环境管理，社区环境既包括居住的人文 环境，也包括生态环境，如卫生绿化、道路交通、道德风气等，加强社区环境管理的目的， 就是要做到可持续发展，为届民创造一个整洁、舒适祥和的生活环境：社区治安管理，它 是社区安全和社会稳定的基本保证，对于社区居民和整个社会来说都是第一位的，这就要 求治安管理主体必须打击、防范、教育、建设、改造多管齐下，加强社区警务室建设，调 动和协调社区内各方面力量，坚持“条块结合，以块为主 ，“标本兼治、重在治本 的 工作原则，制定出切实可行的社会治安综合治理制度。 2 2 4 城市社区管理的作用 社区管理顺应改革而生，契合当前社会环境，能够在“两级政府、三级管理”们的新 体制下，综合应用经济、行政、法律三种手段，在协调力量、组织群众、化解矛盾和服务 居民的过程中发挥明显作用，集中体现在： 一是有效促进政治和社会稳定。现实生活中，由于政治信仰、收入水平、教育程度、 就业压力、家庭婚姻等各方面的原因，容易导致人们产生心理失衡，形成不稳定因素，而 居委会对社区居民的情况最了解，居民对居委会的依赖性也较强，工作容易见效。有效的 社区管理是及时发现不稳定苗头、控制不稳定因素并将其消灭在萌芽状态的最有力手段。 二是提高居民的身体和道德文化素质。好的身体来自锻炼和医疗，而社区管理能够强 化这两个因素，社区健身设施的布置和健身活动的开展，使经常性的锻炼成为可能；社区 卫生资源的合理配置与共享，医疗网络的完善可以有效地保障居民的身体健康。居民道德 文化素质提高的途径有两条，一是强制约束居民的不文明行为和习惯，二是通过多渠道、 全方位的教育，使广大居民的文化知识，道德修养等各项素质得到全面的提升。社区的约 束要素和教育功能可以有效地解决这两方面存在的问题。 三是提高社区居民物质和精神生活水平。社区企业的创办，有偿服务的开展个体经营 的活跃可以提高居民收入、增加就业，从而促使物质条件大为改善，于是人们对精神生活 的需求越来越多，社区管理通过发动各种群众性组织，提供各种娱乐设施和场地，开展形 式多样、内容丰富的群众文化活动，来丰富居民精神生活，激发居民参与社区活动的积极 l o i l l 东师范大学硕十学位论文 性和主动性。 四是有利于良好社区关系的形成。社区的结构要素和约束要素要求各社区成员之间要 形成一定联系。社区成员中单位、组织之间的关系主要由它们自行确定，但社区中更重要 的居民之间、居民与组织之间的关系形成与组织结构、管理体制有一定的关系，主要依靠 的是社区管理。因为这些成员之间约束性不强，必须通过组织各种公益活动来加强相互间 的沟通，密切社区成员间的关系。 五是关注弱势人群，提供社会救助。社区中不可避免地存在着弱势人群，他们由于客 观原因生活相对困难。社区可发动居民广泛参与、动员丰富的社区资源，通过社区中的福 利机构、社区组织以及相应的职能部门派驻机构，来关心和帮助他们，努力改善他们的生 存环境，提高他们的生活质量。 2 3 服务型政府与城市社区管理的内在联系 一是服务型政府与城市社区管理具有共同的核心理念。顾名思义，服务型政府是以服 务核心来构建的，要求政府工作从统治和管理逐步转移到以服务为重点的工作上来，以公 民和社会的需求为导向，提供政策、制度、公共产品等方面的服务，要求政府向社区授权， 提高地方的自治水平；同样，城市社区管理的实质就是为居民服务，社区管理的内容均有 服务因素贯穿其中，而且社区对其成员的关切程度更高，服务更加灵活，花费也更少，随 着单位制的瓦解和权力向社会的回归，公共服务的社区化不可阻挡。 二是服务型政府为城市社区管理提供了有利的外部环境。建设服务型政府是一个系统 工程，自然要包含基层的城市社区建设。相应的，为建设服务型政府的目标出台的相关扶 植政策和建立的各种有效制度，将对社区管理提供宏观层面的支持；政府将通过多种渠道 筹集资金，完善社区基础设施，选派精干力量充实社区，增加对社区从业人员的培训，从 而提供物质和人员上的支持；随着建设服务型政府的深入，还会在公务人员和整个社会中 培育浓厚的社区氛围，为社区管理提供思想宣传方面的支持。 三是城市社区管理是建设服务型政府的基础性环节。政府的社会管理职能是政府存在 的基础和前提。n 社区是独立的综合功能体，也是服务型政府的基层载体，所有改革措施 和惠民政策的最终贯彻落实都必须通过社区管理来实现，这是建设服务型政府的关键环 节，缺失了社区层面的有力执行，很容易陷入“上有政策，下有对策”的政治游戏。再者， 社区是社会的细胞，数量大、分布广，代表着绝大多数群众的利益，拥有巨大的影响力， 山东师范大学硕士学位论文 没有科学高效的城市社区管理，服务型政府目标的实现就无从谈起。 四是城市社区管理是推进服务型政府建设的重要途径。首先，服务型政府要求转变政 府职能，意味着权力的下放，而正是社区接管了由政府转移出来的职能，承担起管理社会 的责任，从而促进了建设服务型政府的进程；其次，城市社区管理的实践，积累了许多有 益的经验，也是对建设服务型政府的一种探索，对于完善服务型政府理论体系大有裨益； 再次，城市社区管理的推进，使得各级公务人员的服务意识逐步提高，有利于政府部门转 变作风、树立为民服务的观念；最后，科学的城市社区管理提高了基层政府的工作效率和 服务水平，方便了居民生活，提升了人民的满意度，这就有利于获取广大群众的支持更好 地促进服务型政府的建设。 五是城市社区管理水平体现服务型政府战略的实施效果。服务型政府环境下，政府与 社会只是间接关系，社区作为中介机构管理社会事务。城市社区管理水平的高低，可以通 过机构设置是否科学、管理效率是否提高、组织运行是否有序、服务门类是否齐全和居民 生活是否改善等标准直观地反映出来，而这些指标都处于衡量服务型政府成效的评价体系 之中，特别是人民群众的满意度既体现了社区工作的优劣，也是建设服务型政府的最终落 脚点，所以，城市社区管理的水平很大程度上代表了服务型政府的建设情况。 1 2 山东师范大学硕士学位论文 第3 章服务型政府环境下的城市社区管理现状 3 1 具有典型意义的城市社区管理探索 “从一定意义上来看，社区建设和发展的过程，实际上就是一个社区管理的过程。 n 2 1 我国的社区建设自上世纪9 0 年代全面展开，民政部先后在北京、上海等2 6 个城市设立了 “全国社区建设实验区 ，这些城市根据自身情况对社区管理的基本思路、框架构成和运 作程序进行了探索，形成了以下几种具有代表性的经验模式： 3 1 1 杭州经验 杭州市按照有利于服务与管理、有利于社区资源的开发和有利于社区自治的原则，将 中心市区重新划分为2 7 2 个社区。其对社区管理的贡献主要体现在出台专门文件对社区组 织体系进行了规划，界定了社区居委会和相关政府机构之间的职责，将两者承担的4 8 项 工作职能作了明确划分，是政府承担还是社区承担，抑或是政府指导社区协助，都以表格 的形式详细罗列出来。其中，明确规定社区管理承担1 3 项基本职能，由社区居委会下设 的治安调节委员会、卫生计生委员会、宣教文体委员会、福利保障委员会、妇青老年委员 会和环境绿化委员会分别负责。对工作量大、持续性强的行政事务或临时性工作，按照“费 随事转，权随责转 的原则办理。 3 1 2 沈阳模式 沈阳模式的亮点在于社区组织的构建。即仿照我国政权机构的设置及其相互关系，创 造性地在社区内设立社区成员代表大会作为社区最高权力机构，其代表由社区居民选举产 生：设立社区协商议事委员会作为日常议事机构，由社区代表大会推选产生；设立社区居 民委员会作为社区自治的执行机构，由社区成员代表大会差额选举产生。三者之间的关系 通过建章立制固定下来。就推广程度和地域而言，这一模式影响最大。 3 1 3 上海经验 其最鲜明的特色，是将社区建