（公共管理专业论文）枣庄市乡村债务问题研究.pdf

山东火学硕l ：学位论文 中文摘要 乡村是农村社会组织中最基本的组成部分。乡村债务作为一个普遍存在的问题， 已经成为影响我国乡村治理和乡村组织运行、制约农村发展的严重障碍。研究乡村债 务，对积极防范和治理乡村债务风险、推动乡村发展、维护农村社会和谐稳定，具有 重要的理论意义和现实意义。同全国其他地区类似，枣庄市也存在着乡村过度负债的 问题。乡村普遍存在的债务负担越来越重，对农村经济和社会发展的负面影响同益显 现。化解和治理乡村债务成为枣庄市各级政府必须面对的问题和难题。 本文依据行政管理学、公共管理学、政治经济学、财政学等多学科的相关理论和 基本知识来开展相关研究。运用实证调研、定性定量相结合以及理论分析的方法，通 过对枣庄市乡村债务的现状、存在的问题、形成的原因及其影响等方面进行深入分析， 探讨化解乡村债务的对策措施，为政府决策提供参考。 除绪论外，论文共分四个部分。 第一部分，分析了枣庄市乡村债务的形成与现状。同全国其他地方一样，枣庄市 的乡村债务也经历了从无到有，从合理到过度的发展演变过程。枣庄市乡村债务在 “借、用、还”的过程中都存在着一定的问题，从而导致目前乡村债务规模大、负债 面广、清理化解难度较大状况的存在i 第二部分，分析了枣庄市乡村债务存在的问题及影响。问题主要有：债务举借过 程中存在的问题；债务使用过程中存在的问题：债务偿还过程中存在的问题；债务管 理过程中存在的问题。并从积极和不利两方面分析了债务产生的影响。 第三部分，探讨了枣庄市乡村债务产生的原因。原因主要体现在三个方面：一是 政府体制或制度不完善，这是乡村债务形成的根本原因；二是枣庄市经济基础薄弱、 财力困难造成的，这是乡村债务形成的经济原因，也是客观原因；三是乡村机构和政 府组织自身管理不规范，这是乡村债务形成的直接原因。 第四部分，提出了防范和化解枣庄市乡村债务的对策建议。分析乡村债务形成的 原因目的是找到切实可行的解决措施和办法。化解乡村债务不是一朝一夕的事情，不 可能一蹴而就。首先要从制度、体制上进行改革和完善，从源头上防范新的不良债务 的产生。其次是发展枣庄市乡村经济，壮大乡村财力，为化解债务提供资金保障。在 山东人学硕f ：学位论文 清理核实目前债务的基础上，针对不同类型的债务采取不同的化解办法，逐步减少枣 庄市乡村债务，为新农村建设扫清障碍。 最后是结束语。 2 关键词：枣庄市；乡村债务；问题；成因；对策 山东人学硕i ：学位论文 a b s t r a c t v i l l a g e sa r et h em o s tb a s i cc o m p o n e n t si nt h er u r a lc o m m u n i t y a saw i d e s p r e a d p r o b l e m , t h ev i l l a g ed e b th a sb e c o m eas e r i o u so b s t a c l e t or u r a lg o v e r n a n c ea n d d e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r y i th a si t sf u l lt h e o r e t i c a la n d r e a l i s t i ct h r o u g ht h es t u d yo nt h e v i l l a g ed e b t ，s u c ha sh o w t oa v o i da n dd e a lw i t ht h er i s kf r o mt h ev i l l a g ed e b t ，h o wt o d e f e n dt h er u r a ls t e a d y ，h o wt oi m p r o v et h ed e v e l o p m e n to fc o u n t r y s i d e ，a n dh o wt ob u i l d ah a r m o n i o u ss o c i e t y s i m i l a rt oo t h e rp a r t so ft h ec o u n t r y ，t h ev i l l a g ed e b tp r o b l e ma l s o e x i s t si nz a o z h u a n gc i t y t h ed e b tb u r d e ni nr u r a la r e ab e c o m e sm o r ea p p a r e n ta n dh a s n e g a t i v ee f f e c to nr u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t or e s o l v et h i sp r o b l e mh a s b e e nf a c e db yz a o z h u a n gc i t yg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s i nt h i sp a p e r , s c h o o la d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i cm a n a g e m e n t ，p o l i t i c a le c o n o m i c s ，p u b l i c f i n a n c e ，a n do t h e rd i s c i p l i n e sw e r eu s e dt oc a r r yo u tt h e o r e t i c a ls t u d i e s i nt h ec o u r s eo f w r i t i n g ，iu s e dk i n d so fm e t h o d s ，s u c ha s ，e m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d ，t h e o r e t i c a la n a l y s i s m e t h o d ，ac o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o d b ya ni n - d e p t ha n a l y s i so f t h es t a t u so ft h ev i l l a g ed e b t ，t h ec a u s e sa n dt h ee f f e c t i v ew a y st or e s o l v ei ti nz a o z h u a n g ， w ew i s ht op r o v i d er e f e r e n c ef o rg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n g t h i sp a p e rw a sd o n eb a s e do nf o u ra s p e c t sb e s i d e si n t r o d u c t i o n f i r s t ，a r et oa n a l y s i st h ef o r m a t i o na n dt h es t a t u sq u oo ft h ev i l l a g ed e b ti nz a o z h u a n g s i m i l a rt oo t h e rp a r t so ft h ec o u n t r y , t h ev i l l a g ed e b ti nz a o z h u a n gh a sa l s og o n ef r o m s c r a t c h ，f r o mr e a s o n a b l e t oe x c e s s i v ed e v e l o p m e n t t h e r ea r e c e r t a i np r o b l e m si n p r o c e s s i n gt h ev i l l a g ed e b t ，w h i c hl e a dt ot h ec u r r e n ts t a t u s t h a ti st h ev i l l a g ed e b ti n z a o z h u a n gi sl a r g ei ns c a l ea n dd i f f i c u l tt or e s o l v e s e c o n d ，a r et oa n a l y s i st h ep r o b l e m sa n dt h e i n f l u e n c e so ft h ev i l l a g ed e b ti n z a o z h u a n g t h ep r o b l e m sa r em a i n l ye x i s ti nt h ec o u r s eo fb o r r o w i n g o fd e b t ，i nt h ec o u r s e o fu s i n go fd e b t ，i nt h ec o u r s eo fp a y i n gb a c ko fd e b t ，i nt h ec o u r s eo fm a n a g i n go fd e b t a n dh a sa n a l y s i s e dt h ei m p a c t so fd e b tf r o mb o t hp o s i t i v ea n dn e g a t i v ea s p e c t s t h i r d ，a r et op r o b ei n t ot h ec a u s e so ft h ev i l l a g ed e b ti nz a o z h u a n g t h ec a u s e so ft h e 3 山东人学硕二l ：学位论文 v i l l a g ed e b ta r er e f l e c t e di nt h r e ea s p e c t s ：f i r s t ，t h es y s t e ma n di n s t i t u t i o n a lw e a ki m p a c t o nt h i sp r o b l e mw h i c hi st h ef u n d a m e n t a lr e a s o n ；s e c o n d ，t h ee c o n o m i cf o u n d a t i o ni s w e a ka n dt h ef i n a n c i a li sd i f f i c u l t yi nz a o z h u a n gc i t y ；t h et 1 1 i r di st h eo r g a n i z a t i o n so w n r e a s o n s ，w h i c hi st h ed i r e c tc a u s eo ff o r m a t i o no fd e b t f o u r t h , a r et om a k es u g g e s t i o n st op r e v e n ta n dr e s o l v et h ev i l l a g ed e b t a n a l y s i so f t h ec a u s e so fv i l l a g ed e b ti st of i n dap r a c t i c a ls o l u t i o n t h ev i l l a g ed e b tw i l ln o tb e r e s o l v e do v e r n i g h t t h ef w s ta r et or e f o r mt h es y s t e ma n dt op r e v e n tn e ws o u r c eo fb a d d e b t t h es e c o n da l et od e v e l o pz a o z h u a n gr u r a le c o n o m i e sa r et op r o v i d ef u n d i n gt o r e s o l v et h ed e b t t h et h i r da r et or e s o l v ed e b tb yt a k ed i f f e r e n ta p p r o a c h e sa c c o r d i n gt o d i f f e r e n tt y p e s ，o nt h eb a s i so f c h e c k i n gd e b tc l e a r l y t h i si st og r a d u a l l yr e d u c et h ev i l l a g ed e b ti nz a o z h u a n ga n dt oc l e a ra w a yo b s t a c l e s i nb u i l d i n gn e wc o u n t r y s i d e t h el a s tp a r ti st h ec o n c l u d i n gr e m a r k s 4 k e yw o r d s ：z a o z h u a n g ；v i l l a g ed e b t ；p r o b l e m s ；c a u s e s ；m e a s u r e s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：乙：丝： 日 期：趁星：岔：上 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：。乙! i 毽导师签名：1 丝隆左日期：逝望：盟： 山东大学硕l 学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景和意义 乡村是农村社会组织中最基本的组成部分，党中央提出的全面建设和谐社 会的重点和难点都在农村。乡村债务作为我国一个普遍存在的问题，已经成为 影响乡村治理和乡村组织运行，制约农村发展的严重障碍。研究乡村债务，对 积极防范和治理乡村债务风险、维护乡村稳定、推动乡村发展、构建和谐社会， 具有重要的理论意义和现实意义。 农村税费改革试点工作开展以来，按照党中央、国务院的要求，各地化解 乡村债务的工作取得一定成效。但在一些地方旧债尚未化解，新的乡村债务又 大量增加，这已成为影响当前农村社会稳定的重要因素。同全国一样，枣庄市 的乡村债务由来已久，且日趋严重，不但制约了农村经济的发展，也影响了乡 村两级组织的威信和干群关系。近几年来，根据国务院、山东省政府关于彻底 清理乡村两级不良债务的有关要求，枣庄市在摸清底数的基础上，尽可能地处 理已有的不良债务，并遏制新的不良债务的产生，在消减不良债务方面做了大 量工作，也取得了一定成效。但从目前来看，枣庄市乡村债务问题仍然十分沉 重。这不仅严重地影响了农村社会稳定，也成为构建和谐社会和加快新农村建 设的一大障碍。本文拟就枣庄市乡村债务的现状、存在的问题、形成的原因及 其影响等进行深入分析，进一步探讨化解乡村债务的有效途径和办法，为政府 决策提供参考。 1 2 国内外研究现状 就国外地方政府债务管理而言，允许地方政府举借债务是世界上绝大部分 国家通行的做法，他们在允许地方政府举借债务的同时都建立了较为完善的地 方政府债务管理体制和风险控制体系。例如，在举债权限上，多数国家规定地 方政府只能举借内债，只有个别国家规定在中央政府授权的情况下，一定级别 的地方政府可以举借外债。在举债方式上主要有两种：一是发行地方政府债券， 二是向地方金融机构借款，但一般都要求不得向其所属金融机构借款。在举债 山东人学硕i ：学位论文 用途上，多数国家要求地方政府在举债时遵守“黄金规则”，即除短期债务以外， 地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补地方政府 经常性预算缺口。在地方政府债务管理体制方面，其核心矛盾表现为中央和地 方各级政府在债务管理中的集权与分权的关系。从世界范围考察，总体上存在 着四种地方政府债务管理体制：市场约束型( 加拿大、新西兰) 、共同协商型( 澳 大利亚、丹麦) 、制度约束型( 巴西、美国) 、行政控制型( 法国、同本) 。在地 方政府债务风险控制方面，各国都运用多种手段对地方债务风险进行控制。比 如，通过立法的形式，硬化政府间预算约束；将地方政府债务纳入预算管理； 通过需求控制或供给控制约束地方政府举债；建立地方政府债务风险预警机制 ( 比如哥伦比亚的“红绿灯预警系统) ；加强管理和控制政府担保行为；明确 规定偿债资金来源；运用审计、司法等部门的监控形成全方位的监控体系；建 立相应的纠错及问责机制，防止债务风险积聚和增大，等等。 目前我国预算法明确规定，地方政府没有发行债务的权利。由于我国 的国情、政治体制、财政体制、发展过程、债务形成的原因等都和国外有很大 的差别，有的甚至截然相反，因此，国外的一些关于地方政府债务的做法对于 我国乡村债务的研究只能提供经验、开阔思路，不能照搬照抄。 国内理论界关于乡村债务问题的研究专著并不多见，近两年出版的专著主 要有：朱钢、谭秋成、张军合著的乡村债务；段应碧、宋洪远合著的中国 乡村债务问题研究；牛竹梅的中国乡村债务问题研究等。这些著作对我国 的乡村债务问题作了比较系统的论述，但研究的视角也都有所侧重。他们主要 是从乡村债务的概念、发展历程、现状、特征、成因以及治理措施等几个方面 着手进行研究的。 关于乡村债务的概念，福建省农村研究会课题组对乡村债务的界定是：乡村 债务就是乡镇政府和村委会作为债务人依法履行还债的义务。很显然，这个概 念的涵盖面较为狭窄锄。王祥军认为，乡村债务是指由某个特定事件引发的乡级 债务和村级债务。乡级债务包括乡( 镇) 政府和乡( 镇) 集体经济组织( 不含乡镇供 销社和农村信用社) 所欠的债务；村级债务包括村集体经济组织和代行集体经济 。参见财政部颅算d 地方政府件债务课题小组：困外地方政府债务管理情况综述，顾算管理j 会计。2 0 0 8 年第4 期，第4 4 4 6 灭。 “福建省农村财政研究会潦题组：福建省乡村债务情况和对策，东南学术2 0 0 3 年第1 期。第8 3 炙。 2 山东人学硕一l ：学位论文 组织职能的村民委员会、村民小组所负的债务。牛竹梅参照财政部会计准则和 民法通则第8 4 条的规定，从会计学与法律学的角度，对我国乡村债务的内涵作 了界定：乡村债务，是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人 支付现金( 包括存款) 或商品、劳务的义务 。本文主要以牛竹梅的乡村债务概念 作为研究的起点和依据。 关于乡村债务的发展历程，学界观点基本一致。一般认为，乡镇债务大多 形成于2 0 世纪8 0 年代后期，在9 0 年代不断增加。其中，政府办企业欠下的债 务主要形成于8 0 年代后期到9 0 年代中期；设立农村合作基金会欠下的债务主 要形成于9 0 代初期；为完成乡镇教育达标而欠下的债务主要形成于9 0 年代中 后期。村级债务的形成与财政体制的变化关系密切，在时间上全国大多数地区 开始于1 9 9 0 年前后，快速增长是在1 9 9 4 年以后。 关于乡村债务的现状与特征，牛竹梅、文先明、马文杰、冯中朝、宋洪远、 谢子平、张海阳、王习明、贺雪峰、陈涛等人通过对当前农村实地调查资料和 乡村负债现状的分析，总结了当代中国乡村债务在资金来源、地理分布、债务 用途、债务规模、用途结构、期限结构和利率水平等方面的具体特征，认为总 体表现为总量巨、范围广、增速快、危害大。 关于乡村债务的成因，理论界也从不同的角度进行了分析。虽然乡村债务 形成的原因比较复杂，既有主观的，也有客观的；既有内因，也有外因；既有 政策层面的，也有管理层面的；既有宏观政策的影响，也有微观指导的失调； 既有思想认识上的偏差，也有平时工作力度的不够。但归根结底可分为直接原 因和制度性原因。 在直接原因方面：姜安荣着重从债务的构成入手，认为国家对农村基本建 设投资的减少与加快农村经济发展的客观需求反差大是拉动乡村债务增长的首 要因素：脱离农村客观实际进行各种各样的超前建设和达标活动是乡村债务增 长的又一动因；乡镇干部队伍庞大i 开支不合理尤其是非生产性丌支过多，农 村社会管理成本偏高以及投资决策不规范，盲目兴办企业造成资金沉淀，财税 上缴和摊派任务重等，都是乡村债务增长的直接诱因 。祝学文认为，不同地区 i ：祥军：乡村债务化解过程中的法律问题分析，安徽农业科学，2 0 0 3 第4 期，第5 7 9 负。 瞎牛竹梅：中陶乡村债务问题研究，i 【j 东农业人学博l ：论文。2 0 0 2 年，第5 页。 姜安荣：福建省乡村债务分析，对策拈施，农村合作经济经f f 管理，2 0 0 1 年第2 期。第3 4 ：! i f 。 3 山东人学顾：i 二学位论文 乡村债务的具体成因各异，但就全国而言，乡村债务的代表性成因不外乎以下 四个方面：一是达标升级所造成的各种借贷款项；二是乡村干部的不规范行为所 造成的欠款；三是农户拖欠税费所形成的债务；四是由于借贷而形成的利息。 在乡村债务形成的制度性原因方面，赵树凯认为，乡镇债务反映出来的问 题，表面上是经营不善、管理不善等工作问题，实质上是一个政府的运作体制 问题，根本原因在于政府仍然用人民公社的运作模式治理农村，在经济发展领 域( 如发展乡镇企业) 和社会发展领域( 如教育普九达标) 用行政控制和群众运 动的方式领导农民。张文兵主张从公共物品供给的角度剖析乡村债务的形成 机制，在区分乡村两级债务的同时从制度上寻找造成乡村负债的原因：农村公共 物品供给机制的不规范是造成乡级负债的主要原因，村级组织的不规范是造成 村级负债的根本原因。李峰认为，乡村债务的形成表面上看是一个经济问题， 实质上是我国农村现行政治体制和经济管理体制共同作用的结果。根据公共产 品理论，乡村债务是农村现行公共产品管理体制不适应农村公共需求的产物； 从制度上分析，乡村债务的形成是现行农村制度设计上的缺陷所致：如土地制 度上集体所有权主体缺位；组织制度上决策的内部主体( 村民) 缺位；财税制度 上财权和事权不对称；经营管理制度上政企、政集不分；行政管理制度上行政 官僚的决策失误、权力寻租和腐败行为，等等。孙自铎则认为，乡村债务产生 的制度性原因是，改革开放以来农村乃至整个社会的经济结构已发生了重大变 化，但财政、分配等经济方面的相应制度却未能及时配套跟上。农村现行制度 设计上的缺陷，是乡村负债的基本诱因和体制依托。 综上所述，乡村债务是处于中等发达水平的乡村经济发展的必经阶段，是 中国社会主义市场经济体制建立过程中体制改革不配套、市场经济运行不规范、 信用约束软化的必然结果。中国乡村人均国内生产总值水平低的现状，以及国 家长期以来对城市和工业发展的倾斜政策，是现阶段中国乡村公共产品建设资 金不足的根本原因，也是中国部分乡村过度负债以及债务资金利用效率低下的 根本原因。 “7 祝学文：化解乡村债务的前提分析，湖j t l - 会科学。2 0 0 3 年第5 期，第8 9 _ _ ! i f 。 2 赵树凯：乡镇债务源于政府体制1 0 省区2 0 乡镇调台。中困经济时撤，2 0 0 4 年9 月2 3f i 。 。张义兵： 从公共物品的供给机制淡乡村债务的形成原闪和治理对策， 农村财政j 财务，2 0 0 1 年第8 期，第1 2 负。 “李峰：乡村债务的制度分析及化解思路，h i t p ：w w c c r s o r g c n 。2 0 0 4 0 i 0 9 。孙臼铎：乡村债务何时j ，? 对安徽省乡村债务的分析，调研世界，2 0 0 1 年第3 期，第3 3 灭。 4 山东火学硕l ：学位论文 关于乡村债务的治理，针对不同的形成原因，学者们提出了不同的治理措 施。在债务的分类化解方面，宋洪远、张海阳认为，一方面，要结合不同地区 的实际情况，因地制宜地采取不同的化解办法：对发达地区的乡村债务不作为工 作重点，但要加强监测；对欠发达地区的乡村债务要作为工作重点，并采取有 力措施予以防范和化解；另一方面，要针对不同来源( 私人借款、银行和信用社 贷款、农村合作基金会贷款、财政周转金借款等) 和不同用途( 兴办乡镇企业、 应付教育达标升级等) 的债务，采取不同的化解办法。邓大才、毛松、张同昌 认为，在继续挖掘以上传统偿债方式潜力的同时，要通过整合、重组农村稀缺 资源，盘活农村闲置资源，积极拓展新的偿债途径圆。牛竹梅认为，在现阶段中 国乡镇政府和村级组织财力不足、清偿能力弱的情况下，必须参照相应的指标 值。具体说来，乡村债务的依存度应限制在1 5 0 5 ，偿债率应限制在8 ，债务负 担率以低于3 0 0 5 为宜，农民人均偿债率以2 为最高限，农民个人债务负担率以 低于l o 为宜 。 理论界一致认为，加快农村财税、金融、干部管理等方面的制度创新以及 土地、户籍、分配等配套体制改革，是治理乡村债务的根本出路。祝学文认为， 加强农村的制度建设是化解乡村债务的前提；宋洪远、张海阳认为，为防止新 的不良债务增加，应在乡村治理模式上实行革新 ；张文兵则认为，在加强乡村 基层组织制度创新与民主制度建设的同时，要按照市场经济的要求明确乡级政 府的职能，规范乡村财务管理和投资行为，建立针对农村公共产品供给的转移 支付制度和责任追究制度，按照现代企业制度的要求对村级集体经济进行股份 化改革，探讨乡村债务治理的长效办法姻。 总之，治理乡村债务实践中要结合各地乡村债务的具体特点，运用综合的、 多管齐下、标本兼治的方法，通过国家引导、政策牵引和制度保障等方式逐步 治理乡村债务。 从以上研究现状的分析我们可以看出，现有的研究成果主要是从乡村债务 o 未洪远、张海洋：防范j 化解乡村债务的路径选择，调研世界，2 0 0 6 年第6 期，第9 页。 。毛松、张i i 口i ：乡村债务的化解之策，山东省农业管理十部学院学报，2 0 0 4 年笫5 期，第3 9 负。 。，l ：1 梅：中罔乡村债务问题研究，山东农业人学博i j 论文，2 0 0 2 年，第8 8 贝。 “祝学文：化解乡村债务的前提分析，湖北 i ：会科学，2 0 0 3 年第5 期，第9 0 贝。 。宋洪远、张海洋：防范j 化解乡村债务的路 夺选择，调研世界，2 0 0 6 年筇6 期，第9 页。 ”张义兵：从公共物品的供给机制淡乡村债务的彤成j 泉洲和治理对策，农村财政j 财务，2 0 0 1 年第8 期，第1 3 。贝。 5 山东人学硕i ? 学位论文 的现状、特点、成因及治理措施等几个方面着手研究，对乡村债务在借、用、 还和管理等环节存在的问题研究的则比较少。从研究对象来看，大多是从全国 范围进行研究的，缺少个案研究。本文从枣庄市的乡村债务问题入手，详细阐 述了枣庄市乡村债务存在的主要问题，深入探讨了问题的成因及治理对策。 1 3 研究思路与基本框架 本文的研究思路是：通过对枣庄市乡村债务的现状、存在的问题、形成的 原因及其影响等方面进行深入分析，探讨化解乡村债务的对策措施，为政府决 策提供参考。整篇文章围绕枣庄市乡村债务“怎么样为什么怎么办 这个主线，采用大量的详实数据加以阐述，最终落脚到“怎么办 上。 论文的基本框架如下： 绪论部分主要阐述了论文的研究意义、研究现状、研究思路与基本框架和 研究方法等。 第一部分，分析了枣庄市乡村债务的形成与现状。枣庄市乡村债务由来已 久，在债务的“借、用、还”的过程中都存在着一定的问题，从而导致目前乡 村债务规模大、负债面广、清理化解难度较大的状况。 第二部分，分析了枣庄市乡村债务存在的问题及产生的影响。分别从债务 举借过程中存在的问题、债务使用过程中存在的问题、债务偿还过程中存在的 问题和债务管理过程中存在的问题四个方面进行了探讨。并从积极和不利两方 面分析了债务产生的影响。 第三部分，探讨了枣庄市乡村债务产生的原因，为如何治理和化解乡村债 务提供思路。原因主要体现在三个方面：一是政府体制或制度不完善，这是乡 村债务形成的根本原因；二是枣庄市经济基础薄弱、财力困难造成的，这是乡 村债务形成的经济原因，也是客观原因；三是乡村机构和政府组织自身管理不 规范造成的，这是乡村债务形成的直接原因。 第四部分，提出了防范和化解枣庄市乡村债务的对策建议。认为首先要从 制度、体制上进行改革和完善，从源头上防范新的不良债务的产生；其次是发 展枣庄市乡村经济，壮大乡村财力，为化解债务提供资金保障：在清理核实目 前债务的基础上，针对不同类型的债务采取不同的化解办法，逐步减少枣庄市 乡村债务，为新农村建设扫清障碍。 6 山东大学硕i ：学位论文 文章的最后是结束语。 1 。4 研究方法 在研究方法上，本文主要运用实证调研、定性定量相结合以及理论分析等 方法，注重实证调研的方法。 实证调研方法。在调研过程中采取调查表格与实地座谈相结合的方式。首 先结合地方政府性债务报表的填制，专门下发乡镇和村级债务表格，由各乡镇 分级次、分项目填报债务情况。同时借助一切机会到区( 市) 、乡镇、村庄进行 实地座谈和调研，与相关区( 市) 负责入、乡镇负责人、乡镇财政所长、村干 部、村民等人员进行座谈交流，了解他们对乡村债务的看法，对偿还债务的态 度及具体措施等。通过实证调研，掌握了大量详实的第一手资料，了解了具体 相关人员对于乡村债务的理解和看法，对撰写论文提供了丰富的研究资料和基 本思路，为写作打下了良好的基础。 理论分析方法。本文依据行政管理学、公共管理学、政治经济学、财政学 等多学科的相关理论和基本知识来开展相关研究。 定性定量相结合的方法。本文在掌握大量第一手资料的基础上，运用详实 的数据，采用图、表等形式对枣庄市乡村债务的现状进行定量分析，对乡村债 务存在的问题以及产生的原因等进行定性分析。定性分析与定量分析相结合， 是本文采取的一个主要研究方法。 7 山东大学硕：l 学位论文 第二章枣庄市乡村债务的形成与现状 对于乡村债务的概念不同的学者有不同的界定，本文所研究的乡村债务， 是指乡镇政府和村级组织作为债务人或担保人依法履行还债的义务。乡村债务 依据不同的标准可以划分为不同的类型。同全国其他地区一样，枣庄市的乡村 债务也经历了从无到有、从合理到过度的发展演变过程。从而导致目前乡村债 务规模大、负债面广、清理化解难度较大等状况的存在。 2 1 乡村债务的概念及类型 2 1 1 乡村债务的概念 从广义的角度看，乡村债务是指乡村中当事人的一方负有在将来某个时间 向另一方支付现金( 包括存款) 或商品或劳务的义务。这个概念非常宽泛，包 括乡村范围内的乡镇政府、乡村经济组织( 包括集体经济、个体经济、私营经济、 联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织，其中家庭经济 也包括在内) 之间发生经济关系以及其与国家、金融机构、国有企业等单位发生 经济关系所形成的债务的总和。从这一广义的概念来研究，感觉无从下手，因 此本文选取其中与乡村社会发展紧密相连的乡镇政府和村级组织为债务主体的 乡村债务作为研究对象，一方面便于着手，另一方面有实际的研究价值。从这 个角度说本文所研究的乡村债务，就是指乡镇政府和村级组织作为债务人或担 保人依法履行还债的义务。具体说，乡镇债务指乡镇政府在运行过程中，为实 现其政府职能( 即决策职能、领导和组织经济建设职能、指挥职能、规划职能、 协调职能、监督职能、人民民主专政职能和服务职能) ，保证乡镇政府机构正常 运行，从金融机构、上级财政或其他金融组织取得贷款而形成的债务。村级债 务指村级组织( 村级经济组织与村民委员会的合称) 为了行使自身职能而举借 或担保形成的债务。 2 1 2 乡村债务的类型 按债务责任来划分，乡村债务一般分为两类：一类是政府性债务，即由乡 政府、村级组织直接举借的债务；另一类是乡村组织为所属企业提供担保形成 “牛竹梅：中国乡村债务问题研究山东农业人学博i ：论文。2 0 0 2 年，第4 页。 3 山东人学硕l ：学位论文 的债务。按债务资金的用途划分，可把乡村债务区分为政府履行职能负债和非 履行职能负债两大类。前者是指乡村政府机构为履行基本的职能而承担的债务， 如机构运转、发放工资、教育设施建设负债等。后者是指乡村政府机构超越基 本职能办事而承担的债务，如为抓经济建设而介入竞争性项目所形成的银行债 务、企业贷款担保等。按债务资金的来源划分，可把乡村债务区分为国家财政 债务、金融机构债务和民间债务三大类。国家财政债务指乡村组织从上级财政 举借的财政周转金等；金融机构债务指乡村组织在农信社等国家金融机构直接 取得或担保取得的贷款；民间债务指乡村组织从非正规金融机构、单位或个人 取得的贷款或高息集资。 2 2 枣庄市乡村债务形成的历史演变 从全国范围看，1 9 7 8 年以前，我国乡村经济基本上处在同一水平线上，集 体经济的基础较为扎实，大部分村级财力都有结余，基本上不存在乡村债务。 改革开放以后，随着我国农村经济体制改革的逐步深入，特别是1 9 8 4 年废除人 民公社、建立乡镇一级政权后，农村的社会经济结构发生了一些新变化，农村 经济体制和管理体制的改革极大地促进了农业和农村经济的发展，也使我国乡 村两级债务开始滋生蔓延。1 9 9 4 年，分税制财政体制实行之后，各地对乡村两 级的财力支持明显减弱，地方财力更趋紧张，为了维持一些建设性、公益性甚 至日常支出，以及为完成上级下达的财政收入任务，乡村债务呈现迅猛增长态 势。 目前对全国乡村两级债务总额尚未有完整的统计体系和统计结论，但关于 乡村债务总额，社会上有以下几种估计：农业部1 9 9 8 年的统计表明，全国乡村 两级债务共计3 2 5 9 亿元，平均每个乡镇2 9 8 万元，每个村2 0 力元。另有官员 统计，中国乡镇将近5 万个，平均每个乡镇负债4 0 0 余力元，计2 2 0 0 亿元左右。 还有基层干部推算，全国近3 0 0 0 个县( 市) ，如平均每个县( 市) 的债务按2 3 个亿计算，全国农村债务大约在6 0 0 0 - - 9 0 0 0 亿之间。但有专家学者认为远不 止这个数。乡村债务占中国g d p 的比重已经接近1 0 ，占财政收入的比重在3 0 到5 0 之问，乡村债务总额负担实际上已经超过长期建设囤债负担。乡村债务 增长速度快：2 0 0 1 年，农业部调查统计结果显示，我国村级债务达1 4 8 3 亿元， 杨发祥、赵义远：近年米中困乡村债务问题研究综述，中州学刊，2 0 0 6 年第1 期，第7 5 _ ：! i f 。 4 财政部科研所课题组：乡村政府债务化解对策研究。财经论从，2 0 0 4 年第4 期，第l 贝。 9 山东人学硕j l ：学位论文 平均每个村负债2 0 万元。2 0 0 3 年3 月9 日的财经时报报道，村级债务平 均达到了5 0 万元左右，短短的两年之间，村级债务就增长了两倍多。2 0 0 4 年 第4 0 期晾望东方周刊指出，据专家估计，中国仅乡镇一级债务就以每年增 长2 0 0 亿元的速度递增。 山东省的乡村债务规模也很大。据山东省农业厅提供的数字：1 9 9 8 年山东 省全省乡镇平均负债4 5 7 万元，每个村负债3 0 万元；近几年全省乡镇负债大幅 度增加，2 0 0 0 年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重：全省为8 2 2 ，最高 的枣庄市达1 8 0 9 。至2 0 0 3 年底，全省平均每个乡镇负债1 3 3 3 万元，每个 村3 9 万元。潍坊市乡镇平均负债1 7 0 0 万元，村均负债4 0 万元；泰安市乡镇平 均负债2 6 0 0 万元，村均负债5 0 多万元；枣庄市乡镇平均负债2 6 9 2 万元，村均 负债4 7 3 8 万元。截止2 0 0 3 年底，在枣庄市2 3 2 7 个行政村中，有债务的村达 2 2 7 5 个，占总村数的9 8 。2 0 0 4 年9 月份对全省1 7 个县市区所辖2 4 5 个乡镇、 1 5 8 6 5 个村的调查统计来看，乡镇级负债总额4 7 3 5 亿元，乡镇平均1 9 3 2 7 万 元。 根据所掌握的材料看，由于没有统一的统计口径，加之信息来源渠道不完 善，各方面关于乡村两级债务总额和规模的认识都有很强的推断性，但结果是 一致的，那就是我国普遍存在乡村债务总额偏大，并且以快速度逐年增长，令 人担忧固。 同全国其他地方一样，枣庄市的乡村债务也经历了从无到有，从合理到过 度的发展演变过程。大致可以分为五个阶段： 第一阶段：1 9 7 8 年以前。主要是“三级所有，队为基础的人民公社体制 阶段，一切生产资料归集体所有，集体耕种、集体收割，即使贷款购买生产资 料，等农作物收完也由集体及时归还了，所以基本不存在债务问题。 第二阶段：1 9 7 8 年一2 0 世纪9 0 年代初。1 9 7 8 年党的十一届三中全会召开 以后，枣庄市也普遍建立了家庭联产承包责任制，这极大地促进了农村生产力 的发展，农业连年增产增收。1 9 8 4 年撤社建乡，建立了乡镇一级政权。随着农 村经济体制改革的深入，乡镇企业开始兴起并得到蓬勃发展。这期间乡村形成 1 山东省农研会课题组：乡村债务问题研究，h t t p ：v 哪t a d x c o b c n 2 0 0 5 铺山东省农j l j f 会课题组：乡村债务问题 i f 究，h t t p ：w w t a d x c o m c n 2 0 0 5 o 财政部科研所谍题组：乡村政府债务化解对策研究，财绛论从，2 0 0 4 年第4 期，第2 页。 i o 山东人学硕i ：学位论文 的一些举债，主要用于生产项目或与生产直接相关联的项目，加之由于农民的 收入大幅度提高，乡镇企业绝大部分经营状况良好。因此，这一阶段乡村债务 现象不明显，负债数量也不是很大，增长速度比较缓慢。 第三阶段：2 0 世纪9 0 年代。受国家大环境影响，枣庄市也存在诸如不顾 实际情况盲目举债投资上项目、建企业、调整产业结构、“普九 达标升级、兴 建“政绩工程一等问题，乡村债务逐年攀升，债务负担问题日益严重，并且产 生了一定的负面影响，但没有引起政府的高度重视。 第四阶段：2 0 0 3 年前。随着乡村机构的进一步膨胀，乡镇财力困难进一步 加大，枣庄市乡村债务可以说到了非常严重的地步。调查资料显示，2 0 0 3 年枣 庄市乡镇平均负债2 6 9 2 万元，村均负债4 7 3 8 万元；和1 9 9 9 年同期相比，村 级负债总额增加了8 2 8 1 2 9 万元，增加了1 5 8 ，平均每年增长3 9 5 ，平 均每个村增加约3 5 万元。 第五阶段：2 0 0 3 年前后至今。由于中央、省、市连续出台文件、办法解决 乡村过度负债问题，乡村债务引起了各级政府的重视。2 0 0 3 年以来枣庄市乡村 债务增长速度虽然趋缓，新债有所控制，但旧债化解难度大，总体债务规模还 很大。 2 3 枣庄市乡村债务现状 2 3 1 枣庄市乡村债务的规模现状 枣庄市位于山东省南部，是以煤炭、建材等资源型产业为主的老工业基地， 面积4 5 6 3 平方公旱，2 0 0 7 年末总人口3 8 0 1 9 万人，其中农业人口2 4 9 7 2 万 人。全市辖市中、薛城、山亭、峄城、台儿庄5 个区和滕州市共5 区1 市，6 4 个乡镇、街道办事处( 乡3 个、镇4 4 个、街道1 7 个) ，2 4 8 1 个行政村( 居委 会) 。2 0 0 7 年，全市生产总值( g d p ) 9 2 6 9 1 亿元，比上年增长1 6 ；城镇居民 可支配收入1 2 5 8 6 元，增长1 4 2 ：农民人均纯收入5 1 6 1 元，增长1 0 1 ；全 市境内财政一般预算总收入8 4 5 8 亿元，比上年增长1 1 3 ，其中地方财政收 入4 5 2 3 亿元，增长2 2 2 。 据枣庄市2 0 0 7 年地方政府性债务报表显示，截至2 0 0 7 年底，全市乡村债 务总额3 4 7 9 6 7 万元，其中乡( 镇) 级2 7 2 1 8 4 力元，占债务总额的7 8 2 ；村级 1 j 根据枣序市1 9 9 9 - 2 0 0 3 年财政部门关十乡村债务的调研资料整理得 i l 。 8 根据枣序市2 0 0 7 年统计年箍。 l l 山东人学硕i ：学位论文 7 5 7 8 3 万元，占债务总额的2 1 8 。每个乡( 镇、办) 平均负债约4 2 5 3 万元，每 个村平均负债3 4 2 万元。村级负债若均摊到全市农民头上，则全市农民人均负 债3 0 3 5 元。乡村债务占g d p 的3 8 ，占财政总收入的4 1 2 。调查发现，枣 庄市1 0 0 0 5 的乡镇和9 7 0 5 的村存在债务；乡镇中债务少的几百力元，多的则过2 亿元：全市2 4 0 0 多个村仅有6 0 多个村没有债务，债务负担重的村超过千万元。 各区( 市) 乡村债务情况见表2 - 1 。 表2 - 1 ：2 0 0 7 年枣庄市各区( 市) 乡村债务情况统计表 单位：万元 区( 市) 乡镇级债务 村级债务合计 滕州市 3 2 4 9 13 3 3 0 96 5 8 0 0 市中区2 7 0 0 7 7 6 8 43 4 6 9 1 峄城区4 6 0 4 55 8 8 55 1 9 3 0 山亭区 8 9 1 9 66 6 6