（公共管理专业论文）政策执行的影响因素分析——以深圳市宝安区计划生育政策执行为例.pdf

摘要 计划生育施行二十年来，取得了显著的成效。计划生育政策的有效执行，减少了 中国的出生人口数量，降低了资源、环境、经济i 社会的承载力负担，为我国经济的 发展、社会的进步、人民生活水平的提高和综合国力的提升做出了贡献。 上世纪计划生育政策基本是靠强制的行政手段推行，新世纪以来，随着民主法制 理念的不断加强，过去的一套执行方法已被禁止。当前基层的计划生育工作者多苦于 没有对策、没有“抓手 ，计划生育的执行越来越成为摆在基层工作者面前的难题。本 文正是针对这一难题，通过文献回顾、访谈、问卷调查等手段，运用定性研究和列联 表、l o g i s t i c 回归等定量分析方法对影响计划生育政策执行的相关因素进行了探讨。 研究得出以下结论：首先，计划生育的总体执行情况良好，我国的计划生育政策 在较大范围内得到了认同与遵循。这既是我们政府大力推行的结果，也是群众生育观 念逐步转变的客观成效。其次，计生政策执行过程中，政府推动的作用在减弱，育龄 群众本身的能动作用在增强。以往生来硬上的做法已经越来越难以为继，育龄妇女自 身的生育能力与生育意愿给生育结果带来越来越重要的影响，这也就使得加大宣传、 提供优质服务，逐步转变群众婚育观念成为新时期下开展计划生育工作的突破口。再 次，传统的方法亦不可丢弃。研究证实了采用有效的避孕节育措施的重要作用，大力 推广提倡长效避孕节育措施以及定期开展查环查孕等动态管理工作依然必要。最后， 一些间接的、为育龄妇女提供服务的措施的选择可成为今后加强人口计生工作的新思 路。如可以通过广泛提高女性的受教育程度的方法来间接影响生育水平，既提高了国 民的素质，又调控了生育水平。 关键词：计划生育；政策执行；影响因素 a b s t r a c t t h ef a m i l yp l a n n i n gp o l i c yw o r kv e r yw e l li nt h ep a s tt w e n t yy e a r s c h i n a sb i r t hr a t e d e c r e a s e da n dt h eb u r d e no fc a r r y i n gc a p a c i t yw a sl i g h t e n e da tm a n ya s p e c t s ，s u c ha s r e s o u r c e s ，e n v i r o n m e n t , e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i tw a sb e n e f i tf o rs o c i a lp r o g r e s s ， p e o p l e sl i v i n ga n d t h en a t i o n a lp o w e r t h ef a m i l yp l a n n i n gp o l i c yw a si m p l e m e n t e d 、机t l lf o r c eb yt h eg o v e r n m e n tt e ny e a r s a g o b u tn o w , t h ec o m p e l l i n gi m p l e m e n ti sf o r b i d d e n 、析t l ls t r e n g t h e no ft h ec o n c e p to f d e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a w a tp r e s e n tt h eg r a s s r o o t sf a m i l yp l a n n i n gh a sn om e t h o dt o m a k ep e o p l ee x e c u t ei t t h ei m p l e m e n t a t i o no ff a m i l yp l a n n i n gp o l i c yh a si n c r e a s i n g l y b e c o m et h ed i f f i c u l t i e sw h i c hp l a c e di nf r o n to ft h eg r a s s - r o o t sw o r k e r s t or e s p o n s et h e c h a l l e n g e ，t h i sp a p e rs t u d yw h i c hf a c t o r sa f f e c tt h ei m p l e m e n t a t i o no ff a m i l yp l a n n i n g p o l i c i e sm o s t l yb yl i t e r a t u r er e v i e w , i n t e r v i e w s ，q u e s t i o n n a i r e sa n ds oo i lw ea l s ou s e d q u a l i t a t i v er e s e a r c ha n dt h ec o n t i n g e n c yt a b l e ，l o g i s t i cr e g r e s s i o nq u a n t i t a t i v ea n a l y s i si n t h i sp a p e r t h ec o n c l u s i o n so f t h i sp a p e ra r ea sf o l l o w s f i r s t l y , t h ef a m i l yp l a n n i n gp o l i c yi sa c c e p t e db ym o s tc h i n e s ea n di m p l e m e n t e dv e r y w e l ld u et ot h eg o v e r n m e n tf o r c ea n dc h a n g eo f p e o p l e si d e a s e c o n d l y , t h eg o v e r n m e n t sr o l ei nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ef a m i l yp l a n n i n gp o l i c yi s l e s sa n dl e s si m p o r t a n t , b u tp e o p l ea r ep l a y i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l e si n v e r s e l y s e r i o u sm e t h o d so nt h ep r a c t i c ei nt h ep a s th a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yt m s u s t a i n a b l e ，b u t w o m e n so w nr e p r o d u c t i v e a b i l i t ya n dw i l l i n g n e s st or e p r o d u c t i v eh a v eb r o u g h ta n i n c r e a s i n g l yi m p o r t a n ti n f l u e n c e ，w h i c ha l s om a k e sp u b l i ce d u c a t i o n , q u a l i t ys e r v i c e s ，a n d g r a d u a l l yc h a n g eo fp e o p l e sc o n c e p to ft h em a r r i a g ea n dc h i l dr e a r i n gm o r ei m p o r t a n t t h i r d l y , t h et r a d i t i o n a lm e t h o ds h o u l d n tb ed i s c a r d e d t h es t u d yc o n f i r m e dt h a tt h eu s e o fe f f e c t i v eb i r t hc o n t r o lm e a s u r e si si m p o r t a n t ，a n dc o n t r a c e p t i v em e a s u r e sa n dr e g u l a r l y p r e g n a n c yc h e c ka r es t i l ln e c e s s a r y f i n a l l y , t h ec h o i c eo fm e a s u r e sc o u l db es t r e n g t h e n e di nt h ef u t u r ef a m i l yp l a n n i n g w o r k f o re x a m p l e ，w ec o u l di m p r o v ew o m e n se d u c a t i o nt om a k ee f f e c t so nf e r t i l i t yl e v e l s b yt h i sm e a n s ，w ec a l ln o to n l yi m p r o v et h eq u a l i t yo fp e o p l e ，b u ta l s oc o n t r o lt h eb i r t hr a t e k e yw o r d s ：f a m i l yp l a n n i n g ；t h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c y ；a f f e c t i n gf a c t o r s 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许 论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论 文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 篡黧嚣熟山 ， 学位论文作者签名：7 纩指导教师签名：一 蛉 邓钳删旧砂厂力 蔫| 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 ：此 思0 学位论文作者签名：巧手冬 1 引瑚7 目 西北大学硕士学位论文 1 1 研究背景 一、绪论 计划生育政策是我国为平抑人口过快增长，促进人口、资源、环境、可持续发展 而旋行的一项公共政策，政策推行的二十年来取得了举世瞩目的成就。2 0 年间，我国 的人口出生率和自然增长率迅速下降，总和生育率( 妇女终身生育的孩子数) 由2 0 世纪 7 0 年代的5 4 下降到2 0 0 0 年“五普时的1 8 ，人口过快增长的势头得到了控制，人 口再生产类型已经实现了从“高出生、低死亡、高增长到“低出生、低死亡、低增 长的人口再生产类型的历史性转变。由于实行了计划生育政策，中国自1 9 7 1 年到1 9 9 8 年累计少出生3 3 8 亿人口，为政府和家庭节省了7 4 0 0 0 亿元人民币的少年儿童抚养费 用国。计划生育政策的有效执行，为促进我国经济的发展、社会的进步、人民生活水平 的提高和综合国力的提升做出了巨大贡献。 “天下第一难”的计划生育政策得以有效执行，上世纪各地普遍采用的是“通不 通三分钟一、。直接抬上手术台一以及“牵牛封屋一的简单、粗暴的执行模式。新世纪 以来，国家的法制政府理念增强，公民的民主意识和维权意识觉醒，上世纪推行的这 一套方法被严令禁止。与此同时，随着经济社会的发展，人口流动日趋频繁，这又进 一步增强了计划生育政策的执行难度，计划生育面临执行模式的巨大挑战。在这一背 景下，以深圳宝安这样一个颇具特色的流动人口大区为例，细致研究影响计划生育政 策的影响因素，寻找新形势下较好执行计划生育政策的新方式、新方法，具有重要的 意义。 1 2 研究的目的与意义 本研究的主要目的在于了解深圳基层政府计划生育政策执行情况的现状，并通过 定性分析与定量分析相结合的方法找出影响政策执行的关键性因素，探求改进政策执 行效果的较优策略。其研究意义至少包括以下三个方面： 首先，改革开放以来，中国的民主、法制进程不断加快，公民参与民主决策的意 识不断增强，这就需要我们在加强对公共政策制定问题研究的同时，加强对公共政策 。以上信息引自国家人口计生委网站新闻中国计划生育取得巨大综合效益1 8 年累计少生3 亿人 ： h t t p ：- w c h i n a p o p g o v c n g z d t w j g 2 0 0 4 0 3 t 2 0 0 4 0 3 2 6 _ 8 8 4 3 6 h t m l 一、绪论 执行问题的研究。只有公共政策得到了完全的或较好的执行，制定政策时确定的目标 才能实现，公共政策问题才能得以解决。中国的计划生育政策是一项具有很强中国特 色的公共政策，因此研究既需考虑作为一般意义上的公共政策执行的各类影响因素， 又必须分析其内含的一些独特的阻碍或刺激因子( 比如，它的一票否决特性，以及其 对于公共利益与个体家庭利益作用的不一致，等等) 。这样的研究既是对已有公共政策 执行理论的一次全面理论检验，也为公共政策执行领域研究的深入开展提供新的视角， 贡献了一个典型性案例。这是本研究的理论意义。 其次，本研究的现实意义在于，对深圳基层政府计划生育政策执行影响因素的分 析，对于政府部门在新形势下寻找到计生管理和服务的执行突破口，保持与增强基层 计划生育政策的执行水平，为协调人口与社会经济发展，营造良好的人口环境有一定 的参考借鉴意义。 此外，本研究形成的理论解释框架、研究思路、研究结果和方法都可以为同类或 相关研究提供一定的参考。 1 3 研究的分析框架 本研究主要从政策执行的几项基本流程“政策制定一组织计划一执行实施一评估 检查 出发，着力挖掘各个维度的影响因素，建立了一个解释深圳基层政府计划生 育政策执行影响因素的分析模型，解释框架预计由五大类因素组成( 参见下文的分析 框架图) 。其中计划生育政策本身和政策执行环境因素构成本框架的宏观解释因素，其 对政策执行的影响具有长期性、持续性和稳定性，且其对执行结果的影响更多得是通 过其他因素而间接实现作用的。执行主体、执行对象以及执行资源三个要素是构成本 框架的中微观解释因素，也是影响计划生育政策执行的直接因素。 毋吴琼恩，周光辉，魏娜等公共行政学【m 】j e 京：北京大学出版社，2 0 0 6 年：2 4 0 - - - 2 4 1 页； 。冯峰，李庆均公共政策分析：理论与方法 m 合肥：中国科学技术大学出版社，2 0 0 8 年：1 2 3 1 3 8 页 2 西北大学硕士学位论文 图1 1 研究的分析框架 3 二、文献回顾和评述 文献回顾和评述 为本研究提供参考的文献资料主要包括以下两类：其一，关于公共政策执行及其 影响因素的理论与实践研究，为本文提供了较多的理论与方法借鉴。其二，关于计划 生育政策执行及其影响因素的研究，为本文提供了具体的思路参考。 2 1 关于公共政策执行研究的理论 公共政策与公共行政方面的研究起源于美国。政策执行研究则是政策和公共政策 研究领域中的一个重要内容，政策执行的好坏直接影响着政策目标的达致及社会效应。 国外兴起过各类公共政策学流派，相比较而言，吴锡泓对国外政策学主要理论进 行的概述较为深刻与全面。在公共政策执行理论方面，他在政策学理论一书中概 括道，对于政策执行的研究，一般认为起源于美国的佩尔兹曼和威尔达夫斯对本国一 项失败的项目执行的研究，到目前为止大约经历了三代。第一代的执行研究把重点放 在详细叙述特定政策怎样在一个或几个地区得到执行上，比如佩尔兹曼和威尔达夫斯 的共同行动的复杂性和政策执行的动态关系理论，第二代则把研究的重点放在开发为 分析复杂的政策执行现象所需要的分析框架上，主要研究了影响执行的主要变量，如 r 埃尔默尔的政策执行的组织模型理论、e 巴尔达茨的政策执行游戏理论、d 卡利斯 塔的交易费用理论与政策执行研究等。第三代执行理论把执行研究的主要概念予以界 定，把决定不同政策执行模式的诸多因果关系具体化。如m 乔伊构建的第三代政策执 行理论，爱德华在执行公共政策一书中提出的“沟通、资源、执行者意向、官僚 结构”这四个主要变量的互动会直接或间接地影响政策执行的状况的政策执行力模型 国内关于政策执行影响因素的研究更多的从实践层面出发。 对此，一些学者进行了较为全面、系统性的分析与论述：吴琼恩等人指出，公共 政策执行会受到很多因素的影响，有环境因素、行政执行人员因素、执行对象因素、 政策、法规和指令本身的因素以及资源因素五方面因素的影响。陈振明认为，影响政 吴锡泓，金荣枰政策学的主要理论 a + c 上海：复旦大学出版社，2 0 0 5 年：3 5 3 4 3 4 页 。吴琼恩，周光辉，魏娜等公共行政学 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 6 年：2 4 0 - - - - 2 4 1 页 陈振明公共政策学：政策分析的理论、方法和技术 蝴北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年：2 5 4 - - 2 5 8 页 4 西北大学硕士学位论文 策有效执行的因素包括政策问题的特性因素，具体指政策问题的性质、政策对象行为 的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量；政策本身的因素，具体指政策的正确 性、政策的具体明确性、政策资源的充足性、经费资源、人力资源、信息资源和权威 资源等；政策以外的因素，目标团体、政策执行人员的素质和态度、执行机构间的沟 通与协调、政策环境等因素。张骏生 认为政策的质量、政策执行的资源、有效的执行 策略和手段、配合的目标群体、政策执行中的沟通与协调、政策执行的环境、政策执 行中的偏差行为及其矫正策略等因素对政策执行有影响。乔占军 指出，在公共政策执 行过程中，存在着一些影响公共政策有效执行的障碍，主要表现为公共政策执行主体 的障碍、公共政策客体的障碍、责任追究制度的障碍以及公共政策本身的障碍。许欢 科 ，则着重论述了执行人员、执行组织、政策本身以及政府管理体制四个影响政策执 行的主要变量。邓念国固则认为，公共政策执行系统是一个复杂的巨系统，主要由公共 政策制定者、执行者、目标群体以及执行监督主体等要素组成，各要素价值取向之间 的差异对政策执行有着不同的影响。另有学者从公共政策执行的机制与完善的角度说 明了影响政策执行的因素，包括建构信息沟通机制、公民参与机制、创新激励机制、 责任追究机制四个方面的内容 。冯峰、李庆均 认为，公共政策的影响因素包括公共 政策问题本身、公共政策执行的资源条件、政策执行主体、公共政策作用对象和政策 执行要素五个环节。此外，几乎囊括了所有政策执行影响因素的是麻宝斌。提出的我国 行政改革面临的十大困境的问题，某种程度上构成了影响政策执行的十大要素。 以上的执行影响因素分析相对全面，尽管各位学者的表述方式有所差异，但归纳 起来可以看到，他们几乎都强调了政策本身、政策执行环境、执行主体、执行对象和 执行资源的重要影响。正是对这些文献的索引和归纳，才形成了本文的分析框架。 此外，还有学者从单一性的角度开展了专题研究，主要有以下几类： 一是从政权组织机构与职能分割的角度，认为我国地方政府政策执行力不足的制 度根源有以下四个方面因素，中央和地方的权力划分不尽合理，政策执行主体的党政 张骏生公共政策的有效执行 m 北京：清华大学出版社，2 0 0 6 年：1 2 4 1 3 5 页 。乔占军公共政策执行障碍及其对策 j 重庆工学院学报，2 0 0 5 ( 0 9 ) 许欢科当代中国公共政策执行效力初探 j 华东经济管理，2 0 0 7 ( 0 2 ) 邓念国公共政策执行系统价值取向的分析 j 武汉大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 5 ( 0 5 ) 宁国良论公共政策执行机制问题 j 求索，2 0 0 4 ( 0 6 ) 固冯峰，李庆均公共政策分析：理论与方法 m 合肥：中国科学技术大学出版社，2 0 0 8 年：1 2 3 1 3 8 页 。麻宝斌中国公共行政改革面临的十重困境 j 吉林大学社会科学学报，2 0 0 5 ( 0 1 ) 二、文献回顾和评述 二元行政体制，政府系统内部的行政机构重叠与职能交错，政府执行的监督制度不健 企 土。 二是从政策执行主体的角度，认为在执行公共政策的过程中，影响其有效执行的 因素是多方面的，而公共政策执行主体是其中的关键因素圆，我国公共政策执行过程中 存在的政策执行不力的现象，主要是由我国政策执行主体的执行力不足造成的 。莫勇 波固则具体从执行主体的心态要素、利益要素、能力要素和文化要素四个方面说明其对 政府执行力的影响。李山、周兰翠 指出，常设的、庞大的、僵化的官僚机构虽然可以 实现政策的稳定性、连续性和有效性，但往往表现出政策制定与执行的无能。 三是从利益的角度，认为利益主体与政策执行的关系呈现出两面性，即正相关与 负相关。正相关表现为执行政策能给执行主体带来利益，主体将服从政策执行；负相 关表现为政策执行主体的利益与政策制定者的利益出现矛盾，主体执行政策于己不利， 所以采取各种方式阻碍政策执行 。夏道明则指出，公共利益与地方利益、私人利益 的矛盾与冲突是阻滞政策有效执行的根本因素。而公共政策的有效执行必须以其合法 性为基础，政策的有效执行是以相关政策执行主体和目标群体对所推行政策的认同和 接受为前提的。否则，不利于政策的执行。 四是从合法性、价值理念角度出发，丁煌 指出合法性形式上来源于政府在民众中 的形象，吴明、刘然 认为，理性是现代公共政策的基本价值观，然而，在公共政策的 执行过程中，由于个体理性和公共理性的冲突，公共政策的执行主体在政策执行过程 却陷入了种种困境，具体体现为个体利益与公共利益的冲突，短期利益与长期利益的 冲突，价值目标与执行手段的冲突。这些冲突都会影响政策执行的状况。 五是一些学者从关系网络、公众参与和信息的角度对此问题进行了论述。蓝剑平 ， 认为，社会关系网络对政策执行影响的具体原因是( 1 ) 公务关系的私人化；( 2 ) 公共 政策本身规范不足，笼统不严密，给政策执行留下了较大的弹性空间；( 3 ) 社会关系 圆黄兴生提升我国地方政府政策执行力问题研究崔于制度分析的视角 j 中共福建省委党校学报，2 0 0 6 ( 1 2 ) o 朱玉飞，吴涛公共政策执行约束机制的建立 j 商业经济，2 0 0 6 ( 1 0 ) 固于风荣，王殿春提高我国公共政策执行力的对策研究 j 行政论坛，1 9 9 5 ( 0 3 ) 莫勇波公共政策执行中的政府执行力问题研究 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 7 年：1 1 8 页 李山，周兰翠传统公共行政模式的危机 j 宜宾学院学报，2 0 0 6 ( 0 9 ) 固张光雄，吴海燕政策执行障碍中利益因素的分析 j 云南行政学院学报，2 0 0 8 ( 0 1 ) o 夏道明试论公共政策执行中的问题及其对策 j 特区经济，2 0 0 8 ( 0 1 ) 回丁煌论政策有效执行的合法性基础 j 天津行政学院学报，2 0 0 4 ( 0 2 ) + 西吴明，刘然公共政策执行主体的困境：个体理性与公共理性的冲突 j 理论观察，2 0 0 6 ( 0 5 ) o 蓝剑平社会关系网络对政策执行的影响及其治理 j 福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2 0 0 2 ( 0 2 ) 6 西北大学硕士学位论文 网络是目标团体的利益表达机制之一。胡宁生，从公众参与的层面指出，在社会转型 时期，公众对政策执行的参与往往带有非制度化的色彩，在政策执行中公众与政府之 间的关系既有一致性，也有冲突性。这意味着公众参与政策执行的同时，往往也影响 了政策的执行。最后，周联兵、朱海霞固认为，加强行政决策执行过程中的信息管理对 于提高行政决策执行水平有重要意义。 这些单一角度进行执行影响因素分析的学者的视角相对独特。尽管这些分析理念 没有在本文中得到直接的援引，但其研究成果开阔了视野，为本研究一些具体问题的 分析提供了参考，同时避免了思路的局限性。 2 2 关于计划生育政策执行及其影响因素的研究 计划生育政策是我国的特有事物，相关文献集中在国内学者的研究中。尽管“计 划生育是天下第一难一已经成为不争的共识，但针对性的、系统性的计划生育政策执 行的影响因素分析仍然却较为散见。 一般来说，生育政策是指一个国家或地区从社会的、经济的、政治的、资源的、 生态环境的综合战略利益出发，同时考虑到大多数群众的接受程度，对其人口的生育 行为所采取的政府态度 。这表明生育政策是由国家主导实行的，其目的在于实现人口 与经济社会的协调可持续发展。 事实上，我国计划生育政策的执行受到许多因素的影响，胡建勇固认为，影响计划 生育政策执行的因素有( 1 ) 国家法律和地方法规对实施计划生育工作执法和管理人员 的职责界定过于笼统，造成了一部法律法规在不同的区域实现的方式方法不尽相同； ( 2 ) 由于国家和地方政府对计划生育工作经费投入不足，广大农村地区计划生育工作人 员的办公条件、个人生活待遇难以得到保障，导致部分基层计生工作人员在计划生育 政策执行过程中的非合理行为的出现；( 3 ) 部分基层计生工作者执法素质较低也是影响 计生政策执行的重要因素。王俊红 则认为计生政策宣传教育的力度不够，尤其是计划 生育政策实施的早期；政策环境与政策的稳定性、可行性方面的问题；政策执行手段 单一且不规范、执行方式粗暴以及相关配套政策的缺失是影响计划生育政策执行的因 国胡宁生公共政策执行中公众参与分析 j 中国行政管理，1 9 9 9 ( 1 2 ) 孕周联兵，朱海霞试论行政决策执行过程中的信息管理 j 学术探讨，2 0 0 4 年7 期 西冯立天，马瀛通，冷眸5 0 年来中国生育政策演变之历史轨迹【j 】人口与经济，1 9 9 9 ( 0 2 ) o 胡建勇浅析农村计划生育的执行 j 现代农业科学，2 0 0 8 ( 0 4 ) 。王俊红我国计划生育政策浅析 j 农村、农业、农民( a 版) ，2 0 0 8 ( 0 1 ) 7 二、文献回顾和评述 素。唐贵忠、冉云霞则指出，计划生育政策的执行与宣传教育措旌、行政措施、法律 强制和保护措施、经济奖惩措施、技术支持措施以及社会保障措施的实行有关。刘荣 从综合领导干部的素质和能力、工作作风的武断与粗暴、现行生育政策同一部分群众 的生育意愿还存在一定距离和群众对计划生育政策认知的水平四个方面说明了影响计 划生育政策的执行。 还有一些学者从单一个角度进行了专项论证。有的从其它社会政策对计划生育政 策的影响方面进行论述，认为相关的社会政策有经济政策、劳动保障政策、社会管理 政策等 ，同时惠民政策与计划生育政策在导向上不一致也对保证计划生育政策实施效 果提出了挑战 。有的从计划生育政策所带来的社会影响方面对此问题进行论述，认为 计划生育对计生家庭抗风险能力下降的影响 以及对妇女的不利影响 会反过来影响到 计划生育政策的执行。还有的，从生育文化与生育意愿 的角度论述了其对计划生 育政策执行的影响。 从总体上来看，计划生育政策执行影响因素的分析远不如政策执行影响因素的分 析全面与系统。即便如胡建勇、王俊红等进行了相对综合的这些，但这种综合更多地 是以一个政府官员的角度出发，从计划生育内设的宣传教育、政策法规等几个职能部 门在工作中遇到的问题出发进行的分析。上述这些分析中都较少考虑了政策本身的影 响以及环境的影响，缺乏了跳出计生看计生的研究视野。本文正是力图跳出计划生育 的日常工作的范畴，以一个更加综合性、研究性的视野来探讨计划生育政策的执行问 题。 回唐贵忠，冉云霞计划生育管理【m 】重庆：重庆大学出版社， 2 0 0 6 年：9 3 9 4 页 雪刘荣计划生育行政执法实务 m 西安：陕西人民出版社， 伽2 0 0 5 年：1 1 页 李万郴其它社会政策与计划生育政策不兼容的现状及对策建议 j 人口研究，2 0 0 7 ( 0 4 ) 固崔丽，苏杨，杨文庄惠民政策背景下计划生育政策面临的挑战和对策 j 中国发展观察，2 0 0 7 ( 0 9 ) 西俞萍从计划生育行为的社会价值看计生政策和社保政策相衔接的必要性 j 社会科学研究，2 0 0 7 ( 0 3 ) 朱楚珠，李树茁，邱长溶等计划生育对中国妇女的双面影响 m 西安；西安交通大学出版社，2 0 0 2 年：2 - - 4 页 。马晖，岳金平传统生育文化对我国人口可持续发展的影响 j 边疆经济与文化，2 0 0 6 ( 1 2 ) o 康辉我国生育文化前进的方向论新型生育文化建设对我国农村人i = l 发展的作用 j 农村经济与科技， 2 0 0 6 ( 0 6 ) 郑真真中国育龄妇女的生育意愿研究 j 中国人口科学，2 0 0 4 ( 0 5 ) o 风笑天，张青松二十年城乡居民生育意愿变迁研究【j 市场与人口分析，2 0 0 2 ( 0 9 ) 8 西北大学卿学位论文 三、调查与研究方法 3 1 主要数据来源： 311 宝安区育龄妇女信息系统数据库 内禽争区户籍及流动全体已婚育龄妇女的基础信息及婚育、避孕节育情况 图3t 育龄妇女信患系统截图 本次研究抽取了各街道报表挥位第五的社区的所有育龄妇女资料，这些社区包括： 新安街道安乐社区，西乡街道鹤洲社区，福永街道兴围社区，沙井街道蚝三社区，松 岗街道溪头社区，石岩街道水田社区，观澜街道新田社区，大浪街道浪口社区，龙华 街道松和社区，民治街道龙塘社区。共抽取已婚育龄妇女6 9 7 6 8 人，其中户籍4 7 0 4 人， 流动6 5 0 6 4 人。 3 12 社区调查问卷 与育龄妇女瓷料对应，调查了新安街道安乐社区，西乡街道鹤洲社区，福永街道 兴围社区，沙井街道蚝三社区，松岗街道溪头社区石岩街道水田社区，观澜街道新 田社区，大浪街道浪口社区，龙华街道松和社区，民治街道龙塘社区等十个社区。 三、调查与研究方法 爹猡州罗脾彬5 粥臻秽妒粥亨矽。鬻蹿猡缪矽搠错槲嬲锡咿秽缈缪咿钟胛4 秽警+ 秽臻渤孵擎节鬻霉謦字缈带j 霞计划生育工作情况社区调查问卷( 社区) 爹 爹 j 1i 、按统计局统计口径，0 8 年社区常住入口人，应 蓐备社区计生专千按照1 50 0 ：重的标准) 人，截至 调查时止，邑到位已签订用王合圊的)人( 提供人员 多 花名册复印件) ，正在招聘巴发布招聘启事的人。套 蠡2 、0 8 年度应核拨计生专予经费元，已核援 毵，塞拨墨遐 。一 毳 爹，3 、0 8 年街道召开计生系统会议次，解决计生问题 鼬领导小组会议次；0 8 年社区召开计生系统会议i 殁，解决计生问题的领导小组会议次。7 l 錾4 。让社区中所有计生专干对其工作的满意度抒分，满分意 k 念瀛。诲链泫辩反，诖庶。巍燕溢；夔彦酶幕i 披缀企点燃奴越二一 图3 2 社区调查问卷截图 3 2 研究方法： 3 2 1 文献回顾 通过对以往公共政策执行的影响因素分析等理论与模型的回顾，寻找理论框架的 思路借鉴。同时本研究中对计生政策的相关规定都将直接从法律与已发布的公文中援 引，相关宏观变量的比较也将直接从文献中得出。 3 2 2 访谈 研究前期，通过非结构式访谈获得关于研究的发散性思路。研究中后期，通过结 构式访谈获得需要的一些社区环境背景信息。 3 2 3 问卷调查 对计生工作人员个体和已婚育龄妇女的问卷调查，该项工作由于实际为宝安区的 日常管理工作并已将相关调查数据录入育龄妇女信息系统，因此本次个人数据直接调 用了信息系统中的数据，仅社区数据部分进行了重新的问卷调查。 1 0 西北 硪学位论文 324 利用s p s s 软件进行定量分析 描述性统计图表：是对原始数据最基础性的种汇总方式，能够揭示数据的集 中、离散趋势。本文利用该方法对各社区的计划生育政策执行情况进行描述。 o 列联表与相关分析：用以揭示两个因素之间变化的互动关系，适用于定类、定 序层次变量，相关系数则进一步揭示两个因素之间变化的关联的方向与强弱。本文中 主要用于影响因素与执行状况关系的单因素探讨。 ol o g i s t i c 回归分析：对因变量为定距变量的一种综合性影响因素的探求，本文 用于对中观层面影响因素对政策执行情况的影响的综合分析上。 图33 育龄妇女数据库 三、调查与研究方法 3 3 研究的操作性框架 因变量影响环节具体影响因素自变量 图3 4 研究的操作性框架 其中计划生育政策本身和政策执行环境因素构成本框架的宏观解释因素。对这两 个影响因素的分析拟通过与其他地区( 例如目前还实行一孩半或两孩政策的地区，例 如国外) 、与其他阶段( 例如实行计划生育政策之前、实行计划生育之初) 以及与其他 政策的比较( 定性比较或者描述性统计比较) 来获得。具体来说：( 1 ) 对政策本身的 分析拟从政策的刚性、政策效益的隐性等角度去考虑。( 2 ) 对执行环境的分析拟分为 1 2 西北大学硕士学位论文 经济环境、技术环境、制度环境文化环境和国际环境五个方面来探讨。 而政策执行的执行主体、执行对象以及执行资源三个要素是影响构成本框架的主 体解释因素。我们对这些因素进行操作化，形成可进行统计分析的量化指标，进行基 础的相关分析，并拟尝试纳入统一的回归模型进行检验。( 1 ) 执行资源因素分为人员 配备、财政支持。( 2 ) 执行主体因素分为工作意愿和工作力度，这里工作意愿及之前 提到的资源因素都属于对社区的资源支持方面，因此都用社区的支持力度来衡量，而 管控能力的含义较为丰富，这里用“户籍流动 的属性来代表，因为户口属性在很大 程度上决定了我们能够管理的方便度。( 3 ) 执行对象因素分为育龄妇女生育能力( 年 龄、避孕节育措施) 、生育意愿( 育龄妇女受教育程度和是否接受查环查孕) 。需要注 意的是，由于执行主体因素和执行对象因素是微观个体层面的变量，而执行资源因素 是中观社区或街道层面的变量，因此无法直接在同一层面比较。实际操作时，我们拟 以个体为基本的比较平面，将中观变量为其区域内的个体赋值的方式转换为个体层面 的变量，然后纳入统一的回归方程。 四、计划生育政策的执行历史及执行现状 四、计划生育政策的执行历史及执行现状 本章中我们将对计划生育政策的执行历史及执行现状、遇到的瓶颈进行简要的介 绍与分析。这是之后两章开展执行影响因素分析的基础与依据。 4 1 执行历史回顾 根据中国计划生育的发展历程及其各阶段的执行手段不同，本文将新中国计划生 育执行的历史简要地分为以下几个阶段： 4 1 1 倡导执行时期 从上世纪六十年代初到七十年代末，以马寅初为代表的一批仁人志士意识到了我 们人口再生产增值过快的问题，马寅初发表新人口论详细阐述了这一观点。以毛 泽东为首的党和国家领导人逐渐意识到了这一问题的严峻性，逐步提出“两个最好一 的口号，并进行了广泛的动员。但由于当时这还不是强制的政策，因此也未配以强制 性的手段来加以执行，主要依靠自觉自愿。 4 1 2 政治执行时期 从上世纪七十年代末到八十年代初，由于党和国家对人口形势的错误判断，以为 采用倡导的办法仍然导致了人口的激增，因此决定采用一刀切的措施规定所有夫妇都 只能生育一个孩子。这个时期由于计划经济体制尚未消除，执行所采用的措施也多为 行政命令。由于几乎所有群众都属于国有经济、集体经济的供给范畴，大家最害怕的 就是“双职工双开”这种行政手段，因此执行相当地有效。 4 1 3 强力执行时期 到了上世纪八十年代中后期，一些学者通过分析发现七十年代末八十年代初的人 口高潮是由于上一次人口高峰经历一个周期后的自然影响，而非执行不力的原因，因 此纠正了当时过左的计划生育做法，逐步确立了施行至今的有层次、有差异的“一胎 半 政策体制。而在执行方面，由于个体户、私营经济的不断涌现，纯粹的行政命令 效果已经不够，于是进行经济罚款以及“敢死队抓人结扎、人流的做法成为了主流。 4 1 4 人本主义时期 随着社会的发展进步，特别是进入新世纪之后，上世纪的那套野蛮暴力的执法模 式受到了国际国内舆论的诟病。国家在计划生育执行方式上也进行了改革，出台了“七 1 4 西北大学硕士学位论文 不准、“知情选择等措施，将原来的一些做法叫停，并开始探讨通过“婚育新风 等宣传教育手段以及给双女户、独女户以及计划生育老人以奖励扶助的“利益导向 经济手段来进行调控。计划生育的执行手段由硬变软。 4 2 宝安区的执行现状 那么究竟当前的计划生育政策执行地如何呢? 让我们以宝安区为例来看一看。 4 2 1 执行现状分析 1 ) 几项基础人口计划指标控制较好 2 0 0 6 年宝安区户籍人口出生率为1 3 9 9 ，自然增长率为1 2 0 5 ，政策内生育率 为9 7 6 9 ，流动人口政策内生育率为8 2 8 9 。2 0 0 7 年宝安区户籍人口出生率为1 4 5 9 ，自然增长率为1 2 6 l ，政策内生育率为9 8 0 7 ，流动人口政策内生育率为9 0 1 0 0 5 。 这样的水平相比国内其他城市，处于较好的控制范围之内。 2 ) 育龄妇女激增仍潜伏巨大生育压力 按照计生统计口径，宝安区2 0 0 6 年户籍人口总数是4 1 0 2 万，2 0 0 7 年是4 9 8 4 万，增长8 8 2 万，增幅达到2 1 5 0 ，为2 0 0 0 年以来增幅之冠。其中，自然增长人数 为5 7 2 8 人，机械增长人数近8 万人。人口计生部门的重点管理对象已婚育龄妇女 的数量也由9 3 6 万上升至1 0 8 7 万，增幅为1 6 1 3 ，增长1 5 1 万。 单位：万人 0 0 年l0 1 年l0 2 年l0 3 年i0 4 年i 0 5 年l0 6 年l0 7 年 户籍已婚育妇 6 2 11 6 4 9 1 6 8 2 1 6 6 41 7 1 1 1 8 2 41 9 3 61 0 8 7 口尸籍人口2 7 2 7 1 2 8 3 5 1 2 9 3 5 1 3 0 5 0j 3 3 3 3 1 3 8 6 4 1 4 1 0 2 1 4 9 8 4 图4 1 户籍人口及户籍已婚育龄妇女数量变化趋势图 流动人口数量也有大幅度增长。流动人口总量由2 0 0 6 年的3 8 8 万增长至2 0 0 7 年 的5 1 7 万，同比增长1 2 9 万，增幅达到3 3 ，自然增长人数为3 5 5 万，机械增长人数 逾1 2 5 万。与此相应，流动人口育龄妇女数量也在不断增加，已婚育龄妇女的数量由 的 ； 加 加 o 四、计划生育政策的执行历史及执行现状 3 4 6 6 万上升至5 0 7 5 万，增长1 6 0 9 万，增幅为4 6 4 2 。 单位：万人 ouu 5 0 0 4 0 0 3 0 0 2 0 0 j 一 一_ l o o 0 0 0 年 0 1 年 0 2 年0 3 年0 4 年0 5 年0 6 年0 7 年 _ 流动已婚育妇数 2 6 3 7 2 7 6 l 2 5 9 5 2 6 6 93 1 1 03 6 8 73 4 6 65 0 7 5 i d 流动人口数 1 6 1 3 1 7 9 81 8 2 12 0 4 32 3 5 73 6 6 2 3 8 7 95 1 6 9 图4 2 流动人口及流动已婚育龄妇女数量变化趋势图 无论是户籍还是流动人口，近几年来的增长势头都异常迅猛，特别是已婚育龄妇 女数量显著增加。已婚育龄妇女是生育行为的发生主体，也是人口计生工作对生育、 怀孕行为实施干预措施的重要对象。已婚育龄妇女数量的快速增多给人口计生管理与 政策执行带来了潜在的压力。 3 ) 出生人口相对水平较低，绝对数量较高 2 0 0 7 年，宝安区户籍人口出生出现了一个小高峰，出生绝对数量远远高于其他年 份。全年度，新生人口6 6 2 8 人，同比增长1 2 0 0 人，增幅达到2 2 1 1 1 出生率为1 4 5 9 ，同比增长o 8 5 ，增幅为6 1 8 。流动人口出生人数也有了较大规模的增长，从 2 0 0 6 年度的3 1 7 万增长至2 0 0 7 年度的3 6 3 万，增长了1 4 5 。 单位：人 单位： 置 6 0 0 0 l 5 0 ：= 4 0 1 r l 3 0 0 0 匿圈圜冒 2 0 1 0 0 0 0 年 0 。年 0 2 年0 3 年0 4 年 0 5 年 0 6 年0 7 年 1 1 户籍出生人口数 3 6 2 5 3 4 8 8 3 1 4 9 3 2 9 5 3 8 6 95 0 1 75 4 2 86 6 2 8 i _ 一一户籍人口出生率 1 3 “1 2 5 31 0 9 1 1 1 0 11 2 1 21 3 9 4 1 3 7 41 4 5 9 图4 3 出生人口变化趋势图 1 6 俘铒住竹8 6 4 2 o 西北大学硕士学位论文 不过在相对增长水平上，宝安区保持在较低的水平上，户籍人口生育率始终低于 1 5