（公共管理专业论文）税务部门绩效评估探析.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 一-志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 ， 学位论文作者签名：塞堕经 指导教师签名： 日 期：芝型里：! 兰：么少日 期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：塞喳缝 指导教师签名： 侈芫一 整丝勉 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 税务部门绩效评估探析 摘要 今天，在现代市场经济日益向国际化和全球趋同化方向发展 的趋势下，世界各国在继续加强竞争立法，排除市场障碍，维持 市场有效竞争，并合理有度地直接参与投资经营活动的同时，越 来越注重运用包括税收在内的经济杠杆对整个国民经济进行宏观 调控，以保证社会经济协调、稳定和发展，而税收作为国家财政 收入的最主要来源，其质量的好坏直接取决于税务管理的科学性。 从公共管理绩效评估的意义和作用看，税务部门是直接面向社会公 众，面向纳税人的税收执法行政管理部门，承担依法治税和组织财政 收入双重任务。因此建立个能够体现征收管理过程与结果之间、税 收收益最大化与纳税人满意之间平衡结果的绩效评估体系，对于理论 及实际工作具有积极意义。本文结合自己多年从事基层税收工作的经 验，运用公共管理理论，从绩效着眼，试图用平衡计分卡方法探讨解 决符合我国现状的税务部门绩效评估的新思路，为平衡计分卡在我国 公共部门的应用进行有益的探索。并运用平衡计分卡理论，搭建出适 合税务机关工作流程特点并能满足依法治税战略要求的税务部门绩 效评估指标体系，希望对提升税务部门绩效能起到实质性促进作用。 全文分为三个部分。第一部分是关于绩效评估的一般性理论。主 t 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 要对绩效与绩效评估的及其绩效评估在组织管理中的作用进行说明， 并就有关绩效评估的原则、方法及其体系搭建的基本框架简单介绍， 旨在为税务部门绩效评估指标体系的设计找到适当的理论依据。 第 二部分是对目前我国税务部门绩效评估现状及问题的分析。介绍了基 层税务机关现有的绩效评估形式，并指出其存在的问题和税务机关新 的绩效评估体系将要解决的主要问题，并通过对税务部门绩效评估主 体、客体、维度、指标、标准及绩效反馈等因素的逐一界定，论述了 税务部门绩效评估的特点，并剖析税务部门绩效评估的现状和构建科 学绩效评估体系的可行性。第三部分从税务部门发展战略入手，结合 税务部门的工作实际和特点，为税务部门绩效评估体系构建了平衡计 分卡，并且分析了税务部门以平衡计分卡为基础的绩效评估的实施条 件和步骤。 关键词：绩效评估，税务，平衡计分卡 i l 1 n o w a d a y s ，w i t h t h e d e v e l o p e d t r e n dw i t ht h ed i r e c t i o no f i n c r e a s i n g l yi n t e r n a t i o n a l i z a t i o ni nm o d e mm a r k e te c o n o m ya n dg l o b a l a s s i m i l a t i o n ，e v e r yn a t i o ni n t h ew o r l dc o n t i n u et os t r e n g t h e nt h e i r c o m p e t i t i v e n e s so nl e g i s l a t i o na n d r e m o v eb a r r i e r se x i s t i n gi nt h em a r k e t t om a i n t a i ne f f e c t i v ec o m p e t i t i o no ft h em a r k e t ；a n dr e a s o n a b l ya n d r a t i o n a l l y i n v o l v e di nt h ei n v e s t m e n t b u s i n e s sa c t i v i t i e s d i r e c t l y , m e a n w h i l e ，m o r ea n dm o r ee m p h a s i ss h o u l db ep u to nt h ea p p l i c a t i o no f e c o n o m i cl e v e r s ，i n c l u d i n gt a x ，t oc o n d u c tm a c r o - c o n t r o lo nt h ee n t i r e n a t i o n a le c o n o m y , t h u st oe n s u r ec o o r d i n a t i n ga n ds t a b l ed e v e l o p m e n to f s o c i a le c o n o m y m o r e o v e r , t h et a xr e v e n u e ，a st h em o s ti m p o r t a n ts o u r c eo fs t a t e r e v e n u e s ，i t sq u a l i t yd i r e c t l yd e p e n d s o nt h e s c i e n t i f i c i t y o ft a x a d m i n i s t r a t i o n i nv i e w i n go f t h em e a n i n ga n de f f e c to fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nf o rp u b l i cm a n a g e m e n t ，t a xd e p a r t m e n td i r e c t l yf a c et ot h e p u b l i c ，a s a na d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n to ft a xl a we n f o r c e m e n tt o t a x p a y e r s ，u n d e r t a k i n gd u a lt a s ko f t a x a t i o na d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt o 1a n d 。 f i n a n c i a lv e n u e t h e r e f o r e ，e s t a b l i s h i n gaawo r g a n i z e r e v e n u e 1n e r e t o r e 1 ， i i i p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m ，w h i c hc a nr e f e c t sb a l a n c eb e t w e e n m a n a g e m e n to ft a x a t i o n a n dt h er e s u l t s ，a sw e l l a sb e t w e e nt h e m a x i m i z i n gb e n e f i t so f t a xr e v e n u e sa n ds a t i s f a c t i o no ft a x p a y e r s ，h a sa , i t i v e f o rt h e o r e t i c a la n d ) r a c t i c a lw orkpositivem e a n i n gt o r t h e o r e u c a la n op r a c t i c a lw o r k i nt h i sp a p e et h ea u t h o r , w i t hm a n yy e a r so fe x p e r i e n c ei n t h e g r a s s r o o t st a xc o l l e c t i o n ，a p p l y i n gp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , f o c u s i n g o np e r f o r m a n c e ，t r yt ou s et h em e t h o do fb a l a n c e ds c o r ec a r d ( b s c ) f o r d i s c u s s i n gt h en e wi d e a so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nt a xd e p a r t m e n ti n l i n ew i t ho u rc o u n t r y ss t a t u s ，a n df o rc o n d u c t i n gab e n e f i c i a le x p l o r a t i o n o nt h ea p p l i c a t i o no fb s ci no u rp u b l i cs e c t o r w i t ht h ea p p l i c a t i o no f b s ct h e o r yw ec o u l db u i l dap e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mf o r t a xd e p a r t m e n tw h i c hi sf i tf o rt h ew o r k f l o w s f e a t u r e so ft a xa u t h o r i t y a n dm e e tt h es t r a t e g i cr e q u i r e m e n t so ft a x a t i o na d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n g t ol a wi nt h eh o p eo fp l a y i n gas u b s t a n t i a lr o l ei np r o m o t i n gp e r f o r m a n c e o ft a xd e p a r t m e n t p a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h eg e n e r a l t h e o r yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，w h i c hi sm a i n l yf o c u so nd e s c r i p t i o n o fi t sf u n c t i o ni no r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n ta n db r i e fi n t r o d u c t i o n t o b a s i cf r a m e w o r kb u i l to nt h ep r i n c i p l e s ，m e t h o d sa n ds y s t e m sr e l a t i n gt o p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，b e i n g a i ma tf i n d i n gat h ea p p r o p r i a t et h e o r e t i c a l b a s i sf o rt h ed e s i g no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mi nt a x d e p a r t m e n t i v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 t h es e c o n dp a r ta n a l y z e da b o u tc u r r e n ts t a t u sa n dp r o b l e m so f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf a c i n gb y t a xd e p a r t m e n t ，i n t r o d u c e dt h ee x i s t i n g g r a s s r o o t s f o r mo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nt a xd e p a r t m e n t ，a n d p o i n t e do u t t h ec u r r e n tp r o b l e m sa n dt h em a i np r o b l e m sn e e dt ob es o l v e d i nt h en e wp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo ft a xd e p a r t m e n t ；t h r o u g h d e f i n i n gt h es u b je c t ，o b je c t ，d i m e n s i o n ，i n d e x ，s t a n d a r da n dp e r f o r m a n c e f e e d b a c ka n do t h e rf a c t o r so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nt a xd e p a r t m e n t o n eb yo n e ，e x p o u n dt h ef e a t u r e so ft h et a xd e p a r t m e n t sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n dt oa n a l y z et h es t a t u so ft h et a xd e p a r t m e n t sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n df e a s i b i l i t yo fb u i l d i n gas c i e n t i f i cp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m t h et h i r dp a r ts t a r t e dw i t ht h ed e v e l o p m e n ts t r a t e g i e s o ft a x d e p a r t m e n t ，c o m b i n i n gt h er e a l i t i e sa n dc h a r a c t e r i s t i c so f t h ew o r k si nt a x d e p a r t m e n tt oe s t a b l i s hb s c f o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo ft a x d e p a r t m e n t ，i na d d i t i o n ，a n a l y z e d t h ec o n d i t i o n sa n d s t e p s f o r i m p l e m e n t a t i o no ft a xd e p a r t m e n t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m o n t h eb a s i so fb s c k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t a xd e p a r t m e n t ，b s c v 内蒙古大学公共管理硕士( m p ：a ) 学位论文 目录 弓i 言1 - 一、绩效评估基本理论- 2 ( 一) 绩效与绩效评估- 2 - 1 绩效的内涵及其基本特征- 2 - 2 绩效评估一3 一 ( 二) 绩效评估在组织管理中的作用3 - 1 绩效评估是一种有效的管理工具- 5 2 绩效评估在公共领域是市场信号的替代物5 3 绩效评估是提高组织绩效的动力机制5 ( 三) 绩效评估体系的构建- 6 - 1 绩效评估体系的框架6 2 绩效评估体系构建的基本原则7 ( 四) 现代管理理论中绩效评估的方法- 9 1 高标定位法( b e n e h m a r k i n g ) 9 2 经济附加值( e c o n o m yv a l u ea d d e d ) 一1 0 3 利益相关者评价( s t a k e h o l d e r s ) - 1 0 - 4 平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 1 1 - 二、我国税务部门绩效评估现状及一般性分析1 2 ( 一) 我国税务部门绩效评估发展历程1 2 ( 二) 目前我国税务部门开展绩效评估过程中存在的问题。1 3 1 评估指标设定不科学l3 2 绩效评估标准随意性大1 4 3 绩效评估方法落后，绩效管理效率低下1 4 4 过于追求过程控制，反而降低了工作效率15 ( 三) 关于目前我国税务部门绩效评估的一般性分析1 5 1 绩效评估引入的必要性和可行性。1 5 2 税务部门绩效评估的界定1 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 3 税务部门绩效评估的作用1 8 4 科学构建我国税务部门绩效评估体系的可行性分析1 9 5 建立我国税务部门绩效评估体系需明确的几个问题2 1 三、税务部门绩效评估指标体系的构建。2 3 ( 一) 我国税务部门绩效评估指标体系构建的基本问题2 3 1 税务部门绩效评估目标及其分解_ 2 3 2 税务部门绩效评估指标2 4 3 税务部门绩效评估指标体系构建的方法2 6 ( - - ) 税务部门绩效评估指标体系设计2 8 1 财务方面2 8 2 纳税人方面31 3 内部管理流程方面3 4 4 学习与成长方面3 6 结论4 0 参考文献4 1 致谢4 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 己i 言 丁l目 税务机关作为国家公共管理机构，其主要职能包括两个方面：一是组织税收 收入，为政府财政收入、收入分配和宏观调控提供有力的保障；二是加强征管、 依法治税，创造良好的纳税环境，促进国民经济的健康发展。税务机关服务质量 直接关系到政府形象，其管理水平直接影响到政府财政收入，同时，其执法水平 还代表着国家文明程度。基层税务机关更是为国聚财的中颦力量，是整个税务工 作的基础，加强税务机关科学而专业的绩效评估，对实现税务机关职能和达成建 立服务型税务机关这一战略目标具有重大的现实意义。税务机关绩效评估在我 国尚处于起步阶段，无论是征管质量评估还是税收执法责任制评估，仍然都停留 在上级部门对下级部门的年度评估打分层面上，而很少从整体上对绩效进行全面 考评。评估重点也仅仅停留在征收管理和执法方面，而对提高服务质量和纳税人 满意度方面却考虑较少。税务部门存在的目的是完成组织使命，而使命的达成 主要通过一系列具体项目而实现，因此，税务部门的绩效评估，尤其是基层税 务部门项目绩效评估对于税务部门的发展起着至关重要的作用。要让税务部门 生存并稳步健康的发展就必须增强组织的核心竞争力。增强核心竞争力最根本 的途径就是提高绩效，要提高绩效就必须对非营利组织进行绩效管理。因此对 税务部门从事的具体项目进行绩效评估，可以较客观的反映税务部门的绩效， 使税务部门的绩效评估更具有针对性和客观性。 本文结合自己多年从事基层税收工作的经验，运用公共管理理论、公共选择 理论和绩效管理理论，以平衡积分卡设定相关评估指标，从绩效着眼，对税务机 关绩效评估体系进行了系统、深入的研究，并提出了具有定创新性的见解和观 点。选择平衡记分卡方法作为税务部门绩效评估方法的原因：平衡计分卡的平衡 思想在考核中体现出两个方面的作用：一是为组织设计领先指标和落后指标：二 是协助组织找出价值创造的关键因素。因此本文试图用平衡计分卡方法探讨解决 符合我国现状的税务部门绩效评估的新思路，为平衡计分卡在我国公共部门的应 用进行有益的探索。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、绩效评估基本理论 1 绩效的内涵及其基本特征 ( 一) 绩效与绩效评估 从文字学角度，“绩效 表示“成绩、成效 。“成绩”指“工作或学习的收 获 ，强调对工作和学习结果的主观评价。“成效指“功效或效果 ，强调工作 或学习造成的客观后果及影响。而绩效正是两者的综合，从普遍意义上说，绩效 是对组织的成就与效果的全面而系统的表征，它通常与生产力、质量、效果、权 责等概念紧密联系。 绩效是一个与效率有联系也有区别的概念，是一个包含了效率但又比效率更 为宽泛的概念。绩效含义的复杂性在于它在以下三方面区别于效率：首先，效率 是传统管理学的核心命题，主要通过组织、领导、人事、体制等基本方面体现， 而绩效更关注顾客及社会的满意，并以此为最终标准。其次，效率讲求投入与产 出的比例关系，具有明显的速度、经济等数量特征，而绩效不仅要求数量指标， 更重视质量和品位。再次，效率是一个经济上的概念，经济学意义上的效率注重 节约成本，追求低投入、高产出，而绩效不单是经济范畴，还具有伦理和政治的 意义。最后，效率提高主要依靠制度规范等刚性机制，而绩效还涉及管理作风、 管理态度等柔性机制。 因此，本文所述绩效是包括经济( 指输入成本的降低程度) 、效率( 指一种 活动或一个组织的产出及其投入之间的关系) 、效益( 指产出对最终目标所做贡 献的大小) 三方面的综合性范畴。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 绩效具有以下基本特征：( 1 ) 绩效是组织或个人行为的结果，是目标的完成 程度，是客观存在而不是观念中的东西；( 2 ) 绩效是在工作过程中产生的，是一 定的主体作用于一定的客体所表现出来的效用；( 3 ) 绩效是工作过程中的有效成 果，是组织最终期望的达到程度；( 4 ) 绩效应当具有一定的可度量性。 2 绩效评估 所谓“绩效评估”就是对绩效的评价，也就是对工作或学习成果和客观影响 的评审界定。传统意义的绩效评价只包括评估指标体系部分，不包括对评价结果 进行事后的报酬制度，目前为止，理论界对绩效评估还没有形成一个统一的认识。 绩效评估作为一个完整的系统不仅包括绩效评估指标的设计部分，还包括绩效计 划、持续的绩效沟通和诊断提高三个环节。 虽然没有准确有关绩效评估的定义，但绩效评估特征却很明显：( 1 ) 在要素 方面，绩效评估是个完整的系统。作为一项系统工程，它包括绩效目标、绩效评 估主客体、绩效评估指标和标准、绩效评估方法、绩效实施步骤及绩效结果反馈 等方面；( 2 ) 在内容方面，绩效评估是个综合性范畴。一般认为其内容应该包括 经济测定、效率测定、效益测定三方面；( 3 ) 在程序方面，绩效评估是达到预定 目标的过程。它包括确定绩效目标、构建绩效评估指标体系、收集资料并评价绩 效等一系列过程。出于系统性考虑，本文将先对绩效评估在要素方面进行全面介 绍，接着按照绩效评估在内容和程序的要求，对绩效评估最为关键的问题一绩效 评估指标体系的设计与应用作深入的探讨。 ( 二) 绩效评估在组织管理中的作用 管理者需要控制和衡量组织的绩效，因为绩效评估能导致更好的资产管理、 顾客价值提供能力的增长、改善组织知识衡量和提高组织声誉。( 绩效评估在组 织管理中的作用见图1 1 ) 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 图1 - 1绩效评估在组织管理中的作用 在提高组织资产管理质量方面，因组织的资源只有在它们能够获取价值的方 式管理时才有价值，所以，从资源中获取价值的商业模式设计过程是组织管理者 最为关心的问题。他们要通过绩效评估更好地管理可利用的资源人员、信息、 设备等，以使资源达到最优配置，从而取得高水平绩效。 在增强提供给顾客价值的能力方面，为顾客提供价值对组织很重要，因为如 果顾客不能从与组织的交换中获取一些有价值的东西，他们会到其他地方寻找。 管理者可以通过绩效评估来考量组织为顾客提供价值的能力及程度，以达到最大 程度地服务于顾客，使顾客占有率始终达到最大化。 在改善组织知识衡量方面，组织内成员必须做到知识信息共享，通过共享合 作性信息和社会性互动，建立信息和行动之间的联系，并能用这种知识信息来对 工作实践、流程和产品做出合理改变以获得不断提升的绩效。 对组织声誉的提升方面，对组织声誉的绩效评估能够促使组织关注顾客、供 应商、竞争者方面的评价，因为组织在财务绩效和声誉之间有很强相关性。好的 声誉往往带来优质的客户资源和财务绩效。 所有高绩效的组织，无论是公共还是私营部门，都是而且必定是对发展和部 r 1 。，一 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 署有效的绩效评估和绩效管理制度怀有兴趣，因为唯有通过这样的制度这些组织 才能保持高绩效。也许这样的断言有点夸大其辞的嫌疑，但绩效评估在组织管 理中尤其是公共部门管理中确有诸多益处。 1 绩效评估是一种有效的管理工具 绩效评估作为一种有效的管理工具为管理者提供有关部门或人员在效率、 效果方面的信息，以便更好地理解组织的最佳实践经验和顾客的需要，鉴别绩效 评估的效果，分配有限资源，做出明智的决策。 作为一种先进的管理工具，绩效评估可以评估组织或个人的基本状况和他 们为实现组织目标所做出的相对贡献；通过绩效评估信息的沟通和反馈，使部门 或雇员了解组织对他们表现的看法，及时根据反馈信息改进工作；绩效评估可以 诊断组织工作流程中的问题，提出完善流程的计划；通过绩效评估建立绩效档案 有助于人事决策等。通过不断的p dca 绩效管理循环，在组织中希望能营造 一种以绩效评估指标为行动指南，及时校正工作偏差，并使人员积极性、创造性 得以极大发挥的组织绩效文化。 2 绩效评估在公共领域是市场信号的替代物 绩效评估在公共管理领域的作用表现为它代替市场信号对民众需求做出反 应。在运作良好的市场中，价格变化提供了对物品、服务的需求和质量方面的信 号，然而公共部门的输出却在一个价格和质量都无法按顾客偏好相机调整的市场 中“交易”。很多时候，公共服务的价格根本不存在，对大多数公共服务部门来 说，需要一个市场信号的替代物一绩效评估，来达到公认的绩效标准并引导决策。 要改进绩效，就必须首先了解目前的绩效状况如何，绩效评估信息能协助确定服 务水准的最大消耗率并显示可能节省支出的领域，作为提高工作绩效的有益辅助 信息。 3 绩效评估是提高组织绩效的动力机制 绩效评估能推动组织绩效不断提高。在公共管理领域，无所事事打发光阴的 内蒙古大学公共管理硕l ( m p a ) 学位论文 人员并不鲜见，因为没人评估他实际做了什么。试想如果干好干坏一个样，那么 人们为何要费心劳苦地穷尽职责呢? 所以，公共部门如果没有切实可行的绩效评 估及相应的责任追究奖惩机制，也就没有约束预算和增加产出的动力。绩效评估 通过将组织目标分解为关键的绩效指标，并按照事先确定的绩效评估标准进行定 量和定性的评价，使组织和人员在绩效目标实现程度的衡量方面达成共识。可以 说，绩效评估使按既定目标追踪进程的流程正式化，并为组织和管理决策提供了 客观的、可衡量的证明，这些对组织绩效的提升是极为有效的。 ( 三) 绩效评估体系的构建 绩效评估体系的构建是绩效评估的首要环节，其科学性与有效性直接关系到 绩效评估工作的成败。绩效评估体系由评估框架和评估指标体系两部分组成。评 估框架是评估体系的核心，而评估指标体系是评估框架的具体化和可操作化的体 现。 1 绩效评估体系的框架 所谓框架就是一个体系所包含的内容，绩效评估体系的基本框架应该包括： 绩效目标、绩效评估主体、绩效评估客体、绩效评估维度、绩效评估指标、绩效 评估标准、绩效报告和反馈。 绩效目标就是对评估对象工作目标的期望。现代管理理论告诉我们任何组织 都有自己的战略目标，构建一个基于战略管理框架下的绩效评估体系，就是通过 各种手段把组织绩效目标转化为需要完成的、可操作的具体的指标或任务，引导 组织行为。 绩效评估主体是解决“由谁评价 的问题。作为一个组织，无论是企业还是 事业单位都存在外部利益相关者，他们以其需求出发，对组织的绩效进行评价， 此时，外部利益相关者是绩效评估的主体。但是，对一个组织而言，组织内部的 绩效管理要求在各管理层次之间进行绩效评估，此时，任何上一级部门都可能成 为绩效评估的主体。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 绩效评估客体是绩效评估的对象，它与绩效评估的主体是相对应的。例如， 在一个委托代理的关系中，任何上一级的管理者都可能成为绩效评估的主体，而 相应的下一级的管理者则成为绩效评估的对象。 绩效评估维度规定了绩效评估的基本范围，维度的区分能使绩效评估的层面 更加条理化，它从大的方面规定了指标的基本结构类型。绩效评估维度的范畴介 于组织绩效目标和具体绩效评估指标之间，是对在提高某方面绩效有相同作用的 具体绩效评估指标梳理和概括出来的。掌握了绩效评估的维度，也就掌握了提高 绩效的关键脉络。 绩效评估指标是具体对绩效评估对象的哪些方面进行评价。绩效评估指标设 计是绩效评估体系的重要环节，如何将组织战略目标分解为关键绩效因素并准确 体现在每个具体指标上是绩效评估体系设计的核心问题。指标的设计通常是将评 估对象的工作职能分解组合而成。 在评估指标确立之后，还需要设定评价标准。一般说来，指标指的是从哪些 方面衡量或评价工作，解决“评估什么 的问题，而标准指的是各指标应分别达 到什么水平，解决“怎么做、做多少 的问题。绩效评估标准是判断绩效评估指 标质量的参照基准。 绩效报告和反馈是绩效评估系统的输出信息，通过绩效信息的整理分析，得 出绩效评估对象相对于指标标准的差异，分析原因、明确责任，由管理者及时予 以沟通，使职工知道自己对在哪里、错在哪里，从而及时得到发扬与纠正。绩效 报告和反馈不仅是激励的主要依据也是促进组织不断改进绩效的手段，对再评估 起着助推器作用。 2 绩效评估体系构建的基本原则 绩效评估体系中的核心问题在于构建评估指标体系，绩效评估的顺畅程度、 有效程度关键在于评估指标模型。设计公共部门绩效评估指标模型的基本原则是 比确定绩效评估的框架更为具体的工作。评估指标模型要体现公平公正、系统全 面、连续稳定、可靠客观、操作简便的原则。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 1 ) 公平公正 内容上的公平和标准上的公正是绩效评估体系的前提和基石。内容上的公平 意味着评估指标对每个被评估部门的难度在理论上是一致的；标准上的公正意味 着相同的评估信息将出现相同的结果，即层级、职能和外部环境相同的被评估部 门如果出现相同的评估就说明它们的绩效是一样的。这不仅是绩效评估结果有效 性的重要保障也是绩效评估系统保持生命力的基本保证。如果指标的设计有失公 平，则处在有利地位的被评估部门就会在工作中表现出骄傲和松懈心理，从而降 低其绩效；而处于劣势地位的被评估部门则会有抵触情绪，采取不合作甚至故意 提供虚假评估信息，造成绩效评估结果有效性大打折扣。 ( 2 ) 系统全面 指标体系设计的系统性要求建立一个相对开放的指标系统，划分若干绩效维 度，每个绩效维度又由若干相互联系或补充的评估指标构成，从而形成一个相对 完善的系统，这样的指标体系提供的信息量大，也增强了绩效评估的灵活性。 指标体系设计的全面性要求完整的绩效评估模型应包括组织提供的产品或服务 的效率、效果、质量和外部效应等内容，并应根据组织的特点有所侧重。 ( 3 ) 连续稳定 科学有效的绩效评估不是一次完成的，需要长期的过程，保持绩效评估指标 的相对稳定有以下两个作用：第一，比较参照作用，测定量化的工作业绩，数字 是最佳的衡量工具，但是缺乏比较基准的数字资料是没有任何意义的，须与过去 的指标结果加以比较，才能显示出绩效的高低；第二，预测警示作用，积累了足 够的数量序列指标数字后可对其线性排序，得出某些工作业绩的演变趋势，便于 预测。但是，连续稳定也不过是相对的概念，当组织环境或职能发生变化后，也 应及时删除过时的指标，增加新指标。 ( 4 ) 可靠客观 可靠客观要求绩效评估指标有一定科学性，就是生成的绩效指标所依据的事 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 实应当是全面的，具有内在的逻辑联系，而非个别或偶然的。绩效评估指标必须 来自对客观实践的观察，经过科学的抽象且能经得起实践的检验，不能东拼西凑、 牵强附会。 ( 5 ) 操作简便 绩效评估指标体系的设计既要遵从评估分析目的需要，又必须考虑到实施条 件的可能性。在绩效评估指标设计之初就应充分考虑它在日常操作中的方便程 度，并尽可能采用现代信息技术手段实现绩效评估的自动化，因为复杂的操作不 但出错率高，还将因为耗费大量精力而得不到绩效评估组织者和评估对象的接受 而被弃用。 本文在绩效评估指标设计中，力求避免只考虑指标体系在理论上的可行性， 而忽视主、客观条件的限制，紧紧围绕战略管理目标，科学地分解出关键绩效指 标，并本着简明扼要、定义明确的原则给出具体指标，具有一定导向性。 ( 四) 现代管理理论中绩效评估的方法 1 高标定位法( b e n c h m a r k i n g ) 高标定位是一个较老的概念，自1 9 6 5 年在美国的通用电器公司( g e ) 首次使 用，到9 0 年代，该方法作为一个重要的管理工具在企业中得到广泛的应用。简 单地讲，高标定位就是指寻找行业中最佳的实践者，将它们作为自己改进绩效的 标竿。将最佳实践者的绩效作为考核自己绩效的标准，可以发现自己同最佳实践 者绩效之间的差距，从而为改进绩效指明方向。 从绩效评估的角度讲，高标定位是以相对数为基础的绩效评估指标设计方 法，它为组织提供衡量绩效的一个参照系。根据组织绩效评估的目的不同，高标 定位又可以分为成本驱动高标定位和过程驱动高标定位。事实上，降低成本和优 化过程在一定程度上是相通的，提高运营效率的目的恰是为了以更少的投入创造 更多的产出，如果组织的运营过程优化了，效率提高了，但成本相对却提高了， 则这种优化的有效性应该受到怀疑。因此，过程驱动高标定位的运用应结合成本 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 驱动高标定位共同使用。 另外一些人认为，高标定位法以最佳实践者的实际绩效来衡量自己的绩效， 表面上看是在向最佳实践者看齐，但实际上，最佳实践者的实际绩效是在特定环 境创造出来的，不一定适合本企业，并且最佳实践者的实际绩效也有待于进一步 改进。如果总以此为标杆，被评价主体将永远落在最佳实践者后面，容易忽略组 织运营落后的真正原因。所以在应用高标定位法时如不具体加以区别，会产生使 用风险。 2 经济附加值( e c o n o m yv a l u ea d d e d ) 学术界和实务界从2 0 世纪8 0 年代起逐步开发了一批以股东价值为中心的绩 效评估指标，其中以1 9 9 1 年由斯图尔特( s t e ms t e w a r t ) 咨询公司提出的经济附加 值( e v a ) 影响最大。经济附加值就是运用经济学思想对以会计为基础计算出的利 润进行调整，得出属于股东的剩余收入。当公司的税后净营业利润超过资本成本 时，经济附加值为正，表明公司的经营收入在扣除所有成本和费用后仍然有剩余， 这部分剩余收入的所有权属于股东。因此，当经济附加值为正时，股东价值增a n ； 反之，如果经济附加值为负，说明公司经营所得不足以弥补包括股本资本成本在 内的全部成本和费用，使得股东价值减少。 3 利益相关者评价( s t a k e h o l d e r s ) 利益相关者评价是安索尼厄特科：圣( a n t h o n yr t k i n s o n ) 于19 9 8 年提出的设 计绩效评估指标体系方法。他认为组织是由利益相关者构成的，包括股东、供应 商、顾客、雇员、社区和政府等，组织目标的实现就是全体利益相关者利益的满 足，因此，对组织绩效进行评价相应的应该将利益相关者纳入绩效评估体系之中。 虽然利益相关者评价法全面考虑了组织利益相关者对组织的要求，但其实质 还是一种自上而下的目标分解法。如何通过组织的基本目标衍生出组织利益相关 者的作用和角色在实际应用时并不容易。 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 4 平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 平衡计分卡以下简称b s c ，是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务 决策转化为四个方面：财务、顾客、内部过程、学习和成长，每一考察目标分别 设置几个独立的指标，这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成一个有机的 统一体。b s c 的精髓在于追求组织长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、 先行指标和滞后指标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要管理变 量之间的微妙平衡。 b s c 理论自身是一个比较全面的体系，其逻辑性较强，因果关系链贯穿于 b s c 的各个方面，首先，b s c 包含的四个方面之间存在因果关系。财务方面是 b s c 的最终结果，财务指标的实现是顾客满意和顾客忠诚的结果，而只有实现 内部经营过程的效率性和一致性，一即在时间、质量和价格方面满足顾客，才能 达到客户满意和客户忠诚，而内部经营过程的优化与否主要取决于员工的能力， 于是，学习和成长成为企业成功的内在动力。其次，在每个方面内部也存在着因 果关系：核心结果指标作为“果”，而绩效驱动指标作为“因。就内部管理流程 方面而言，只有在时间、质量和价格方面实现了绩效驱动指标标准后，才能导致 核心结果指标的实现。再次，b s c 实现了内部和外部的平衡。b s c 不仅优化了 内部经营过程的评价，将导致内部经营过程有效的动因引入b s c ，而且还增加 了顾客、股东等外部因素。最后，b s c 实现了定量衡量和定性衡量的平衡。以 往的绩效评估只注重定量方面的衡量，尽管结果较为直观，但衡量的内容有限、 结果不够客观，容易误导。b s c 将定性和定量结合起来，评价结果更加客观、 合理。 内蒙古大学公共管理硕 ( m p a ) 学位论文 二、我国税务部门绩效评估现状及一般性分析 ( 一) 我国税务部门绩效评估发展历程 税务机关作为国家公共管理机构，其主要职能包括两个方面：一是组织税 收收入，为政府财政收入、收入分配和宏观调控提供有力的保障；二是加强征管、 依法治税，创造良好的纳税环境，促进国民经济的健康发展。税务机关服务质量 直接关系到政府形象，其管理水平直接影响到政府财政收入，同时，其执法水平 还代表着国家文明程度。基层税务机关更是为国聚财的中坚力量，是整个税务工 作的基础，加强基层税务机关科学而专业的绩效评估，对实现税务机关职能和达 成建立服务型税务机关这一战略目标具有重大的现实意义。税务机关绩效评估 在我国尚处于起步阶段，无论是征管质量评估还是税收执法责任制评估，仍然都 停留在上级部门对下级部门的