（公共管理专业论文）论海关业务改革中的依法行政问题.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名： 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全都或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 燃一啤轹哆 牛 山东大学颈士学位论文 导论 一、选曩理由和意义 1 9 孵年全国打击走私工作会议后，面对内部腐败大案频出、关员意志消沉的 内忧和外部执法环境恶化、走私活动猖獗的外患，在深刻反思并总结。以促进为 主”海关工作方针经验教诩的基础上，海关总署审时度势提出确立了“依法行政、 为国把关、服务经济、促进发展”的新时期海关工作方针并以此指导海关的全部 工作。海关肩负“为国把关”神圣重任的同时，亦负有。服务经济”的重要职责。 海关要在依法行政的前提下，通过深化改革，努力改善通关环境，促进发展，把 握。把关”与。服务”的平衡。但在实际工作中，依法行政所依据的海关法律制 度的稳定性与日新月异发生巨变的社会经济形势不相匹配，出现了原有法律体系 不能包括涵盖的新问题、新情况，特别是加入世贸组织后，中国海关更要根据 盯0 的规则变革管理模式和管理手段，而急剧增长的进出口贸易又使海关面临着 巨大的通关压力，进行业务改革是中国海关与世界相接轨、树立良好对外形象、 提高通关效率、解决海关面临矛盾的必由之路。先改革后立法”的工作模式及 对业务改革规制的缺失，使海关业务改革有了更多自由发挥的余地，有的海关从 自身利益出发，出台了诸多曲解法律原意甚至突破法律规定的改革措施，背离了 依法行政的轨道，不仅不利于全国统一市场的形成和企业间展开公平竞争，而且 损害了法律的权威性和统一性，不仅造成执法尺度的不一，而且容易诱发腐败。 因此，如何保证海关业务改革在依法行政的前提下进行、保证改革措施的公开透 明和全国的协调一致性是海关目前面临的一个重大课题。本文试图通过结合海关 有关业务改革的具体内容，分析查找改革中在依法行政方面存在偏差的表现和原 因，提出了健全改革规则、完善绩效评估等应对机制。以期将海关的各项业务改 革纳入法制轨道，依法进行，保证执法尺度的协调统一和公开透明，促进法治型 海关的建立 论文选择这样一个题目，除了以上谈到的实践意义，还有一个很重要的原因， 是因为自己在海关工作，自己亲身经历和目睹了海关近些年的业务改革的风风雨 山东大学硕士学位论文 雨，因此，在我即将结束三年的公共管理硕士学业的时候，我希望结合自己所学 理论知识，通过对海关业务改革进行探讨总结提高自己的理论水平和执法能力， 为海关的业务改革作出自己的贡献 二、文献综述 随着我国民主与法制建设的推进，法治观念渐入人心，就依法行政的构成要 素，行政法学者从不同的角度提出了不同的观点如应松年教授认为。依法行 政就是行政机关行使行政权力，管理公共事务必须有法律授权并依据法规规 定”。其具体内涵包括：职权法定；法律保留；法律优先：依据法律；职权与职 责相统一张正钊则认为“依法行政作为现代行政法的基本原则，有四层含义： ( 1 ) 行政权的运用和行使不得和法律相抵触；( 2 ) 一切行政组织的建制以法律 为基础，如无法律依据，或者超越法律规定的范围，那么行政机关的行为是无效 的，有权机关可以作出撤销的决定；( 3 ) 设定和免除公民的权利必须有明确的法 律根据；( 4 ) 一切行政违法主体都必须承担相应的行政法律责任”。罗豪才指出 。( 1 ) 任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；( 2 ) 任何行政职权的行使 都必须依据法律、遵守法律；( 3 ) 任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律 依据，符合法律要旨；( 4 ) 任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认 许，均得以宣告为无效”张载字则认为依法行政要符合以下五个条件；( 1 ) 行政权之作出，不得与法规相抵触。( 2 ) 行政权非有法规依据，不得使人民负担 义务或限制其权利。( 3 ) 行政权非有法规依据，不得为特定人设定权利，或减免 其义务( 4 ) 行政的自由裁量，须受法规之限制，并符合公意。( 5 ) 行政法规之 适用，由行政机关本其职权主动为之。全面推进依法行政实施纲要对依法行 政的基本要求界定为：。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、 权责统一”。 作为具体行政行为的表现形式，海关业务改革不仅关系到海关内部管理模 式、管理方法的变更，而且涉及到海关管理相对人利益的调整。必须坚持依法改 革，唯有如此，才能保证改革措施不变样、不走形。依法行政是海关进行业务改 革的前提和基础，具体而言，就是改革主体要合法，必须有法律法规规章的授权； 改革程序要合法，改革的形式要件必须符合法律法规规章的规定；改革内容要合 法，不得违反法律法规规章的相关规定，不得侵犯海关管理相对人的合法权益。 2 山东大学硕士学位论文 三、论文框架和写作方法 除导论、结语外，论文的整体结构分为五章，第一章从海关行政职能的内容， 特殊性、重要性入手，论述依法行政是海关履行行政职能的必然要求；第二章主 要介绍海关业务改革的背景及改革内容；第三章主要是结合改革的相关内容，论 述海关业务改革中在依法行政方面出现的偏差；第四章从思想观念、管理体制、 改革程序等方面，对海关业务改革中在依法行政方面出现偏差进行了原因分析； 第五章则主要从健全改革规则、实行关务公开、完善绩效评估等方面提出解决海 关业务改革中在依法行政方面出现偏差的应对之策，加强依法行政，做好海关的 业务改革文章写作过程中，主要从行政法学、管理学的视角出发并运用相关原 理，对海关业务改革存在的具体问题进行较为深刻的原因分析，结合工作实际提 出了相应的解决之道 山东大学硕士学位论文 第1 章依法行政是海关履行行政职能的必然要求 。依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的新时期海关1 6 字方针是 指导各级海关开展工作的指南与行为准则，海关履行监管、征税、查缉走私、编 制海关统计等行政职能必须依法进行，始终坚持依法行政。 1 1 海关赋有国家进出关境监督管理的重要职能 2 0 0 0 年7 月8 日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的 中华人民共和国海关法第二条规定“中华人民共和国海关是国家的进出关境 监督管理机关海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工 具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税、费，查缉走私， 并编制海关统计和办理其他海关业务”，由此可见，作为国家进出关境的监督管 理机关，海关主要承担着监管、征税、查缉走私、编制海关统计等管理职能。 1 1 监管 海关监管是海关最基本的任务，它是指海关运用国家赋予的权力，依法对进 出境运输工具、货物，物品进出关境活动所实旌的管理行为，其目的在于保证进 出关境活动依法依规进行，御诸如毒品、文物、珍稀动植物物种、武器弹药、淫 秽物品等禁止进出口的货物、物品于国门之外，维护国家的主权和利益，维护正 常的进出口贸易秩序。具体体现在以下三个方面：一是迸出境运输工具到达或者 驶离设立海关的地点时，运输工具负责人应当向海关如实申报，交验单证，并接 受海关监管和检查停留在设立海关的地点的进出境运输工具，未经海关目意， 不得擅自驶离。进出境运输工具从一个设立海关的地点驶往另一个设立海关的地 点的，应当符合海关监管要求，办理海关手续，未办结海关手续的，不得改驶境 外运输工具装卸进出境货物，物品或者上下进出境旅客，应当接受海关监管。 货物、物品装卸完毕，运输工具负责人应当向海关递交反映实际装卸情况的交接 单据和记录。二是进口货物自进境起到办结海关手续止，出口货物自向海关申报 起到出境止，过境、转运和通运货物自进境起到出境止，应当接受海关监管。进 口货物的收货人应当自运输工具申报进境之日起十四日内，出口货物的发货人除 山东大学硬士学位论文 海关特准的外应当在货物运抵海关监管区后、装贷的二十四小时以前，向海关申 报三是个人携带进出境的行李物品、邮寄进出境的物品，应当以自用、合理数 量为限，并接受海关监管进出境物品的所有人应当向海关如实申报，并接受海 关查验 1 2 征税 根据中华人民共和国海关法第五十三条、第五十四条等有关规定，准许 进出口的货物、进出境物品，由海关依法征收关税；进口货物的收货人、出口货 物的发货人、进出境物品的所有人，是关税的纳税义务人，征收关税和其他税、 费是海关的重要职能关税作为一个单独的税种，是海关代表国家并凭借政治权 力，以进出我国关境的货物、物品为课税对象所征收的税，具有强制性、无偿性 和固定性。加入世界贸易组织以来。为兑现入世承诺，我国的关税税率水平逐年 下调，已由2 0 0 1 年的平均关税税率1 5 稿降至2 0 0 7 年的平均关税税率9 8 。尽 管如此，但随着国民经济的快速增长和外贸体制改革的深化，我国的进出口业务 量大幅增长，同时适应对外开放和经济发展的要求，海关进行了诸如通关作业等 一系列改革，提高了通关速度，方便了企业的合法进出口，也刺激了外贸的快速 增长，从而使应税货值大幅增长，税基不断扩大，海关税收连年大幅增长，2 0 0 0 年海关关税及代征税入库总额仅为2 4 2 l 余亿元，2 0 0 4 年即猛增到4 7 4 4 余亿元， 2 0 0 5 年达到5 2 7 8 3 6 亿元，2 0 0 6 年增长至6 1 0 4 2 3 亿元，占中央财政收入的l 3 ， 是中央财政收入的重要来源，对维护国家政权、稳定经济、实现收入再分配、配 置资源等方面发挥了重要作用。 1 1 3 查缉走私 所谓走私是指遣避海关监管，偷选应纳税款、选避国家有关进出境的禁止性 或者限制性管理的行为。走私逃避海关监管，偷透应纳税款或选避国家有关管理 证件，走私行为的存在，严重冲击正常的进出口贸易秩序，不仅偷漏大量的国家 应收税款，直接影响国家税收，严重损害国家的经济利益，而且破坏社会主义市 场经济秩序，如刷了国有企业改革和发展的困难，妨碍了中央政策的贯彻实施， 严重威胁民族工业的生存，危及国家经济安全。此外，走私犯罪往往和其他经济 犯罪交织在一起，特别是和腐败密切交织在一起，腐蚀人们的思想，败坏社会风 气，危及藐们党的执政基础。因此，必须从改革开放和现代化建设全局的高度。 5 山东大学硬士学位论文 从维护国家税收和经济安全、实现国民经济持续快速健康发展的高度，从建立健 全社会主义市场经济体制、完善社会主义法制的高度。充分认识打击走私的艰巨 性、长期性和复杂性，始终保持打击走私的高压态势1 9 9 8 年，全国打击走私 工作会议后，国家组建缉私警察，实行“联合缉私，统一处理。综合治理”的缉 私新体制，海关负责组织、协调、管理查缉走私工作，在打击走私工作中居于主 导地位，是打击走私的主力军公安、工商等部门查获的走私案件统一移交海关 处理，罚没收入由海关统一缴库，改变了过去政出多门，多头缉私，查获不力， 打击不严的状况。海关、公安、工商等部门密切合作，按照。海上抓、岸边堵、 口岸查、市场管、处罚严”的总体作战方针，各司其职，分工协作，大规模的走 私活动得到有效遏止。进出口秩序得到明显改善，取得了政治、经济上反走私的 重大胜利。 1 4 编嗣海关统计 海关统计是海关依法对进出口货物贸易的统计，是国民经济统计的组成部 分。海关统计的任务是对进出口货物贸易进行统计调查、统计分析和统计监督， 进行进出口监测预警，编制、管理和公布海关统计资料，提供统计服务。海关统 计是国家制定对外贸易政策、进行宏观调控的重要依据，对于促进国际进出口收 支平衡，运用经济杠杆调节市场供求，监测预警经济运行状况以及应对倾销和反 倾销等方面，都发挥着重要作用随着我国经济与世界经济的进一步接轨，无论 国家宏观调控还是企业的微观行为。对海关统计信息的依赖程度都大大加强，对 海关统计的要求越来越高。 1 2 海关监督管理职能的特殊性和重要性 海关代表国家对进出关境活动实施监督管理，是国家主权的象征，海关管理 活动主要集中在进出关境环节，有其特殊性，同时海关又在维护国家主权与利益、 保证中央税收、维护正常的进出境贸易秩序等方面发挥着重要作用。 1 2 1 海关监督蕾理职能的特殊性 首先，从管理体制来看，海关实行垂直领导体制，国家在对外开放的口岸和 海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制，海 关依法独立行使职权，向作为国务院直属机构的海关总署负责。 其次，从执法依据来看，作为国家政策的执行机关，海关要根据国家的经济 6 山东大学硕士学位论文 政策、政治政策、社会政策的变化及时调整监管对策，因此，海关的执法依据多 为与政策相配套的部门规章、规范性文件、相关行政解释甚至文件通知、内部管 理规定，权威性、稳定性不强 再次，从税收归属来看，海关所征收的税款作为中央财政收入直接解缴入中 央国库，是中央财政收入的重要来源。海关税收的持续快速增长，增加了中央财 力，为中央各项事业的改革提供了重要的财力支持与资金保障。 2 2 海关监督管理职能的重要性 作为国家进出关境的监督管理机关，海关是国家主权的象征。海关通过履行 监管、征税、查缉走私、编制海关统计等职能，保证国家正常的进出口贸易秩序， 维护国家经济利益和安全，促进对外经济贸易和科技文化交往，并为国家制定对 外贸易政策、进行宏观调控提供依据，实现实施国家法律、保护国家关税、维护 进出关境秩序、打击走私违法行为、保障国家利益的目的。因此，维护国家主权 和利益，是海关执法的首要目的。 1 3 海关行政职能的特殊性决定了海关必须坚持依法行政 海关实行的垂直领导体制、执法依据的多变性和灵活性、税收归属的唯一性 决定了海关必须坚持依法行政，只有坚持依法行政，才能真正达到维护国家主权、 促进经济发展、保证政令统一、提升管理水平之目的。 1 3 1 维护国家主权的需要 中华人民共和国海关法将“为了维护国家的主权和利益”作为立法目的， 国家主权是一个国家尊严的象征，国家主权和利益至上是海关代表国家依据海关 法和其他法律、行政法规对进出境活动实施监督管理职能的前提和首要原则，中 华人民共和国海关法 同时规定“海关依照海关法和其他有关法律、行政法规， 监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其 他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务”，依法行政是中 华人民共和国海关法 对海关履行行政职能提出的最起码的要求，依法行政不仅 是海关持续保持反走私的高压态势，严厉打击毒品、武器弹药等危害国家安全， 人民健康的走私违法活动的法制保障，更是回应反击新的国际贸易保护主义对中 国实施反倾销、反补贴等不公正待遇的强有力的武器，也是中国海关树立良好对 外形象、提升国际地位的有效途径。因此，作为体现国家权力意志的国家行政机 7 山东大学硕士学位论文 关，海关工作必须体现国家主权和利益，依法对进出境活动实施全面的、实际的、 独立自主的监管，服务于国家的主权和利益 1 3 2 促进经济发展的需要 市场经济是法制经济，在市场经济条件下，政府的主要职责是制定政策、管 理社会、提供服务，依法实旌管理，作为国家重要的经济管理部门，海关负有管 理经济事务的职责，也必须按照建设法治政府的要求依法管理，一方面，通过依 法实施监督管理，严厉打击进口环节低瞒报价格等商业瞒骗行为，防止国外企业 产品向我国境内进行倾销和对中国市场形成垄断，保护国内相关产业_ 和民族产业 的发展。保障国家经济的运行安全；另一方面，海关根据国家经济形势的发展变 化，及时调整监管政策，依法实施市场管制，打击出口骗退税、选汇套汇、逃商 检及侵犯知识产权等违法行为，制止不正当竞争行为，规范企业经营行为，维护 企业的合法权益，为企业间开展公平竞争创造良好的条件，积极营造健康有序的 进出口贸易环境，提高企业的竞争能力和发展潜力，促进经济的持续快速健康发 展。 1 3 3 保证政令统一的需要 法制统一是建设法治政府的重要内容，也是我国建设法治政府所追求的目 标。由于受经济发展不平衡等因素的影响。我国的执法水平存在明显的地区差异 性，特别是在市场经济条件下，各级地方政府都在追求自身利益的最大化，受地 区差异及促进地方经济发展等因素的影响，海关在实际执法过程中也出台了诸多 适应地方要求、富有地域特点的监管措旄，对国家现行的海关法律制度和监管政 策进行了变通，出现了利益地方化的不良倾向，严重损害了中央政策的政令畅通。 而海关是国家进出关境的监督管理机关的性质决定了维护中央的权威和法制统 一是海关执法的基本要求和前提，海关只有严格按照法定程序、法定权限、法定 职责行使权力，依法行政，才能保证海关各项改革措施的合法、合理、必要和适 当。才能做到依法履行职责、正确文明执法、维护法制统一、保障政令畅通、优 化执法环境。 1 3 4 提升管理水平的需要 近年来，随着我国出口经济的蓬勃发展。广大出口企业客观上要求海关提高 通关效率、降低通关成本、优化通关环境，增强企业的出口竞争能力。海关面临 3 山东大学硕士学位论文 着极大的遇关压力，但传统的“放羊式”管理模式导致了海关工作效率的低下， 。论资捧辈”、。忙的累死、闲的乐死”等不公现象的普遍存在严重桎梏了海关 凝聚力、向心力的形成与发展，日益增长的进出口贸易量与海关管理体制、机制 问形成了通关瓶颈，在一定程度上制约了企业的迸一步发展传统。人治”等陈 旧落伍管理理念已无法满足形势发展要求，海关必须转变管理理念，优化内部结 构，依法实施管理，。依法治关”，形成职责清晰、权责分明i 配合有力、运转 有序管理体制，理顺行政执法体制，完善行政监督机制，切实提高管理水平，从 而消除内部的争权夺利、推诿扯皮，降低不必要的内耗，保障各项措旄得到正确 全面的贯彻落实，化解执法风险，提高工作效率 法治是现代政治文明的重要表现作为行政执法机关，依法行政是海关履 行行政职能的必然要求，坚持依法行政，是海关实施监管、征税、查缉走私、编 制海关统计等监督管理职能的前提与要求，也是维护国家主权与利益、保障海关 管理相对人合法权益、维护良好的进出口贸易秩序、促进社会公平正义和经济发 展的必然要求。 9 山东大学硕士学位论文 第2 章海关业务改革的背景及改革的内容 随着改革开放水平的不断深入，我国的政治经济形势发生了巨大的变化，原 有的海关管理体制、管理理念己不能满足企业参与国际竞争的需求，适应提高通 关效率和监管效能、提高把关能力和服务水平的要求，中国海关对原有的管理模 式和管理方法进行了积极的改革。 2 1 海关业务改革的背景 改革开放以来，为促进改革，扩大开放，完善社会主义市场经济体制，保证 国民经济持续、快速、健康发展，我国大刀阔斧地进行了一系列经济体制和政治 体制改革加入世界贸易组织后，适应耵0 规则的要求并与世界经济相接轨，我 国政府又在开放市场及准入、税制减让等方面作了具体安捧。作为国家政治、经 济、社会政策执行的重要部门，海关必须根据形势的变化因势而变，及时调整监 管政策和工作重点，改革业务流程，以更好地履行行政管理职能，服务社会，促 进经济发展，提高我国企业的国际竞争能力否则，就不能把握。把关”与。服 务。的平衡，“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的海关工作方针的 落实便无从谈起 2 1 1 兑现入世承诺的需要 2 1 年1 2 月1 1 日，中国正式成为世贸组织第1 4 3 位成员，我国在享受多 边的、无条件的和稳定的最惠国待遇和国民待遇、享受普惠制待遇及给予发展中 成员方特殊待遇、享受贸易自由化成果、在多边贸易体制中享有决策权、享名利 用争端解决机制解决贸易争端权利等权利的同时，也必须履行削减关税、取消贸 易壁垒、强化知识产权保护等义务为兑现入世承诺，我国政府按照w t o 的规则 和要求，积极推动外贸体制改革，鼓励企业参与国际合作与竞争，创造公开，透 明、稳定、可预见的市场环境。作为进出关境的监督管理机关，海关是多边贸易 规则的重要实施部门，为适应耵o 贸易便利化要求，按照国际通行规则实施管理 和做好服务工作，海关必须全面推进业务制度改革。 在税则制度方面，一是要按照入世承诺，依据减让表具体列明的减让税率和 l o 山东大学硕士学位论文 减让进度实施降税，关税总水平要从2 0 0 1 年的1 5 3 逐步降低到2 0 0 5 年的1 傩 左右，改变税率栏的设置( 我国目前设有四栏税率，即：最惠国税率、协定税率、 特惠税率和普通税率) 和计税方式( 我国目前计税方式有从价税、从量税、复合 税和滑准税) 等内容；二是要全面实施 r r 0 海关估价协议，海关估价协议 是 m 法律框架中的一个重要组成部分，其核心内容是要求海关在确定进口货物的 完税价格时要以货物的成交价格为基础，如果成交价格无法确定，要按照规定的 方法和程序估定货物的完税价格，不能再简单地以参考价格或者价格资科作为完 税价格征税；三是按照非歧视原则在全关境内实旅公平、统一的关税政策，为此， 就必须改革海关现行的行政审批制度，取消不合理的审批、核准、许可、备案等 程序，制定并对外公布符合我国入世承诺的减免税管理和海关税收征管的相关规 定，明确审批条件、程序和时限，最大限度地减少审批人的自由裁量权，提高海 关执法的规范性和全国一致性 在消除非关税壁垒方面，按照入世承诺，我国进口许可证要求及招标要求于 2 0 0 5 年前必须被取消，所有的进口配额在2 0 0 5 年以前逐步被取消。自2 0 0 2 年1 月1 日起，我国首先取消了涤纶纤维、晴纶纤维、聚酯切片、烟草及其制品、彩 色电视机及其显像管、空调器及其压缩机、电冰箱及其压缩机、录音录像设备以 及酒等共1 4 类2 0 7 个8 位编码商品的进口许可证，许可证管理商品种类由2 6 种 减少至1 2 种。2 0 0 4 年1 2 月1 0 日，商务部发布第9 5 号公告，决定自2 0 0 5 年1 月1 日起全部取消对汽车、摩托车及其关键部件等3 5 种机电产品的进口配额管 理措施。上述政策的实施，势必引起海关监管政策、监管措施的调整，并由此引 起l j 2 0 0 0 系统通关参数的更改。 在知识产权保护方面，按照与贸易有关的知识产权协定( t r i p s ) 第5 1 条关于。当权利持有人有正当理由怀疑有假冒商标或盗版品进口时，得向行政或 司法当局提出书面申请，要求海关当局暂停放行”的规定，作为知识产边境 保护的执法部门，海关负有暂停放行的义务，要履行上述义务，就必须通过制定 知识产权海关保护条例等法律规范将盯o 的有关规则转化为国内法作为执法 依据，同时又必须成立专门的知识产权保护机构( 总署在政法司内成立知识产权 保护处，各直属海关则普遍在法规处内设立知识产权保护科) 来实旌知识产权边 境保护措施。 山东大学硕士学位论文 2 1 2 促进经济发展的需要 当前，任何一个国家的经济发展都主要靠投资、内需、出口。三驾马车”拉 动。要吸引投资客观上需要一个吸引投资的经济发展环境，营造平等、自由、公 平、诚信的市场环境。要扩大出口，就必须按照“优胜劣汰”的市场法则，使企 业成为自主经营的主体，降低出口门槛，减少管制措施，提高办事效率，降低生 产成本，提升企业的国际竞争能力。 “服务经济、促进发展”是海关的工作方针，在经济发展特别是我国经济对 外贸依存度达到6 0 - 7 帆的情况下，海关处在对外开放、对内改革的第一线，成 为各种利益的矛盾交汇点。海关必须改革原有的被动管理模式，树立廉洁、勤政、 务实、高效的海关形象，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系， 提高通关效率，缩短通关时间，降低企业生产成本，鼓励企业参与国际竞争，成 为国家经济社会发展的“助推器” 2 1 3 履行海关新职能的需要 目前，西方发达国家海关的工作重心正逐步由传统的征税、监管和缉私等职 能向维护国家安全、促进贸易便利以及维护商业诚信等领域拓展。中国作为世界 第三贸易大国，大部分贸易是与欧美等发达国家进行，因此中国海关必须关注发 达国家的需求，积极履行维护贸易便利与安全、主导知识产权边境保护、维护国 家安定和反对恐怖活动等新职能，为中国企业开展公平竞争创造条件，促进我国 对外贸易的发展。 维护贸易便利与安全。贸易自由化与贸易保护主义是一对孪生兄弟，尽管全 球贸易的自由化是 盯o 所倡导的宗旨和追求的目标，但为保护本国民族产业的发 展，维护自身经济利益和安全，世界各国利用反倾销、反补贴等各种非关税措施 来构筑贸易壁垒，影响和制约我国对外贸易的发展。作为执行国家非关税壁垒保 护手段和反击外国非关税壁垒限制措施的具体执行者，海关负有维护贸易便利和 安全的责任。 主导知识产权边境保护。知识产权侵权商品的肆行，不仅破坏了正常的国际 贸易秩序，而且随着假冒伪劣产品逐渐渗透到航空、航海、食品、汽车、药品的 制造与流通等领域，对各国的国家安全和人民生命健康安全构成极大的损害和威 胁，海关作为知识产权边境执法部门，负有把好进出口货物。入口”、“出口一 山东大学硕士学位论文 关，御侵权商品于国门外、限侵权商品于国内的职责，以保护权利人的合法权益， 维护正常的贸易秩序，改善外商投资环境 维护国家稳定和反对恐怖活动。服务经济、促进发展”是海关管理的目标， 海关积极推进各项改革，改善投资环境，促进企业发展，减少了诸多影响社会稳 定的因素，本身就是为维护国家稳定。9 1 1 后，反恐是世界各国共同面临的问 题，境外的恐怖势力和恐怖份子逐步有向中国渗透之势，为维护国家稳定和人民 安全，反对恐怖活动是我们当前乃至今后很长时间内重要的政治任务，特别是作 为北京2 0 0 8 奥运会安保与反恐的成员单位，反恐已是海关义不容辞的职责 2 1 4 解决海关自身矛盾的需要 加入世贸组织后，我国对外开放的深度和广度进一步拓展，同国际社会的联 系更加密切。要求更高、难度更大、任务更重”是海关工作长期面临的基本形 势，海关监管面临着许多新情况和新问题，如毒品、废物走私呈上涨之势，行业 性价格瞒骗走私日益突出，在履行传统职能的同时，还担负着主导知识产权边境 保护、反恐等新职能。急剧增长的进出口贸易量与相对短少的监管人员间的矛盾 未从根本上得以解决，海关的任务越来越艰巨、担子越来越重。逆水行舟，不进 则退。只有坚持改革，始终坚持以科学发展观的要求审视和检查各项海关工作， 才能抓住工作重点，解决海关监管中的主要矛盾，才能实现严密监管与高效运作 的有机结合，才能做到既“管的住”又“通的快”坚持那种僵化的“人海审单”， 。人海查验”的人海监管战术，最终只能导致海关工作重心的偏离和海关监管的 失位 一是海关遥关监管执法统一性有待进一步提高。随着我国政治经济的持续快 速健康发展，中国在国际事务中日益扮演着更加重要的角色，但在对外交往中， 外界对我国海关整体执法水平不统一的状况反应比较多，各部门对政策、法规的 理解和执行不尽一致，不同直属海关之间甚至同一关区内的不同现场都不同程度 的存在作业流程不统一和不规范的现象，随意性较强，导致外界对我国海关业务 管理水平产生质疑，在一定程度上影响了我国的对外形象和对外交往的开展。 二是海关通关监管工作理念、方法与客观形势对海关管理的要求不相适应。 随着国际间货物、资金、信息、服务及人员流动的进一步扩大，社会对海关提高 通关效率、促进贸易便利化的呼声日益高涨。目前，由于海关对风险管理的理念、 山东大学硕士学位论文 方法研究不够深入，认识不统一，有效的风险管理机制尚未建立，长期以来电子 报关与纸质单证报关双轨运行产生的对纸质单证的依赖，海关与其他口岸部门之 间的协调配合不够顺畅等问题，致使海关管理压力依然主要集中在通关监管环 节，通关“瓶颈”问题并未得到有效解决，影响了通关效率的进一步提高。全国 海关物流监控整体信息化管理水平较低，难以适应现代国际物流标准化、信息化 和海关物流监控顺势监管的发展趋势，特别是查验工作依然是以经验型手工操作 为主，针对性不强，不能满足高效运作的要求。 2 1 5 完善海关执法体系的需要 改革开放以来，适应经济、社会发展的需要，我国已建立起一套相对比较完 备的海关监管法律体系，但随着对外开放水平的深入和世界经济一体化的进程， 出现了诸多法制不统一、不匹配、规定不明确等问题，容易产生监管漏洞与执法 偏差，这需要通过深化改革，完善海关执法体系。 有些法规已过时如中华人民共和国海关稽查条例对稽查的时限界定为 。自进出口货物放行之日起三年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管 期限内”，明显与现行中华人民共和国海关法第四十五条。自进出口货物放 行之日起三年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内及其后的三 年内，海关可以对与进出口货物直接有关的企业、单位的会计账簿、会计凭证、 报关单证以及其他有关资料和有关进出口货物实施稽查”的规定相违背。 有些部门规章相互冲突。如根据商务部、海关总署于2 0 0 5 年2 月2 1 日公 布2 0 0 5 年第9 号公告，自2 0 0 5 年3 月1 日起，国家对2 6 0 1 1 1 0 0 0 0 、2 6 0 1 1 2 0 0 0 0 、 2 6 0 1 2 0 0 0 0 0 编号项下铁矿砂实行自动进口许可管理，海关凭商务部门发证机构 签发的自动进口许可证办理进口铁矿砂的报关验放手续。但2 0 0 4 年1 1 月 1 0 日发布的2 0 0 4 年第2 6 号商务部、海关总署令即货物自动进口许可管理办 法 第三条却规定“中华人民共和国商务部( 以下简称商务部) 根据监测货物 进口情况的需要，对部分进口货物实行自动许可管理，并至少在实施前2 1 天公 布其目录”，二者间显然相互冲突，有失严肃性。 出现了海关执法体系不能涵盖的新问题、新情况。如根据2 0 0 6 年1 月1 日 开始实施的中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法有关。区外货 物运入园区视同出口”并可办理出口退税的规定，不法企业可据此先把货物运 1 4 山东大学硕士学位论文 2 2 1 缉私职能调整概要 上世纪九十年代，在社会主义市场经济体制发展初期，为搞活经济，一度出 现了党政军全民经商办企业的热潮，过去以平均主义为主要内容的道德规范在市 场经济的冲击下迅速崩溃，“走私致富”、“走私促进地方经济发展”等错误思 想膨胀蔓延，一些企业或个人为追求自身利益。不借牺牲国家利益从事走私活动， 同时由于海关、工商、边防、公安等反走私执法部门各自为战，不能形成打私合 力，造成走私犯罪活动较为猖獗的局面。为严厉打击走私，保证国民经济的健康 发展，1 9 9 8 年党中央、国务院召开全国打击走私工作会议，决定在全国范围内 迅速而严厉地开展打击走私违法犯罪活动，做出了军队、武警部队和政法机关与 所办经营性企业彻底脱钩、组建海关缉私警察、建立“联合缉私、统一处理、综 合治理”的缉私新体制等一系列重大决策。2 0 0 0 年中华人民共和国海关法 以法的形式明确规定。国家在海关总署设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配 备专职缉私警察，负责对其管辖的走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审”。 全国打击走私工作会议后，党政军各个方面及各地区、各部门旗帜鲜明、雷 厉风行地开展了声势浩大的反走私斗争，新组建的海关缉私警察在打团伙、破大 案、抓逃犯方面发挥了主力军作用，湛江、厦门等一大批走私大案要案得到查处， 一大批走私违法犯罪分子和腐败分子受到严惩，大规模走私违法犯罪活动得到有 效遏制，进出境秩序明显改善。其时，海关走私犯罪侦查机构仅仅是享有刑事执 法权，负责办理涉嫌走私犯罪案件，行政执法即行政违法案件的查办由海关调查 部门承担2 0 0 2 年1 2 月，国务院办公厅关于走私犯罪侦查机构职能调整和更 名的复函( 国办函 2 0 0 2 8 3 号) 批复海关同意将原海关调查局承担的部分查 私办案职能转由走私犯罪侦查局承担并将走私犯罪侦查局更名为缉私局，兵后， 海关总署陆续将原调查局承担的查办走私行为、违规案件( 即行政违法案件) 职 能转由缉私局办理，直至撤销调查局成立稽查司。海关缉私警察( 缉私局) 在接 受公安部和海关总署的双重领导，同时拥有了刑事执法权和行政执法权，分别实 行局长负责制和关长负责制。 2 2 2 企业管理模式改革概要 2 0 0 5 年5 月3 0 日至3 1 日，山东省委、省政府在青岛召开突出发挥青岛龙 头带动作用工作会议，会议就进一步加快青岛发展，突出发挥青岛龙头带动作用 山东大学硬士学位论文 做出全面部署为贯彻落实山东省委省政府突出发挥青岛龙头作用工作会议精 神，支持广大企业参与国际竞争，营造更加便捷高效的口岸通关环境，促进青岛 市外向型经济发展，青岛海关出台了青岛海关支持青岛发挥龙头带动作用的九 项措旄，其中就包括于2 0 0 5 年9 月推出的青岛海关诚信企业管理办法 根 据该管理办法，在贸易守法管理体系支撑下，青岛海关可对符合。被海关适用 类管理的生产型企业、上一年度进出口总值在5 0 0 0 万美元以上，或交纳海关税 款在人民币2 0 0 0 万元以上”等条件且具备较强自我管理能力，在青岛关区处于 主要管理位置的大型进出口企业授予“海关诚信企业”称号，实旖诚信企业管理 目前，青岛海关已对关区海尔国际贸易有限公司等近一百五十家公司实施了诚信 企业管理 对实施诚信管理的企业，关区各海关设置专门的。诚信企业”窗口办理诚信 企业业务并实施客户联络员制度即主管地海关向诚信企业指定客户联络员，负责 协调海关与诚信企业之间关系、提供政策指引、帮助解决具体问题在通关环节 实施“即报即放，先放后税”的简易通关模式、对商品归类不作实质性审核、对 进出口货物的价格作形式审核：在物流监控环节，除根据情报和必要的风险测量 外，对进出口货物不予查验径予放行，确需查验的，如企业申请上门查验，在接 到企业申请后1 个工作日内实施上门查验；在加工贸易监管环节，简化加工贸易 备案、深加工结转审批及核销手续，实行经办审批制，对到期手册实行单证核销， 不再进行下厂核销，对在青岛关区内的深加工结转业务，不需提交手册、结转合 同和外汇核销单，凭深加工结转申请表 和实际结转情况登记表 直接办理 结转手续在后续监管环节，除缉私部门实施的案件查处外，关区各海关和职能 部门不再对诚信企业进行各种形式的核查或检查，相关的风险点和验证需求以稽 查建议书的形式提交青岛海关稽查处，统一纳入守法验证的计划 由于海关对诚信企业实施了量体裁衣的监管模式，将诚信企业从现场手续型、 实货型监管中分离出来，在提高通关效率和约束企业守法自律方面成效明显据 青岛海关统计，诚信企业通关平均用时5 “小时，比通关平均时间缩短6 5 7 ，其 中，担保验放方式进口货物平均通关时问为3 5 7 小时，无纸通关方式出口货物平均 通关时间仅为o 6 6 小时，比通关平均时间分别缩短约1 2 小时、4 小时，通关效率明 显提高此外，诚信企业整体通关规范率和守法率较高，整体通关行为规范率在 1 7 山东大学硕士学位论文 8 7 2 6 蹁之问，守法率在9 5 7 1 0 峨之间：删改单率也呈逐步下降趋势p 2 2 3 出口通关监警模式改革概要 为便利内陆企业通关，促进山东省外经贸发展，充分整合关区监管资源，突 破监管地域限制，实现通关、监管的跨地区联动作业，进步推进区域通关体化， 缓解业务发展不平衡、现场忙闲不均等问题，优化人力资源配置，提高内陆企业通 关效率和监管效率青岛海关推出青岛海关“属地报关、口岸验放”实施方案， 自2 0 0 5 年5 月8 日起，在青岛关区部分内陆地区海关与黄岛海关( 青岛海关所 辖最大的口岸现场，进出口业务量、税收入库额占关区的6 0 - 7 傩) 之间推行。属 地报关，口岸验放”模式，临沂、枣庄、菏泽、济宁、泰安( 莱芜) 、聊城、德 州、滨州、济南、淄博、东营、潍坊1 2 个内陆地区的企业在黄岛口岸海运进出 口的货物可以向企业注册地海关申报，由企业注册地海关办理接单审核、征收税 费等通关手续，由黄岛海关对货物进行实货验放 该项改革实施后，内陆企业通关时问大幅缩短，进一步打通了山东沿海与内陆、 东部与西部之间的物流通道，初步形成关区内区域通关一体化格局。内陆企业通关 时间最快缩短至原来的l 6 ，与无纸遥关模式配套使用，出口货物只要5 分钟就完成 通关，是原来所用时间的1 2 0 ，内陆隶属海关进出口报关单量同比改革前增长5 9 嘶， 分流了口岸海关约1 5 的报关单量窖，大幅提高了企业通关效率，降低了企业通关成 本，促进了地方经济发展，提升了海关社会形象和地位 。海关总署综合信息呈报第1 5 4 期，2 0 年3 月1 4 日 海关总署综合信息呈报第8 7 8 期晰年1 1 月日 n 山东大学硕士学位论文 第3 章海关业务改革中在依法行政方面出现的偏差 海关作为把守国家经济大门的执法机关，法律是其开展一切工作的依据。中 华人民共和国海关法 作为海关基本法，是构建法治海关的基础，是统领海关各 项业务和改革的根本性法律总体而言，海关业务改革在以中华人民共和国海 关法 为基础的海关法律体系的指引下，取得了明显的成效，大大提高了监管效 率，方便了合法进出，有力推动了经济的蓬勃发展。但不可避免的是由于受海关 业务实两变化较快、片面追求改革效果等因素的影响，有些业务改革背离甚至突 破了中华人民共和国海关法的相关规定，违背了依法行政的基本要求，出现 了改革偏差 3 1 有悖于合法行政原刚 全面推进依法行政实施纲要 指出“行政机关实施行政管理，应当依照法 律、法规、规章的规定进行：没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出 影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决 定”合法行政是依法行政的基本要求，海关业务改革不仅引起海关内部管理方 式、工作流程等方面的变化，而且直接涉及海关管理相对人的切身利益，并由此 引起行政管理相对人经营策略、贸易流程的调整。如出口通关作业改革后取消出 口场站信息，造成场站业务的急剧萎缩：再如“提前申报”措施的出台，企业在 出口产品生产时甚至是未组织生产前即可安捧出口报关业务，企业有充裕的时间 提前安排报关事宜。因此，海关业务改革必须在合法行政的前提下进行，即海关 的业务改革必须依照法律、法规、规章的规定进行，包括权限、实体和程序都不 得与法律、法规、规章的规定相违背。 根据中华人民共和国海关法、国务院关于缉私警察队伍设置的批复( 国 函 1 9 9 8 5 3 号) 、国务院办公厅关于组建缉私实施方案的复函( 国办函5 2 号) 、 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦 查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知的规定，海关总署 走私犯罪侦查局及其下设的分、支局是对外为行使刑事执法权的独立执法主体， 以自己的名义办理案件、行使权力、履行义务、承担法律责任，缉私警察被赋予 1 9 山东大学硕士学位论文 的是刑事执法权，并不具有行政执法权。但根据国务院办公厅关于走私犯罪侦 查机构职能调整和更名的复函 ( 国办函 2 0 0 2 8 3 号) ，缉私警察取得了行政执 法权，尽管国务院办公厅关于走私犯罪侦查机构职能调整和更名的复函中称 系。经党中央、国务院领导同志同意”，缉私警察目前享有的行政执法权并没有 取得法律上的授权是显而易见的 缉私警察一身二任，接受公安部和海关总署的双重领导，是以海关总署领导 为主的着警服承担海关打私职能，实行警务管理的海关关员，在行使刑事侦查权 和治安处罚权时实行局长负责制，在行使行政执法权时实行关长负责制，并以海 关关员的身份、以海关内设机构的地位和海关的名义行使行政执法权，如此一来， 极易导致执法主体的混乱和权力的交叉滥用一是缉私局和缉私分局的刑事执法 权和行政执法权分属不同的处、科，在“不破不立”观念的影响下，极易导致执 法主体地位的互换和权力的滥用；二是缉私警察的人事权相对独立( 处级以下完 全独立) ，缉私经费虽然也列入海关经费项下，但海关仅仅是代管，缉私警察享 有完全独立的缉私经费支配权，且兼任驻在地海关副关长的缉私分局长与驻在地 海关关长级别一样，不易协调，相互独立性较强，海关关员与缉私警察“两张皮” 现象突出：三是缉私警察行使行政执法权引发的行政复议或行政诉讼结果归属于 海关，即使出现责任追究，海关也不能直接追究缉私警察的责任，不仅不利于约 束规范缉私警察的行政执法行为，而且不利于培育缉私警察与海关关员的相互认 同感。 3 2 有悖于公正行政原则 全面推进依法行政实施纲要 指出“行政机关实施行政管理，应当遵循公 平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由战量 权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、 适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用 损害当事人权益的方式”公正行政是行政管理的基本要求。就海关业务改革而 言，改革要平等地、普遍地、无偏私地惠及到海关行政管理相对人，至少是要保 证每一个行政管理相对人能够享有分享改革措施或成果的权利 顺应山东省委、省政府在青岛召开突出发挥青岛龙头带动作用工作会议的要 求，青岛海关适时出台了青岛海关诚信企业管理办法，对关区被评定为诚信 企业的企业实施“即报即放、先放后税”的简易通关模式，在实际监管中“不审 山东大学硕士学位论文 、 价”、。不归类”、。不查验”、。不下厂。 青岛海关诚信企业管理办法 的实施降低了诚信企业经营成本、提高了通关效率，但该办法同时也限定了诚信 企业的入门条件，即“被海关适用a 类管理的生产型企业；上一年度进出口总值 在5 0 万美元以上，或交纳海关税款在人民币2 0 0 0 万元以上；连续2 年无走私 违规记录，且进出口查验结果无异常：连续2 年审价、稽查补税次数在2 次以内， 且金额在人民币3 万元以下；加工贸易及时核销率在9 0 以上；具备良好的社 会信誉和自主管理能力”。“上一年度进出口总值在5 0 0 0 万美元以上，或交纳海 关税款在人民币2 0 0 0 万元以上”的条件将关区绝大部分企业拒。诚信”于门外， 不能享有分享。即报即放、先放后税”便捷通关措施的权利，本质上是对绝大 部分非“诚信”企业的歧视，这种以进出口业务量或纳税额为标准评定的。诚信 企业”也并非真正社会