（公共管理专业论文）长三角一体化中的政府定位与作用研究.pdf

摘要 长江三角洲作为中国经济发展最活跃的区域，如何进一步加快各城市的联 动发展，成为目前广受关注的问题。而在推动长三角区域经济一体化发展中， 政府的合理定位与积极作用至关重要。本文将长三角一体化中政府的定位放在 两个方面：其一是认为在区域经济一体化发展中应该坚持以市场为导向，政府 主要起引导、推动、协调、服务的作用，应建立服务型政府，更好地为各类市 场主体服务和创造良好的投资、发展环境；其二是认为在长三角一体化中政府 定位问题更重要的是要建立合作型政府，各地政府齐心协力，联手推动长江三 角洲区域经济互动发展。论文第一部分为引言：第二部分介绍和分析了国内外 就区域经济发展与政府作用的相关研究综述：第三部分首先从经济一体化的大 系统中提出建设服务型政府的必要性，然后指出建设服务型政府的前提条件是 政府管理理念和体制理顺；第四部分在阐述合作型政府定位中，结合国际五大 都市圈的区域协调机制的作法经验和国内专家学者的主要观点，试图寻找出一 种适合长三角经济一体化发展的区域协调机制，以供大家参考；第五部分在各 地政府合理定位的基础上，就区域内存在市场失灵的，影响一体化进程而光靠 本地政府又难以有效解决的问题，指出政府应该发挥的作用。 关键词：服务型政府；合作型政府；长三角经济一体化；区域协调机制 a b s t r a c t o n eo ft h ei s s u e s t h a t h a v eg a i n e dt h ew h o l ec h i n a s c o n c e r nc u r r e n t l yi so nh o wt o s t e p u pt h ei n t e r a c t i v e d e v e l o p m e n to fc i t i e si nt h ey a n g t z er i v e rd e l t a ，t h em o s t v i g o r o u sr e g i o ni ne c o n o m i cd e v e l o p m e n 七 i nc h i n a i nt h e p r o c e s so fr e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o ni nt h ey a n g t z er i v e r d e l t a ，t h er a t i o n a lp o s i t i o n i n go ft h eg o v e r n m e n ta n d i t s a c t i v er o l ea r eo fv i t a li m p o r t a n c e t h ep a p e ri d e n t i f i e st h e r o l ea n df u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n ti nt w oa s p e c t s f i r s t ，t h e r e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o ns h o u l db e m a r k e to r i e n t e dw h i l e t h eg o v e r n m e n ts h o u l dp l a yag u i d i n g ，p r o m o t i n g ，c o o r d i n a t i n g a n d s e r v i n gr o l eb ye s t a b l i s h i n g as e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n 七 a n do f f e r i n gb e t t e rs e r v i c et od i v e r s em a r k e t p l a y e r sa n df o s t e r i n gaf a v o r a b l eb u s i n e s sa n di n v e s t m e n t c l i m a t e s e c o n d ，t oi d e n t i f yt h er o l ea n df u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n t ，i ti sm o r ei m p o r t a n tt oe s t a b l i s hac o o p e r a t i r e g o v e r n m e n ti nw h i c hg o v e r n m e n 七sa ta 1 1l e v e l sjo i nt h e i r e f f o r t sa n dr e s o u r c e st op r o m o t et h ei n t e r a c t i v er e g i o n a l d e v e l o p m e n ti nt h ey a n g t z er i v e rd e l t a p a r to n eo ft h i sp a p e r i sa ni n t r o d u c t i o n p a r tt w oi sag e n e r a l s u r v e yo f t h e r e s e a r c h e sb o t ha th o m ea n da b r o a do nt h er e l a 七i o n s h i pb e t w e e n r e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h eg o v e r n m e n t p a r tt h r e e p o i n t so u tt h en e c e s s i t yo fb u i i d i n gas e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n tu n d e rt h et h e o r i e so fe c o n o m i ci n t e g r a t i o n i tt h e n f o l l o w st or a i s et h ep o i n tt h a tt h ep r e r e q u i s i t eo fb u i i d i n g as e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t i st or a t i o n a l i z et h e g o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v em e n t a l i t ya n ds y s t e m p a r tf o u r i l l u s t r a t e st h er o l eo fac o o p e r a t i v eg o v e r n m e n ta n da t t e m p t s t of i n do u t ，f o ry o u rr e f e r e n c e ，ar e g i o n a lc o o r d i n a 七i n g m e c h a n i s ms u i t e dt ot h er e g i o n a li n t e g r a t i o ni nt h ey a n g t z e r i v e r d e l t a b yd r a w i n gu p o ne x p e r i e n c e s o ft h ef i v e i n t e r n a t i o n a l c i t y c l u s t e r si n d e v e l o p i n g r e g i o n a l c o o r d i n a t i n gm e c h a n i s ma sw e l la sv i e w p o i n t sf r o md o m e s t i c s c h o l a r si nt h i sf i e l d p a r tf i r ef o c u s e so nt h er o l e st h e g o v e r n m e n ts h o u l dp l a y ，o nt h eb a s i so far a t i o n a lp 。8 i t i o n i n g o fg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s ，t ot a c k l et h ep r o b l e m so fm a r k e t f a i l u r ew h i c ha d v e r s e l ya f f e c tt h er e g i o n a l e c o n o m i c i n t e g r a t i o na n dw h i c hc a n n o tb es e t t l e db ys o l e l yr e l y i n go n o n el o c a lq o v e r n m e n 七 k e yw o r d s ：as e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tj ac o o p e r a t i v eg o v e r n m e n t ； y a n g t s er i v e rd e l t ar e g i o n a li n 七e g r a t i v ee c o n o m y r e g i o n a lc o o r d i n a t i n gm e c h a n i s m 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 1 引言 长三角经济圈，并不是一个陌生的概念，早在1 9 8 2 年，改革开放之初，国 家就提 h “以上海为中心建立长江三角洲经济圈”。当时的长三角经济圈包括： 上海、南京、宁波、苏州、杭州。1 9 8 6 年，长三角经济圈的概念进一步扩大到 五省一市，即上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西。目前是以上海为中心的 大都市圈，包括上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南 通、泰州等市和浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山等6 市及这些 市辖管的县级市。2 0 0 3 年8 月1 5 曰，“长江三角洲城市经济协调会第四次会议” 接受浙江省台州市加入协调会，台州市成为这个概念中的第1 6 个城市。从发展 的趋势来看，未来还将不断有新的周边城市加入这一地区。改革开放以来，长 三角地区经济社会得到前所未有的发展，成为全国最具活力的地区之一。中国 加入w t o 后，长三角区域的发展更是受到全国甚至国际的关注，长三角区域 经济一体化的重要性日益显现。中国目前大香港、大上海、大北京、沈大、青 济、大武汉、成渝、关中、大台北九大都市圈格式初具，而长三角地区即大上 海都市圈作为其中最重要的都市圈之一，它如何在新世纪中获得进一步的发展， 它的经验和教训都将对其它都市圈的发展起到典范和借鉴的作用。长三角一体 化的进程在改革开放后大致经历了三个阶段，即以民间自发推动型为主的第一 阶段，以企业联合推动型为主的第二阶段和目前以市场与政府双向推动型为主 的第三阶段。但在第三阶段中，政府基本上各自为政，而不是从长三角整体发 展的角度来进行推动，致使长三角一体化的进程到了一个瓶颈阶段，先前在发 展过程中积累的如环境污染、土地资源的荒废以及严重阻碍一体化进一步发展 的行政壁垒等等问题已不能由市场自行解决，政府在解决这些瓶颈问题中起着 至关重要的作用。政府在长三角一体化中究竟应该如何定位，怎样发挥作用? 这一问题引起了长江三角洲地区各省市政府的重视。【1 2 15 2 。3 1 本论文正是针对这一问题而展开，对区域经济一体化中的相关问题进行深 入分析和探讨，指出由于我国的市场经济是一个由计划经济向市场经济过渡的 过程，我国的市场化还不是完全的市场化，政府在这进程中起着关键的作用。 在长三角一体化的进程中，地方政府既要逐步减少对市场的干预，但又不能对 市场化的进程完全不干预。长三角各地方政府一方面要适应新形势，进一步更 浙江大学公共管理( mpa ) 硕j j 专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 新观念，加快行政体制创新，积极转变政府职能，努力建设推进长三角经济 体化迸程、适应市场经济发展要求的现代高效的服务型政府，另一方面由于在 长三角一体化进程巾，地区合作是在不排斥地方利益诉求的情况下，通过合作 和联动消除体制障碍和地区壁垒，促进竞争特别是充分竞争和完全竞争的形成， 从而促进资源和要素的合理流动和最优配置，减少各地企业在市场运作过程巾 不必要的交易成本，产生额外效益，提升区域综合竞争力，因此更重要的是强 调政府问的合作，建设合作型的政府。本文正是从这两点出发，将长三角一体 化中的政府定位在服务型政府和合作型政府两大方面。论文首先介绍和分析了 囡内外就区域经济发展与政府作用的相关研究综述；接着从经济一体化的大系 统中提出建设服务型政府的必要性，指出建设服务型政府的前提条件是政府管 理理念和体制理顺；然后在阐述合作型政府定位中，结合国际五大都市圈的区 域协调机制的作法经验和国内专家学者的主要观点，试图寻找出一种适合长三 角经济一体化的区域协调机制以供大家参考；最后，在本文论述的政府定位 基础上，就各地政府在合作解决区域经济一体化中存在的具体问题上所起的作 用提出一些建议。 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 2 相关研究综述 2 1 国外相关研究综述 2 1 1 市场经济中的政府经济角色嘲 研究市场经济中的政府经济角色，不可避免地要用到“市场失灵”的概念。 所谓市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资 源配置的某些领域运作不灵。它有狭义和广义两层含义。狭义的市场失灵主要 表现在对外部负经济效果、垄断生产和经营、公共物品的生产、不对等信息情 况下的商品交易以及社会分配不均等问题的调节上运作不灵。广义的市场失灵 除了狭义市场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。它 主要是由市场机制的自发性、盲目性和滞后性引起的。 由于市场机制的发挥作用的不完全或不充分，市场不能达到资源的最优配 置，导致市场失灵。主要表现在：信息的不完全性失灵。市场竞争的一个重 要假定是“信息是完全的”，但在现实中，信息一般是不完全的，并且获得完全 信息也不是免费的，要付出成本。信息的不完全性会破坏市场机制运行的“优 胜劣汰”的作用，以致出现“优汰劣胜”的资源配置。这就破坏了市场经济中 的社会利益最大化的原则，使社会资源无法实现最优配置。外部性失灵。外 部性失灵表现在当某些市场主体的活动给社会或其他主体带来经济损失时，通 过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置资源的目的。在存在外部效 应的市场经济中，市场资源的配置不能达到最优化。在“正”的外部效应场合， 有益效应得不到鼓励；在“负”的外部效应场合，私人成本和社会成本在量上 出现差异，即社会成本大于私人成本。公共性失灵。公共物品( 包括准公共 物品) 是私人不愿意生产或无法生产，抑或无法全部生产的，必须由政府提供， 或者由政府和企业、个人共同提供的产品和劳务。公共物品非排他性和非竞争 性的特征，表明它不能按市场机制的方式来配置，适用于私人物品的市场定价 和资源配置等原理，未必适合于公共物品。因此公共物品一般只能由政府财政 的方式来配置，或者在政府参与下来配置。垄断性失灵。垄断性失灵表现为 市场上出现为数很少的几家供应商、甚至独家垄断的局面，垄断厂商通过操纵 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文k 三角一体化中的政府定位与作用研究 物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵，资源不能得到合理配置。垄断引起的 经济问题表现在两方面：价格扭曲和产量扭曲；收入扭曲。在市场扭曲的情况 下，不可能实现资源的合理配置。社会公平分配的失灵。社会公平分配失灵 表现为在分配领域，单纯依靠市场机制的自发作用不可能完全实现公正的收入 分配。市场经济在分配方面的缺陷主要有以下原因：市场经济运行的目标是追 求效率最大化，各经济利益主体考虑的是各自利益的最大化；在存在垄断的情 况下，价格会严重背离价值：市场竞争的初始条件不均等导致收入的差别；经 济运行时间和空间上的不均衡导致非个人原因的收入差距；在市场机制的自发 作用下，生产要素供求状况的不平衡必然形成要素收入的不合理差距。宏观 性失灵。宏观性失灵表现为市场总供求发生以超额供给或超额需求为特征的宏 观经济总量失灵。当存在超额供给时，引起生产过剩、经济衰退和大量的失业； 当存在超额需求时，诱发过度需求，引起严重的通货膨胀；当两者交替出现或 同时并存时，又引起“滞涨”交替出现，或同时并存。 市场失灵的情况决定了政府介入、干预经济活动的必要性。但是，必须要 注意的是，市场缺陷是政府行为的必要条件，而不是充分条件。市场缺陷的克 服需要政府行为，但是政府在克服市场缺陷时，同样存在着导入和利用市场机 制问题。在市场经济条件下，市场机制在经济活动中总是处于主导作用，政府 的干预和介入只是辅助性的、补助性的。政府在市场经济中的作用是由市场的 缺陷和不足决定的。 1 、公益人角色。履行公益人角色的职责是实现并维护一定的公共目标，主 要有三大公共目标：一是提供公共物品和准公共物品。政府投资的公共物品和 准公共物品并不一定要由政府来生产，政府既要通过制定一定的政策，鼓励私 人、社会性组织参与部分公共物品和准公共物品的生产和提供，如教育和医疗 等，同时又要提高科学决策水平，制定具体的制度，防止由于利润最大化的市 场原则造成对公共利益的损害：二是鼓励和保护有益的外部效应，预防和制止 有害的外部效应。对有益的外部效应，如科研、发明等，政府通过各种奖励性 政策来鼓励：对于有害的外部效应，如环境污染、噪音等，除少数可以通过界 定产权的办法让市场去调节外，大多数需要政府借助行政、财政和税收等手段 来处理；三是调节收入分配，避免个人收入差距过大。近几十年来，维护社会 4 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文k 三角一体化中的政府定位与作用研究 公平被认为是十分重要的政府行为。政府的这一行为主要由收入分配制度和社 会保障制度组成，收入分配制度侧重于效率，社会保障制度侧重于公平。 2 、管制人角色。管制人角色的职责是对私人经济部门( 厂商或家庭) 的活 动进行的某些限制和规定。管制的目的主要有三个：第一，防止垄断，通过限 制个别垄断企业的规模和市场占有率，打破垄断企业造成的“进入壁垒”，鼓励 其他企业进入市场，保证正常的竞争。第二，防止过度竞争，通过价格管制等， 避免因过度竞争而造成企业间的“白相残杀”和资源的浪费。第三，保护消费 者、雇员的利益。当存在市场信息的不完全性失灵时，政府通过对商标、虚假 广告的管制，限制企业用种种手段欺骗消费者，以保护消费者利益；通过对劳 动时问、劳动报酬设置“上限”和“下限”，以保护雇员的利益。 3 、守夜人角色。守夜人角色的职责是防止和打击经济领域的违法和犯罪行 为，维护社会经济生活的正常秩序。政府依靠强有力的国家暴力机关可以担当 起保护经济主体利益的责任。通过严格依法采取资格认定、财政许可制度来预 防经济违法犯罪行为的产生，并严格查处经济违法犯罪行为。 4 、调控人角色。调控人角色的职责是对宏观经济总量进行调节和控制。宏 观调控有两大目标，第一是宏观总量平衡；第二是产业结构的调整和优化。政 府主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段来调控经济总量，以实现宏 观的资源优化配置。微观层次的资源优化配置由市场机制来完成，但政府可以 通过间接调控手段，如制定经济发展计划和产业政策以及相关的税收政策，来 引导资源的流向和微观经济主体的经济行为。 2 1 2 政府在市场经济中作用认识的历史演进f b “】 纵观西方市场经济发展过程中对于政府经济行为认识的发展，我们可以发 现，在政府经济行为方面，国家干预主义和经济自由主义一直是西方国家在发 展市场经济中对待市场和国家及两者关系上采取的不同政策。一般地把强调市 场机制的有效性，反对国家干预经济生活的政策，称为经济自由主义：把强调 市场缺陷，必须通过国家干预经济生活，以弥补市场不足的政策，称为国家干 预主义。经济自由主义和国家干预主义两种经济思潮随着历史发展的不断演进， 此消彼长。 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 1 5 世纪1 8 世纪是原始国家干预主义占上风的时期。这种原始国家干预 主义是一种始于原始积累这一特定历史阶段的国家干预主义，以英国重商主义 为代表。它有力地推动了资本主义生产的发展，但在后期已成为商业资本主义 向产业资本主义发展的桎梏。英国晚期的重商主义的国家干预思想就已出现一 种自我脱离、自我否定的倾向，己滋生出古典经济自由主义的萌芽。 1 7 世纪2 0 世纪2 0 年代是古典和新古典经济自由主义逐步取代国家干 预主义而占上风的时期。亚当斯密是古典经济自由主义学说的奠基人，1 7 7 7 年 出版了国富论，提出自由放任理论和政府不干预经济事务的政策，并把“自 由放任”视为他所主张的经济政策的基本原则。他认为国家只需要提供诸如法 律和秩序等最低限度的职能，而市场制度将在“看不见的手”的指导下，经由 每个人追求私利的动力而最终将达到富国裕民的目标。1 9 世纪末2 0 世纪初， 西方主要资本主义国家向垄断资本主义过渡，适应时代需要，马歇尔以完全竞 争和充分就业为假设前提，以局部均衡分析法认为资本主义是一台可班自动调 节的机器，因此主张国家采取自由放任政策。马歇尔的理论是对古典经济学的 继承和发展，故被称之为“新古典经济学”。然而马歇尔及其新古典学派所处时 代是自由资本主义向垄断资本主义过渡阶段，其特征是垄断的形成和加强，经 济危机日益频繁加剧。完全竞争的假设前提的现实性被动摇了，从而动摇了经 济自由主义的根基。 2 0 世纪3 0 年代至7 0 年代初是经济自由主义失灵而凯恩斯国家干预主义占 上风的时期。1 9 2 9 1 9 3 3 年大危机促成了一系列国家干预主义理论和政策的 产生，其中以凯恩斯的国家干预论最为完备，影响最大。凯恩斯主义的政府经 济行为主要包括：对经济运行进行国家干预和调节是政府行为的基点，他认为 失业和危机的原因是有效需求陆1 1 不足，要扩大有效需求以实现充分就业仅仅依 靠市场机制的自动调节是不能胜任的，所以必须依靠国家政权的力量对经济运 行进行国家干预和政府调节；财政政策是政府行为的重心，他主张实行扩张性 货币政策来解决失业和经济衰退过程，但他更强调财政政策的调节作用，认为 货币政策只能起辅助作用；举债支出是政府经济行为的主要操作手段，政府举 债一般有两种用途：一是兴办投资项目；二是弥补其他预算项目的赤字。觊恩 雌1 凯恩斯认为，有效需求是指商品的总需求价格与总供给价格相等时的社会总需求，它决定雇主们在预 期可得的利润为最大量下所提供的总就业量，有效需求由消费需求和投资需求构成。 浙江入学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长二角一体化中的政府定位与作用研究 斯主义推翻了否定生产过剩危机的传统理论，摒弃了通过市场自动调节可实现 充分就业的传统教义，否定传统的健全财政原则和追求物价稳定的政策目标， 并用宏观分析代替和区别微观分析。实践表明，以凯恩斯萧条经济学为代表的 现代国家干预论在一定程度。l ! = 缓解了资本主义经济危机，并在一定时期促进了 资本主义经济的发展。 2 0 世纪7 0 年代中期至8 0 年代是国家干预主义陷入困境从而经济自由主义 卷土重来的时期。这一转变的物质根源，在于凯恩斯国家干预理论无法克服普 遍出现的失业和通货膨胀并存的“滞胀”局面，以及日益加剧的平均利润率下 降的趋势，应运而生的是新自由主义，其中包括弗莱堡学派、现代货币学派、 理性预期学派、供给学派等，这些学派的共同点在于：他们都认为资本主义经 济是完善的，私人企业经济制度有很大的优点，政府不应过多干预经济。新自 由主义成为7 0 年代末8 0 年代初西方主要国家制定经济政策的依据，并取得了 一定成就。但同时也形成了高财政赤字、高失业率的恶果，致使9 0 年代西方国 家经济再次衰退。 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初国家干预论东山再起，其标志是新凯恩斯主义 及其国家干预政策再度成为美国克林顿政府经济学的基础。 从上述国家干预主义和经济自由主义的发展的演进历史来看，不同历史时 期各个国家的经济发展状况决定了它们的交替发展，而且到现代，两者发展日 益呈现融合趋势。国家干预主义逐渐承认市场机制的有效性，注意把宏观政策 与市场机制有机地结合起来；而经济自由主义则逐步由彻底的自由放任向承认 国家适当干预的合理性转变。目前西方发达囤家在发展市场经济中均以市场机 制为基础，并且在不同程度上重视国家干预的辅助作用。国家干预主义和经济 自由主义日益融合，今后各学派的区别不再是要不要国家干预的问题，而是在 多大程度上发挥国家的作用，国家对经济如何干预；以及在多大程度上和如何 发挥市场机制的自发调节作用。 2 1 3 区域协调机制研究综述瞰， 关于政府在区域内不同城市问的协调作用，目前理论界主要集中在对区域 协调机制的研究。在国际上，对于区域协调机制的研究与实践由来已久。许多 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 国家和地区根据自身的行政体制特点以及区域发展的现实问题，建立了各具特 色的协调机制。如英国以中央政府为主导的区域协调机制；美国以联邦政府财 政支助和区域规划协会为主的协调机制；日本以财政制度为主体的区域协调机 制：加拿大以地方行政单元之间协商为特征的区域协调机制以及德国以区域规 划体系为依托的区域协调机制。 表2 1五个国家的区域协调机制比较i 镰2 】 国家 制度环境协调主体主要协调方法 中央政府及环境交通部区域立法和政策、财政、行政监 英国单一制中央集权 督 区域协会 区域发展战略、地区协作 联邦政府联邦立法、财政补勘 美国 联邦制地方自治 区域规划协会发展规划 区域开发委员会发展规划 日本 单一制地方自治基础中央政府及建设省财政投资导向、国土与区域规则 上的中央集权 联邦制地方自治联邦政府立法、国十利用规划、财政 德国 州政府立法、州规划 专区政府、区域聩合体区域规划 加拿联邦制地方自治 省政府省级立法、区域政策 大 大都市区政府区域发展战略、组织协商 基层政府参与协商 尽管各国的区域协调机制不尽相同，但它们之间存在一些共同的特征和趋 势：一般地说，中央政府在协调中的作用与国家的结构、行政体制密切相关。 在单一制的集权国家中，中央政府承担了大量的区域协调工作，对于国土范围 较小的国家来说，尤其如此；在以地方自治为基础的联邦制国家，中央政府的 协调作用需要通过间接的手段方能实现。但从总的趋势来看，中央对区域发展 的协调功能都在增强。协调主体出现多元化的倾向。不同的国家都有各具特 色的区域协调组织，而且即使在同一国家内部，也存在多种协调主体。不同的 汝调主体相互配合、补充，形成较为完善的区域协调机制。区域协调的手段 【注柚熊馗、赵民：区域协调机制的国际比较，关注长三角2 0 0 3 年：第3 7 7 3 8 9 页 浙江大学公共管理( mpa ) 硕上专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 也是多种多样，主要集中在立法、财政、规划、行政监督与协商几个方面。在 这些协调手段中，规范化是它们的共同特征。与行政体制的分权化相对应， 区域协调也越来越体现民主和平等的精神。区域内部的利益主体通过平等的对 话和协商，来解决区域内部矛盾，实现区域的协调发展。区域发展战略规划 是重要的协调手段之一，且区域发展规划以一定的法律为基础。 2 2 国内相关研究综述 国内关于政府在经济一体化中地位的研究，主要有两种不同的思路和观点， 这两种思路和观点也代表了两种不同的理论依据。其中一种观点强调政府渊控 并强调由政府出面通过区域规划和成立管理机构来达到“资源优势互补、错位 发展”。他们的理论依据是“地域生产综合体”的概念。“地域生产综合体”是 马克思主义在区域经济学里面一个典型的经典理论，在实际应用中表现出以下 特征：i 它是以资源为导向的，即经济发展、产业布局围绕资源优势来安排； 2 它是以政府为主导的；3 它是以计划为手段的。华东师范大学长江流域发 展研究院的沈玉芳提出另一种思路：“长江三角洲一体化是市场竞争和区域经济 的一体化，要改变过去市场即政府，地域为主导的观点，树立市场一体化的观 念。”雌3 1 他认为，区域经济一体化的实质和要害是市场一体化，要把政府调控 机制从什么都管转变到强调政府创造一个市场经济的环境和条件，强调政府在 一体化进程中的主要作用在于建立市场竞争的环境和条件，通过制度法规保证 市场经济竞争的公正、公平，减少交易成本，使区域整体效益达到最佳。此外 就是搞好配套设旌，比如交通、通讯、医疗、教育等，以及一些基础性、服务 性的体化工作，创造统一的市场环境以及竞争条件，包括统一市场制度的健 全和法制化。 5 0 1 综合国内专家、学者对长江三角洲地区的区域协调机制的具体形式，主要 有以下几种观点：建立跨省协调机构。建立两省一市政府之间经常性的协 商制度。创建同域职能管理机制和相关体制。建立一个法律的框架协议。 设立长江三角洲经济特别行政区。旧1 注3 】沈玉芳：长江三角洲一体化发展态辨、问题和方向，2 0 0 4 年2 月1 8 日 h t t p ：w w w b u s i n e s s m o n t h l y c o m c n c h i n e s e d z y b k s p e c i a l t o pa s p ? i d = 1 3 4 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 2 3 对国内外相关研究的分析 目前理论界关于区域一体化中政府的定位与作用研究，国外由于市场经济 发育比较成熟，区域经济一体化发展较早，从理论指导实践，再由实践经验上 升至理论，应该说形成的理论相对比较系统和完善，对长三角地区的政府有一 定的借鉴意义。特别是各个国家区域协调机制的共性，对长江三角洲区域协调 机制的进一步研究和实践更具有参考价值。但是西方的理论要照搬到我国社会 主义市场经济的改革实践中，是力i 万不可的：首先要考虑到在西方国家市场经 济产生的背景、条件和文化理念与我国不同，我国的市场经济是由传统的计划 经济转变过来的，且总体上说还不具备亚当斯密所描述的自然演绎市场经济的 条件：产权独立和独立人格，以及契约精神和法制精神。其次西方经济自由主 义和国家干预主义两种经济思潮随着历史发展的不断演进，此消彼长，也说明 每种理论都是针对国家经济社会发展的特定阶段特定情况下的，因此都带有一 定的局限性。国内目前关于长三角区域经济一体化方面的研究正在与日俱进、 深入发展，应该说对于政府作为有很大的参考价值，只是目前还不够系统化、 可操作性还有待提高，一些可行性的建议和研究还需要不断通过实践来修正和 完善。( 8 ，“1 本文的研究正是汲取西方经济理论的精华，参考国内专家学者相关研究， 针对我国经济体制转轨的特殊时期和长江三角洲地区经济社会发展的实际形 势，对区域一体化中政府的合理定位与作用进行探讨，并提出一些可行性、可 操作性较强的建议。纵观西方国家的市场经济，在自然发展的漫长过程中，长 期依赖“看不见的手”来调节经济运转。但在2 0 世纪3 0 年代的大危机、大萧 条面前，出现了强调国家干预的凯恩斯主义，其突出特点就是在不放弃“看不 见的手”的前提下，强调“看得见的手”对市场经济运转的导向作用。然而， 市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失败将给社会带来 更大的灾难，造成更大的资源浪费。从2 0 世纪7 0 年代开始，西方国家出现的 “滞胀”现象以及其他社会经济问题，正是政府过度干预，政府失败的集中表 现。我国发展社会主义市场经济，一定要汲取西方国家发展市场经济的经验教 训，以避免不应有的损失。【8 “】 首先，我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期，完全的市场经 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 济在我国尚未形成，应该根据我国的国情来确定政府的合理定位。市场经济与 计划经济是两种截然不同的资源配置手段。计划经济是由政府来统一配置资源 的，而市场经济则是以市场为基础来配置资源的。因此，长三角各地政府要想 在区域经济一体化进程中取得主动权，就必须解决角色转变的问题。本研究正 是从政府角色转变入手，建议长三角各地政府两手并举，一方面重视市场对资 源配置的基础性作用，发挥“看不见的手”的作用；另一方面加强宏观调控工 作在“市场失灵”的领域发挥“看得见的手”的作用。 其次，与区域整体化发展的趋势相比，长江三角洲的区域管理体制明显不 适应，缺乏有效的协调机制。一方面，现有的管理体制存在鲜明的纵向层级化 和横向部门化的特征，强调层级控制而忽视层级、部门之间的协调对话。而区 域内部的行政关系往往比较复杂，有横向的并列关系、纵向的层次关系以及斜 向的交叉关系。当它们彼此之间发生利益冲突时，现有的管理体制无法胜任协 调的任务，使区域矛盾和冲突得不到妥善的解决。另一方面，我国的渐进式的 行政体制改革客观上强化了地方政府的经济职能，地方政府成为地方利益的代 表者。地方利益之间、地方利益与区域整体利益之间的冲突显化，表现为各种 形式的地方保护主义和经济壁垒，造成了重复建设及环境资源破坏等严重后果。 本研究针对我国区域管理体制的现实，借鉴国际大都市圈区域协调机制的经验 作法，参考国内专家学者的观点，建议长三角各地政府采取多种形式相结合的 区域协调机制，并提出一些可行性和可操作性较强的协调机制具体实现形式。【3 2 】 希望通过此研究，能对区域经济一体化环境中政府的相关问题有深入的认 识，发现现阶段政府行为的盲区，从而为政府明确定位，开展各方面工作提出 一些可行的选择。这是本论文的最大意义所在。 浙江人学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 3 长三角一体化中的服务型政府定位 长三角地区是我国市场经济发展较快的地方，但仍然不是完全的市场经 济，而是一种行政区经济，具有封闭性和排他性，强调对自身拥有资源的“保 护”，并自觉或不自觉地对资源的外流设置障碍，这与我国的市场经济是由计划 经济转型有关。计划经济是完全由政府控制的经济体制，而市场经济则强调市 场的自主性、政府的服务性。纵观长三角的经济发展道路，就是市场经济作用 逐步增强，而政府对经济控制逐步减弱的过程。随着中国w t o 的加入和长三 角区域经济一体化进程的加快，迫切需要政府转变职能，逐步减少对市场的干 预，从强调政府什么都管转变到主要为市场主体服务和创造良好投资发展环境。 本部分从分析区域经济一体化中政府的合理定位出发，提出建设服务型政府的 必要性，接着指出建设服务型政府的前提条件是政府管理理念和体制理顺。并 对此展开探讨。 4 2 1 3 1 区域经济一体化中建设服务型政府的必要性 经济全球化与区域经济一体化已成为当今世界经济发展的两大趋势，为适 应这种形势，中国经济发展必须冲破行政区经济的束缚，深化国内区域经济一 体化，增强国家及地区经济增长实力。 参考已建立的国际间区域经济一体化组织及我国目前存在的各种区域经济 联合体，国内区域经济一体化可定义为：在一个主权国家范围内，地域上较接 近或地理特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，为谋求发展而 在社会再生产的某些领域，实行不同程度的经济联合与共同经济调节，形成一 个不受区域限制的产品、要素、劳动力及资本自由流动的统一区域的动态过程， 它的目的是优化资源配置，实行区域内各地区合理分工，提高资源使用效率， 促进联合体共同繁荣。【4 3 】 区域经济一体化是一个逐步扩展与深化的过程，呈现出一定的阶段性，而 每个阶段又有不同的内容。从发展比较成熟的经济一体化组织欧盟来看， 它的发展大致经历了几个阶段。欧盟的前身是1 9 5 1 年由法国、比利时、荷兰、 卢森堡、原西德、意大利六国成立的欧洲煤钢联盟( e c s c ) 。产业联合促进了 各成员国经济的恢复与发展，于是他们希望将一体化推广到所有的经济部门， 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 由此导致六个煤钢共同体的成员国在1 9 5 7 年建立欧洲经济共同体和欧洲原子能 共同体，实现了商品的自由流动和共同农业政策，并在1 9 7 5 年完成关税同盟。 在此期间，成员国不断增加，一体化范围扩大，一体化组织提出并筹建欧洲统 一大市场，以消除成员国之间商品、人员、劳务和资本自由流动的障碍。并且， 成员国首脑经过多次谈判，于1 9 9 9 年1 月1 日正式启动欧元，实现了经济和货 币联盟，深化了经济一体化内容。 3 , 4 3 1 我国区域经济一体化限定在一个主权国家范围内，所以与国家间的区域经 济组织有一定差异，但从中仍能得到一些启示。结合国际与国内经济组织的经 验，可以发现区域经济一体化大致包括以下内容，且这些内容具有一定的渐进 性。一是产业经济一体化，指产业内部，以企业以主，通过兼并、重组的形式， 追求经营规模化、竞争规范化的产业整合模式，以提高区域经济整体竞争力。 这是区域经济一体化的主要内容，在不同发展阶段，涉及的产业领域范围从一 个部门向多个部门逐步扩大。二是基础设施一体化，这是目前我国多数经济协 作区的主要协作内容。由于我国幅员辽阔，各地区资源分布与经济发展水平不 平衡，经济发展受到瓶颈制约，为此结合我国现实，实行区域间资源共享，公 共产品共建，以提高资源使用效率与投资效率。三是市场一体化，这是区域经 济一体化的较高级阶段。产业一体化过程实现了产品市场一体化，而生产要素 的流动仍受行政区划的限制。通过建立共同的生产要素市场，消除不同区域问 生产要素、技术水平差异及行政障碍，使劳动力、资本及各种生产要素在区域 问自由流动，达到优化配置的目的。四是投资一体化，这是区域经济一体化的 关键，它有利于防止盲目、重复投资，造成资源浪费。通过经济联合体制定统 一的投资政策，指导区域成员的投资行为，从而提高重大项目的投资效益。五 是完全的经济一体化。区域经济一体化是一个动态发展过程，在前期可能只有 某一方面的协作与联合，如产业联合或投资联合等。完全的经济一体化需要让 渡一定的地方权力，服从联合体共同的利益决策，实行统一规划，共同管理， 成员之间有相同的经济政策环境。1 在区域经济一体化发展的进程中，政府的角色定位至关重要。究竟谁是区 域一体化的主体7 目前理论界对此有不同的看法。有的强调政府，有的强调企 业。依据区域经济一体化过程中的主体不同，其运行机制可分为自上而下的政 浙江大学公共管理( mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 府主导型和自下而上的企业主导型。在完全市场化的国家，经济发展主体是企 业，在利润最大化动机驱使下，由于规模经济的作用，企业之间会通过横向联 合与纵向兼并，逐步实现区域经济一体化。同时，生产要素在区域之间自由流 动，这就实现了区域之间合理分工、资源优化配置的区域经济一体化目标。在 我国，由于实行市场经济体制较晚，在转型时期计划经济体制仍束缚着人们的 观念，表现在区域经济一体化过程中，形成自上而下的政府主导型经济一体化 模式。经济协作区、经济联合体等一体化组织，虽然强调以市场为导向，却依 然是以政府为主体进行操作，企业表现出对政府的严重依赖，没有发挥企业的 积极性、主动性。完全的市场化机制在我国尚未形成，但区域经济一体化由政 府具体操作，又往往容易退回计划体制模式。因此，应该有一种针对我国特殊 现实的企业、政府互动型的机制，即以企业为主导，政府应定位于一个服务型 政府，主要起引导、推动、协调、服务的作用，为企业创造一种良好的投资、 发展环境。畔+ “ 党的十六大和十六届三中全会指出，要加快政府职能转变，推进政府转型， 建设服务型政府。所谓服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正市 场失灵，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公 平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础 性作用，政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争。优化区域投资发展 环境，促进区域经济一体化发展，长三角各地政府必须按照党的十六大和十六 届三中全会的要求，加快政府职能转变，加大行政审批制度改革力度，搞好管 理创新，推进依法行政，努力建设推进长三角经济一体化进程、适应市场经济 发展要求的现代高效的服务型政府。【4 6 建设服务型政府是区域经济联合体参与全球经济竞争的客观需要。当前， 经济全球化进程加快，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。哪里政府管理 规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技 术和人才，实现大的发展。这就要求区域内各地方政府部门精简机构，转变管 理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从 “越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”。要适应w t o 规则和市 场经济的要求，切实搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场 d 浙江大学公共管理 mpa ) 硕士专业学位论文长三角一体化中的政府定位与作用研究 监管、社会管理和公共服务上来。【4 7 】 建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求。在计划经济条件 下，政府是资源配置中心、生产调度中心、价格制定中心、消费配送中心，政 府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环 境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服 务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管 理目的在于纠正市场失灵，弥补市场缺陷。只有这样，才会有充分竞争的市场 经济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。m 1 建设服务型政府是推动区域经济一体化的关键环节。在计划经济体制下， 区域经济一体化的主体是政府，区域内各地方政府为了追求自身经济利益的最 大化及出于政绩的考虑，经常对经济进行不合理的干预，地方保护主义成了阻 隔经济一体化进程的一堵“看不见的