（公共管理专业论文）资源型城市经济转型及其政府主导作用研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 中国有1 0 0 多个典型的资源型城市，资源型城市的经济转型，是今后相当长的一 段时期内我国经济发展的中心问题。资源型城市往往产业结构相对单一，产业链脆 弱，环境污染严重，部分矿区不具备区位优势，所以资本回报率一般较低。因此， 若单纯依靠市场机制的自发作用，绝大多数资源型城市回天乏术。若没有各级政府 的公共政策介入，绝大多数资源型城市要想实现经济转型恐怕是不可能的。研究资源 型城市转型，首先要把政府的主导地位问题放在突出位置，其次才是转型的具体问题 的分析。本论文研究的目的就是通过对比分析，借鉴国外发达国家经济转型的经验， 结合枣庄当前经济转型遇到的困难，研究探讨政府主导下的资源型城市经济转型的主 要措施，以期为枣庄乃至我国其他资源型城市转型提供参考。论文首先对论证进行了 准备，确定了资源型城市转型的内涵，并提出政府的主导是资源型城市转型的必要条 件，阐述了该课题研究的理论与现实意义，并简介了论文的研究方法、目的、内容框 架、主要创新和不足。然后文章就资源型城市经济转型面临的困难与问题进行阐述， 找出资源型城市转型面临的共性问题和我国资源型城市转型的特殊性，并结合枣庄实 际分析了枣庄存在的问题，进而找到了我国资源型城市政府在转型中发挥主导作用的 制约因素。论文在第三部分主要介绍了国外尤其是德国鲁尔区在转型中发挥政府主导 作用，实现成功转型的经验，并得出对我国资源型城市转型的几点启示。论文的第四 部分主要是根据枣庄实际情况提出必须强化政府主导，尽快实施转型，并论述了枣庄 实施转型政策的重点。最后，论文得出结论：经济转型虽然是一个典型的经济问题， 但是，我国资源型城市的特殊性决定了其转型问题更是一个政府管理问题。因此，资 源型城市确定其经济转型战略时，首先必须考虑如何才能发挥政府的主导作用，然后 在借鉴国外经验和结合本地实际的基础上，充分利用市场机制，实施转型的具体工作。 【关键词】资源型城市；转型；政府主导 a b s t r a c t t h e r ea r eo v e r10 0t y p i c a lr e s o u r c e - d e p e n d e n tc i t i e s8 c r o s sc h i n aa n dt h ee c o n o m i c t r a n s i t i o no ft h e s ec i t i e sp o s e sa so n eo fc h i n a sc e n t r a le c o n o m i cp r o b l e m si na f a i r l yl o n g t i m ed e a d s u c hr e s o u r c e - d e p e n d e n tc i t i e ss u f f e ral o tf r o mt h e i rs i n g l ei n d u s t r i a ls t r u c t u r e ， w i t hl a g g e di n d u s t r i a lc h a i na n d s e v e r e l yp o l l u t e de n v i r o n m e n t , a n ds o m em i n i n ga r e a sd o n o te n j o yas u p e r i o rl o c a t i o n , a l lo fw h i c hr e s u l t e di nl o we c o n o m i cr e t u r n t h u sm o s t r e s o u r c e sc i t i e sw i l lf r e dn ow a yo u ti f j u s tt h e y 锄旧l e f tu n d e rt h es p o n t a n e o u sw o r k i n go f m a r k e tm e c h a n i s m w i t h o u tp u b l i cp o l i c i e so fl o c a lg o v e r n m e n t sa tv a r y i n gl e v e l s ，t h e a n s w e rt oe c o n o m i ct r a n s i t i o no fm o s tr e s o u r c e - d e p e n d e n tc i t i e sw i l lp r o b a b l yb en o t o t a c k l et h ep r o b l e mo fe c o n o m i ct r a n s i t i o no fr e s o u r c e sc i t i e s ，g o v e r n m e n t sp r e d o m i n a n t r o l ei sh i 曲o nt h el i s to fp r i o r i t i e si no u rs t u d y , a f t e rw h i c hc o m i n gt h ea n a l y s i so f t e c h n i c a lp r o b l e m si n t r a n s i t i o n b yc o n t r a s t i v es t u d yo fo t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e s e x p e r i e n c ea n dz a o z h u a n g sp r o b l e m si ne c o n o m i ct r a n s i t i o n , t h i st h e s i si sw o r k i n ga t e x p l o r i n gs o m ef e a s i b l em e a s u r e su n d e rg o v e r n m e n t sm a n e u v e rf o rr e s o u r c e d e p e n d e n t c i t i e s , i nt h eh o p et h a tt h ef i n d i n g so ft h i sw o r kc a nb eo fh e l pt oz a o z h u a n ga n do t h e r r e s o u r c e d e p e n d e n tc i t i e si nt h e i re c o n o m i ct r a n s i t i o n t h i st h e s i ss t a r t sf r o mt h ew o r ko nt h ec o n n o t a t i o no fr e s o u r c e - d e p e n d e n tc i t ya n d r e g a r d sg o v e r n m e n t sl e a d i n gr o l ea sa l le s s e n t i a lc o n d i t i o nf o rt h ee c o n o m i ct r a n s i t i o nf o r r e s o u r c e sc i t i e s b e s i d e s ，i td w e l l so nt h et h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cv a l u e so ft h i ss t u d y , w i t h ab r i e f d e s c r i p t i o no fr e s e a r c hm e t h o d ，p u r p o s e ，f r a m ew o r k , i n n o v a t i o n sa n dw e a k p o i n t s t h e nt h i st h e s i ss e t sf o r t ho nt h ed i f f i c u l t i e si nt h et r a n s i t i o no f r e s o u r c e sc i t i e s ，l i s t s t h ec o m m o na n ds p e c i a lp r o b l e m sf a c i n gt h e s ec i t i e s ，a n df i n d so u tt h ec o n s t r a i n t so n g o v e r n m e n t s l e a d i n gr o l ei ne c o n o m i ct r a n s i t i o n , w i t hz a o z h u a n ga sac a s es t u d y i nt h e 3 棚p a r t , t h ew r i t e rd w e l l so nh o wg e r m a n y sr u h rg o v e r n m e n tw o r k e di ni t ss u c c e s s f u l e c o n o m i ct r a n s i t i o na n dl i s t ss o m eg o o d p o i n t sb e n e f i c i a lf o ro u rt r a n s i t i o n t h e4 mp a r tt h e w r i t e rp u t sf o r w a r dt h a tw i t hav i e wt oc o n d i t i o n si nz a o z h u a n g , g o v e r n m e n t sl e a d i n gr o l e s h o u l de n h a n c e df o ra ne a r l i e rs u c c e s s f u le c o n o m i ct r a n s i t i o na n de x p o u n d sk e y p o i n t so f 2 一 些奎奎兰塑圭兰垡丝奎 一一 _ _ _ - _ - - - - _ l _ _ _ l _ _ - _ - _ _ - _ _ - _ l _ _ i 一一一 乙l o 曲瑚鹕，st r a n s i t i o np o l i c i e s f i n a l l y , t h et h e s i sc o m e st ot h ec o n c l u s i o n t h a te c o n o m i c 吣i t i o ni sm o r eap r o b l e mo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tt h a na m e r ee c o n o r m cp r o b l e mm c 曲琏r e g a r d i n gt h ep a r t i c u l a r i t i e so fr e s o u r c e - d e p e n d e n tc i t i e s a n dt h i s d e c i d e st h a tt o 他s o 珊c 够c i t i e s ，w h e nm a k i n gt h e i r t r a n s i t i o ns t r a t e g i e s , h o wt og i v e 触lp l a y t o g o v e r n m e n t s l e a d i n gr o l es h o u l db et h e i rt o p p r i o r i t y , a n dt h e ng e td o w n t os p e c i f i cj o b so f o n o n 洳t r a n s i t i o n , b a s e ds u c c e s s f u le x p e r i e n c ea b r o a d a n dl o c a lc o n d i t i o n s k e yw o r d s ：r e s o u l c e d e p e n d e n tc i t y t r a n s i t i o n g o v e r n m e n t sl e a d i n gr o l e 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 日 期：趁颦竺乡舌 | 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 飙半多 山东大学硕士学位论文 1 导论 1 1 选题的背景与意义 中国是世界资源大国之一，有1 0 0 多个典型的资源型城市，因此，资源型城市的 经济转型，是今后相当长的一段时期内我国经济发展的中心问题。 资源型城市往往 产业结构相对单一，产业链脆弱，环境污染严重，部分矿区不具备区位优势，所以资 本回报率一般较低。因此，若单纯依靠市场机制的自发作用，绝大多数资源型城市 回天乏术。若没有各级政府的公共政策介入，绝大多数资源型城市要想实现经济转 型恐怕是不可能的。研究资源型城市转型，首先要把政府的主导地位问题放在突出位 置，其次才是转型的具体问题的分析。本论文研究的目的就是通过对比分析，借鉴国 外发达国家经济转型的经验，结合枣庄市当前经济转型遇到的困难，研究探讨政府主 导下的资源型城市经济转型的主要措施，以期为枣庄市乃至我国其他资源型城市转型 提供参考。 在资源型城市转型的理论研究过程中，许多研究人员针对资源型城市存在的问 题，主要从产业结构调整、可持续发展等角度纷纷提出了推动资源型城市转型的措施， 但是，对于从公共管理的角度来研究此类问题，确定资源型城市转型由谁来发挥领导 和支配作用，如何才能恰到好处地发挥这种作用的研究比较零散，对于资源型城市经 济转型及其政府主导作用研究更是鲜见比较系统的论述。因此，对资源型城市经济转 型及其政府主导作用进行研究，对于完善资源型城市转型的理论研究体系非常必要。 我国资源型城市转型问题是事关中国区域经济的均衡发展，同时也是事关中国经济增 长能否发挥现有潜力，再上一个新台阶的重大战略问题。国家对资源型城市经济转型 问题十分重视，并在“十一五规划”中把促进资源型城市经济转型作为振兴老工业基地 的战略举措之一提了出来。对于我国来说，资源型城市的结构调整空间较小，很容易 出现这些地区或城市的经济发展落后、人们生活贫困的情形。在这种情况下，要解决 这个难题，就必须以政府为主导来进行转型的规划与实施，这样，才可以发挥各种资 源的最大效益，顺利实施转型战略。 山东大学硕士学位论文 1 2 国内外文献综述 我国关于资源型城市的研究主要开始于2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代初期。1 9 7 8 年，李文彦先生发表了煤矿城市的工业发展与城市规划问题一文，开始探讨并关 注资源型城市持续发展问题，初步揭示了资源城市生命周期以及产业结构转型的基本 规律，并就该类城市的发展战略和规划进行了探讨，成为较早地在该领域进行研究的 主要成果。2 0 世纪9 0 年代以来，国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家软科 学基金等均对包括资源型城市经济转型的有关研究进行了资助，取得了一批研究成 果。归纳起来，这方面的研究成果大致可分两大类：一类是就单个特定的资源型城市 或地区( 如大庆市、大同市、山西省等) 进行了经济结构转型研究。如郭海荣、白明 英著：资源型区域城市化与城市发展研究( 2 0 0 1 ) ，对资源型城市转型发展进行理 论与实证研究，提出资源型区域转型发展的思路，对工矿城市功能定位、经济发展方 式转变、发展模式进行了研究，并对省域中心城市太原的功能提升与空间结构重组进 行了研究。一类是就资源型城市结构转型的一些共性问题进行了探讨。这方面的著作 有：赵天石著的资源型城市可持续发展战略问题研究( 2 0 0 1 ) 。该书从资源型城市 所面临的环境与生态危机入手，按照可持续发展的思想，探讨了实现资源型城市协调 发展的政策、措施和建议。张以诚主编的矿业城市与可持续发展( 石油工业出版 社，1 9 9 8 年1 0 月) 。该书是在1 9 9 7 年的一次研讨会的基础上编著的，较全面地收集 了矿业城市经济转型的有关理论问题、全国相当多的资源型城市的转型思路以及世界 主要矿业国家的有关情况。关于我国资源型城市经济转型的对策主要有以下几方面观 点：大连理工大学张米尔、武春友等提出了如下对策：从国民经济和社会发展的战 略高度重视资源型城市的产业转型问题。实施制度创新，挖掘制度变迁的利益。 改善投资环境，发挥区域比较优势。积极开展国际合作，学习借鉴国外经验。加 强职业培训，鼓励个人创业。武汉大学张秀生、陈先勇等对资源型城市转型提出了如 下看法：运用适度的产业调整援助政策，推动资源型城市的结构转换。营造良好 的环境以保证产业结构的顺利调整。选择适当的支柱产业。促进城市与区域产业 结构合理化。提高人口素质，加强科技队伍的建设。深化市场化改革。治理、 改良生态环境。近年来，有关资源型城市转型的理论专著或文章同趋增多，代表性的 有：王青云资源型城市经济转型研究、邹至庄中国经济转型、张芳资源枯竭 型城市如何走出就业困境、李成军煤矿城市经济转型研究、侯强资源枯竭型城 2 山东大学硕士学位论文 市产业转型的评价等。 对于政府在资源型城市转型中的作用研究主要有：资源型城市经济转型中政府 的作用与职责( 侯振明，张晓峰管理研究2 0 0 5 2 ) 。文章认为：资源型城市不 仅吸引资本能力不足，甚至原有资本都有外逃的倾向，同时资源开发性企业的调整成 本特别高。经济转型中进行结构调整，需要企业从所熟悉的行业中退出，开发新产品、 新技术，开拓新市场，改变员工的知识结构和劳动技能。若单纯依靠市场机制的自发 作用，绝大多数资源型城市经济转型困难很大，需要各级政府制定相关公共政策和措 施，推动资源型城市转型。政府对资源型城市发展的影响和作用( 伍新木，杨莹 经济评论2 0 0 4 3 ) 。文章指出，经济转轨时期，市场经济体制还不健全，政府宏 观调控能力又大大减弱，对资源型城市的市场补偿机制和财政转移支付同时缺位，导 致这些区域陷入了严重衰退。政府应该借鉴国外在资源型地区复兴过程中的成功经 验，正确发挥在资源型城市转型中的作用，实现社会经济的可持续发展。回 国外对于资源型城市的研究是2 0 世纪3 0 年代以后开始的，而对资源型城市的系 统研究是从2 0 世纪6 0 年代开始的。2 0 世纪6 0 年代起，廉价石油、天然气、核能迅 速取代煤炭，从而使产业结构单一的煤炭城市率先出现了衰退，由此资源型城市的转 型成为国外众多社会科学家研究的焦点。伴随着资源型城镇发展的过程，国外社会科 学家对此的研究也经历了由浅入深的三个不同阶段。固第一阶段，理论初级阶段 社会学、心理学研究。这一阶段研究始于伊内斯( i n n i s ) 早在2 0 世纪3 0 年代初所 做的开创性研究，终止于2 0 世纪7 0 年代中期。这一时期，主要以单一城市( 镇) 或特定式区域中的若干城市为对象进行研究，其意图是寻找社区不稳定性的原因。但 这一阶段的研究由于缺乏事后反省的眼光，没有意识到资源型城市将来有下滑、衰退 甚至是关闭的可能，没有考察到将来衰退阶段人们可能会迁出本地；另一方面也未能 从国家及全球经济循环中考虑资源城镇问题。第二阶段，从个体到群体的实证与规范 研究，即从7 0 年代中期至8 0 年代中期。这一阶段对资源型城市( 镇) 的研究从注 重个体转变为对群体的实证与规范研究。布莱德伯里对加拿大资源型城镇进行了深入 的理论和实践研究后，认为资源开采部门和相关城镇是处于垂直一体化大公司的控制 之下，它们的目标是资本积累总体上的最大化。个别城镇或区域由于在某一具体时刻 上相对成本较低得到了发展；然而形势变化了，生产就会转到其他国家和地区，而使 。侯振明、张晓峰资源型城市转型中政府的作用和职责 j 管理研究，2 0 0 5 ，( 2 ) 1 9 3 1 9 4 锄医新木、杨莹政府对资源型城市发胜的影响和作用 j 经济评论，2 0 0 4 ，( 3 ) 6 6 - - 7 0 吴奇修、陈晓红资源型城市的转型与发展：一个文献综述川江汉论坛2 0 0 5 ，( 3 ) 3 9 - 4 0 3 山东大学硕士学位论文 原来的生产单位的工人和政府承受巨大的负担。第三阶段，2 0 世纪8 0 年代以后。这 一阶段对资源型城市研究转向了经济结构、劳动力市场结构以及世界经济一体化对资 源型城市的影响等方面。采用的理论依据有经济结构调整理论、劳动力市场分割理论。 代表人物为布莱德伯里、海特( r h a y t e r ) 、巴恩斯( t j b a m e s ) 等。进入2 0 世纪 8 0 年代，国外资源型城市基本完成转型，国外对资源型城市的研究主要集中于“城 市的可持续发展、“城市生态学一和“城市化过程中出现的问题 。关于城市的可持 续发展研究。w ul i a n g y o n g ( 1 9 9 7 ) 探讨了中国三大城市区( 北京、上海和广州) 的特点，以及在全球城市化背景下发展所面临的资源短缺和环境退化问题，并提出了 可持续发展的途径。克拉多斯( c o l l a d o s ) 和杜勒( d u a n s ) 则研究了自然资本与一 个地区的生活质量的关系。通过设计一个更为详尽准确的模型，从自然资本对于提供 生活需求的环境服务的能力、可持续发展能力和可再造能力来判别它对一个地区的生 活质量的可持续发展的作用。在城市生态学的研究中，普拉特( p l a t t ) 在面对生 态学的城市中提到：人口的爆炸和有限的城市资源会对社会、经济和环境造成严重 影响。城市的建设经历了：采用政府规定来再定位和再布置；采取计划和分区来保持 公用与私用的平衡；城市空地采取机敏增长的调整方式；调整城市的发展以适应自然， 如城市的矫正计划、城市发展的分水岭的再发现、城市的生态权。普瑞莫斯( p r i e m u s ， 1 9 9 9 ) 指出城市系统受区域、物质流和参与者的影响，区域内的生态环境影响环境质 量，参与者的合作会提升可持续发展能力，城市运动有关的物质流( 能源、资源、 水、废弃物、空气污染和交通) 也对环境造成影响。而环境投资是城市系统可持续发 展所必须的。关于城市化过程中的问题研究。巴同( b a r t o n e ，1 9 9 1 ) 在 ，2 0 0 1 。( 2 ) 4 7 山东大学硕士学位论文 为，第四类是弱政府行为。这四类政府行为在不同的历史条件下都曾发生过，并各有 优缺点。我们强调政府在经济转型中发挥主导作用与市场在资源配置中起基础作用并 不矛盾，二者可以并行不悖。主导作用即由政府发挥间接领导作用而不是不是政府垄 断所有领域，“全能政府一不是政府能力强的表现。计划经济时期甚至一直到现在， 我国资源型城市的这种“全能政府”的做法比其他城市更加严重。就现实而言，政府 提供制度安排的成本远低于竞争性组织，而且，政府可以凭借其强制力，以最短的时 间、最快的速度，推进经济社会转型，从而可以在一定程度上避免转型过渡期过长所 产生的巨大交易成本。同时，由于市场发育不够健全，市场缺陷以及市场失灵，也决 定了我国政府在社会经济生活中需要扮演重要角色。通过公共政策的制定与执行，在 保持宏观经济稳定与可持续增长，提供公共产品与服务，消除外部性影响，调节收入 分配等方面发挥积极作用。同时，经济社会改革所必须支付的经济政治成本也必须由 政府来承担。资源型城市转型带来的人口、就业和资源等压力很大，经济增长乏力 和社会发展失衡的问题突出。在这样特殊情况下，要发挥政府在经济转型中的主导作 用，首先要强调政府转型，政府必须以公共服务为中心，实现公共政策的转型。在资 源型城市实施经济转型过程中，政府应成为经济性公共服务的主体，为转型提供有效 的信息服务，做好经济中长期发展规划，保证市场环境的公平；应成为社会性公共服 务的主体，实现由单纯注重经济增长向同时关注社会和谐发展转变；应成为制度性公 共产品的供给主体，为企业和社会、个人提供发展的制度保障。 o 马蔡琛社会转型期政府职能转变与公共管理改革 j 安徽大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 ，( 5 ) 1 1 9 1 4 山东大学硕士学位论文 3 资源型城市经济转型面临的困难与问题 3 1 我国资源型城市转型的基本情况 我国目前共有资源型城市1 1 8 座，占全国总数的1 8 ；资源型城市总人口1 5 4 亿。资源型城市有着与生俱来的生命周期现象，不同的城市由于处于不同的产业生命 周期、不同的产业竞争力以及资源禀赋约束状况，其选择的经济转型模式也不尽相同。 归纳起来，大致有这样几种转型模式：1 ) 优势延伸模式，如鞍山市，充分利用现有 资源，延伸产业链，注重资源产品深度加工，完善产业群，不失时机调整产业结构， 继续保持重工业特色，加强基础设施建设。2 ) 旅游兴市模式，如焦作市，围绕建设 现代新型工业城市、山水园林城市和生态人居城市的目标，以结构调整为主线，对各 种要素进行聚集、重组和运作，探索出了一条具有焦作特色的转型之路。 3 ) 弃工从 农模式，如阜新市，从发挥自身资源优势的角度出发，明确提出通过发展现代农业， 将下岗的产业工人变成种养殖业的现代农民，实现经济转型和再就业的发展模式。 按照转型效果分，我国的资源型城市大致也有三种类型：转型较为成功的资源型 城市；转型探索中的资源型城市；矿竭城衰的资源型城市。第一类城市以鞍山、焦作 为代表，第二类的代表城市是安徽铜陵和山西大同，第三类当数云南东川市。按照这 一分类，枣庄市基本可以归为第二类，将要面临资源枯竭，处于转型探索中。枣庄与 大同一样，是我国重要的煤炭型矿业城市，多年来对煤炭的大规模掠夺性开采，造成 了优质煤炭资源逐步衰竭，大气粉尘排放和固体废弃物堆积日益加大。枣庄市产业结 构调整的目标就是要改变目前单一化、初级化和低能化的状态，充分利用煤化工高科 技，拉长煤炭深加工产业链，大幅度提高煤炭附加值，重点是优化煤炭工业结构，形 成以煤为主，多种经营的新型煤炭工业体系。从简单依赖资源开采向全面、协调、可 持续发展转交，加快产品产业结构调整步伐，促进城市经济转型。 东川市是一个比较典型的矿竭城衰的例子，留给我们很多的教训和启示：城市发 展缺少科学规划；体制束缚、机制僵化，错过了转型的机会，断送了城市自我发展的 能力；产业结构单一、结构不合理，转型调整思路不当。 。郑重、于光转型期资源型城市再生及其规制与治理研究 j 1 中国国土资源经济2 0 0 6 ( i ) ；8 - 1 0 。丁志平矿业城市经济转型的模式选择【j 】资源与人居环境 2 0 0 6 ( 8 ) ：1 9 2 1 山东大学硕士学位论文 3 2 资源型城市经济转型面临的问题 根据资源型城市的发展规律以及国内部分资源型城市转型的实践，结合枣庄市情 况，目前，我国资源型城市经济转型面临以下问题： 3 2 1 产业结构的转换与接续产业选择问题 在资源型城市中原有的产业结构容易同化，需要进行产业结构多元化的调整。资 源型城市经济增长的支柱和资本积累的主体，直接影响着整个经济的景气状况。对资 源进行过度开采，对资源产业进行低水平重复扩张，结果不仅无助于产业结构升级， 而且进一步强化了经济活动的资源型、粗放型特征。由此大量挤占了紧缺的资金、技 术等经济要素，使资源加工型产业的发展和资源型经济转型难以取得成效。结构转换 最困难的还在于消化和转移就业。在我国劳动力比资本更难转移的情况下，明智的选 择是将区域外的工业活动有选择、有步骤地引导到本地，实现产业结构升级同时促进 本地区劳动力的安置。而在这一过程中又面临以下三个投入：外地企业迁入的政策代 价；人员转移、安置和培训的费用；将原有十分庞大的企业办社会体系( 包括医院、 学校) 等进行剥离和重新组合而支付的巨额成本。由于上述矛盾的不可避免，就要制 定适度的财政援助政策，动用必要的财政手段，支持资源型城市产业结构的转换。资 源开发的特点是开发增产转产衰退枯竭，决定了资源型城市产业转 型的最后着落点必然是非资源产业。要发展替代性非资源产业以改变原有产业结构的 不合理性。有些资源型城市已面临“矿竭城衰 的威胁，资源不可再生，或者接替资 源不足，如果没有很好地培育和发展新的主导产业，那么一旦资源枯竭将容易造成产 业衰败，进而导致城市的衰败，使资源型城市面临“矿竭城衰”的威胁。那么，如何 选择资源型城市的接续产业呢? 理论界并没有一个统一的见解，这方面详细的讨论也 不多见。资源型城市进行转型过程中，只有借鉴国外经验的基础上，结合自身的实际 情况，置身于区域经济角度，来进行经济转型。枣庄是中国最早开发的三大煤矿城市 之一，发展已有1 0 0 多年的历史。煤炭曾长期占据经济总量的8 0 以上，理所当然成 为城市的“王牌”。然而，随着资源逐步走向枯竭，这张“王牌 正在失去昔日闪耀 的光彩。与全国其他煤炭城市一样，产业结构失衡也是造成枣庄市经济发展困难的主 要原因和主要问题之一。在资源开采的青春期，城市是伴随当地煤炭工业的发展而形 成的，经历了二_ 个“因煤而立、因煤而兴 的城市发展进程，同时也形成了产业相对 单一，结构调整难度加大的问题。从产业上看，一方面三次产业的比例不合理。三次 1 6 山东大学硕士学位论文 产业比例2 0 0 3 年为1 2 2 ：5 6 4 ：3 1 4 ，第一产业比例偏大，第三产业比重太低，第二 产业尽管比重不小但结构欠优。另一方面，产业内部结构也亟待优化。煤炭、水泥等 传统产业和低技术含量、低附加值的产业仍占主导地位，高新技术产业发展滞后，高 新技术产业产值占工业总产值的比重，全省是1 9 5 左右，枣庄市只有7 3 。从产品 上看，枣庄市工业产品结构比较单一，尽管近年来枣庄大力调整产品结构，但由于企 业设施装备老化，工艺陈旧，技术相对落后，生产的产品多属初级原材料、粗加工产 品，精深加工、附加值高的产品少，高新技术产品更少。截至2 0 0 3 年底，枣庄市仅 有4 个全国免检产品、2 8 个全省免检产品，省级名牌产品1 6 个，没有一个全国名牌 产品，现有产品的层次和附加值较低，竞争力差，发展的代价较大。而且，以煤炭、 水泥为主导的相对单一的产品结构，存在着较大的市场和价格风险，抗击市场冲击的 能力较弱。在接续产业的选择上，枣庄市始终没有走出对资源产业的依赖。上世纪 9 0 年代末，枣庄市煤炭等资源型产业陷入低谷，经济、财政出现较大困难，枣庄市 开始着手规划城市转型的战略。但是，近年来，受国家基本建设投资高速增长的影响， 资源价格大幅上涨，枣庄市又新上了大批的煤炭、电力、水泥等项目，资源产业在经 济中的比重进一步提高。2 0 0 4 年，新一轮宏观调控又对枣庄的焦炭、水泥等行业造 成很大影响，许多匆忙上马的中小企业纷纷停产或倒闭。事实证明，单纯依赖资源产 业的经济体风险很大，资源型城市在产业结构的转换与接续产业选择问题上必须有一 个清晰的思路，不能唯市场是图，政府应该在这个问题上发挥主导作用，避免再次出 现类似的项目热。 3 2 2 资源补偿机制问题 国家对资源型城市进行资源开采的同时，忽略了对城市经济进行资源补偿。资源 开发补偿机制是指长期以来自然资源被当作是无价的，现在要确立自然资源有价的观 点，对过去自然资源被无偿取走的地区进行补偿。根据马克思传统劳动价值论观点， 活劳动是创造价值的唯一源泉，价值是价格的基础。而自然资源是由自然力形成的， 没有经过人类劳动，因而自然资源没有价值也没有价格。这就导致人们不爱护自然资 源。西方经济学认为商品价格由市场供需决定。市场没有需求时，自然资源就没有价 格；市场需求小于供给时，自然资源价格偏低，导致人们不珍惜自然资源；市场需求 大于供给时，自然资源价格偏高，人们为了追求利润，容易导致无序开发自然资源。 由于受上述经济学思想影响，无论我国还是世界其他国家现有的国民经济核算体系都 1 7 山东大学硕士学位论文 存在问题，由此导致考核干部指标不科学。我国现有的国民经济核算体系把自然资源 当作无价的，这在一定程度上导致了自然资源的无序开发。当资源开采进入衰退期， 资源型城市的经济就进入了衰退期，面临后继发展无力的状态。所以在进行资源型城 市转型时，要确定以下资源补偿费用：一是补偿自然资源费用。确立自然资源有价观 点，测算建国以来国家从资源型城市无偿调划走多少石油、木材、煤炭等自然资源， 折价多少? 扣除国家对该城市的无偿拨款，现在应该给该地区补偿多少? 今后如何建 立起补偿机制? 二是补偿“拨改贷 费用。上世纪8 0 年代以来，国家对国有企业实 行“拨改贷 政策，原来直接向企业拨入资金改由银行向企业贷款，在国家和国有企 业之间表现为债权债务关系。然而在实际执行中，国家又都以投资者角度出现，导致 债权产权不分，在理论和实践上带来混乱。资源型城市国有经济比重较大，“拨改贷 政策带来影响极大。因此要测算一下为了纠正这个政策所造成的负面影响，国家应该 给资源型城市补偿多少资金。煤炭资源是枣庄最重要的经济资源之一，是全市经济实 力的重要因素和基础。2 0 0 3 年，枣庄矿业集团和地方煤矿共生产原煤2 4 3 7 3 万吨， 煤炭产量居全省第二位，实现销售收入7 5 亿元，占全市规模以上工业销售收入的 1 7 2 ，煤炭行业增值税占全市增值税的2 6 4 ，是枣庄经济的第一大支柱产业。但 危机也是显而易见的。目前枣庄的煤炭已经探明的地质储量是1 5 1 9 亿吨，按年产量 3 0 0 0 万吨计算，还可开采5 0 年。同时，鉴于枣庄市新型替代产业尚不成气候，当前 发展上项目、完成原始积累还离不开煤炭，至少在今后若干年内以煤炭为原料的工业 仍然是支柱产业。据该市煤炭局和环保局提供的数据，2 0 0 3 年该市总耗煤量1 6 0 0 万 吨，万元6 d p 耗煤4 1 吨，是全省平均水平的4 倍。由于没有相应的资源补偿机制， 枣庄市缺乏新型产业的启动资金，近年来，虽然煤炭价格有所上涨，但是这非但没有 使枣庄摆脱对煤炭产业的依赖，反而使煤炭等资源性产业在经济中所占比重继续上 升。这又鼓励了地方政府和企业加大对资源产业的投资，城市转型和经济发展的矛盾 更加突出。此外，枣庄地处“兖州、徐州两大国家能源基地之间，这一特点一定程 度上决定了枣庄与周边地区不存在资源互补，相反存在同行业优胜劣汰的市场竞争。 与此同时，国家指令性政策的变动和枣庄市辐射能力与吸引能力有限，双向制约了城 市的持续发展，也导致煤炭开采成本高、市场竞争力弱。资源挑战和产业接续难是威 胁枣庄煤炭矿井生产、矿工就业和煤城经济可持续发展的最大障碍。 3 2 3 生态补偿机制问题 1 3 山东大学硕士学位论文 自然生态这种特殊的资源具有其固有的价值。如果生态系统遭到破坏，就意味着 这个财富受到损失。为了维护生态系统良性循环，必须体现生态建设费用。这个费用 包括环境保护、计划生育、素质教育、食物安全、开发新能源、资源地区发展接续产 业等所需费用。在最近几年的全国“两会一上，不断有代表和委员强烈反映基层的呼 声，要求建立生态保护补偿机制。但是，在实践中除了通过财政转移支付方式开展的 “退耕还林 、。退耕还草一等生态补偿外，其它的生态补偿措旌还不到位。为此，首 先需要从理论上阐述清楚建立生态补偿机制的必要性。建立生态补偿机制的理论依据 是十分充分的，建立生态补偿机制是防止生态资源配置扭曲和低效率的必由之路。只 有在国民经济核算体系中体现生态费用，我们才能真正有效地使全社会树立生态建设 观点，并保障生态建设资金的投入，从而保障生态建设能够有效地进行。为此资源型 城市应该测算建国以来由于开发石油、森林、煤矿等自然资源造成生态破坏，如果恢 复需要多少费用；扣除国家以往已给的补贴，还需补偿多少。煤炭工业及其相关产业， 由于其生产过程的特殊性，对生态环境的破坏力巨大，造成大面积的地表塌陷、大气 污染、水源污染以及废渣污染等环境问题。枣庄市煤炭工业每年煤矸石产生量为3 0 0 多万吨，综合利用后仍存在1 0 0 万吨，历年煤矸石堆积量为3 0 0 0 多万吨，占地7 7 0 亩( 5 1 万平方米) ，既挤占了大量土地，又污染了环境，特别是煤矸石山的自燃对周 围的大气污染尤为严重。另外，在煤炭开采区，还形成土地塌陷的问题。现在仅枣庄 矿业集团一家每年用于支付的土地赔偿费就高达6 2 0 0 多万元，这些都给枣庄经济的 可持续发展造成了极大损害。同时在煤炭相关产业中，小机组发电导致了煤炭消耗率 过高，粉煤灰和二氧化硫排放量惊人；立窑水泥比重过高导致了资源利用率低，废石 和粉尘排放量过多等一系列资源浪费和环境污染问题。截至2 0 0 3 年底，全市城市污 水处理率不足3 0 ，空气中的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物以及粉尘颗粒超标，特 别是水泥粉尘年排放量高达1 2 万吨左右，占全省总排放量的近1 4 ，是允许排放量 的3 到4 倍，居全省第一位。高消耗、高排放、高污染必然导致低效率，枣庄市的资 源综合利用率和产出效率大大低于先进地区的水平。 3 2 4 人才外流与人才队伍建设的矛盾 事实表明，现代城市的发展，越来越多地取决于科学、技术以及人的智力的投入， 取决于科学、技术和知识等要素的组合。人力资本是城市财富最重要的组成部分，一 切好的战略都需要依赖人力资本来发挥作用。所以说，现代城市的竞争是人才的竞争。 1 9 山东大学硕士学位论文 而资源型城市普遍存在的问题是人力资本不足，人才要素十分稀缺。枣庄市人才密度 轼低，全市每万人拥有专业技术人员2 4 4 人，比全省平均水平少7 2 入，比临沂还少 2 2 人；高层次人才比重小，人才结构和分布不尽合理，有2 3 的人才集中在党政机 关和事业单位，教育、卫生两个系统占整个专业技术人才队伍的4 0 。一些与国民经 济和社会发展密切相关的产业，人才匮乏，人才的使用效益不高，流失严重。据有关 部门统计，枣庄市1 9 9 7 - 2 0 0 1 年本科毕业生2 9 8 2 人，回枣庄工作的仅为6 1 2 人，8 0 的人才流向外地。在发展接续产业中，枣庄市急需煤化工、机械、生物制药、食品及 精密仪器等行业的科技和管理人才，但由于待遇低，工作、生活环境差，既引不进人 才，又留不住人才，造成人才匮乏，无法适应快速发展的需要。在发展接续产业特别 是高新技术产业上，由于人才缺乏，进展缓慢，不仅新项目上不去，原有的项目也很 难发挥好的效益。枣庄市作为欠发达的内陆资源型城市，要适应经济国际化、市场化 的要求，促进经济快速发展，全面建设小康社会，人才队伍建设已成为当务之急。 3 2 5 以矿山企业为主体的区域封闭与对外开放的矛盾 国际贸易理论认为，对外贸易是经济增长的发动机，通过贸易的交往，实现不同 区域间比较优势的充分发挥，可以实现不同区域间的双赢乃至多赢格局。然而，枣庄 市的经济还是相当封闭的。一是出口商品结构失衡，主导产品是煤炭、水泥，而恰恰 是这两种产品没有一点几出口，多年来一直以纺织、化工、服装和玩具等传统产品为 主力。产品更新换代慢，市场竞争力差，缺少高科技含量、高附加值的产品。二是利 用境外资金规模小，缺少大项目，尤其是高新技术项目和出口创汇项目。在吸引跨国 公司、大财团投资和走出去办企业方面还没有实质性突破。三是涉外人才短缺问题比 较突出。面对市场经济和全球经济一体化的发展趋势，枣庄市的对外开放程度远远不 够，存在着相当大的差距。进出口总额仅占全省的0 5 4 ，合同利用外资仅占全省的 0 8 8 。对外依存度仅为4 8 9 6 ，比全省2 6 6 的对外依存度低2 1 8 个百分点，与青岛、 烟台和威海等市相比差距更大。提高枣庄市经济国际化水平，是今后城市经济转型和 发展中不可回避的问题。 3 2 6 职工下岗失业增加、群众生活困难与社会稳定的矛盾 枣庄市部分煤田资源已经枯竭，加之出于安全生产的考虑，近几年有大量煤井关 闭，有2 万多名职工下岗无法安排( 不包括农民) ，再加上老矿井离退休人员多，仅 枣庄矿业集团就有离退休职工3 万多人。同时，“三农 问题对枣庄市而言，也是转 山东大学硕士学位论文 型的关键和制约之所在。目前，全市农民人均耕地面积不足0 8 亩，已超过了联合国 规定的警戒线，有些地方已超过了o 5 亩的危险线。另外，枣庄市农村剩余劳动力转 移困难，吸纳农村剩余劳动力的能力下降。枣庄市的劳动力市场发育迟缓，转移农民、 保护农民合法收入的中介组织机构不健全，尤其是在境外劳务输出方面更是寥寥无 几。这些都会加剧全市经济转型的困难，进而影响到社会的稳定。 3 3 我国资源型城市转型的特殊性及政府主导作用的制约因素 3 3 1 我国资源型城市转型的特殊性 一是目前我国整体处于经济转型时期，产业结构和经济转型存在的问题本来就很 突出。地区经济结构不合理，经济结构和产业结构调整艰难。所有制结构不完善，非 公有制经济在国民经济中的地位和作用仍需加强，不同地区所有制结构存在明显差 异。第三产业增加值占g d p 比重明显偏低，内部结构不合理。二是经济体制转轨任 重道远。目前，已确定的改革目标尚未完成，经济与社会发展中存在的突出问题又提 出新的改革任务。随着经济全球化进程的加速，对外开放的扩大以及我国加入w t o ， 要求我国的经济体制不断创新，使之与上述客观形势变化相适应。三是处于工业化中 期，工业化任务远未完成。按照流行的工业化的定义，工业化是指工业在国民收入和 人口中的份额连续上升的过程。中国目前工业化过程尚未完结，处于工业化的中期， 继续完成