（公共管理专业论文）齐纸公司群体性突发事件应急管理案例研究.pdf

c l a s s i f i e di n d e x ： u d c ： ad i s s e r t a t i o nf o rt h ed e g r e eo fm p a ac a s es t u d yo ne m e r g e n c y m a n a g e m e n t f o r c o m m u n i t y t h u n d e r b o l to fq i q i h a r p a p e r m a k i n g c o m p a n y c a n d i d a t e s u p e r v i s o r a c a d e m i cd e 伊e ea p p l i e df o r s p e c i a l i t y d a t eo fs u b m i s s i o n d a t eo fo r a le x a m i n a t i o n u n i v e r s i t y ：l is h u q i a n g ：a r z h o n gw e i d o n g ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ：a p r i l ，2 0 1 0 ：j u n e ，2 0 1 0 ：h a r b i ne n g i n e e r i n gu n i v e r s i t y 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由 作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用已在 文中指出，并与参考文献相对应。除文中己注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体己经公开发表的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担，。 作者( 签字) ：烈掺、 日期： 砧年6 月阳 哈尔滨工程大学 学位论文授权使用声明 本人完全了解学校保护知识产权的有关规定，即研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权属于哈尔滨工程大学。哈尔滨 工程大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件。 本人允许哈尔滨工程大学将论文的部分或全部内容编入有关数据 库进行检索，可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文，可以公布论文的全部内容。同时本人保证毕业后结合 学位论文研究课题再撰写的论文一律注明作者第一署名单位为哈 尔滨工程大 本论文 密后) 由哈 作者( 签字) ：专锄j 日期：诎年钐月汨 导师c ：钟话、 w p 月y 日 齐纸公司群体性突发事件应急管理案例研究 摘要 齐纸公司群体性突发事件是齐纸公司( 黑龙股份) 改制重组后，引进有 实力的企业启动齐纸公司生产未能取得成功，职工面临下岗失业及缺乏相应 的社会救助，在极个别人的煽动下，发生的有组织的群体性非讵常上访事件， 是齐齐哈尔市近几年来发生较大规模的群体性突发事件之一。由于其涉及新 旧经济体制交替、国企制度改革、社会保障机制及群众诉求的广泛性等多方 面问题，暴露出齐齐哈尔市在应对群体性突发事件的隐患和问题，因此，具 有一定的特殊性和典型性。通过此案例，客观地对齐齐哈尔市群体性突发事 件应急管理进行实证分析，对齐齐哈尔市群体性突发事件应急管理进行探索 性研究，提出完善齐齐哈尔市政府对群体性突发事件应急管理的对策。 关键词：齐纸公司；群体性突发事件；应急管理 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 a b s t r a c t q i q i h a rp a p e r - m a k i n gc o m p a n ym a s se m e r g e n c yi so r g a n i z e dg r o u p so f n o n n o r m a l p e t i t i o ne v e n t si n av e r yi n d i v i d u a l s i n s t i g a t i o n a f t e rq i q i h a r p a p e r - m a k i n gc o m p a n y ( h e i l o n gs h a r e s ) sr e s t r u c t u r i n ga n dr e o r g a n i z i n gi nt h e c a s eo ft h ei n t r o d u c t i o no fp o w e r f u le n t e r p r i s e st os t a r tq i q i h a rp a p e r - m a k i n g c o m p a n yf a i l i n gt o s u c c e e da n dw o r k e r sf a c i n gu n e m p l o y m e n ta n dt h el a c ko f a p p r o p r i a t es o c i a l ，w h i c hi so n eo ft h el a r g e s c a l em a s si n c i d e n t so fq i q i h a rc i t y i nr e c e n ty e a r s a si tr e l a t e st ot h et u r no fn e wa n do l de c o n o m i cs y s t e m ， s t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sr e f o r m ，s o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m sa n dt h ep u b l i c d e m a n d s ，e x p o s i n gt h eh i d d e nd a n g e r sa n dp r o b l e m s ，t h e r e f o r e ，i th a sac e r t a i n p a r t i c u l a r i t ya n dt y p i c a lc h a r a c t e r b yt h i sc a s et h ea r t i c l ea n a l y s e da n ds t u d i e d o b j e c t i v e l yq i q i h a rg r o u po fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，a n dp r o p o s e dar e s p o n s eo n q i q i h a r sm a s se m e r g e n c ym a n a g e m e n t k e yw o r d s ：q i q i h a rp a p e r - m a k i n gc o m p a n y ；m a s se m e r g e n c y ；e m e r g e n c y m a n a g e m e n t 齐纸公司群体性突发事件应急管理案例研究 目录 第l 章案例1 1 1 齐纸公司群体性突发事件概述1 1 2 事件发生背景6 1 2 1 齐齐哈尔市国有企业改制情况简介6 1 2 2 齐纸公司基本情况9 第2 章案例分析1 2 2 1 齐纸公司群体性突发事件成因分析1 2 2 1 1 拖欠职工工资及企业改制经济补偿金不到位1 2 2 1 2 国有企业亏损、改制、重组后续政策不完善1 2 2 1 3 社会保障覆盖面小致使职工再就业空间过于狭窄1 3 2 1 4 群众利益诉求渠道不畅通1 3 2 2 齐纸公司群体性突发事件暴露出的政府应急管理问题1 4 2 2 1 管理组织体系不健全1 4 2 2 2 管理预案体系不完备1 5 2 2 3 管理运行机制不通畅1 6 2 2 4 管理保障机制不完善1 6 2 3 齐纸公司群体性突发事件政府应急管理对策1 7 2 3 1 齐纸公司群体性突发事件政府现场处置对策1 7 2 3 2 齐纸公司群体性突发事件政府后期处置对策1 9 2 3 3 建立政府应急管理体系2 1 结论2 6 参考文献2 7 攻读硕士学位期间发表的论文和取得的科研成果3 0 致谢31 哈尔滨i ：程人学硕士学位论文 个人简历3 2 第l 章案例 第1 章案例 1 1 齐纸公司群体性突发事件概述 2 0 0 9 年3 月，齐齐哈尔造纸厂有限责任公司( 黑龙股份，以下简称齐纸公 司) 面向全国挂牌引进有实力的企业启动黑龙股份生产的公告无人问津，企 业被市场无情淘汰的现实，5 月1 2 同，齐齐哈尔市委、市政府做出决定，对黑 龙股份资产和土地进行整体招拍挂出让。此消息经媒体公布后，部分职工因 企业产改过程中职工安置、失业保险、住房公积金、公伤补助、医疗保险未 落实和取暖费企业补贴部分未给等问题，在极个别人的煽动下进行有组织的 群体性上访，目的是在企业整改结束前给政府施压，让政府放宽政策，使个 人过高利益诉求得到全部满足。 自5 月1 8 日至6 月2 4 日，齐纸公司两退职工、在职职工及职工家属在个别 人员组织下，先后8 次几百人围堵齐齐哈尔市党政办公中心，采取静坐、喊口 号、打横幅、恶言辱骂工作人员及堵塞交通、拦阻外来办事人员进入办公大 楼等方式，给党政机关办公秩序和社会公共秩序造成严重影响。 6 月2 4 日，齐齐哈尔市委、市政府高度重视这起群体性突发事件，市政 府主要领导主持召开政府紧急会议，提出处置意见。一是相关部门立即进入 现场，向群众讲明真相，表明市委、市政府会本着以人为本心态，正确处理 群众诉求，并劝说疏散群众；二是公安、政法、安全等部门及时依照法律程 序采录信息，依法处置违法人员；三是紧急召开社区居委会干部、党政机关 干部会，动员党员干部带头返回，不要围观，维持正常的生产、工作和生活 秩序；四是以公安为主的政法干警全力以赴到现场维持秩序，保护党政机关 等重要场所，做到骂不还口，打不还手，不激化现场群众情绪；五是组成四 个工作组，先期调查事实，在适当时机对社会公众讲明事实真相，表明市委、 市政府一定会依法依政策、合理解决群众诉求。 6 月2 5 日上午，齐齐哈尔市委召开专题常委会议，研究齐纸公司职工群体 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 上访处理问题，市委主要领导对此次群体访事件提出9 条工作要求。 6 月2 5r 下午，齐齐哈尔市分管经济工作副市长召集各有关部门负责同志 与上访代表对话，但在个别人煽动下，仍有近5 0 0 名上访职工聚集在市党政办 公中心l 号楼前，扬言等待市政府与群众代表对话结果，如不满意，他们继续 在党政办公中一c , , f j - 自；j 滞留。同时，在极少数人的挑唆下，先后两次冲击党政 办公中心大门，敲打大门玻璃，呼喊口号，围堵、谩骂、殴打维持现场秩序 的工作人员。公安机关抽调警力维护现场秩序。在分管社会稳定工作的市领 导的带领下，反复宣传相关政策、法律和市政府关于维护党政办公中心工 作秩序的通告，仍无效果，且态势有扩大和恶化之势。在这种情况下，当同 1 5 时对聚集滞留人员实施了强行驱散，对拒不离开的实行强行带离，并依法 对其中的8 名组织者和在现场有严重违法行为的人员给予了行政拘留。 6 月2 6 日，在个别别有用心人员煽动下，上午l o 时左右，不明真相的纸厂 职工聚集市公安局，采取静坐、喊口号、打横幅等方式，要求释放被拘人员。 极个别人员煽动被拘人员在公安局内得到非人虐待，造成矛盾激化，封堵交 通，不准车辆通行，并引发千人群众围观。经过耐心工作，在僵持2 个半小时 后，两名极端挑唆事态人员被公安机关带离现场。但事态并未得到平息，一 些人听信谣传，继续停留现场，使事态趋于复杂化。1 4 时左右，在少数人的 煽动下，数百人向市公安局办公楼前集结，并试图冲进办公大楼。1 5 时l o 分 左右，在做了大量耐心说服教育之后，围堵市公安局的齐纸公司职工陆续撤 离现场。 6 月2 7 日至3 0 日，连续4 天，齐纸公司职工近2 0 0 人在个别人组织下，有预 谋地聚集到市党政办公中心，堵塞新明街，拦截过往车辆，阻断通往市党政 办公中心的交通路线，附近交通枢纽瘫痪。 7 月3 日至7 日，齐齐哈尔市政府与齐纸公司上访群体处于僵持状态。 期间，齐齐哈尔市政府在人大代表、政协委员、社会群体、政府公务人员、 新闻媒体多个范围内，对齐纸公司群体性上访事件进行了内部通报，并将事 件发展态势呈报省委、省政府、省信访局，省委主要领导针对齐纸公司群体 2 第1 章案例 性上访事件做出重要批示。 期间，7 月6 日，齐纸公司近7 0 名职工到省政府集体上访，在劝返无效 下，被齐齐哈尔市强制带回。 7 月8 同至1 o 日，处置齐纸公司群体上访工作领导小组深入企业、社区 征求民意和进一步收集群众诉求，在克服进企业难、进社区难、进职工家罩 难的情况下，共收集群众诉求四大类1 4 个问题。 7 月1lr ，齐齐哈尔市政府召开政府常务会议，专题研究齐纸公司群体 性上访事件，在听取了有关部门做的工作进展情况的汇报后，会议决定对职 工反映集中且符合政策规定的重点问题，市政府要采取超常规措施尽全力予 以解决。并由市政府主要领导牵头，组织市政府有关部门召开群众代表见面 答复会，扩大职工代表见面范围，吸收原企业中层干部、生产骨干和离退休 干部中有威望、有代表性的同志参加，力争使大多数群众了解和理解市委、 市政府的政策和安排，防止极少数所谓职工代表垄断信息，歪曲真相，蒙骗 群众，挑动事端。 7 月1 2 日，齐齐哈尔市政府主要领导在市委、市政府有关领导同志及相关 部门负责人的陪同下，召开齐纸公司七类职工代表共7 9 人的见面会。会前， 驻企工作组组织所有职工代表统一乘车前往会场，但曾经到省进京上访代表 刘国成等人，以齐纸公司情况复杂需单独向市政府主要领导汇报为由，拒绝 参加见面会，甚至上车阻挠其他职工到会，广大代表不为所动，全部乘车准 时到达会场。这次沟通见面会听取了部分职工代表对齐纸公司改制过程中存 在问题的意见和建议。齐齐哈尔市政府主要领导代表市委、市政府对上访代 表反映集中的重大问题一一给予了答复。阐明：一要充分看到市委、市政府 与齐纸公司广大职工的利益是一致的。二要正确看待企业改制重组问题。三 要相信市委、市政府一定会尽最大努力解决问题。四要在合理合法框架内反 映利益诉求。对职工反映问题中的3 个重大问题，市委、市政府决定采取财政 垫付的办法尽最大努力给予解决。对于职工诉求的其他问题，在此次见面会 上明确了几项原则：对符合政策，决定权在市里的，一定按照相关程序及时 哈尔滨t 程大学硕+ 学位论文 解决；对有一定道理、但决定权不在市里的，一定全力向上争取。会场秩序 平稳，群众心态平和，答复见面会收效良好，事态得到有效控制。 7 月1 3 同上午，政府主要领导再次召开会议，专题听取了见面会以后群 众的反应和动态。对解决齐纸公司问题进一步提出明确意见：一是要进一步 明确由主管全市经济工作的副市长和主管全市社会稳定的政法委书记为组长 的专题工作组，抽调专人专题研究这项工作。二是要坚持以人为本，从实际 出发最大限度地解决群众合理诉求。对市政府已经定下来的解决拖欠费用问 题、解决医疗保险问题和下岗职工就业问题等三件事情，按照要求在规定时 限抓好落实，对于不负责任、在时限内完不成任务的要进行责任追究；对群 众反映的其他问题，要进一步调查梳理，研究解决意见；市委组织部要进驻 企业调查研究，要充分发挥好党组织和党员在维护稳定大局过程中的作用。 三是要严格依法打击影响稳定大局的行为。引导群众依法理性反映合理诉求。 对极少数组织串联煽动者，进行训诫和监控，要吸收检察院和法院同志参加 工作。 7 月1 6 同，齐齐哈尔市委组织部成立了由1 8 个部门及1 3 名到市信访局挂职 锻炼的后备干部共计5 0 人组成的政策协调组，集中到属地管理单位龙沙区政 府办公。主管全市经济工作的副市长连续3 天坐在龙沙区政府，同政策协调组 的1 2 个专项小组研究齐纸职工群众诉求相关政策落实问题。1 2 个专项小组在 第一时间入驻原齐纸公司和纸厂社区开展工作。通过采取培训业务骨干、入 户调查走访、拓宽诉求渠道、实施真情帮扶等有效措施，做了大量理顺情绪、 化解矛盾、增进团结、凝心聚力的工作。期间，查找隐性党员，入户走访， 做好党员登记和调整社区党组织设置工作。走访党员家庭4 8 0 户、1 2 0 0 余人 ( 次) ，查找隐性党员、核准党员身份4 4 6 人，证实死亡7 5 人，为7 8 6 名党员办 理了组织关系转入居住地。属地管理单位龙沙区江安街道纸厂社区党委先后 接收转入的党员5 0 4 名，调整组建党支部1 4 个。 7 月1 9 日，主管全市经济工作的副市长主持召开了由政府副市长、市委 副秘书长等领导参加的政策协调组全体会议，研究形成了解决齐纸公司职工 4 第1 章案例 诉求的初步解决意见，并上报省委、省政府，寻求有关政策支持。 8 月1 2 日、1 3 同、1 6 r 、1 7 同，齐纸公司群体访事件中极个别人员继续煽 动和挑唆不明真相的群众近百人，继续到市党政办公中心上访，采取静坐、 喊口号等方式，想给政府施压，在政府有关部门和纸厂职工的耐心解释和劝 说下，逐渐散去，事态没有扩展。 8 月2 1 日，主管全市经济工作的副市长召开专题会议，听取了市政府与 上访职工代表见面会后要求限期落实好的1 4 个问题的工作进展情况汇报。对 会上反映出的大额医保群众不愿缴费问题、领取失业保险金不愿意接受技能 培训问题、失业保险金要一次性领取问题、关于既领取失业保险会又要享受 灵活就业政策等问题，明确提出：要严格按政策处置既定工作事项，既要体 现对群众的关怀，又要保持全局的稳定。关于独生子女费发放易引起连锁反 应问题，建议提请市政府常务会议确定，并由市计生部门拿出意见，做出风 险评估。各工作组正在推进问题按时限落实，并在落实过程当中梳理群众新 提出的问题，群众情绪总体上趋于稳定。 9 ) 11 7 日，纸厂社区党委召开党支部调整成立大会，根据党员年龄、居住 楼门、爱好兴趣等实际情况调整了党组织设置，恢复原有5 个离退休党支部， 新组建8 个居民党支部、1 个艺术团党支部。江安街道党工委选派9 名街道干部 担任了各支部的第一书记。 9 月2 0 日，齐齐哈尔市委组织部、龙沙区委组织部工作人员进入齐纸社 区各党支部，举行社区党组织重新组成后的第一个党支部民主生活会，以办 实事、解难事、做好事为出发点，与会党员针对这次齐纸公司职工群体访事 件发表了各自的看法，认真讨论了政府应对此类事件应该积极做到的有关事 项，此次支部生活会，抛开了个人对问题的偏执心态，将群体访事件上升到 国建建设的角度，畅所欲言，逐步调整了社区党员的健康心态，使干群关系 趋于良好发展的态势。 9 月2 8 日，齐齐哈尔市龙沙区委、区政府实施了“就业援助”工程，在纸 厂社区举办了大型劳动用工招聘会，组织进场招聘企业8 0 个，提供用工岗位 哈尔滨t 程大学硕十学何论文 9 1 3 个，与用人单位签订用工合同1 9 7 人，达成用工意向3 7 9 人，推荐参加 技能培训近2 0 0 人，为劳动者提供就业援助1 8 7 人。 1 0 月1 5 同，齐齐哈尔市龙沙区提供的2 4 1 个公益岗位安置到位。 1 0 月3 0 日，齐纸公司改制后拖欠职工的4 0 0 0 万元工资、经济补偿金、 养老医疗保险金等给付到位。 齐纸公司群体性突发事件得到有效解决。 1 2 事件发生背景 这次群体性突发事件的主要成因是齐纸公司( 黑龙股份) 改制重组后， 引进有实力的企业启动齐纸公司生产未能取得成功，职工面临下岗失业及缺 少相应的社会救助等，在极个别人的煽动下，发生的有组织的群体性非正常 上访事件。 1 2 1 齐齐哈尔市国有企业改制情况简介 齐齐哈尔市国有企业多数成立在新中国建设初期，经历了建国后的前三 十年的发展，又经历了改革开放以来的3 0 年变迁，有巨大的成功，也积累了 深刻的矛盾。 作为大中型企业较多，且多数处于市场发展滞后、企业停产、半停产状 态的齐齐哈尔市，率先于全省进行了国有企业制度改革。齐齐哈尔市国有企 业改革大致分两个阶段进行，2 0 0 0 年至2 0 0 4 年为第一阶段，属于探索阶段， 期间，按照依法破产重组等方式对齐齐哈尔糖厂、大田集团、农机车辆厂等 2 3 家国有企业进行了改制。2 0 0 4 年末至目前，属于第二阶段的企业改制，通 过引进资金、盘活资产等方式，使齐重数控、齐二机床、车辆轨道有限公司 等国家重点扶持企业走出了企业发展的困境。由于国家对国有企业产权制度 改革指导性的加强，这一时期的国有企业改制逐步走向正规，但所遇困难也 在加大，主要是资金缺口加大。 6 第1 章案例 第一时期的国有企业改革，主要是在分配上实行利润留成，盈亏包干， 以税代利，自负盈亏。2 0 0 0 年以后，根据国家有关政策，齐齐哈尔市尝试为 国有企业改革注入新的活力。在市场经济制度基础上，对国有企业进行全面 改革，一是抓大放小，抓好一批大中型企业，对一般小型企业进一步放开搞 活。二是建立公司法人治理结构，将现有企业改组成权责分明，管理科学， 激励与约束机制相结合的内部管理体制。企业依法自主经营、自负盈亏。三 是建立现代企业制度试点和发展股份制企业，理顺企业产权关系，探索政企 分开，解决试点企业的富余人员的问题，发展并规范各种劳动就业中介组织， 在国有企业改革的路上迈进了一大步。同时，按照国家制定的有关国企改制 措施，全面推进改革。一是吸收一定外来资金组建有限责任公司；二是改建 为股份合作制；三是鼓励跨行业、跨地区兼并；四是在不变更企业所有制的 前提下，允许企业通过出租、承包方法进行经营活动；五是通过公开竞价， 有偿转让企业股份；六是鼓励中小型企业引资嫁接改造；七是对长期亏损、 扭亏无望的企业依法实施破产，清偿债务；八是管理混乱、经营不好的企业 委托实力较强的企业去进行托管；九是原有企业经营管理情况好的，可继续 保持原有企业模式，加强管理，提高企业效益。随着市场经济的飞速发展， 根据齐齐哈尔市国企发展实际，2 0 0 2 年开始，齐齐哈尔市开始对国有企业改 革实行分类指导，对陷入困境的老企业通过出售一块、盘活一块、加强一块 等多种改革措施，使国有企业产权改革的进度越来越快。而此时，中小型国 有企业改革走在前列，为国有大型企业的改革的顺利进行做了铺路，这些企 业中的大多数由于长期以来的贷款过多、亏损过多，已经成为当地财政与银 行发展的巨大压力。改革使地方财政甩掉包袱，对银行来说也有盘活资金有 积极作用。 2 0 0 4 年末以来，齐齐哈尔市把国有企业产权制度改革作为振兴老工业基 地战略的重要举措，按照先易后难、统筹谋划、分步实施、重点突破的思路， 灵活运用各种政策措施，积极稳妥地推进市直属国有企业改革，使产权制度 改革进入了第二阶段。一是改制范围不断扩大。截止2 0 0 8 年底，8 5 家市属 7 哈尔滨i ：程人学硕七学位论文 国有企业全部完成企业改制，改制面达1 0 0 。其中燃化系统l l 家，水电系 统9 家，建材、轻工、机械及其它工业企业3 4 家，供销1 4 家，粮食3 家， 商业6 家，物资及其它8 家。二是企业资产逐渐盘活。通过引进外资、启动 内资，先后盘活4 3 2 亿元企业存量资产，占全市国有企业存量资产总额的 6 7 6 1 ( 市属国有企业总资产为6 3 9 亿元) 。其中燃化系统先后盘活1 2 7 亿 元存量资产，占闲置国有资产总额的6 7 7 ；先后盘活供销系统闲置资产3 1 6 7 力元，占国有资产总额的7 6 3 l ；先后盘活建材、机械、轻工行业闲置资产 1 1 4 亿元，占总额的6 4 0 4 ；先后盘活商业系统闲置资产5 7 3 0 万元，占总 额的4 4 0 8 。三是职工身份逐步转换。5 年来，全市共转换市属国企职工身 份3 3 1 4 7 人，占市属国有企业职工总人数的1 0 0 。四是负债总额明显减少。 5 年来，全市国有企业先后化解1 0 2 3 6 亿元的债务，按可比口径计算，占负 债总额的6 2 0 4 。 企业改制中也存在相当多的问题。 一是安置补偿职工越来越难。目前，完成改制企业国企身份的内退职工 还有7 2 4 1 人，随着时间的推移，这部分职工逐步纳入退休行列，但如何完成 退休手续，后续政策尚不完善，同时应由企业负担的劳动保险金也在不断增 长。据齐齐哈尔市劳动和社会保障部门初步测算，企业改革每拖延一年，每 名职工平均每年安置补偿标准将抬高2 1 4 元，工龄补偿增加3 2 5 9 5 元，应由 企业负担的劳动保险金增加4 7 2 3 元，即平均每名职工每年安置补偿标准就 增加8 1 9 6 5 元。 二是企业国有资产越来越少。完成改制的企业中，大部分处于亏损或“啃 老本”状态，企业国有资产越来越少。尤其是已停产、停业等的2 4 家企业， 2 3 4 7 名职工不仅每年安置费用要增加2 3 1 9 万元，而且发放生活保障金、支 付留守人员工资需1 9 8 7 万元，企业国有资产如暖日下的冰山，正在快速消 融。 三是政府承担的企业债务越来越多。企业改制的最终目的是让企业放下 包袱，轻装前进，走入完整的市场化轨道。完成改制的市属国有8 5 家企业中， 第1 章案例 有l l 家企业身负重债，负债总额达3 3 1 6 亿元，虽经依法破产甩掉债务“包 袱”。但给政府及其主管机关带来的债务危机却越来越严重。 四是企业改制矛盾越来越大。齐重数控拖欠社会集资、齐纸公司职工无 钱安置、燃化行业的空壳企业遗留i 、口j 题与矛盾交织。而且，不少职工都在想 方设法争取多补偿，稍靠政策边儿，就要求享受相应的安置补偿政策，不断 上访、闹事，产生新的矛盾。 1 2 2 齐纸公司基本情况 齐纸公司作为黑龙股份的前身于1 9 5 4 年1 月2 8 同正式投产，在册职工7 7 2 7 人，离退休人员2 3 1 1 人，总计1 0 0 3 8 人( 含黑龙股份) 。企业在建厂初期，紧 紧抓住东北经济复苏的有利契机，在国家有关政策的支持下，通过结构调整、 过大外延、增加内需等有效措施，在经济发展链条上，逐步形成以工业用纸 和民用用纸双线发展的国有经济为主体，地方经济相伴而生的区域经济格局。 1 9 9 7 年前，凭借产品的质量和技术尖端的生产线，逐步吞并掉一些小的纸业 加工厂，形成在职职工近2 0 0 0 人的较大规模的国有企业，其产品市场占有率 在东北三省达到4 5 1 7 。在计划经济强有力的推进和支持下，齐纸公司的国 企经历了三次发展时期。第一次发展时期是1 9 5 4 年至1 9 7 8 年，通过国家计划 扶持，企业生产逐步走上正规，并较好地开拓了国内外市场，初步畅通了企 业发展渠道。第二次发展时期是1 9 7 9 年至1 9 9 1 年，在这一阶段中，计划经济 和半市场经济互相辅助，企业效益得到明显发展，积累了国有企业发展壮大 的第一桶金。第三次发展时期从1 9 9 2 年至1 9 9 7 年，齐纸公司初步建立了国有 资产三级管理体系，吞并3 家中型规模的造纸企业，组建了齐齐哈尔市造纸厂 有限责任公司，资产总额达到3 6 亿。但随着社会改革和国企改革的逐步深入， 蓬勃发展的齐纸公司遇到了企业发展的瓶颈。按照“不求所有，但求所在” 的思路，齐纸公司张开臂膀，攀高结强，成为齐齐哈尔黑龙集团的一个子公 司。期间，齐纸公司( 黑龙股份) 凭借银行贷款，借助民营企业的优惠政策， 吞并了齐齐哈尔冰刀厂、齐齐哈尔琉璃厂、齐齐哈尔灯具厂等一些中小型的 9 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 国有企业，完成了资金原始积累的过程，并迅速发展壮大。黑龙股份就是在 这个特定历史时期，利用9 7 上市额度，在齐纸公司基础上，于1 9 9 8 年1 1 月经 包装上市的国有控股公司。总股本3 2 ，7 2 2 5 万股，其中，国有法人股2 2 ，9 7 2 5 力股，占总股本的7 0 2 ；上市流通股9 7 5 0 ，占总股本的2 9 8 。公司员工1 5 4 7 人。作为国有企业，在步入市场经济体制前，企业效益在齐齐哈尔国有企业 中一直位居前列，产品市场广泛，进出口额占据齐齐哈尔市国企的1 6 7 5 ， 是齐齐哈尔市纳税大户。随着国企改革的不断深入和企业市场化的发展，依 靠计划经济和原有陈旧路线发展的齐纸公司( 黑龙股份) ，逐步陷入了企业发 展的困境，资本入不敷出。在这场有进有退的进程中，国有企业现存的生产 要素被蒸发掉，缺乏资本优势和市场竞争力的齐纸公司，在从业人员、机制、 管理、文化等方面，陷入了企业危机。由于不断受市场经济的冲击，市场灵 活性差，生产线落后，生产技能和产品质量低于市场同类产品，企业生产投 入成本高，回收效益低，企业逐步陷入发展的低谷。2 0 0 4 年末财务报表显示 累计亏损9 4 1 亿元。 齐纸公司作为老牌国有企业，历史形成的体制不顺、机制不灵活，债务 包袱、人员包袱和企业办社会包袱沉重等制约企业生存发展的障碍，没有从 根本上得到解决。尽管齐纸公司和黑龙股份对外是两块牌子，但特定时期包 装上市的公司，不可能摆脱齐纸公司的人员、经济和利益的关联。齐纸公司 的辅业1 3 户所属企业以及幼儿园、中小学、中等职业学校、医院等1 0 个 企业办社会单位都依靠黑龙股份来维持生存。由于出现巨额亏损，2 0 0 4 年7 月，企业难以为继被迫停产，当年欠发3 个月的职工工资。 2 0 0 4 年l o 月，齐齐哈尔市委、市政府为遏制齐纸公司( 黑龙股份) 巨额 亏损，决定通过引进战略投资者，对黑龙股份实施战略性重组。2 0 0 6 年5 月， 与国中( 天津) 水务有限公司签署股权转让协议书，并最终得到了落实。至 2 0 0 8 年，齐齐哈尔市委、市政府为了化解近1 1 亿元的金融债务，解决9 5 亿元 的大股东占用，支付安置职工费用等，已支付重组费用达1 1 亿元，其中用于 职工安置所支付的现金就达3 亿多元。重组取得了阶段性的成果。一是职工得 l o 第l 章案例 到了妥善安置。制定了职工安置方案，提交职代会讨论通过并得到市政府的 批准，对1 0 0 3 8 人进行了妥善安置。在职职工中7 7 4 6 人中，办理提自订退休手续 3 0 5 0 人，按并轨政策解除劳动关系4 3 0 0 人( 含1 3 个辅业单位实施属地化管理 7 7 5 人，工伤职工移交到市医保局托管2 0 0 人) ；分离办社会1 9 8 人；离退休人 员全部移交社会化管理；遗属2 1 5 人移交龙沙区民政局管理。职工安置方案明 确了1 2 项安置费用总计3 5 亿元( 还差4 0 0 0 多万元没有到位，是引发群体性事 件的主要因素之一) 。二是重组的重大事项得到解决。分两步完成了9 5 3 亿元 大股东资金占用的清偿工作。2 0 0 8 年1 2 月，国中( 天津) 水务有限公司与黑 龙股份公司在中国证券登记结算有限责任公司上海分公司办理了股权过户手 续，市政府获得股权转让款人民币3 5 亿元( 尚有4 0 0 0 多万元未到位) 。2 0 0 9 年4 月1 7 日，黑龙股份正式恢复交易，黑龙股份重组进入资产处置阶段。 哈尔滨jl ：程人学硕士学何论文 第2 章案例分析 2 1 齐纸公司群体性突发事件成因分析 2 1 1 拖欠职工工资及企业改制经济补偿金不到位 齐纸公司拖欠的工资包含企业拖欠在职职工工资、买断职工经济补偿金、 离退休职工养老金、企业伤残人员生活费、职工遗属费及停报或迟报医药费、 供暖费等，最长的拖欠已达4 年之久。职工工资和买断后的经济补偿金是职 工最基本的生活保障，也是其参与社会再就业所需投入的资金，拖欠工资引 发的群体性突发事件是劳资矛盾的主要表现，大都是在群众忍无可忍的情况 下发生的，矛盾逐渐尖锐。这一问题在国有企业改革、由传统计划经济体制 向社会主义市场经济体制转轨的社会变革时期尤为突出。此问题得不到妥善 解决，将直接影响到职工群体的基本生活，必将引发各类问题职工为讨要所 拖欠的工资及生活费而不停的上访、闹事。齐纸公司对职工安置费用总测算 为3 5 亿元，由于政府补差和企业自筹资金问题，目前尚有4 0 0 0 多万元企业 改制补偿金没有到位，是引发此次群体性突发事件的主要因素。 2 1 2 国有企业亏损、改制、重组后续政策不完善 齐纸公司在步入市场经济体制后，由于市场狭窄、经营管理不善等问题， 企业面临巨大的亏损，而在实施改制、重组等改革过程中，没有充分发挥职 工代表大会的作用，职工对改革方案中涉及切身利益的政策知道的甚少，进 而阻碍了政府对企业改制后续政策的完善。企业下岗、内退、解除劳动合同、 买断工龄等职工群体，要求企业按照企业法等相关规定给予合理补偿， 解决生活出路问题。但是，政府对改制、重组乃至破产企业的后续政策却未 能及时出台或后续保障措施不够完善，跟不上形势发展的需要，甚至企业“两 退”人员的医疗保险、社会保险问题都得不到有效落实，而且有关部门和企业 对政府反复研究制定的临时利民政策存在执行不当或根本不执行等现象，严 1 2 第2 章案例分析 重损害了职工群众的切身利益，引起职工群体的强烈抵触和不满，使矛盾冲 突愈趋尖锐。齐纸公司的改制重组，大部分企业内退职工由于企业改制方案 中没有明确其养老医疗保险安置问题，企业下岗职工虽有“下岗就业优惠证” 待遇，但在经济下滑时期，却就业无门，生活陷入困境。这些都使企业职工 对政府在企业改制重组后的后续保障措施的出台不及时及不完善，产生严重 的抵触情绪。 2 1 3 社会保障覆盖面小致使职工再就业空间过于狭窄 齐纸公司在经济体制转轨过程中，由于经济基础的薄弱和企业对职工安 置能力的有限，企业在改制中，大部分职工被迫选择了买断、下岗、领取经 济补偿余的安置方式。由于社会保障制度和再就业机制建立的相对滞后，及 改革、破产、转制、结构调整中，缺乏相应的配套措施或措施落实不到位， 特别是社会保障能力较弱，使大部分职工和离退休人员基本生活难以得到有 效保障，甚至一部分人连最低生活标准也难以维持。齐纸公司改制后，在法 定额度内需再就业安置的职工为3 1 4 7 人，其中参加了基本养老保险、基本医 疗保险和失业保险的人数仅占7 4 8 ，还有一定数量的需再就业人员没有参 加三险。企业退休人数不断增加，进而引发另一种情况，即内退职工在达到 退休年龄后，要求依法退休，并享受退休待遇，资金缺口逐年增加，潜在的 支付危机日益突出。同时，由于齐齐哈尔市所处的特殊地理位置，经济发展 相对滞后，多数企事业用人单位处于饱额状态，加上近几年大学毕业生没有 分配工作，社会就业压力很大，社会就业空问远远不能满足随着企业破产、 改制、下岗职工的就业需求。 2 1 4 群众利益诉求渠道不畅通 齐纸公司群体性突发事件的发生，除经济因素以外，与社会利益诉求表 达机制及社会救济援助渠道的不通、不畅有很大关系。齐齐哈尔市由于处于 老工业基地，经济条件相对滞后，且由于地处边陲地区，以行政手段为主体 哈尔滨_ 程大学硕十学位论文 的政府干预、调解方式尚处于解决群体冲突的主导地位。齐纸公司的改制重 组早在2 0 0 4 年就开始运作，由于先期改制工作运作时保密性不强，个别职工 在企业规划改制工作的过程中，就开始议论重组后职工安置的问题。2 0 0 4 年 至2 0 0 7 年末，齐纸公司信访处接待的来访事项中，咨询改制后职工安置的问 题每年呈1 5 的速度递增，2 0 0 8 年达到最高峰，占齐纸公司内部上访总量的 7 2 。期间，境内外不法分子和政治意识淡薄人员开始勾结。【z ) 而齐纸公司管 理层未从社会稳定角度考虑将这些不稳定因素上报市政府，对群众反映的诉 求和要求解决的问题，却加以隐瞒，压制了不稳定因素存在的苗头，从而给 政府的后期调解带来重重困难。企业职工通过正常渠道反映问题、提出建议 遭遇无回应的情况，不满情绪得不到宣泄排放，均不利于社会矛盾的缓解和 疏导。“有话无处说，有苦无处诉”的现象，最终导致齐纸公司群体性突发事 件的发生。 2 2 齐纸公司群体性突发事件暴露出的政府应急管理问题 2 2 1 管理组织体系不健全 企业自身的组织管理和政府宏观调控的指导，其完善程度决定了一方经 济和社会是否稳定。齐纸公司群体性突发事件的发生，与企业、政府两级管 理组织体系的不健全有着密切的联系。齐纸公司虽为国有企业，后为国有控 股上市公司，但其改制重组，正确的说，均是企业行为，政府只是在宏观调 控上起个引导作用。但是由于企业的行业主管部门齐齐哈尔市国资委，是在 政府机构改革中从经贸委分离出来的一个新组成的职能部门，对企业的宏观 管理缺乏一定的指导性和预测性。而在现行体制下，每遇到群体性突发事件， 政府习惯于把问题归结于管得不好或管得不够，并且将对突发事件的处置作 为部门领导政绩，加强考核，导致越乱越管、越管越乱，形成恶性循环。因 此，齐纸公司企业改制过程中因企业买断职工工龄、发放经济补偿金的劳资 矛盾、拖欠工资等问题引发的群体性突发事件，齐齐哈尔市国资委缺乏预测 性和缺少事件发生后的宏观处理政策，没有有效地在第一时间控制事态，没 1 4 第2 章案例分析 有建立起能够完全适应社会主义市场经济发展需求的管理体制，难免将矛盾 最后集中于政府，造成社会的不稳定。通过齐纸公司群体性突发事件，我们 很容易就发现，各级基层组织由于受“改革、发展、稳定”三位一体的约束， 对自己层面出现的影响社会稳定的问题，均采取不报、瞒报等方式，导致其 行业主管部门的失聪，而在自己内部对出现的问题却依然不愿管、不敢管、 无力管，使矛盾、纠纷长期处于无人过问、无人疏导的状态。 2 2 2 管理预案体系不完备 2 0 0 4 年，为深入贯彻落实中央国家突发公共事件总体应急预案要求， 中央政法委、国家信访局制定下发了群体性突发事件应急管理办法，并 要求省、市亦建立相应的预案制度，目的在于能够及时、高效、有序：稳妥 地加强处置群体性突发事件的应急能力和工作水平，保障公共秩序安全，维 护改革、发展、稳定的大局，维护人民群众的合法权益。但在实施中，却亦 有不尽人意的地方，存在着严重的预警信息系统相互分割，缺乏互通互联， 难以实现预案信息共享。此次齐纸公司群体性突发事件，就暴露了齐齐哈尔 市政府对群体性突发事件预案管理体系的弊端。按照2 0 0 4 年由齐齐哈尔市信 访工作领导小组制定下发的齐齐哈尔市预防群体性突发事件管理办法中 所规定的“行政管理相对人以及利害关系人到其主管部门及党政办公地点集 体上访，达到预警人数的；或者因信访突出问题到重点地区( 场所) 聚集， 通过静坐、喧闹、堵塞交通等方式，影响党政机关正常办公秩序和社会公共 秩序，造成较大社会影响的事件的，应提前上报党委、政府”，“预防为主， 及早稳控。要建立健全矛盾纠纷排查调处机制，掌握动向，抓好预防，对苗 头性、倾向性、趋势性信访问题，做到早发现、早报告、早控制、早解决， 将问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态”。齐纸公司群体性突发事件由酝 酿、发展到集体闹访，事态的逐步扩大，从基层组织、属地管辖政府到市级 主管部门，均没有在预案预警体系中得到任何信息。预警体系的不畅通、不 1 5 哈尔滨丁程人学硕士学1 1 ：7 = 论文 完备，预警信息的闭塞，相关部门对事态发展的麻痹状态，使政府陷入解决 此次群体性事件的被动之中。 2 2 3 管理运行机制不通畅 齐齐哈尔市处置群体性突发事件，也建立了相应的运行机制，但在具体 实施中，缺乏综合性的信息平台和分析，存在信息收集汇总、综合评估欠缺 现状，存在严重的推诿扯皮，贻误时机等问题。2 0 0 5 年，齐齐哈尔市发生了 一起千台出租车围堵党政办公中心群体性突发事件，此事件惊动建设部。这 次的群体性突发事件在后期调研时发现是有预谋、有计划、有组织准备的。 事件发生后，责任主管部门齐齐哈尔市建设局、交通局、公安局围绕出租车 运管、燃油等问题，互相推卸责任，未能及时处置问题，致使事态发展趋于 恶化。此次的齐纸公司群体性突发事件，严重地存在预警信息通报速度迟缓， 重要信息通报量明显不足，而且还存在隐瞒情况，给相关部门的决策造成偏 差。同时，其行业主管部门齐齐哈尔市国资委、属地管理单位齐齐哈尔市龙 沙区及企业改制后成立的齐纸公司改制工作组留守人员，在前期处置过程中， 态度不明朗，对出现的问题及群众的诉求，互相推诿，使群众诉求一直处于 模糊状态，导致多次上千人聚集市党政办公中心上访，并采取围堵、封道、 打横幅、喊口号等激进方式，给政府施压。此次事件由发生到处置，部分责 任部门没有按照“处置突发性信访问题和群体性事件实行领导负责制和分级 负责制”管理办法进行，阻碍了正常的工作机制的运行，也为政府后期参与并 解决群众诉求无形中增加了障碍。 2 2 4 管理保障机制不完善 管理保障机制包含组织保障、法律保障、信息保障、绩效管理保障、民 主保障等，其是否完善，决定了一定地域的社会稳定程度。按照齐齐哈尔 市处黄公共突发事件应急管理办法和齐齐哈尔市预防群体性突发事件管 理办法“要切实完善市、县、乡( 街道) 、村( 社区) 四级防范调解体系， 1 6 第2 章案例分析 防止矛盾纠纷升级激化”，不难理顺出矛盾纠纷激化必然引发群体性突发事 件，其发生大部分都呈现出萌芽、发展、升级的过程，这就从客观上为防范 调解提供了缓冲时间，但齐纸公司群体性突发事件从发生到后期处置，却不 尽然。根据有关规定，齐齐哈尔市成立了处置群体性突发事件应急管理领导 工作小组，建立