（农业经济管理专业论文）农村宅基地使用权流转研究.pdf

山东农业大学硕士学位论文 中文摘要 本文以中国市场化、城市化快速推进、大量农民进城务工并落户城镇 为背景，对实践中农村宅基地的取得特别是流转“有法不依 和“无法可 依 现象进行归纳和解释，基于保障农民土地权益、提高土地资源配置效 率和农民市民化，提出改革农村宅基地制度的基本目标、主要路径与配套 措施等。 ， 本文采用案例研究、规范分析和系统分析方法。对农村宅基地使用权 流转在应然状态下的法定权利与实然状态的下法定权利及其偏差进行研 究，对目前出现的社会问题做出分析，为流转的改革提供参考，具有重要 的现实意义。本文的研究内容和主要结论如下： ( 1 ) 在概述农村宅基地使用权制度沿革的基础上，描述、分析和比 较了农村宅基地使用权制度安排以及农村宅基地使用权与建设用地使用 权、土地承包经营权的共性与差异。研究表明，农村宅基地使用权与农村 集体组织成员的资格联系在一起的，具有身份性和限制性。现行农村宅基 地使用权制度不仅导致农村宅基地外延扩张过度、土地利用率低，而且由 宅基地权属问题衍生的宅基地交易安全问题也很突出。宅基地使用权是一 种受到法律特殊限制的用益物权，宅基地使用权与建设用地使用权虽然两 者同属于建设用地性质的用益物权，但不论权利内容还是在权利行使的范 围上，对宅基地使用权的限制都远远大于建设用地使用权。 ( 2 ) 从实现城乡一体化发展、改变城乡二元经济结构体制、合理配 置住宅资源和提高经济效率、构建和谐社会等角度，对现阶段宅基地使用 权流转的必然性进行剖析。研究表明，对农村宅基地使用权流转进行严格 限制，适合于城乡二元社会相对静止、人员往来交流较为隔绝的时代。而 随着我国改革开放的深入，城市化步伐的加快，人员流动日益频繁，农民 进城的趋势不可阻挡的今天，农村宅基地使用权流转已是大势所趋。 ( 3 ) 从理论与实践的结合上分别研究了农村宅基地使用权转让、继 承、赠与、出租、置换、入股等。研究表明，虽然农村宅基地使用权流转 形式多样，但目前较为普遍的流转方式是置换、入股和出租，尤其是置换 已成为新农村建设中宅基地使用权流转的主要形式。不同的农村宅基地使 农村宅基地使用权流转研究 用权流转形式，行政干预的状况存在较大差异。 ( 4 ) 从法律、社区、文化因素等制约农村宅基地使用权流转的方面 进行了讨论，分析表明，宅基地使用权的良性运转，既取决于一个良好的 社会、文化环境，也取决于一个强有力的法律保障体系。对于实践中存在 的现象，我们既不能回避，更不能片面限制，应深究其存在的合理性和必 然性，进行科学的疏导和规范，使之健康发展。 本文的创新之处是总结了城市化进程中宅基地使用权流转的几种实 现形式，分析了现实存在的两种最普遍实现形式置换和入股的正当性 及合理性，提出了使宅基地使用权流转实现形式规范化的途径。 关键词：农村宅基地使用权流转形式流转制度 山东农业大学硕士学位论文 a b s t r a c t b a s e do nt h ec h i n e s em a r k e t , a n dp r o m o t er a p i du r b a n i z a t i o n ，al a r g e n u m b e ro fp e a s a n t sa n dm i g r a n tw o r k e r ss e t t l e dd o w ni nc i t i e sa n dt o w n sa s t h e b a c k g r o u n d ，t h ep r a c t i c e o fr u r a lh o u s ef o u n d a t i o no fap a r t i c u l a r c i r c u l a t i o no f ”f a i l u r et oa b i d eb y a n d ”n o tf o l l o w p h e n o m e n o ns u m m a r i z e d a n de x p l a i n e d ，b a s e do nt h ep r o t e c t i o no fl a n dr i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r s ， i m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo fa l l o c a t i o no fl a n dr e s o u r c e so ft h ep u b l i ca n d f a r m e r s ，r u r a lh o u s ef o u n d a t i o nt or e f o r mt h es y s t e mo fb a s i co 巧e c t i v e s ，t h e m a i np a t ha n ds u p p o r t i n gm e a s l e s i nt h i s p a p e r ，i u s ec a s es t u d i e s ，s t a n d a r d i z e da n a l y s i sa n da n a l y s i s m e t h o d s t h er i g h tt om et h er u r a lh o u s ef o u n d a t i o ns h o u l db ei nc i r c u l a t i o n b u tu n d e ras t a t u t o r yf i g h ta n di tr a nt h es t a t eu n d e rt h es t a t u t o r yf i g h tt os t u d y a n di t sd e v i a t i o n , t h ec u r r e n te m e r g i n gs o c i a li s s u e sa n a l y s i s ，t op r o v i d e r e f e r e n c ef o rt h er e f o r mo ft h ec i r c u l a t i o ni s a l l i m p o r t a n tp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e ，t h i ss t u d yc o n t e n t sa n dm a i nc o n c l u s i o n sa r e a sf o l l o w s ： ( 1 ) o u t l i n e di nt h er u r a lh o u s ef o u n d a t i o nr i g h tt ou s et h es y s t e mo nt h e b a s i so fh i s t o r y ，d e s c r i p t i o n , a n a l y s i sa n dc o m p a r i s o no ft h er u r a lh o u s e f 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i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c eo nar u r a lh o u s e f o u n d a t i o nt os t u d yt h eu s eo ft h er i g h tt ot r a n s f e r , i n h e r i t a n c e ，g i f t ，l e a s e ，t h e r e p l a c e m e n t ，s u c ha ss h a r e s r e s e a r c hs h o w st h a tw h i l er u r a lh o u s ef o u n d a t i o n r i g h tt ou s et h ec i r c u l a t i o no fv a r i o u sf o r m s ，b u tt h ec i r c u l a 廿o no ft h em o r e c o m m o na p p r o a c hi st h er e p l a c e m e n t ，s h a r e sa n dr e n t a l ，e s p e c i a l l yt h e r e p l a c e m e n tb u i l d i n gh a sb e c o m ea n e wr u r a lh o u s ef o u n d a t i o ni nt h et r a n s f e r o ft h er i g h tt ou s et h em a i nf o r m d i f f e r e n tr u r a lh o u s ef o u n d a t i o nc i r c u l a t i o n o ft h en g h tt ou s et h ef o r mo fa d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o ni nt h es i t u a t i o nt h e r e w e r eg r e a t e rd i f f e r e n c e s ( 4 ) f r o m t h el e g a l ，s o c i a la n dc u l t u 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保护的背景下，新增城镇建设用地是人们关注的焦点，同时也应高度关注 村庄建设用地。 1 9 5 8 年以前，我国农村宅基地属于农民私有财产，可自由流转。1 9 5 9 年至今，宅基地属于农民集体所有。从制度视角出发，观察当前农村宅基 地问题，有一系列重要问题迫切需要解决：一是无限制地增加对土地的占 用问题。我国实行农村村民一户一宅制，并且宅基地的取得是无偿的，而 农村户数则不断增加，从而会无限制地增加对土地的占用。根据中国农 村统计年鉴2 0 0 6 ) ) 的统计数据计算，2 0 0 0 - - - 2 0 0 5 年全国平均每年增加农 村户数2 1 4 7 8 万户，是1 9 9 5 - - 2 0 0 0 年平均每年增加户数1 7 3 4 4 万户的 1 2 4 倍。况且，虽然土地管理法规定“宅基地的面积不得超过省、自 治区、直辖市规定的标准”，但目前农村人均宅基地面积达到1 8 5 平方米 ( 韩俊，2 0 0 6 ) ，大大高于1 5 0 平方米的最高标准。二是土地资源闲置与 浪费问题。农村村民宅基地的使用权是无期限的，虽然现行法律没有禁止 宅基地使用权流转而只是强调“一户一宅制”，比如土地管理法规定 “农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，但同时现 行制度又“禁止城镇居民在农村购买住房”。一方面农村居民可以无偿获 得宅基地，从而没有住房的农村人口可以通过分户取得宅基地而不需要购 买，另一方面可能购买农村住房的城镇居民又被“禁止在农村购买住房”。 在目前我国市场化、城市化进程加快、大量农民进城务工并落户城镇的背 景下，进城务工并落户城镇的农民在农村的住房只能闲置，从而在农村出 现了大量的“空心村 、“空心房，造成严重的土地资源和农村房产投资 农村宅基地使用权流转研究 的闲置、浪费。三是隐性交易的风险问题。虽然没有正式的制度安排，但 农村宅基地的流转一直在“地下”进行着，特别是在新农村建设中，部分 地方利用宅基地换取建设用地的现象已较普遍，这些做法包含着许多风 险。因为即便它们没有公然违法，但由于没有明确的法律规范，其结果是 交易双方的利益均缺乏安全保障，尤其是新农村建设中的土地置换，农民 的利益由于这一操作在法律上的不规范性而无法得到保障。 本研究将在学术界已有研究成果的基础上，以中国市场化、城市化快 速推进、大量农民进城务工并落户城镇为背景，对实践中农村宅基地的取 得特别是流转“有法不依”和“无法可依”现象进行归纳和解释，基于保 障农民土地权益、提高土地资源配置效率和农民市民化，提出改革农村宅 基地制度的基本目标、主要路径与配套措施等。 1 2 国内文献研究综述 一般说来，城镇国有土地使用权的出让、转让、抵押、出租等问题已 经有了比较完善的法律规范和较多的实践经验。但农村集体土地使用权的 流转问题，我国现行立法还没有很好的适应经济发展的需要，总体上看， 是一种趋于保守的态势。 众所周知，我国农村宅基地属于农民集体所有，物权法将宅基地 使用权界定为农村居民为建造自有房屋对集体土地享有的占有、使用的权 利。而对于宅基地使用权的处置权能，目前，大多的学者都赞成应当赋予 宅基地使用权充分的可流通性，不应在物权法中对其加以过分的限制。 产权理论认为，只有产权界定明晰，才能明确界定各方在行使权利过程中 的行为边界，明确各方相应承担的成本及从中获取收益的边界，形成合理 预期，从而使其更自觉更积极地追求产权利益的最大化和成本的最小化， 最终完成资源的最优配置过程。在一个较长的时间里，低效率的产权将会 增大政府控制的成本，降低政府控制的收益，从而逼使政府集团调整自己 介入产权界定的程度和方式( 周其仁，1 9 9 4 ) 。所以，应当规定标准内的 宅基地永久化，使其成为农民的一项永久财产权，并允许流转，这样可以 使一些人退出宅基地，空闲宅基地得到充分利用( 张竞竟、高建华，2 0 0 3 ) 。 为了提高土地的利用价值，需将农村房产设计成为可以自由流通的物权。 这种产权改造有利于城乡之间实现人口的互动，将有利于农村现代化水平 2 山东农业大学硕士学位论文 的提高，也有利于大量资金涌进农业和农村，从而为农村的发展解决资金 不足和生产方式落后的重大问题( 吴午东、黄强，2 0 0 5 ) 。 由于宅基地使用权的特殊性，其能否流转，在什么范围内流转一直是 个有很大争议的问题。当前我国学者对宅基地使用权流转的认识归纳起来 有两种意见：一是主张宅基地使用权应当与出让国有土地使用权一样可以 自由的流转，包括向农村集体组织以外的主体流转。宪法规定，国家 保护公民的合法私有财产。农村宅基地使用权益和其地上住房是公民的合 法私有财产，所有权人依法对其享有、占有、使用、收益和处分的权利。 目前，已经成为城市居民的农村人口有条件地转让其住房和宅基地的使用 权益，是处分其私有财产所有权的正当行为，理应受到国家法律的保护( 徐 宗威，2 0 0 6 ) 。不允许农民利用宅基地使用权抵押、出资，进行商业化利 用将严重限制农村经济发展和农村城市化进程，不符合市场经济的基本原 则，必须向农民开放其宅基地商业化利用途径和规则( 高富平，2 0 0 1 ) 。 不允许农村宅基地上市转让的相关政策，已经引发了诸如人均宅基地面积 超标严重、宅基地空置现象严重、宅基地交易纠纷不断等很多问题( 张建 华，2 0 0 6 ) 。而且，在城乡一体化进程加快，急需加速发展农业，有效解 决“三农问题的今天，继续禁止宅基地使用权的流转是一种对农民不公 正的待遇( 刘金清、张从军，2 0 0 5 ) 。我国城市居民购买商品住宅后，房 屋属于个人财产，土地为国家所有，房屋所有人拥有土地使用权：农民在 自己宅基地上建房，房屋也属于个人财产，土地为集体所有，房屋所有人 也对宅基地拥有使用权，对房屋的所有者而言，城市、农村并无多少区别。 但是，现行政策却规定，城市住宅包括其占用的土地使用权可以流转，农 民住宅的转让就受到限制，宅基地不能自由转让，这无论从理论上还是逻 辑上都存在不合理性。所以，宅基地转让要放开对象和范围，不能因为宅 基地所处的位置不同而造成宅基地转让的不平等( 晁乐红、陈林娟，2 0 0 6 ) 。 二是主张宅基地使用权只能在限定的范围内流转，这个范围就是农村集体 内部成员之间。如王卫国( 2 0 0 3 ) 认为“宅基地使用权可以本着调剂余缺 的原则，在本集体内成员之间协议转让，但必须经乡( 镇) 政府批准，而且 出让方不得牟利。 集体组织是农村宅基地的所有权人，其审核决定的正当 合法性无可置疑( 孟勤国，2 0 0 5 ) 。如果因为合法事由需要变更，应当由集 农村宅基地使用权流转研究 体组织中2 3 以上多数成员通过，农村集体经济组织不能直接向集体组织 以外的人转让宅基地( 王崇敏、孙静，2 0 0 6 ) 。这样既有利于城镇化建设， 又有利于保护农民利益。为了使农民和市民享有同等的土地使用权，在农 村宅基地流转方式上，“保持集体所有、允许上市转让 这种农村宅基地 使用权的流转方式还是比较合理的( 张奇，2 0 0 5 ) 。所谓“保持集体所有、 允许上市转让”，其实质就是在保持农村宅基地集体所有权流转的基础上， 政府取消原有限制农村宅基地使用权流转的相关规定，对手续齐备、建造 合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发集体土地使用证、房屋产权 证等证书，允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房、房改房一样，合 法上市转让。农村宅基地流转的主要目的是赋予土地商品属性，允许农村 宅基地使用权进入土地交易市场，就可以通过公开、公平、公正的市场行 为，使土地资源的价值得到真正体现，最大限度地增加农民收入、提高他 们进城的经济承受能力，加快我国城市化进程的步伐( 沐兰琼，2 0 0 6 ) 。 当然，我们在对现行的法律制度进一步的完善的同时要本着这样一种思 路：一是兼顾农村宅基地的财产性与福利性，尊重农民集体所有者的地位， 有限度的引进市场机制( 姜爱林、陈海秋，2 0 0 7 ) 。在新农村建设之际， 各地都在探索适合当地发展的宅基地使用权流转之路，并取得了不错的效 果，对其它地区也起到了借鉴和推动作用。 经过对这两种观点比较研究，可以发现，对于宅基地使用权在农村集 体组织内部成员之间流转，学者的意见比较统一，争论的焦点在于宅基地 使用权能否向集体组织以外的主体流转。产生争论的原因依作者看，主要 是看问题的角度不同。第一种观点是基于建立农村和城市土地使用权统一 市场的角度，可以说是一种比较超前的思路，而第二种意见从宅基地使用 权的基本属性和农村经济社会的实际情况出发，可以说是一种比较稳妥的 思路。 就研究内容上看，多数学者就宅基地使用权流转的必要性、存在的问 题和制度设计等问题做出了讨论，很少有学者对宅基地流转后可能会出现 的问题和农村的房地产市场的发展进行探讨。任何事情都有两面性，不能 仅仅看到宅基地使用权有流转的必要就大力推行其流转，我们也应当冷静 的思考其流转后所产生的影响。应当尽快明确和赋予农民宅基地以完整的 4 山东农业大学硕士学位论文 物权，防止新一轮剥夺农民利益的现象( 蒋省三、刘守英，2 0 0 7 ) 。另外， 对流转过程中农民权益如何得到保护和宅基地怎样作为农民的财产权来 实现价值等问题的研究也要引起重视。 就研究角度来看，多数学者把该问题放在物权立法体系中加以考虑， 少有针对性的研究，特别是结合农村宅基地使用的实践状况展开研究。学 者们试图通过物权理论体系的完善进而形成放之四海而皆准的规则，但是 事实上会出现一些学理研究所难以预料的情况而变的不可行，所以，有必 要对农村宅基地流转的现实运作予以关注，在考察实际情况的基础上，对 农村宅基地流转提出相关建议。 1 3 研究的主要内容、方法以及技术路线 1 3 1 基本概念与范围的界定 宅基地，又称农村宅基地，是指农村村民用于建设住宅和厨房、厕所 等设施的土地及庭院用地。宅基地属于农村集体所有的非农产业生产建设 用地，农村农民依据其作为农村集体经济组织成员而享有其使用权。宅基 地使用权是指农村居民为建造自有房屋对集体土地享有的占有、使用的权 利【1 1 。非本集体成员不能享有宅基地的使用权从而使宅基地使用权在村与 村之间具有非流动性。但是这种非流动性并不是说明宅基地上的房屋也不 能转移，这就涉及到了房屋的所有权问题。根据1 9 9 0 年1 2 月5 日颁布的 最高人民法院关于贯彻执行 若干问题的意见( 修改稿) 第1 3 1 条第二款规定：“房屋所有权人出卖农村私有房屋，买卖双方自愿 立有契约，交付了房款，并实际管理和使用了房屋，又没有其他违法行为 的，应当认定买卖关系有效。当地政府规定需要办理登记或纳税手续的， 按当地规定办理 。由此可见，法律是允许农村房屋买卖的，也就是说， 在我国宅基地集体所有和房屋的个人所有是并存的。所以，不能将宅基地 的使用权流转和农民房屋的性质简单混为一个问题，但是二者之间又存在 着密切的关系。从自然属性来看，房屋依地而生，不能独立。但从法律上 来看，房屋和土地的权利是否可以分开，二者可否成为相互独立的不动产。 就我国而言，法律一贯承认房屋可以独立于土地而成为所有权的客体，土 【- l 王利明，物权法研究 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 。 5 农村宅基地使用权流转研究 地和房屋是两个不同的物，上地使用权和房屋的所有权是两个独立的民法 上的权利。虽然我国承认房屋可以独立于土地而存在，但是在实际交易过 程中，我国现行立法实行的却是土地和房屋互不分离的立法体制，如我国 建设部在城市房屋产权产籍管理暂行办法( 1 9 9 0 年建设部第七号令) 中第三条的规定：“城市房屋的产权与该房屋占用上地的使用权实行权利 人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。 同时，城市房 地产管理法( 1 9 9 5 年) 第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋 的所有权和该房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押。”可见，我 国立法是将土地和房屋视为交易的共同客体，即通常所说的“房随地走” 或“地随房走 的流转原则。虽说“房地同时走”的立法针对我国城市中 的房地而言，但在解释上，从房与地之间关系来看，农村中的房地关系似 也应采用此原则，因此，农村房屋产权流转与土地使用权流转必然有着紧 密的内在联系。 一 农村房屋产权是农民的一项重要的财产权。随着农村房地产市场的活 跃，农村房屋产权流转的需求越来越多。所有权表明的是一种归属关系， 是指所有者可以处置归自己所有的财产的权利；产权则是指人们是否有利 用自己的财产采取某种行动造成相应后果的权利，即使这种权利不被允 许，他仍然保持对自己财产的所有权【l 】。阿尔钦( 1 9 9 1 ) 认为“产权是授 予特定的个人某种权威的方法，利用这种权威可以从不被禁止的使用方法 中，选择一种对待物品的使用方式 【2 】。与城市居民享有健全的房地产制 度相比，农民在宅基地问题上被赋予的收益权、处置权等权利是有限制性 的【3 】。实际上，收益权和处置权是密切联系的，收益权的实现很大程度上 有赖于处置权的行使。处置权受到限制，导致收益权不能在更大范围内实 现。加之当前缺乏有关农村房屋产权产籍【4 】管理的法律、法规，农村房屋 i t 】罗必良，新制度经济学，山西经济出版社，2 0 0 5 ，第2 3 7 页。 1 2 】科斯等，财产权利与制度变迁，1 6 7 页上海人民出版社。上海三联书店，1 9 9 4 。 【3 】罗必良，新制度经济学，山西经济出版社，2 0 0 5 ，第2 3 8 页。 【4 1 房地产产籍管理是指对房地产登记等一系列权属管理和测绘过程中所形成的各种 图、档、卡、册、表等产籍资料，经过加工整理分类，运用科学的方式进行的综合 管理。房地产产籍的特征具有统一性、官方性、持久性和公开性。 6 山东农业大学硕士学位论文 产权产籍管理机构不健全，管理混乱，导致农村房屋产权不明晰。产权的 不明晰也使得其资源配置功能大大折扣。所谓产权的资源配置功能是指产 权安排或产权结构直接形成资源配置状况或驱动资源配置状态或影响对 资源配置的调节【l 】。针对目前出现的大量闲置的宅基地形成的资源浪费的 现状，有必要对这部分资源进行重新配置。党的十六届三中全会中共中 央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“产权是所有 制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的 现代产权制度，有利于维护公有财产权，要依法保护各类产权，健全 产权交易规则和监督制度，推动产权有序流转。 因此，建立农村宅基地 使用权市场，促进农民的宅基地使用权流动是必然的。 本研究认为限制流转不能在主体上限制，本集体的成员符合条件就可 以申请取得宅基地，本村范围内的流动对实现宅基地使用权的经济意义不 大。在农村宅基地的流转上应该扩大范围，如果将其限制在本集体经济组 织内部转让，事实上仍然没有脱离“城乡二元分治 。所以，本研究将重 在围绕宅基地使用权流转的问题展开，通过分析宅基地使用权流转的现实 必要性，再加之地上房屋转移本身具有的合法性，将农村宅基地包括房屋 在内的这部分“僵死 的财产盘活，充分实现农民的财产权利，促进新农 村建设和和谐社会的构建。 1 3 2 主要内容与研究方法 本研究的主要内容包括：第一，梳理现行有关宅基地使用权流转的相 关法律法规，综合收集文献资料，结合实地调查获得的数据情况，具体分 析宅基地使用权流转动因、形式、约束因素等，并试图提出改革的建议： 第二，在实证研究和理论分析的基础上，结合目前社会主义新农村建设中 出现的村改居、空心村和农村房地产市场等问题，对农村宅基地使用权流 转进行深入的具体分析。 本研究主要采取以下三种研究方法展开研究。第一，案例研究方法。 本研究的基本特点在于利用大量的案例来探索农村宅基地使用权流转的 规律，对其进行分析得出普遍结论，为本研究提供实践支撑；第二，规范 分析方法。对于农村宅基地使用权流转，我们不仅要知道为什么流转，还 【1 1 罗必良，新制度经济学，山西经济出版社，2 0 0 5 ，第2 5 2 页。 7 农村宅基地使用权流转研究 要探究其实际效果有没有达到预期的目的。因此，通过对经验事实的观察 和分析来建立和检验各种理论命题的实证分析，以及运用产权理论来研究 最优的或者最有效率的法律规则的制定、改进问题的规范分析，为本研究 提供理论支撑；第三，系统分析方法。对农村宅基地使用权流转在应然状 态下的法定权利与实然状态的下法定权利及其偏差进行研究，对目前出现 的社会问题做出分析，为流转的改革提供参考，并借以解释农民在宅基地 流转过程中如何得到法律保障问题。 1 3 3 技术路线 理论探讨与系统分析。本研究利用经济学上产权理论等相关原理对研 究目的和意义进行理论阐述，并结合与宅基地相关的法律法规对宅基地使 用权的基本特征和主要内容进行探讨。 案例研究与实证分析。本研究重点运用案例分析这一实证分析方法对 山东省部分地区的宅基地使用权流转问题进行梳理。总结出目前宅基地流 转过程中存在的问题，对宅基地使用权的取得、转让、置换、继承、赠予 等大量存在的问题进行具体分析，结合各案例的可取之处得出普遍规律。 制度设计与规范分析。通过以上结论，并结合相关法律法规对相关制 度提出改革的建议。 1 4 主要创新点 理论创新之处是借助于对宅基地流转的案例的分析，明晰的解释宅基 地流转的动因、形式和制约因素。 实践创新之处是总结了城市化进程中宅基地使用权流转的几种实现 形式，分析了现实存在的两种最普遍实现形式置换和入股的正当性及 合理性，提出了使宅基地使用权流转实现形式规范化的途径。 山东农业大学硕士学位论文 2 现行农村宅基地使用权制度分析 2 1 农村宅基地使用权制度沿革 任何事物的来源都不是凭空产生的。都有其自身产生发展的历史过 程。历史的分析和讨论有利于我们认识制度的历史渊源和延续性带来的影 响。因此，我们按照宅基地使用权演变的情况先简要分析一下我国农村宅 基使用权制度的发展。 新中国成立以来，我国农村宅基地地经历了农民私人所有和农村集体 经济组织集体所有两个阶段。第一个阶段是1 9 4 9 年- - 1 9 5 8 年。1 9 5 6 年高 级农业生产合作社示范章程第十六条第二款规定：“社员原有的房屋地 基不必入社”。此时的社员对宅基地仍享有所有权，有权转让、出租、抵 押和买卖，宅基地属于农民私有财产，可自由流转；第二个阶段是1 9 5 9 年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止宅基地流转。1 9 6 2 年9 月通过 的农村人民公社工作条例修正草案( 简称“六十条) ，该草案第二十 一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地， 包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。 自此 以后，中国农村宅基地的所有权与使用权分离，社员即村民对其宅基地由 享有所有权转变为只有使用权，所有权归集体所有。同时，宅基地使用权 取得制度也发生了很大的变革，农村宅基地使用权主体由城市居民、农村 村民的无限制性到只允许本村村民的有限制性，使用权取得方式由分配取 得到审批取得的转变，宅基地使用面积和数量经历了无限制性规定到有限 制性规定的转变。 2 1 1 宅基地使用权取得方式的变化 宅基地使用权经历了由分配取得到审批取得的变化。1 9 5 0 年6 月中 央人民政府委员会第八次会议通过的中华人民共和国土地改革法第十 条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归 国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少 地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。对地主亦分给同样的一份，使地 主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。”因此，在这一 时期，农民取得宅基地是基于分配取得，不需要严格的审批程序。 9 农村宅基地使用权流转研究 1 9 8 2 年2 月1 3 日，国务院村镇建房用地管理条例第十四条规 定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的 华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过， 生产大队审核同意，报公社管理委员会批准：确实需要占用耕地、园地的， 必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。 在这一时期，使用宅基地的，经过公社管理委员会( 乡人民政府) 批准即可。 1 9 9 8 年修订的中华人民共和国土地管理法第十一条规定：农民集体所 有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书， 确认建设用地使用权。对农村宅基地使用权的取得更加严格，乡人民政府 已无权审批。2 0 0 4 年7 月1 日，中华人民共和国行政许可法颁布后， 农村宅基地使用权属于县级以上人民政府的一项行政许可事项，如涉及农 用地的还必须履行更加严格的审批手续【l l 。可见，取得农村宅基地使用权 需要经过行政许可。 2 1 2 宅基地使用权取得主体的变化 宅基地使用权取得主体经历了由无限制性到有限制性的变化。1 9 5 0 年6 月2 8 日中央人民政府委员会第八次会议通过的中华人民共和国土 地改革法第十三条规定，“除贫苦农民外，家居农村的烈士家属( 烈士本 人得计算在家庭人口之内) 、人民解放军的指挥员、战斗员、荣誉