（土地资源管理专业论文）我国城市土地经营问题及对策探讨.pdf

摘要 城市土地是城市经济发展的最基本要素，它由土地资源和土地资产两部分构成。“土地 是财富之母”，如何发挥和实现土地的最大价值历来是士地所有者关注的焦点问题。改革开 放以来，我国社会主义市场经济的逐步形成和发展，极大地推动了我国国民经济的增长和城 市化进程的加快。为了适应市场经济发展的需要对我国城市土地使用制度进行了一系列改 革，使土地使用从无偿、无限期、无流动使用逐步向有偿、有限期、有流动使用方向发展。 城市土地有偿使用制度的确立，特别是土地实行市场配置以来，不仅充分显化了土地资 源的资产价值而且使城市低效利用的划拨土地重新运用市场机制，盘活存量土地资产有了 可能。为解决这些问题，通过盘活存量土地，促进国有企业改制，杭州、上海、南通等一些 城市进行了有益的尝试，提出“政府运用市场经济手段，通过市场机制对构成城市空间和城 市功能载体的自然生成资本与人力作用资本等进行重组运营，广泛利用社会资金进行城市建 设，把市场经济中的经营意识、经营机制和经营方式等运用到城市建设和管理上对城市资 产进行聚集、重组和营运，促进资源合理配置，实现投资主体多元化，项目营运市场化，设 施享受商品化”。特别是在土地管理方面，严格控制建设用地总量，实行城市土地集中统一 ，供应r 推行以市场方式配置土地资源，试行政府对土地资源收购储备等，并且与经济结构调 整、企业改制相结合，通过“退二进三”等工程，实现了产业结构和土地利用结构的“双优 化”。这就是我国的“经营城市、经营十地”做法的开端。 由于多年来城市政府未能按照资产运营规律对土地进行经营，致使城市土地资源的利用 与“地尽其力，物尽其用”还相距甚远：大量划拨土地隐形交易，不仅使应由国家取得的巨 额土地收益流失到少数单位和个人手中，而且容易造成土地多头供应，总量失控，土地市场 秩序混乱的局面，使政府难以对土地市场供求进行有效调控，给滋生腐败提供了温床。在城 市经营理念不断发展的令天，作为“城市经营”重要组成部分的“城市土地经营”，应当引 起城市政府的充分重视。城市政府土地经营主要是指城市政府在保留城市土地所有权的前提 下，通过对城市i 十地的使用权、经营权等相关权利的市场化运作，解决士地利用效率低下、 城市建设资金短缺、城市发展无序的问题。 对城市土地进行经营是一项综合性的经营活动，它涉及到国土、房管、城市建设等多部 门的参与，我们应该慎重对待。本文采取理论研究与实证研究相结合的方法，对城市土地经 营的方式及运作程序进行了研究；并分析了目前城市土地经营的现状。提出了相应的措施和 对策。笔者撰写本文的目的就在于主要从理论方面分析城市土地经营的基本组成部分和运行 机制，以期对我国城市土地经营的研究在理论上作一个有效补充，在实践中为当前的城市土 地储备起到一定的指导作用。 本文一共由八部分构成：第一部分，文献综述。主要针对城市土地经营的各种问题，对 国内外研究动态及发展前景作了综述和评价：第二部分，序言。介绍了本论文的研究和背景、 研究意义以及研究方法和技术路线：第三部分，城市土地经营相关概念及理论借鉴：第四部 分，我国城市土地经营运作与城市土地市场状况。系统介绍了城市土地经营的方式和运作程 序，并对城市土地市场的历史沿革和类型等情况作了详细分析：第五部分，我国城市土地经 营现状及存在的主要问题。从全国的角度，分析了自城市土地经营开展以来取得的成绩和目 前存在的一些重要问题；第六部分完善我国城市土地经营的对策建议。针对与上部分目前 我国经营城市土地出现的主要问题提出了相应的对策；第七部分，我国城市土地经营的主要 机制探讨。为了进一步规范城市土地的经营，在城市土地开发、储备和供应机制等方面进行 了合理探讨；第八部分，结论。从本文角度，提出了几点结论与建议。 关键词：城市土地；经营；土地开发：土地储备；土地供应 d i s c u s s i o no fu r b a nl a n do fo u rc o u n t r ym a n a g e m e n t s t h ei s s u ea n dc o u n t e r m e a s u r e c a n d i d a t e ：l ia n l e s u p e r v i s o r ：z h uy u b i ( c o l l e g e o fe c o n o m i cm a n a g e m e n t ，s o u t h w e s t a g r i c u l t u r eu n i v e r s i t y ) a b s t r a c t t h eu r b a nl a n di st h em o s tb a s i ck e ye l e m e n to fu r b a ne c o n o m yd e v e l o p m e n t ，i t i sf o r m e db yt w op a r t so fl a n dr e s o u r c ea n dl a n da s s e t s ”t h el a n di sam o t h e ro ft h e w e a l t h ”，h o wt h eb i g g e s tv a l u eo fg i v i n gp l a yt oa n dr e a l i z i n gt h el a n dh a sa l w a y s b e e nl a n do w n e r sc o n c e r n e df o c u sq u e s t i o n s i n c er e f o r ma n do p e n i n g u p t h et a k i n g s h a p ea n dd e v e l o p i n gg r a d u a l l yo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y o fo u rc o u n t r y , h a v e p r o m o t e dt h eg r o w t ho fo u rn a t i o n a le c o n o m ya n dq u i c k e n i n go ft h eu r b a n i z a t i o n p r o c e s sg r e a t l y i n o r d e rt om e e tt h en e e do ft h e c h a n g i n gs i t u a t i o n ，t h e l a n d u t i l i z a t i o ns y s t e mo fc i t yo fo u rc o u n t r yh a sc a r r i e do nas e r i e so fr e f o r m s ，l a n d u t i l i z a t i o nf r o mf r e ei n d e f i n i t ei si ti si tu s et op a i dh a v i n gt i m el i m i t ，i si tf l o ws e r v i c e o r i e n t a t i o nd e v e l o pt oh a v e p r o g r e s s i v e l y t of l o wt oh a v i n g e s t a b l i s h m e n to ft h ep a i du t i l i z a t i o ns y s t e mo fu r b a nl a n d ，e s p e c i a l l ys i n c et h el a n dd i s p o s e d t h em a r k e t ，n o tm e r e l y f u l l ys h o w e d a n dm e l t e dt h ea s s e t sv a l u eo ft h el a n dr e s o u r c e ，m a k ew h o m u r b a np o o re f 五c i e n c yu t i l i z ea l l o c a t el a n dc a r r yo nm “k e td i s p o s ep o s s i b l ea g a i n u n d e rt h i sk i n d o fb a c k g r o u n d ，i no r d e rt os o l v et h e s ep r o b l e m s ，p a s sa n dv i t a l i z et h es t o c kl a n d ，p r o m o t i n gt h e s t a t e o w n e de n t e r p r i s et or e f o r ms y s t e m ，s u c hs o m ec i t i e sa sh a n g z h o u ，s h a h g h a i ，n a n t o n g ，c t c 。 h a v ec a r r i e do nt h eb e n e f i c i a lt r y , p r o p o s e t h eg o v e r n m e n tu s e st h em a r k e te c o n o m i 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n t r o lt h et o t a la m o u n t o fc o n s t r u c t i o nl a n ds t r i c t l y ，i m p l e m e n t l i t t h eu r b a nc o n c e n t r a t i o no fl a n d h o l d i n g sa n du n i f yt h es u p p l y , p u r s u ea n dd i s p o s et h el a n dr e s o u r c e b yw a yo fm a r k e t ，t r y i n gt h eg o v e r n m e n tw i l lp u r c h a s es t o r i n g e t c t ot h el a n di e ：s o h r c e ，a n d r e f o r ms y s t e ma n dc o m b i n et o g e t h e rw i t ht h ee c o n o m i cr e s t r u c t u r i n g ，e n t e r p r i s e ，t h r o u g hl h e p r o j e c to f ”r e t u r n i n ga n de n t e r i n gt h r e et w ot i m e s ”e t c ，r e a l i z e i n d u s t r i a ls t r u c t u r ea n dl a n d u t i l i z es t r u c t u r e p a i ri so p t i m i z e d ”t h i si sab e g i n n i n go ft h em e t h o do f m a n a g e st h ec i t y , d e a l si nt h el a n d i n g ”o fo u rc o u n t r y b e c a u s et h eu r b a ng o v e r n m e n th a sf a i l e dt or u nt h el a wa n do p e r a t et ot h el a n da c c o r d i n g t o t h ea s s e t sf o rm a n y y e a r s i ti su r b a nt ob ec a u s et h el a n dr e s o u r c eo n e u s ea n d ”t ot h el i m i tt h e i r s t r e n g t h ，t om a k et h e b e s tu s eo fe v e r y t h i n g ”i ti s g e t t i n gf a r t h e ra p a r ts t i l l ：a l l o c a t el a n d s p o n t a n e o u st r a d ei nal a r g ea m o u n t ，i tm a k e s t ob es h o u l db yh u g el a n di n c o m el o s st h a tc o u n t r y m a k et oaf e wu n i ta n di n d i v i d u a lo ft h eh a n dn o tm e r e l y , a n da p tt oc a u t h em u l t i c i p i t a ls u p p l y o fl a n d ，t h et o t a la m o u n ti so u to fc o n t r o l ，t h ed i s o r d e rs i t u a t i o no fl a n dm a r k e t ，m a k et h e g o v e m m e n td i f f i c u l ta n da d j u s ta n dc o n t r o le f f e c t i v e l yt h el a n dm a r k e ts u p p l ya n dd e m a n d ，h a s p r o v i d e dt h eh o t b e df o rb r e e d i n go ft h ec o r r u p t i o n t o d a y , t h ec i t ym a n a g e m e n ti d e a i sb e i n g d e v e l o p e dc o n s t a n t l y , a s c i t ym a n a g e i m p o r t a n tc o m p o n e n t ”u r b a nl a n dd e a li n ”s h o u l d c a u s et h ea b u n d a n ta t t e n t i o no ft h eu r b a ng o v e r n m e n t i tm e a n sm a i n l yt h eu r b a ng o v e r n m e n ti s o nt h ep r e m i s eo fk e e p i n gu r b a nl a n do w n e r s h i pt h a tt h el a n dm a n a g e si nt h eu r b a ng o v e r n m e n t ， p a s st os u c hm a r k e t - b a s e do p e r a t i o nw h i c hi sc o r r e l a t e dw i t ht h ef i g h ta st h ef i g h t1 0u s eo f t h e u r b a nl a n d ，p o w e ro fm a n a g e m e n t # t o ，s o l v et h ep r o b l e mw i t hu n o r d e m dl a n du t i l i z a t i o n e f f i c i e n c yl o w ，u r b a nc o n s t r u c t i o nf u n ds h o r t a g e ，c i t y l sd e v e l o p m e n t i ti sa ni t e mo fc o m p r e h e n s i v eb u s i n e s sa c t i v i t i e st oo p e r a t et ot h eu r b a nl a n d ，i ti n v o l v e st h e p a r t i c i p 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n do fo u rc o u n t r ye f f e c t i v e l yi nt h e o r yis t o r ea n dp l a yac e r t a i ng u i d a n c ea r r i v e s i n gr o l e f o rt h ep r e s e n tu r b a nl a n di np r a c t i c e t h i st e x ti sf o r m e db ye l # a tp a r t sa l t o g e t h e r , t h ec o n c r e t et h i n k i n go fw r i t i n gi sa sf o l l o w s ： f i r s tp a r t ，d o c u m e n ts u r v e y v a r i o u sk i n d so fq u e s t i o n sm a n a g e dt ot h eu r b a nl a n dm a i n l y , h a v e d o n et h es u r v e ya n da p p r a i s e dt ot h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c hd y n a m i cs t a t y t sa n d 西南农业大学硕士学位论文 摘要 d e v e l o p m e n tp r o s p e c t ；s e c o n dp a r t ，p r e a m b l e h a v ei n t r o d u c e dt h er e s e a r c ha n db a c k g r o u n d ， r e s e a r c hm e a n i n ga n dr e s e a r c ha p p r o a c ha n dt e c h n o l o g i c a lr o u t eo fat h e s i s ；t h et h i r dp a r t ，u r b a n l a n dm a n a g er e l e v a n tc o n c e p ta n db a s i ct h e o r e t i c a lr e s e a r c h ；t h ef o u r t hp a r t ，o p e r a t i o no fu r b a n l a n do fo u rc o u n t r ya n du r b a nl a n dm a r k e ts i t u a t i o n h a v i n gi n t r o d u c e dt h em a n a g e m e n tw a yo f u r b a nl a n da n do p e r a t i o np r o c e d u r es y s t e m a t i c a l l y , a n ds u c hs i t u a t i o n sa st h eh i s t o r i c a le v o l u t i o n a n dt y p et ot h eu r b a nl a n dm a r k e t ，e t c h a v ed o n ed e t a i l e da n a l y s i s ；t h ef i f t hp a r t ，o fo u rc o u n t r y u r b a nq u e s t i o nt h a tl a n dd e a li na tp r e s e n ts t o r i n gi n i nt e r m so ft h ew h o l e c o u n t r y ，h a v ea n a l y s e d t h ea c h i e v e m e n to b t a i n e ds i n c et h eu r b a nl a n di s m a n a g e da n dl a u n c h e da n ds o m ei m p o r t a n t p r o b l e m se x i s t i n ga tp r e s e n t ；t h es i x t hp a r t ，u r b a nl a n do f o u rc o u n t r yd e a li nt h ec o u n t e r m e a s u r e a n ds u g g e s t i o no ft h ei s s u e t oo u rc o u n t r yd e a li nu r b a ns u b j e c tm a t t e rt h a tl a n da p p e a rp u t f o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r ea tp r e s e n tw i t hu p p e rp a r t ；t h es e v e n t hp a r t ，o p e r a t i n g m e c h a n i s md i s c u s s i o no fu r b a nl a n do fo u rc o u n t r y f o rs t a n d a r d i z eu r b a nm a n a g e m e n to fl a n d f u r t h e r , i nc i t yl a n dd e v e l o p m e n t ，s t o r ea n ds u p p l yw i t ht h em e c h a n i s mn o tt og oo nt h er e a s o n a b l e d i s c u s s i o n ；t h ee i g h t hp a r t ，c o n c l u s i o n i nt e r m so ft h i st e x t ，h a v ep r o p o s e ds o m ec o n c l u s i o n s a n ds u g g e s t i o n s k e yw o r d s ：u r b a nl a n d ；m a n a g e ：l a n dd e v e l o p m e n t ；t h el a n ds t o r e ；t h el a n ds u p p l y i n g v 西南农业大学硕士学位论文文献综述 1 1 国外研究动态 第1 章文献综述 国外的土地制度发展较中国更早，更加完善。从土地使用制度方面看，美国法律保护私 有土地和公有土地所有权不受侵犯，允许土地买卖和出租。美国的城市土地市场发展直很 不平衡，存在较大的地区差异，在一些经济繁荣的地区，土地市场城市卖方市场：在经济增 长缓慢地区，存在两种情况，即在那些自然条件好，有投资前景的地区，土地市场大有潜力； 相反，则无人阃津。在美国，不动产税是地方财政，特剐是城市财政的重要来源，不动产所 有者都必须照章纳税，对土地转让收益，征收个人所得税或法人税。从土地利用规划方面看， 德国强调土地利用规划的权威性、科学性、稳定性和可操作性。德国没有一部统一的土地利 用规划法，只有一部统一的联邦建筑法，该法对土地利用规划与城市建设总体规划提出了具 体要求。而德国各州的土地利用规划的编制则必须符合三个原则：符合联邦建筑法的总体要 求，总体精神；符合本州土地利用的实际情况；要与相临州、相临城市的风格相协调。从科 学角度看，德国各级政府以很大力度来合理配置土地资源，采取严格的土地用途管制措施， 来保证土地资源的合理开发利用。 土地储备制度作为政府调控地产市场的一种重要手段最早起源于西方，因西方国家基本 上实行的是士地私人所有制或私有制与公有制并存模式政府储备土地的初始动因是备今后 政府公益设旖建设或关键行业建设之需，土地提前储备可保障政府工程及时实旅，免为冗长 谈判所累。荷兰的阿姆斯特丹市自1 8 0 0 年始，即在工商界的支持下，由市政府出面收购土地 进行储备”。此后，法国、瑞典、英国等国的许多城市市政府也成立了类似机构，如英国成 立了土地发展公司。随着时间的推移，土地储备的功能也日臻完善，美国和欧洲许多国家已 将这种储备机制称为“土地银行( 1 a n d b a n k ) ”。荷兰从计划型的土地储备发展到全面型的 土地储备；瑞典是从最狭义的土地储备发展到广义的土地储备；德国则兼具最狭义的和广义 的两种土地储备形式；法国实行的虽是广义的土地储备，但同时也体现出狭义土地储备的“发 展、保育”作用。 早在2 0 世纪中叶，西方一些发达国家就开始出现城市经营思想的萌芽。1 9 7 1 年日本神 户市市长宫崎辰雄先生在城市的经营一书里将城市经营的内涵定义为：“高效地提供城市 公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护 公共的利益”1 。从各地的情况来看，城市经营内容中重要的一个方面就是：在土地管理中， 严格保护耕地，控制建设用地总量，推行以市场方式配置士地资源，建立政府土地收购储备 制度，对土地市场供求情况进行适时调控等。在国外一些市场经济发展中国家，土地储各是 政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段，土地储备在城市土地经营中占据着重要地 位。国外进行土地储各的主要目的是为了保障城市发展所需要的土地可以及时获取，因此重 西南农业大学硕士学位论文文献综述 点在储备上。国外土地储器的经验表明：建立土地储备体系，有利于政府有效控制城市士地 利用规模和结构，实现国土资源的可持续利用；有利于政府对房地产市场的宏观调控，使房 地产业的发展与城市经济的发展相适应。城市土地储各制度在我国还处于探索阶段，理论和 经验还不多，而国外特别是欧美地区的土地储备发展较早，所以国外的成功经验值得我们学 习和借鉴。 1 2 国内研究动态 我国的土地储备始于2 0 世纪9 0 年代中后期，开始虽晚，但发展迅速。1 9 9 6 年，上海成立 了我国第一家土地j i 芟购储备机构上海市土地发展中心紧接着杭州市于1 9 9 7 年8 月成立了 杭州市土地储备中心。1 9 9 9 年，杭州市土地储备制度建设的成果和经验在全国集约用地市场 研讨班上推出，得到了各地政府和土地管理部门的推崇，随后，南通、青岛、武汉等地纷纷 成立土地储备机构，并出台了有关城市土地收购储备的地方法规。事实证明，建立土地收购 储备机制经营城市土缝资产，能盘活企业存量土地资产，促进存量土地进入市场，理顺政府 与企业之间土地收益分配，对于促进城市土地资产科学管理与土地资源合理利用起到了巨大 推动作用，其重要性不亚于1 9 8 7 年开始的土地使甩制度改革，因此被称之为中国土地使用制 度改革的“第二次革命”。目前，国内的专家学者对城市土地经营的方式和体制等问题都进行 了较为深入地研究， 随着改革的不断深入与发展，土地资产经营方式在不断改进和完善。尤其是近几年的土 地收购储备政镱，更将城市土地资产经营事业推向赢潮。以2 0 0 2 年国务豌l s 号文件招标拍 卖挂牌出让国有土地使用权规定为标志，我国的土地使用制度改革分为两个阶段。第一个 阶段的主要成就是全面推行土地有偿使用制度的建设和落实工作。第二个阶段的额成就就是 推行经营土地的新理念。经营土地是土地使用制度改革深化的结果，比土地有偿使用制度的 内容更加丰富。在杜会主义市场经济条件下，在现代化建设和城市化进程中，加快土地使用 制度改革步伐，加大城市土地经营力度，越来越重要和紧迫。土地作为资源，它是一个城市 空间和城市功能的载体：土地作为资产它的规范运作，能够实现保值增值从而为城市发 展带来源源不断的资金来源。自从上世纪8 0 年代初我国开始士地使用制度改革时，将土地作 为资产经营的观念就已产生，从收取土地有偿使用费协议出让、出租、作价入股、授权 经营到招标、拍卖、挂牌多种形式结合的综合经营。 国内学者贾生华、张宏斌、欧阳安蛟、夏积亮等认为“城市土地收购储备制度是城市土 地使用制度改革的一种新尝试是城市土地使用制度改革的客观要求。首先土地储备制度 的建立，使得城市政府完全垄断土地一级市场，只有储备机构才能通过征、购、换转、收 等方式将土地集中，直接进行储备或者经过开发后进入储备库然后计划从储备机构这一“口 子”出让和出租土地：其次，城市土地储备制度的运作将确保经营性用地通过招标、拍卖方 2 西南农业大学硕士学位论文 文献综述 i i 式出让、出租，这就在很大程度上减少了一级市场交易中的个人因素，避免“寻租”行为， 保障交易的公平和公正性；晟后，负责城市土地储备制度运作的土地储备机构并非只是十地 管理部门的一个下属机构，它是受土地、房产、规划、建设等各行政部门共同指导和监督的。 张宏斌、贾生华等人认为1 城市土地储备制度的组织管理体系应该是分层次的两级管理 体系。第层次是城市土地收购储各管理委员会它是城市政府土地储备体系的决策机构， 由分管城市建设的副市长和副秘书长担任领导，主要职责是：研究制定有关土地收购、储各 和供应的规章制度和政策，审查批准土地储备中心的工作计划和重要的土地征购、储备和供 应项目等：第二层次是城市土地储备中心，它是土地储各体系的执行机构，经城市政府授权， 在士地储备管理委员会的领导下，具体实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作其主 要职责是：根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场需求，制定收购储备计划，适时收 购储备土地，对收购储备的土地进行拆迁、整理和出让前的合理利用等。 张宏斌、贾生华等人认为”“士地储备制度的运作分为三个主要阶段：一是收购，即土地 储备机构采用对农用地征用对城市划拨用地转制对城市出让用地景换、购买和到期回收 等方式将士地集中起来；二是储备，分为两个阶段：首先，储各机构将收购集中起来的土地 进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套设施，形成可供出让和出 租的“熟地”。其次，储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让；三是出让，即 储备机构根据城市土地出让年度计划，有计划地将储备土地出让和出租。 1 3 发展前景 经营城市土地是我国城市发展的新思路，是土地使用制度改革的突破，是土地市场建设 的新局面，是城市土地管理的新举措。经营城市土地也是一项方兴未艾的事业，我们必须重 视其核心问题政府对土地市场供应的调控能力，以保证土地供应的垄断性。这就要求必 须服从土地利用总体规划和城市建设规划，严格控制建设用地供应总量，公开市场信息，发 挥市场机制的作用，正确处理经营城市土她中的各种刹益关系。我国进行城市土地经营，在 很大程度上就是要建立高度垄断、规范有序的土地一级市场把好城市士地进与出这两个关 口，保证城市各类经营性用地的取得严格执行招拍挂的相关政策，从而实现城市土地的合理 利用与良性循环。对城市土地进行经营，从本质上来说，也是我国城市士地使用制度改革的 一个必然过程，随着我国社会主义市场经济的发展，必将为经营城市土地的理念注入新的内 容。 3 西南农业大学硕士学位论文 序言 第2 章序言 2 1 本研究的背景与意义 21 1 研究背景 保护耕地，珍惜和合理利用土地是我国的一项基本国策，党中央、国务院历来对耕地保 护和土地使用制度改革工作十分重视。城市土地是城市社会生产和生活的基本条件之一，是 城市社会进行一切生活和生产的活动空间。随着社会主义市场经济的发展和城市化进程的加 快，我国原有的土地使用制度已显露出若干缺陷，主要表现为：不利于土地资源的合理配置， 导致土地利用效率低下：不利于企业间的公平竞争，导致土地收益分配不均；成为滋生土地 隐形市场的土壤，导致国有土地收益的大量流失：造成城市建设资金入不敷出，阻碍了城市 的发展进度等。由此，我国进行了国有土地使用制度的改革，使城镇国有土地从无偿、无限 期、无流动到有偿、有限期、有流动的方向转变这为城市基础设旖建设积累了资金，为企 业调整产业结构及优化组合创造了条件。近年来我国在土地使用制度改革上，坚持以解放 思想为先导抓住机遇，大力推进，积极培育规范的土地市场。改革开放以来，土地作为资 产的重要价值已经越来越受到人们的关注，如何经营好城市土地，如何合理利用城市土地已 成为国家和人民最关心的话题。从城市土地使用制度的沿革来看城市土地经营是城市土地 使用帛度改革的必然产物。同时，随着城市经济的发展、城市建设的推进，也必须将城市七 地经营这一问题提到至关重要的地位。 2 12 研究意义 ( 1 ) 有利于规范和培育城市土地市场 我国城市土地归国家所有，通过土地的“两权”分离，把土地使用权通过土地市场配置 到用地者手中实现土地资源的优化配置。在这种土地制度框架下，国家是唯一的土地所有 者，国有土地使用权出让和出租形成垄断性的城市土地一级市场。经营好城市土地，就能对 出让土地实幸亍公开制度与挂牌拍卖，不仅增加了土地出让的透明度，杜绝了“人情地”土地 非法炒卖和私f 交易，也减少了腐败案件的发生，防止国有资产流失，实现其保值、增值。 此外，各用地主体在同一起跑线上竞价，不仅营造了平等竞争的环境，而且减少了由于非法 t 地交易所产生的法律纠纷与交易成本。 ( 2 ) 有利于促进城市总体规划的实施 目前城市土地使用权分散在各企事业单位，在经济利益的诱导下，地下交易与合作建 房遍地开花，城市规划的目标难以实现，政府缺乏有效的控制能力。同时，原有的城市用地 开发建设模式也对城市总体规划实施已产生种种不利的影响。如果经营好城市土地，就可以 将分散的土地加以集中，政府掌握了绝大多数的土地资源就可以按城市规划与功能分区的 4 西南农业大学硕士学位论文序言 要求，定位地出让土地，使城市总体规划得以实施。 ( 3 ) 有利于我国城市土地市场与国际接轨 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日我国正式加入w t o ，宣告我国经济正式开始步入国际化、全球化发 展的快车道。依照w t o 的规则，我国经济的各个领域将会逐步对外全面开放土地作为各行 业必不可少的生产要素，外商对土地的需求将会急剧膨胀。如何为投资者创造一个稳定、公 平、公开、安全的土地市场环境将是未来政府面临的一个主要问题。这就涉及到我国政府该 怎样经营好城市土地这一重大问题。 ( 4 ) 有利于鼓励投资，促进土地金融业的发展 土地资产具有数额巨大，位置固定，缺乏流动性等特点。目前，对于土地的开发经营往 往是依靠大的开发公司或者政府- f 属经营机构来进行开发经营资金主要来源于大的开发商、 政府财政拨款以及银行贷款，广大社会闲散资金很难介入到这领域。在现代的城市土地经 营中，我们应该采取多种经营方式，特别应在经营资金问题上加以创新，将社会闲散资金利 用起来促进土地金融业的发展。 ( 5 ) 有利于政府合理调控城市土地市场 政府对城市存量土地的供应不能垄断，造成了城市土地供应总量失控，士地招标拍卖制 度难以推行，土地资产流失。从这一角度来看，政府调控土地市场，就必须进行土地储备， 对供过于求的土地进行收购储各，在土地供不应求时增加供给，从而达到有效调控市场的目 的。招标、拍卖是我们应该大力倡导的土地出让方式通过这些方式政府才能从真正意义上 进行七地储备，经营好城市土地。 2 2 研究方法与技术路线 2 2 研究方法 本文在坚持社会主义土地公有制的前提下，以马克思主义基本原理为指导采用理论研 究与实证研究、定性研究与定量研究、文字叙述与图表说明相结合的方法，对我国城市土地 经营方面的问题作了探讨。并在充分吸取国外经验、分析国内实践的基础上，提出了一系列 完善城市土地经营的构想与对策。 2 22 研究技术路线 本研究所采用的技术路线如图1 ： 图1 研究技术路线 5 西南农业大学硕士学位论文城市土地经营相关概念及理论借鉴 3 城市土地经营相关概念及理论借鉴 3 1 城市土地经营的相关概念 3 1 1 城市土地 城市土地从广义上看，是指城市行政区内陆地和水域及其地上、地下的空间总称。从行 政区域上来划分，城市土地有三个层次：一是城市建成区的土地，印城市建设崩地；二是城 市规划区范围内尚且仍为农副业生产和城镇占用的土地：三是城市行政辖区的土地，是指城 市行政区域内的全部土地。从狭义上看，城市土地是指城市市区印城市建设用地，其土地上 人口密集、建筑稠密、生活设施比较齐全。 城市土地是人类长期社会经济活动的产物，位置固定，面积有限。城市土地可以根据不 同的标准进行分类，通常我们都按土地的用途或功能来划分，一般分为工业用地、商业用地、 服务业用地、交通运输用地、文教和科技卫生用地、行政机关用地、居住用地、园林和娱乐 用地、风景浏览用地以及特殊用地等十大类。 3 1 2 城市经营 “经营”这个词在现代汉语词典中有两个含义：一是筹划并管理，二是泛指计划和 组织。因此，“经营”可以理解为实现预期目标确定实现目标的方式并有意识、有计划地 实现目标而进行活