（社会保障专业论文）试论现阶段建立农村养老保障的制度选择.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i 摘 要摘 要 随着农村人口出生率的下降以及人口城镇化进程的加快,农村人口老龄化的速度 和程度高于城市。日益庞大的农村老年人口群体对传统养老保障模式提出了严峻的 挑战,剧烈变动的经济结构与社会结构将农村社会养老保障推上了改革的前台。但我 国现行的农村社会养老保险制度尚未完全建立起来,并且面临诸多问题；非正规型养 老保障制度也存在很多得局限性。因此,解决广大农村居民老有所养的问题,选择适 合中国国情的农村养老保障模式,是我国政府迫切需要解决的现实问题,也是理论界 迫切需要研究的重大课题。那么该如何解决呢？本文从收入分配的角度出发，说明 建立农村养老保障制度的必要性，认为对现有的养老保障制度进行一次梳理和客观 的评价，整合正规和非正规型养老制度所有这些因素，并借鉴国外的经验，设计一 套长期的发展计划来，是实现农村养老保障顺利过渡的可行之道，也符合国家发展 的现状。 关键词：关键词：农村养老保障 制度选择 收入分配 政策建议 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii abstract with the decline in the birth rate and rural population urbanization process accelerates, the speed and extent of the aging of rural populations is faster than in cities. increasingly large elderly population in rural areas of traditional old-age security model poses a severe challenge, a drastic change in the economic structure and social fabric pushes rural social endowment insurance onto reform prospects. but our current rural social pension insurance system is not yet fully established, facing many problems; non- formal type of old-age security system has many limitations. therefore, solving the problem of the rural residents old-age security, the choice suited to chinas national conditions of the rural old-age security model is the urgent need to address the reality of our problems, but also an urgent need to examine the major issue in the theoretical circles. so how to solve? this article indicates the necessity of establishing rural old-age security system from the perspective of income distribution, for that to the existing old-age security system and a sort of objective evaluation, integrating formal and non-formal type of pension system of all these factors, and learns from foreign experience, to design a long-term development plans. it is the right way to achieve a smooth transition of rural old-age security and is consistent with the status of national development. key words: rural old-age security choice of system income distribution policy recommendations 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 1 导导 论论 1.1 研究的背景与意义研究的背景与意义 近年来农村问题越来越受到国家和社会的高度关注，尤其是随着城市化进程的 加快和人口转变等客观因素的影响，农村的社会保障问题尤其是养老保障问题也日 益成为众多学者研究的焦点，并做出了许多有益的探索。众所周知，长期以来，在 我国农村，家庭和土地是农民生活和养老保障的主要资源，就是在当前这种状况也 没有较大的改变，养老保障仍然处于低水平，养老及部分农民的贫困问题依然严重。 这种情况不仅影响了广大农民的生活保障和生活质量，造成贫困的恶性循环，而且 直接妨碍了农业现代化及农村城市化的进程，成为制约整个国民经济和社会发展的 瓶颈。此外，农民长期以来为我国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对 现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，农民的 生活相对于城市居民较为贫困，而养老保障的缺位又使其丧失了制度上的保障，因 此无论基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家养老社会保障 体系的需求角度出发，都不能将农民排斥在养老社会保障体系之外，建立和完善农 村养老社会保障是历史的必然。 为此，国家实施了一系列措施建立农村的养老社会保障网络：颁布了县级农 村社会养老保险基本方案（试行） ，出台了农村最低生活保障制度，加强农村五保 供养制度等等，尽管取得了一定的进步，但实行的结果却不尽如人意，出现了许多 问题，这不得不使人们反思当前农村的养老社会保障该如何走，事实证明仅仅依靠 传统的保障系统，抑或仅仅依靠单一的保障方式解决在目前都不是有效的办法： （1）人均耕地下降，农业的弱势产业特征越来越突出，使得土地的保障功能已经 不能适应工业化社会、老年化社会的生活保障和养老保障； （2）家庭结构的变化使 得家庭劳动力的负担增加，传统家庭保障的文化受到冲击进而使其保障功能受到削 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 弱； （3）传统社区保障功能随着集体经济的萎缩而被减弱，而现阶段建立的社区保 障制度也只在经济发达地区才能顺畅运转，使用范围受到局限； （4）国家对农村社 会保障的投入比较有限，只是临时性的贫困和灾害救济，对基本养老等长期处于缺 位状态，因而农村当前的养老社会保障并不是真正意义上的社会保障。 那么该如何改善呢？笔者认为对现有的养老保障制度进行一次梳理和客观的评 价，整合上述所有这些因素，并借鉴国外的经验，设计一套长期的发展计划来，是 实现农村养老保障顺利过渡的可行之道，也符合国家发展的现状。 1.2 相关文献综述 关于建立农村社会养老保障的必要性和可行性研究 相关文献综述 关于建立农村社会养老保障的必要性和可行性研究 现有文献对建立农村社会养老保障的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社 会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和 改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养 儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为， 我国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实 1。更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家 庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年 来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力 都难以担负起老年农民的生活保障2。 尽管农村社会养老保障有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能 否建立起真正的农村社会养老保障呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行 分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性 使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养 老保障投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障 制度，只能以局部地区的社会保障作为替代3。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民 社会养老保障的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保障是不可行 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件4。从世界经验来看，马 利敏认为我国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口 纳入账户养老保障体系5。 关于农村社会养老保障存在的问题关于农村社会养老保障存在的问题 农村社会养老保障存在的诸多问题已引起许多学者的关注，这些问题中，有的 是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：1)农 村社会养老保障缺乏社会保障应有的社会性和福利性6。2)农村社会养老保障存在 制度上的不稳定性。3)基金保值增值困难7。4)保障水平过低6。 农村社会养老保障在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：1)基金的管 理不够规范与完善8。2)机构管理费用入不敷出9。3)干部群众在享受集体补贴方面 差距过大10。4)多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面8。 尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保障制度还不失 为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当 在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保障，而不应全盘否定其积极作用。 但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为， “我国的农村社会养老保 障制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”11；有人认为， “当前试 点中的农村社会养老保障制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制 度，需要更有效的制度来取而代之”5；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大 的理论和实践上的错误”6。 关于农村社会化养老的区域研究关于农村社会化养老的区域研究 从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老 保障的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地 区农村社会养老保障的实行情况。文献表明，农村社会养老保障的推行存在着相当 大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保障的影响因素进行了定性和定量 分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保障有显著的解释性。薛兴利等的 调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会 养老保障的推行情况越好。从全国来看，农村社会养老保障的实行情况是东部沿海 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在 中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。 关于改革农村社会养老保障制度的对策和建议的研究关于改革农村社会养老保障制度的对策和建议的研究 针对农村社会养老保障制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文 献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个 方面： （1）应加大对农村社会养老保障的扶持。 （2）应当确立农村社会养老保障的 法律地位，使其具有制度上的稳定性。 （3）应提高基金的保值增值能力，以解决农 村社会养老保障的支付问题。 另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保障制度，另起炉灶，建立“从 城乡二元保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制 度” 。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构 交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人 口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇 主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在 附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障9。 关于国外的农村养老保障制度模式关于国外的农村养老保障制度模式 关于国外农村养老保障制度模式，我们这里主要是考察发展中国家的情况，一 方面是发达国家早就将农村的社会保障制度纳入各国社会保障的总体框架，覆盖面 一般均在 90%以上，保障程度相当高，保障机制已经比较成熟，以我国目前的条件 是无法达到的，不具有现实可操作性。另一方面是当前发展中国家的情况跟我国有 很多相似之处，特别是在农村社会保障方面有很多可供借鉴的地方，考察他们可以 为我国农村社会保障的发展带来一些有益的启示。 发展中国家农村养老保障由纳费型养老保险计划、非纳费型养老金计划以及其 他非正规保障制度所组成，纳费型社会保险制度运行良好的国家还并不多见，非纳 费型养老金在养老保障中占据主导地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家 还比较强大。12 第一，纳费型养老保险计划。这种模式有城镇养老保险制度与农村养老保险制 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 度整合统一的制度安排（马来西亚、菲律宾、朝鲜等） ，也有分离并行的制度结构 （波兰、我国等） ；强制性农村养老保险制度（阿尔巴尼亚、菲律宾、朝鲜等）与 自愿性农村养老保险制度（中国、越南等）并行发展。它在融资形式上都体现出政 府融资为主，农民或农村自雇者纳费为辅的融资构架；费率实行按地理结构和收入 差距进行定价的差别费率，纳费方式上采用现金纳费与实物纳费相结合，较灵活的 季节性纳费以及延期纳费在一些国家实施。另外，在一些实行统一费率的国家，养 老金的给付一般不以受益者的收入状况为基础，而是根据纳费期限或保险期长短进 行给付。对于纳费期过短或者因其收入过低无法纳费者，一些国家提供最低保证养 老金。 第二，普遍保障的非缴费型养老保险计划。这是在一些发展中国家受到关注的 养老金计划。普遍保障的养老模式既是最为简洁的模式，也是唯一覆盖全社会包括 农村老年人的保障模式。这一模式不需要考虑老年人的收入和资产状况，也不考虑 是否就业或工作期限，同一年龄的老年人均可领取相同数额的养老金。1994 年世界 银行防止老龄危机的报告对普遍保障的养老计划给予高度评价，认为这种制度 安排结构简单，易于实施，交易成本低，有助于避免资格审查的逆选择和克服最低 养老金计划的道德风险，有助于社会消除贫困目标的实现。但由于不少国家担心这 种模式可能造成未来养老金支付危机，目前实施这一模式的国家并不多。较典型的 有毛里求斯、南非及新西兰等国。毛里求斯的普遍保障养老计划始于上世纪 50 年 代，70 年代末期的覆盖面已达到 98%。而 1983 年的改革方案又首次对 75 岁以上的 老年人提供较高数额的养老金。显然，对高龄人口提供较低水平的普遍养老金对许 多发展中国家具有重要借鉴意义。因而，普遍保障模式近年来受到较为广泛的关注。 第三，社会救助养老保险计划。近年来，巴西、阿根廷、南非等国建立起社会 救助养老保险计划，通过以政府筹资为主体的多方筹资渠道，为老年劳动者特别是 农村老年人提供一定水平的社会救助型养老金，对扩大社会保障覆盖面，解决农村 人口养老问题，发挥了重要作用。巴西的资料显示，在农村获得社会救助养老金的 人数是获得社会保险金的人数的 63 倍，而支出是社会保险支出的 40 倍，非缴费的 社会救助养老金形成一些发展中国家社会保障制度的重要特点，受到了国际社会的 广泛关注。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 第四，多层次的农村社会保障模式。多层次社会保障模式强调政府提供其保障 计划的同时，构建社区互助的补充计划和商业性自愿保险的方式，为农民提供补充 性保险保障。一方面旨在减轻政府社会保险计划的压力，同时采取多种形式提供灵 活多样的保险计划，较典型的如多层次农民社会养老保险计划。多层次社会保障模 式还可以有多种组合，如政府保障计划，土地保障社区互助保障，家庭保障、社会 救助计划等。各国不同的社会、经济和文化因素，在很大程度上影响和制约多层次 社会保障模式的制度结构及其运行方式。 1.3 研究的基本思路与内容研究的基本思路与内容 本文的研究主要分为三个部分，第一部分的研究旨在回答一个基本问题是我国 农村实行养老社会保障的必要性，第二部分的研究主要是对现行的国内养老社会保 障制度进行评价和梳理，第三部分的研究就是说明如何建立和完善农村养老保障制 度。 第一部分：从效率与公平，政府与市场的角度分析城乡收入不平等的现状和不 平等的根源，说明政府应当给予农村养老保障以公平待遇以及为什么要追求城乡养 老公平，从而论证农村养老社会保障建立的必要性。 第二部分：先是对现行的国内农村养老保障制度进行评价，说明其存在的优缺 点，再对当前建立农村养老保障的特殊性即制约性进行了分析。 第三部分：就是针对前面的论述，提出相关的政策建议。先建立一个大概的模 式和构架，再在这个大框架下，进一步分析具体应该采取的措施和对策。 1.4 研究的类型与方法研究的类型与方法 本文采用定性的研究方法，运用经济学、管理学和社会保障学的基本原理，进 行跨学科的综合研究。通过文献归纳法，对养老保障相关理论进行回顾和评述，并 且从经济学的角度对建立养老保障制度的必要性进行分析；然后通过对我国现行的 养老保障制度进行剖析，以探究现行制度存在的问题和需要改进的地方以及国外可 资借鉴的一些经验；最后，在前面的论述和已有的实证与理论分析的基础上提出建 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 立养老保障的制度构架，并进一步提出具有可行性和操作性的途径和措施。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 2 收入分配与社会保障当前建立农村养老保障的必要性分析收入分配与社会保障当前建立农村养老保障的必要性分析 收入分配理论与社会保障理论源远流长，马克思经典作家和西方经济学家都有 大量论述。养老保障是社会保障的重要组成部分，研究养老保障的问题，可以从研 究收入分配理论和社会保障的论述中得到一些启示。 当前我国进行经济体制改革，社会经济发展取得很大成就，表现为居民的收入 和生活水平的明显提高，综合国力大大增强，国际地位日益提高。然而，在这种快 速发展的势头下，社会不稳定因素也在增加，一些社会问题也开始凸现。尤其是社 会贫富差距的问题日益突出，成为社会普遍关心的一个热点，并一定程度上威胁到 整个社会的安定，逐步构成我国进一步改革的一大障碍。因而系统地分析市场经济 下的城乡收入分配缺陷，寻找问题的根源，不仅有利于坚定改革的信心，采取有效 措施化解各种社会不利因素。同时，也有助于从更深层次理解和把握在改革过程建 立农村养老保障的重要性，充分发挥养老保障在推动我国农村社会经济发展中的重 要作用。 2.1 市场经济与城乡收入分配市场经济与城乡收入分配 从西方的收入分配理论总结和回顾，我们可以得出这样一个观点，以效率为中 心，按生产要素及其贡献率进行收入分配的市场经济，除了达到资源的优化配置以 外，还导出了一个社会人群的收入梯度，并以此形成一种个人或社会经济发展的激 励机制，迫使每一个人尽自己最大的能力努力工作。因此，收入不平等是市场经济 的固有特征，是市场经济发展的必然结果。 2.1.1 我国城乡居民收入分配状况及差距扩大分析我国城乡居民收入分配状况及差距扩大分析 市场经济导致收入分配不平等是一种社会的客观事实。这里我们主要考察在市 场经济条件下我国的城乡收入不平等状况。 （1）总体收入情况：改革开放以来，随着国民经济的迅速发展，我国居民收 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 入水平总体上得到了大幅度的提高，实现了由温饱到总体上达到小康的历史性跨 越。19902001 年，我国农村居民家庭人均纯收入实际增长 62%；城镇居民家庭人 均可支配收入增长了 1 倍多。伴随着收入的增长，不仅居民消费水平得到了大幅度 提高，而且居民拥有的金融资产也大量增加。其中，城乡居民储蓄存款现已超过 10 万亿。13但是，必须清楚地认识到，我国居民收入分配差距也在拉大的客观现实。 国际上通常以基尼系数作为衡量个人收入分配差距的主要指标。改革开放以前我国 均等化程度很高，有关文献表明当时城市基尼系数在 0.2 以下，农村多数估计都在 0.210.24 之间。而许多发展中国家，城市基尼系数在 0.370.43 之间，农村基尼 系数则在 0.340.40之间，我国显然比世界上大多数发展中国家都要低。14 实行改革开放政策以来，我国居民个人收入分配差别呈扩大的趋势。根据国家 统计局的统计，按五等分组分析，我国 20%高收入户与 20%低收入户人均年收入之 比，1990 年为 4.2 倍，1993 年为 6.9 倍，1998 年为 9.6 倍；而美国 90 年代末 20%高 收入组人均年收入与 20%低收入组的分配差距是 10 倍。15从基尼系数看，我国的 基尼系数已由 1967 年的 0.15 上升到 2000 年的 0.458，已处于警戒线（美国为 0.4 左 右） 。16尽管因计算方法和统计口径不同，造成不同学者得出的基尼系数不尽相同， 但都表明我国的基尼系数已达到较高值（见表 1） ，居民收入差距如此快的上升速度 是值得关注和忧虑的。 表 1 我国居民收入的基尼系数 年份全国居民收入基尼系数城镇居民收入基尼系数农村居民收入基尼系数 1988 0.349760.230680.30285 1989 0.369650.225920.31261 1990 0.346880.235430.29474 1991 0.369040.242460.3074 1992 0.377190.253640.31062 1993 0.401730.272440.31812 1994 0.435610.301750.32996 1995 0.419140.288040.3407 1996 0.405820.303410.321 1997 0.402690.307940.32724 引自陈宗胜： 非法非正常收入对居民收入差别的影响及其经济学解释 ，载高培勇主编： 收入 分配：经济学界如是说 ，经济科学出版社 2002年版，第 54 页。 （2）城乡收入差距状况：改革开放以来，伴随城乡经济体制改革的深化和市 场经济体制的确立，城乡居民整体收入水平不断提高，由温饱型向小康型转换。同 时，收入差距也在迅速拉大。我国社会科学院经济研究所收入分配课题组住户调查 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 资料显示，1995 至 2002 年，城乡收入差距对总体收入差距的贡献率由 36% 上升 到 43%，且呈逐步扩大态势。17收入差距过大不仅是经济问题，也是关乎改革发展 稳定大局的社会和政治问题。过大的城乡收入差距，将直接关乎改革的顺利进行、 经济的进一步发展及民心和社会的稳定。 从表 22 的数据及图 1 所显示的变化趋势可以看出，1978 年以来，我国城乡 居民收入都有较大幅度的增长。其中，城镇居民家庭人均可支配收入由 1978 年的 343.4 元增长到 2004 年的 9422元，年均增长 363.2元；农村居民人均纯收入从 1978 年的 133.6元增长到 2004年的 2936元，年均递增 112.1 元。 在收入较快增长的同时，城乡居民收入差距逐步拉大，据赵人伟同志计算，我 国城乡居民收入差别指数已达 3.71，远高于国际平均指数 1.7（根据国际经验，当 经济发展水平在人均 gdp 为 8001000 美元阶段，城镇居民收入是农村居民收入 的 1.7 倍）18，且实际差距远大于名义差距。以 2004 年为例，全国城市居民人均可 支配收入 9422 元，农民人均纯收入 2936 元，名义城乡收入比为 3.21：1。但实际 上，农民纯收入中有相当一部分要用于购买生产资料，即约有 40%是稻草、麦秆、 树木等实物折算成的收入，不是具有消费品购买力的货币性收入。如果扣除 40%左 右的实物性收入，农民真正能跟城市居民一样可用于购买商品、服务的货币性收入 只有 1800 元左右（月均 150 元）而这 1800 元中，还有约 20%要用于来年的农业生 产（购买种子、农药和化肥等） 。这样折算起来，2004 年农民真正可用于生活消费 的只有约 1500 元，相对城市居民的 9422 元，差距超过 6：1。19而在城市居民收入 中，还有一部分未纳入可支配收入的统计范畴（比如各种隐性收入、生活补贴等） 。 如果算上这些收入，我国城乡居民的货币性收入差距大大超过 6：1，城乡居民的实 际收入差距比统计数据还要大得多。 总体来看，改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了缩小扩大又缩小 再扩大的过程，呈现所谓的 w 型特征（这与传统理论的库兹涅茨模型 u 型特征 不同） （见图 2） 。城乡居民收入差距呈 w 型特征，有着深刻的体制原因。那就是， 我国经济改革是一个渐进的制度变革过程，这样一个过程反映在国民收入分配格局 的演变上，就表现为居民间收入差距逐渐变化的过程。同时我国经济改革又是一个 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 分阶段向前推进的过程，各个阶段都有着不同的改革重点和难点，这在居民收入差 距变动幅度和变动来源上，也会表现为不同阶段的特点。 表 2 19782004年我国城乡居民历年收入及收入比 指数 年份 城 镇 居 民 家 庭 人 均 可 支 配 收 入（元） 农 村 居 民 家 庭 人 均 纯 收入 （元） 城 镇 居 民 收 入 增 长 率 （%） 农 村 居 民 收 入 增 长 率 （%） 城 乡 居 民 收 入 增 长 率 之差 （%） 城 乡 居 民 收 入 差（元） 城 乡 居 民 收 入 比 （ 设 农 村 为 1） 1986899.6423.813.783.2310.55475.82.12 19871002.2462.62.415.19-2.78539.62.17 19881181.4544.9-2.356.40-8.75636.52.17 19891373.9601.51.16-1.611.77774.22.29 19901510.2686.38.371.806.57823.92.20 19911700.6708.67.221.995.23992.02.40 19922026.6784.09.655.923.731242.62.58 19932577.4921.69.533.186.351655.82.28 19943496.21221.08.515.043.472275.22.86 19954283.01577.74.885.30-0.422705.32.71 19964838.91926.13.898.99-5.102912.82.51 19975160.32090.13.314.59-1.283070.22.47 19985425.12162.05.774.441.333263.22.51 19995854.02210.39.313.665.653643.72.65 20006280.02253.46.42.14.34026.62.79 20016859.62366.48.54.24.34493.22.90 20027702.82475.613.44.88.65227.23.11 20038472.22622.29.04.34.758503.23 20049422.02936.07.76.80.964863.21 资料来源： 中国统计年鉴相关各期；2004年国民经济和社会发展统计公报 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 通过对我国收入不平等状况的考察，可以看到随着由计划经济体制转向市场经 济体制，我国的城乡收入不平等状况也开始加剧，并且已成为社会普遍关注的热点。 从某种程度上讲，步入市场经济则必然会相应地带来城乡收入不平等的社会问题。 市场经济的成熟与完善也不能消除这种不平等现象，甚至有可能进一步扩大的趋 势。因此，要克服城乡收入不平等的社会问题，必须依靠市场经济以外的措施和手 段，即通过建立与完善社会保障体制。 2.1.2 城乡收入分配不平等的主要原因城乡收入分配不平等的主要原因 知道了市场经济条件下城乡收入不平等的事实，并清楚看到市场经济与城乡收 入不平等的联系。需要进一步了解的是在市场经济条件下，究竟是何种因素导致了 这种城乡收入不平等。对收入不平等的原因的认识常常在很大程度上，决定了对减 少收入不平等的政治态度以及采取的相应措施和步骤。这些原因主要归纳为如下几 点： （1）基本因素：比较生产力的差别 城乡收入差距首先与城乡产业结构特性有关，而城乡产业结构差异又会导致工 农效率差异。城市支柱产业主要是利润率高的工业和第三产业。工业借助于体制创 新、科技创新，在市场化、城市化、信息化的带动下，集中了大量资金和优质劳动 力，具有较高的劳动生产率，并正快速地向现代化方向发展。这是城市居民收入快 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 速增长的基础。现在的农村虽然包含了多种产业，但农业在农村经济结构中占有重 要地位，而农业仍是国民经济中最弱质产业，特别是农户小规模经营和低素质的劳 动力以及人多地少的资源状况，使得农业劳动生产率很难提高，农业现代化步履维 艰。特别是大量人口滞留在农村，农村存在大量剩余劳动力，在短期内农业劳动生 产率很难提高。据统计，当前全国农业增加值只占 gdp 的 15左右，而农村人口 则占全国人口的 70左右，这么多的农村人口瓜分不多的增加值，其收入增长难不 足为怪。再加上农产品收入需求弹性小的特点，决定了经济发展达到一定程度后农 业增长必然要慢于第二、第三产业。在我国，农业生产率和（城市）工业生产率的 差距非常大，即使在考虑了数据误差后，城市工业的生产率仍是农村的 9 倍。造成 生产率巨大差距的原因之一是我国实施资本高度密集的工业化战略。近 10 年来， 我国 gdp 结构中，第一产业所占比重下降了 10 多个百分点，相应第二、第三产业 上升 10 多个百分点，1980 年代由于农村改革率先启动，农村在经济机制上具有更 大的灵活性，农村的第二产业曾经有过较快的增长，但随着城市改革的深化，导致 农村乡镇企业异军突起的优势已不复存在。 这种工农业生产率的巨大差异必然使农产品的价格低于其价值，工业品的价格 高于其价值。这在经济发展史上也是具有客观必然性的。我国的城乡收人差距属于 超过由比较生产力导致的收入差距，因此无论从效率优先的角度，还是从兼顾公平 的角度，这种差别都应该缩小乃至消除。 （2）历史因素：工业化进程中的“剪刀差” 城乡居民收入差距的原因, 固然有城乡之间不同的经济发展水平和生产力差别 的影响。但是, 我们应当看到由于我国城乡二元结构的壁垒, 尤其是工农业产品价 格差别的影响而造成的不合理结果, 学术界把这种工农业产品价格差别形象地称谓 “剪刀差” 。它是通过强制降低农产品价格从农业中获取剩余以加快工业化的发展， 是我国长期采取的一项经济政策。建国初期，我国依靠农业，优先发展重工业，通 过工农业产品的“剪刀差”转移农业剩余，进行工业化积累。工业品被提高到脱离 本身的实际价值后再卖给农民，而农副产品又被压低了本身的实际价值卖出。据有 关学者对我国的工农业产品剪刀差的研究，20世纪90年代以前，国家通过对农产品 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 的统购统销和合同定购，农民累计贡献工业积累60007000亿元。20这些从农业部 门转移来的资源，极大地促进了我国工业的发展。20世纪90年代以后，尤其是92年 市场经济体制建立后， “剪刀差”被废除，但城乡居民收人差距却在此基础上进一 步扩大，计划体制下形成的工农产品价格剪刀差仍在转移农村财富。那时大部分农 产品价格已经放开，由市场定价，但粮食、棉花等大宗农产品购销市场化改革还没 有完全到位。同时，由于国家取消生产资料价格补贴，农民生产成本实际上是增加 的。据专家分析，19881998年，我国农业平均单产收入只增长了20%，而同期农 业生产成本却增长了一倍多。近年来由于农产品价格大幅度下降，每年工农产品价 格剪刀差仍然高达1000亿元。20工农业产品剪刀差减去了农民的利益, 是对农民的 一种不公平的行为。从某种意义上讲, 我国的经济发展在一定程度上是建立在农民 利益牺牲的基础上。 （3）体制因素：城乡分割的二元经济体制和二元户籍制 造成城乡收入差距扩大的深层体制原因是，在国民经济由计划经济向市场经济 转轨中，没有及时调整计划经济年代形成的城乡分割的二元经济结构和城市偏向的 财政、金融政策。50 年代后，我国逐渐形成了一套城乡分割的二元经济体制，这一 体制的理论基础是所有制的不同。城市以全民所有制为主，农村以集体所有制为主， 城镇主要从事二、三产业，农村主要从事第一产业，几十年来逐渐固化为“城乡分 治，一国两策” 、 “两个经济单元，两种发展水平”的格局；作为二元经济体制象征 的二元户籍制，是维护城乡利益格局的一项基本制度，它使城乡居民在身份待遇上 存在一系列严重差别，加剧了城乡居民收人分配的不平等。 这些差别主要表现在：经济层面。在所有制、流通、交换、税赋、收人分配、 价格补贴等方面，在向城市重工业倾斜后，为使城市尽早实现现代化，又向城市全 面倾斜。以财政支持为例，在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的 重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些投资大、周期长、 风险高，外在效益显著的项目（如农村基础设施、农业科技研发和推广、生态环境 保护等） ，以弥补市场机制在资源配置中的缺陷，增强农业的竞争力。然而长期以 来政府对农村的财政支出不仅有限，而且出现相对下降的趋势。从 19802000 年， 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 基本建设投资中农业的比重由 9.3%下降到 7.0%，财政支出中支农资金的比重由 12.2%下降到 7.8%。 19962000 年， 财政支农资金占农业总产值的比重平均为 6.7%， 低于发展我国家 1012%的水平，更低于发达国家 3050%的水平。19近几年尽管 国家在农村电网改造、基础教育和公共卫生等方面增加了投入，但也仅是恢复性增 加，是弥补欠债，对城市偏向的总体格局并未根本改变。向城市倾斜的财政税收体 制严重影响了农业发展和农村建设。 社会层面。城市人享有的文化教育、劳动保护、就业帮助、交通通讯、医疗 卫生、福利补贴、养老保险、社会保障及国家提供的公共服务等，对绝大部分农民 来说可望不可及，土地是农民唯一的生活与生存保障。在市场经济条件下，政府的 职能主要是向公民提供公共产品 （服务） ，为私人产品的生产创造良好的社会环境。 对农村地方政府而言，其首要任务自然也是提供更多、更好的地方性公共产品（服 务） ，比如农村社会治安，乡村发展规划，农田水利设施，农村道路、电网、通信、 广播等基础设施，农村社会保障，农业科技及信息，农村基础教育及公共卫生服务 等等。其中有些公共产品可以按照受益原则有偿提供，而那些同时兼具非竞争性和 非排他性，或者外在效益显著的公共产品则应该由政府免费向农民供给。但实际上， 即便是诸如义务教育、民兵训练、计划生育、优抚、乡村道路建设之类的项目，都 是由农民自我买单的。许多在城市属于政府无偿提供的公共产品，在农村却转变成 收费服务或经营性项目。农村以孱弱的经济基础承担着比城市重得多的财政性负 担。 就业层面。政府对具有城镇户口的待业者给予众多就业机会，确保城市居民 最大限度就业；农村富余劳动力的转移和就业问题比城市更为突出，但户籍制在很 大程度上（尤其是改革前）限制了劳动力的自由流动。20 世纪 50 年代起，我国在 苏联模式的影响下建立起旨在以农业推动重工业发展的计划经济体制，为确保这个 体制的运转，国家制定实施了一系列城乡隔离政策，用严格的户籍管理制度把农民 限制在农村。农民只能务农，不准进城务工经商，除非考学或参军，否则农民很难 改变身份。改革以后，农民进城的户籍壁垒虽已出现缺口，但这一制度仍顽强地阻 碍农民进城。例如我国自 1995 年颁布中华人民共和国户口管理条例起，就将 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 16 全国人口截然分成了市民和农民，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本 标准。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利等方面都享有优惠待遇， 而农民被限制在土地上，即使能进城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧视。 城乡间人口流动的梗阻，使城市人均的资源总量快速增加（城市经济扩张速度快于 人口增长速度） ，而农村人均资源则很难增长（农村经济扩张能力差，人口基数庞 大） 。农业不得不以较少的产值承载了过重的就业压力，导致劳动生产率长期低下， 收入水平增长缓慢。 此外，农村存得多、贷得少的金融体制严重制约了农村资金投入。目前，国内 金融机构普遍存在着重吸储、轻放贷的现象，只要有足够的存款，上解到上级金融 机构，就可以过上赢利的安稳日子。这种体制和做法，造成了金融机构从农村吸储 多、放贷少，农村资金大量流向城市，农业和农民办的乡镇企业贷款十分困难。2002 年，全国金融机构各项贷款余额近 10 万亿元，而用于农业和乡镇企业的贷款余额 仅占 10%左右20。 2.1.3 城乡差距继续扩大的后果城乡差距继续扩大的后果 虽然说收入差距的拉开易于形成较高的效率,合理的消费梯度对经济发展有一定 的积极作用。但是,从长远来看却与国家的经济发展战略以及农村经济发展要求相 悖。如果任其扩大,就会造成多方面的严重后果。目前我国居民总体收入差距已超过 国际上公认的警戒线，这主要是城乡差距过大的结果，如果继续扩大，势必会对经 济增长和社会稳定发展带来不利影响。 （1）破坏城乡协调发展机制，加剧城乡差别的扩大 根据经济发展理论，过大的城乡差距会导致各种经济因素向城市集中，特别是 容易导致像拉美许多发展中国家那样已经出现的过度城市化问题，即大量农村人口 涌向城市，超过工业和第三产业创造的就业机会和城市承载能力，结果是：一方面 城市大量生产要素闲置浪费；另一方面，农业和农村由于缺乏资金和劳动力而进一 步的凋零或萎缩。这样城乡差距会进一步扩大，这是一个恶性循环。更严重的后果 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 17 是，正常的工农关系和城乡关系被割裂，落后的农业和农村不能支撑工业和城市化 的健康发展，最终将导致经济增长放慢或停滞。 （2）导致农村市场需求不旺，进而延缓经济增长步伐 一般来说，城乡差距扩大是由于农民收入增长缓慢的结果。如果农民收入增长 长期落后于 gdp 或工业生产增长速度，结果会造成由于农民消费需求或购买力不 足而出现的通货紧缩和经济增长被迫放慢。实际上我国近年来已经出现这种情况。 目前内需不旺、物价持续走低、大量工业品积压，与 1997 年以后农民收入增长速 度连续下降和城乡收入差距扩大有关。 （3）城乡差距继续扩大会加大城乡对立，增加社会不安定因素 城乡对立造成的社会不安定因素主要来自两个方面：一方面来自城市存在庞大 的失业压力；另一方面来自贫困农民积累的不满情绪。不安定因素会破坏经济增长 和社会发展的正常秩序。因此，一定要遏制住城乡差距扩大的势头。 2.2 政府的作用：效率与公平的权衡 政府的作用：效率与公平的权衡 2.2.1 政府的作用政府的作用 由于市场经济存在的这些缺陷，为政府干预提供了理由，凯恩斯理论和福利经 济学又从理论上阐述了政府干预的必要性。市场和政府这两个部分在一国的经济发 展中都是必不可少的。一般来说，政府具有提高效率，促进公平和社会经济稳定等 方面的职能。当社会严重的两极分化带来了经济发展问题，并影响到经济效率，同 时更带来了严重的社会问题，且平等问题也变得日益突出时，收入再分配就成为政 府的主要活动，通过它调节人们的收入差距，可以促进收入分配的公平性。政府可 采用累进税制使征收的税款对富人的比例要大于对穷人的比例；也可通过建立社会 保障制度，帮助老弱病残的人，为失业者建立失业保险制度，给低收入阶层以更多 福利和补贴，从而达到增进社会公平和消除社会不稳定因素的目标。 政府当前应在农村建立养老保障制度，以求城乡养老公平，一方面与前面论述 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 18 的城乡收入差距拉大的现实以及我国的工业发展、城市发展以农村提供成果为代价 的原因有关（这里就不赘述） ，另一方面也是因为： （1）养老无保障、社会不稳定，会使社会陷入混乱，在混乱状态下，无效率 而言。 农村养老保障制度作为农村社会经济发展的稳定器和调节器,通过对国民收入分 配的调节,积累保障资金,形成个人收入不确定部分的补充, 可在一定程度上弥补“市 场失灵” ，消除市场分配不公,缩小贫富差距,缓解社会不稳定因素,维护广大农民群众 的利益。如果农民养老无保障，晚年的基本生活就会缺乏安全感，生存权利受到剥 夺，势必会影响社会的稳定，使社会陷入混乱，在这种混乱状态下再去谈提高效率 无疑是一句空话。因此,建立和完善农村养老保障制度，不仅有促进和实现社会公平、 保障广大农民老年基本生活的意义，而且对农村乃至整个国家的发展还具有重要的 经济意义。 （2）政府的职责是实现全体公民拥有同样的权利与义务，而不是保一部分人， 不保另一部分人。 养老保障在农村的发