（行政管理专业论文）乡镇财政管理体制改革问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t 暑r sr h e s i s 内容摘要 乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。改 革开放后，我国的乡镇财政建设取得了一些成果，但由于乡镇财政体制自身的 缺陷，其间也产生了不少问题，尤其是乡镇财政缺口的日益扩大，不仅阻碍了 乡镇财政的正常发展，甚至还危害到了乡镇政府以及农村社会的稳定。因此， 解决乡镇财政缺口，理顺乡镇财政体制，已成为亟待研究和解决的问题。本文 运用现代经济学原理和公共财政理论，采用实证分析、比较分析和历史分析的 方法，根据乡镇财政的特点和实际，针对存在的问题提出了一些建议。 全文共由五部分构成，内容涉及相关理论阐释、历史发展、国外经验、我 国现状问题以及对策分析。 第一部分，乡镇财政的相关理论阐释。本部分在对乡镇和财政的多角度分 析的基础上，阐明了乡镇财政的概念、特点，分析了乡镇财政管理的内容。 第二部分，我国乡级财政制度的历史演变。本部分从我国古代乡级财政的 演变入手，对我国乡级财政的发展进程作了详细介绍。 第三部分，西方基层财政状况的介绍。本部分详述了西方的基层财政发展 的经验，提出了对我国乡镇财政建设的借鉴意义。 第四部分，我国乡镇财政的现状以及存在的诸多问题。本部分通过大量的 现实材料归纳出了我国乡镇财政的现状以及造成乡镇财政负债的主要原因。 第五部分，解决乡镇财政缺口的一些对策。本部分通过对古代乡级财政的 发展和建国后乡镇财政的演变，西方尤其是美国、德国和日本的基层财政的经 验借鉴以及对我国目前乡镇财政的现状及问题的详细分析，总结出了我国乡镇 财政体制重构的十点建议。 本文的创新之处在于：其一，在分税制下以崭新的角度对我国乡镇财政问 题进行了深入详细的分析；其二，提出建立乡镇债务综合处理机构，对乡镇债 务进行剥离，实行归口统一处理：其三，建议通过国家、省、市县共同注资的 方式设立乡镇偿债基金；其四，运用现代化、信息化手段加强对乡镇财政的监 管，比如运用电算化对单位收支进行统一管理。 关键词：乡镇财政负债问题分析转移支付 i 硕士学位论文 m a s t e r st h f s i s a b s t r a c t t o w n s h i pf i n a n c i a li st h em o s t b a s i co n eo ft l l ef i v ei e v e l si nc h i n e s ef i n a l l c i a l s y s t e m i ti st h ec o r n e r s t o n eo f t h es y s t e m s i n c et h eo p e n i n ga n dr e f o r mo fc h i n a , t h ec o n s t r u c t i o no ft o w n s h i pf i n a n c i a lh a da c q u i r e dag r e a t a c h i e v e m e n t ，b u t t o w n s h i p f m a n c i a lh a sm a d eal o to f p r o b l e m i nt h i s t i m e ，e s p e c i a l l y t h e i n c r e a s i n g l yd e f i c i e n c y o ft o w n s h i pf i n a n c i a l ，d u et ot h el i m i t a t i o no ft o w n s h i p f i n a n c i a ls y s t e m i th a sn o to n l yh i n d e r e dt h en o r m a ld e v e l o p m e n to ft h et o w n s h i p f i n a n c i a l ，b u t a l s o e n d a n g e r e dt h es t a b i l i t y o f t o w n s h i pg o v e r n m e n t a n dr u r a l s o c i e t y s o ，t h ed e f i c i e n c yo ft o w n s h i pf i n a n c i a la n dr e c o n s t r u c t i o no ft o w n s h i p f i n a n c i a ls y s t e mh a sb e c o m et h ep r o b l e mn e e d i n gb a d l y b e i n gs t u d i e da n ds o l v i n g t h i st h e s i su s em o d e r ne c o n o m i c sp r i n c i p l ea n dp u b l i cf i n a n c i a lt h e o r y , a d o p tr e a l e x a m p l ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n d m e t h o dt h a th i s t o r ya n a l y s e s ，a c c o r d i n g t ot h ef i n a n c i a lc h a r a c t e r i s t i ca n d r e a l i t y o f t o w n s h i p ，h a v ep r o p o s e d s o m e s u g g e s t i o n s t ot h ee x i s t i n g p r o b l e m t h ef u l lt h e s i si sf o r m e db yf i v ep a r t sa l t o g e t h e r ；t h ec o n t e n ti n v o l v e sr e l e v a n t t h e o r ye x p l a i n i n g ，h i s t o r i c a ld e v e l o p m e n t ，e x t e r n a le x p e r i e n c e ，a n dq u e s t i o n o f c u r r e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r ya n dc o u n t e r m e a s u r e a n a l y s i s f i r s tp a r t ，t h e f i n a n c i a lr e l e v a n tt h e o r i e so f t o w n s h i p i s e x p l a i n e d o r i g i n a l l y s o m eh a v e e x p o u n d e d t h ef i n a n c i a lc o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i ca n dc o n t e n to f t o w n s h i p o i lt h eb a s i s o ft h et h i n gt h a ta n a l y s e sa b o u tt o w n s h i pa n df i n a n c i a lm a n ya n g l e s s e c o n dp a r t ， h i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fo n eg r a d eo ff i n a n c i a ls y s t e m so ft o w n s h i po fo u rc o u n t r y s o m eo r i g i n a l l ym a k ed e t a i l e di n t r o d u c t i o nt oo fo u rc o u n t r yt o w n s h i pg r a d e so f f i n a n c i a ld e v e l o p m e n tp r o c e s s t h i r dp a r t ，i n t r o d u c t i o nt ot h ef i n a n c i a ls t a t eo f w e s t e r nb a s i cu n i t d e t a i lw e s t e r nb a s i cu n i tf i n a n c i a le x p e r i e n c eo fd e v e l o p m e n t p a r t l yo r i g i n a l l y , p r o p o s et oo f o u rc o u n t r yt o w n s h i pf i n a n c i a lr e f e r e n c em e a n i n g o f c o n s t r u c t i o n f o u r t hp a r t ，t h ef i n a n c i a lc u r r e n ts i t u a t i o no ft o w n s h i po fo u rc o u n t r y a n da g r e a td e a lo fq u e s t i o n se x i s t i n g s o m eo r i g i n a l l yi si ta p p e a r i n g o fo u r c o u n t r y 硕士学拄论文 m a s t er ，st h e s i s t o v l r i z s h i pf i n a n c i a lc u r r e n ts i t u a t i o na n dc a u s et o w n s h i pf i n a n c ei nd e b tm a i n r e a s o n t os u mu pt h r o u g ha l a r g en u m b e ro fr e a l i s t i cm a t e r i a l s f i f t hp a r t ，s o l v es o m e c o u n t e r m e a s u r e so ft h ef m a n c i a l d e f i c i e n c y o f t o w n s h i p o r i g i n a l l yp a s s t h e d e v e l o p m e n t f i n a n c i a lt ot h ea n c i e n tt o w n s h i pg r a d ea n dd e v e l o p m e n to ft o w n s h i p f i n a n c ea f t e rt h ef o u n d a t i o no ft h es t a t e p a r t l y , i nt h ew e s t ，e s p e c i a l l yu s a ， g e r m a n ya n db a s i c u n i to fj a p a nf i n a n c i a l e x p e r i e n c e d r a wl e s s o n sf r o ma n d v i l l a g e s a n d t o w n sf i n a n c i a lc u r r e n ts i t u a t i o na n di s s u ed e t a i l e dt o a n a l y s e s a t p r e s e n t t oo u rc o u n t r y , t e ns u g g e s t i o n so fs u m m a r i z i n gt h ef i n a n c i a l s y s t e m o f t o w n s h i p o fo u r c o u n t r y a n d c o n s t r u c t i n ga g a i n t h ei n n o v a t i o no ft h i st h e s i sl i e si n ：f i r s t ，h a v ec a r r i e do nd e t a i l e da n a l y s i so f d e e p e n i n g t ot h ef i n a n c i a lp r o b l e mo ft o w n s h i po fo u rc o u n t r yw i t ht h eb r a n d n e w a n g l eu n d e r t h es y s t e mo ft a xa l l o c a t i o n ；s e c o n d ，p r o p o s e s e t t i n gu p t h ev i l l a g e sa n d t o w n sd e b ta n dd e a l i n gw i t ht h eo r g a n i z a t i o ns y n t h e t i c a l l ya n ds t r i pt h et o w n s h i p d e b t ，d e a lw i t hr e l e v a n t l yi nu n i s o n ；t h i r d ，p r o p o s es e t t i n gu pt h es i n k i n gf u n do f t h ev i l l a g e sa n dt o w n st h r o u g ht h ec o u n t r y , p r o v i n c e ，w a yo fc o m m o nn o t em o n e y o fc i t i e sa n dc o u n t i e s ；f o u r t h ，u s et h em o d e r n i z e d ，i n f o r m a t i o n b a s e dm e a n st o s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o nf i n a n c i a lt ot h ev i l l a g e sa n dt o w n s ，f o re x a m p l e u s et h e e l e c t r o n i cd a t ap r o c e s s i n gt om a n a g ei nu n i s o nt ou n i t sr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e k e yw o r d s ：t o w n s h i p ，f i n a n c e ，d e f i c i e n c y , q u e s t i o na n a l y s i s ，t r a n s f e rp a y m e n t 硕士学位论文 m s t e r st m s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声聩 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 。) ， 作者签名：础分之日期：钞哆年月形日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 作者张匙尔 日期：御哆年i 月叩日 翩签名：石：开和 日期：。c 步年石月z 口日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年：口一年；口二年 发布。 作者始越尔 日期：珊心年f 月7 日 导师签名：z 化瞄 日期：五p 盯年彳月2 口日 硕士学位论文 m a s t e 对st h i j s i s 引言 ( ) 选题的缘起 乡镇财政从20 世纪90 年代开始暴露出一系列严重问题。首先，由于乡 镇必须完成上级政府摊派的大量事务，而其财权却得不到相应的保证，导致乡 镇财政入不敷出。现如今，大部分乡镇背负着的沉重债务相当一部分是由此引 起的。其次，基层乡镇组织常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向农民随 意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪 重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面。第三，在提 供乡镇内基础教育、医疗卫生等具有全民公共品性质的服务上，相应的上级政 府没有承担起应有的责任。由于这些服务的价格超出了乡镇可承受的能力，导 致乡镇的利益受到损失，发展机会被剥夺。 乡镇财政出现问题的原因虽然多种多样，但乡镇财政制度建设滞后无疑也 是一个十分重要的因素。乡镇财政是i983 年国家实行政社分设、组建乡镇 政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障乡镇政府能有效运作。 在现行乡镇财政体制中，社区农民缺乏显示对公共品和服务需求的偏好、监督 和评价公共品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的实际权利。加上 在行政等级制中，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，这 就使乡镇财政常常偏离其职能，忽视社区农民的利益，也导致了乡镇财政的危 机。 本文对乡镇财政改革问题进行了重新考量。 ( - - ) 国内外研究现状 1 国外的研究现状 在西方联邦制国家，由地方政府提供的教育交通福利公共安全卫生等对居 民的日常生活产生了重要的影响，近几十年地方政府的经济呈现出持续的增长 势头。由此，财政理论界对地方政府的研究也日益关注。比如，美国学者费雪 硕士学位论文 m a s t er ，5t h e s i s ( r o n a l dc f i s h e r ) 的著作州和地方财政学就验证分析了联邦财政体制 中州和地方政府的行为和政策。此书中费雪阐述了州和地方政府的职能作用， 研究了州和地方政府的结构以及财政职能之间的关系指出了财务供给的作用， 分析了州和地方政府的税收，对教育交通运输福利经济发展进行了制度信息和 经济分析。此书重点描述了财政拨款制度，将现代经济理论运用到生产和为劳 务提供资金的制度中，对可供选择的政策进行了评估。费雪对地方财政研究的 思路方法以及成果都值得我们借鉴和学习。 2 国内的研究状况 关于乡镇财政问题，我国学术界目前主要是从财权事权对应、税种划分、 财政收支的角度进行分析界定的，认为造成乡镇负债引起乡镇财政风险的核心 在于乡镇的财权与事权不统一。在乡镇负债的原因上，陈抗、h i l l m a n 和顾清 杨将地方政府的负债归结为1 9 9 4 年实行的税制改革。认为分税制后，中央政 府获得了大部分预算收入，地方政府失去了发展经济、涵养税源的实力。在乡 镇负债的解决上，有的学者建议撤并乡镇，改乡镇为县的派出机构或者实行乡 政村治，以节省开支；有的学者认为应加大对乡镇财政的转移支付力度，为乡 镇注入资金。就目前来看，国内学者对乡镇财政的研究虽然取得了一定的成果， 但这些研究却还存在着很大的局限性。 ( 三) 研究方法与写作架构 本文的写作主要运用了以下两种研究方法： 一是实证分析与理论阐述相结合。在对我国乡镇财政资料汇总归纳的基础 上，描述了当前我国乡镇财政的现状，深入分析了当前我国乡镇财政负债的原 因。将现实情况与严谨的理论加以结合，深刻剖析了乡镇财政负债的根源。 二是基于制度的分析。本文的中心和重点在于探讨当前我国乡镇财政负债 的制度根源以及乡镇财政制度的重构。 本文共由五大部分构成，内容涉及相关理论阐释、历史发展、国外经验、 我国现状问题以及对策分析。 第一部分，乡镇财政的相关理论探析。本部分在对乡镇和财政的多角度分 2 硕士擎位论文 m a s t e r ，st h e s i s 析的基础上，阐明了乡镇财政的概念、特点和内容，同时提出了乡镇财政体制 重构的理论基础。 第二部分，我国乡级财政制度的历史演变。本部分对我国乡级财政的发展 进程作了详细介绍。 第三部分，西方基层财政状况的介绍。本部分详述了西方的基层财政发展 的经验，提出了对我国乡镇财政建设的借鉴意义。 第四部分，我国乡镇财政的现状以及存在的诸多问题。本部分主要通过大 量的现实材料归纳出了我国乡镇财政的现状以及造成乡镇财政负债的主要原 因。 第五部分，解决乡镇财政缺口的一些对策。本部分通过对我国古代乡里财 政的发展建国后乡镇财政的演变、西方尤其是美国、德国和日本的基层财政的 经验借鉴以及对我国目前乡镇财政的现状和问题的详细分析，总结出了我国乡 镇财政体制重构的十点建议。 一、我国乡镇财政管理体制的理论综述 ( 一) 乡镇财政管理体制的概念 1 乡镇 乡镇是一个社区性概念，也是一个行政性概念。乡镇在行政层级上是县政 府所辖的一级政权，在整个国家行政体系中处于最低一级。乡政权是国家在乡 村社区设置的基层政权组织，镇政权是在县域内建制镇所辖地区设置的基层政 权组织，乡镇组织在般意义上即指农村基层政权组织。乡镇组织主要由党群 部门、政府部门、人大部门构成，还包括文教科卫、农林水部门、公交、商业、 城镇建设、社会福利救济等事业部门。乡镇人大是乡镇一级的权力机关，乡镇 人大代表由选民直接选举产生；乡镇政府是乡镇人大的执行机关，同时也是国 家基层的行政机关；乡镇党委是中国共产党的一级组织，其代表人民领导乡镇 工作，是实质上的权力中心。o 。李慷：进入廿一世纪的中国农村：乡镇政府h t t p ：v c w w u s c c u h ke d uh k w kw z d e t a i t s a s p ? i d = 1 7 3 7 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 财政 一般指国家财政，是指国家为了实现其职能的需要，凭借政治权力，在参 与社会总产品国民收入的分配与再分配过程中所形成的分配关系。财政是人类 社会发展到一定历史阶段的产物，它随着国家的产生而产生，在中国古代称财 政为“国计”、“岁计”。即国家的收支计算。到清朝时，清政府设立了财政处， 官方开始正式使用“财政”这一名称。财政严格来讲是一个经济范畴，它是国 家为了满足公共欲望、实现公共需要而对集中起来的部分社会产品所进行的分 配。因此，财政的本质是一定的分配关系。一般而言，在市场经济条件下，公 共财政通常要担负三个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳 定和发展职能。所谓资源配置职能，就是指为满足人们的需要，通过财政收支 活动以及相应财政、税收政策的制订、调整与实施，将有限的资源在各种可能 的用途间进行分配和组合，并形成一定的资产结构、产业结构、技术结构、消 费结构和地区结构，实现对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向 的调整和选择。所谓收入分配职能，是指政府财政收支活动对各个社会成员收 入在社会财富中所占份额施加影响，影响社会上财富的分配，以实现收入分配 公平的目标。它的主要内容是用税收和转移支付等手段，将国民经济在一定时 期内创造的国民收入，按一定的方式在政府、企业和居民个人之间进行分割， 形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局，调节社会成员之间以及地区 之间的收入分配格局，实现社会公正。所谓经济稳定和发展职能，亦即调控经 济职能，是指通过财政政策的制订、实施与调整，使整个社会保持较高的就业 率，以达到充分就业、经济增长、物价稳定以及国际收支平衡等政策目标。另 外财政还有监督管理的职能，在财政的资源配置、收入分配和市场调控经济各 项职能中，都隐含了监督管理的职能。 3 乡镇财政 我国的财政体系由中央、省( 自治区、直辖市) 、地级区市、乡镇五级组 成，乡镇财政通常称为基层财政，乡镇财政管理是指乡镇政府为满足乡镇区域 范围内社会公共服务和需要，依照一定的法规制度和程序进行征税、收费以及 出资、拨款和付款等活动的总称，是国家财政管理体系的重要组成部分。 4 硕士学拉论文 m a s t e r ，st h e s i s ( 二) 我国现行的乡镇财政管理体制 财政管理体制是划分中央与地方政府之间，市与区、县各级政府之间财政 收支范围和管理权责、处理中央和地方及地方各级政府之间的财政关系的一项 基本制度是经济管理体制的重要组成部分。财政管理体制有广义和狭义之分， 广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制。狭义 的财政管理体制就是指预算管理体制。 1 财政管理体制的内容 财政管理体制主要处理财政关系。这种财政关系包括两方面的内容：一是 中央与地方及地方各级政府之间财政收支范围的划分，二是中央与地方及地方 各级政府之间财政管理权限的划分。财政管理体制的具体内容包括以下几方 面；第一，财政的分级。我国的财政级次与国家政权的设置基本上是一致的， 即级政权对应一级财政。我国财政分为五级，包括中央级、省级、市级、县 级和乡级。第二，财政收支范围的划分。它是财政体制的核心内容，也就是确 定中央与地方政府之间财政收入的归属和财政支出的责任。第三，财政管理权 限的界定。第四，转移支付制度的建立。为了适应中央与地方政府上下级之间 纵向调节的需要，因此要建立转移支付制度。 2 财政管理体制的分类 从新中国建立以后至今，我国的财政管理体制大致可以分为四类： 第一类是集权型财政体制。从1 9 5 0 年1 9 5 2 年，主要特点是统收统支。 一切的收支办法、收支标准、收支范围都由中央统一制定。 第二类是集权与分权相结合、以集权为主型财政体制。从1 9 5 3 1 9 7 9 年。 在这一时期，地方财政因受中央财政的统一领导，在财政政策、计划、制度等 方面受中央的控制，财政管理权限几乎集中于中央、财政体制上实行一年一定 的体制。 第三类是集权与分权交错型财政体制。从1 9 8 0 1 9 9 3 年，在这一时期，财 政体制做了三次较大的调整。1 9 8 0 年以后实行“划分收支、分级包干”( 通常 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 叫做分灶吃饭) 的体制。1 9 8 5 年以后实行“划分税种，核定收支、分级包干” 的体制。这种体制与当时的经济改革相适应，是我国分税制的雏形。1 9 8 8 年以 后对这一体制又进行了调整，经过三次调整后，部分地调动了地方财政理财的 积极性。地方财力大大地增强了，但财权仍基本上集中于中央，与当时我国进 行的经济体制改革有不相适应的地方。如：实行财政包干体制，助长了地区封 锁和地方保护主义，阻碍了商品的全国流通，阻碍了地方经济的发展。由于实 行包干体制，各地的收支基数不一上缴的任务不同，财税政策相差较大，导致 企业间的税款不公。另外，财政包干体制，使宏观调控力度大大削弱，由于这 些弊端问题的出现，我国财政管理体制必须实行分税制。 第四类是分权型财政体制，1 9 9 4 年以来执行的分税制基本上属于这一类 型。 3 乡镇财政管理 现行乡镇财政管理体制的核心内容是：“核定收支基数，划分税种，上缴 递增，补贴递减，固定上交”。具体如下： 第一，乡镇财政收支范围的划分。收入范围：乡镇范围内组织的各项地方 收入，包括乡镇财政预算内收入、乡镇财政预算外收入和乡镇财政的自筹资金 收入。支出范围：包括乡镇组织正常运转的行政管理费等支出，文教科卫、支 农支出、社会保障和社会福利、计划生育、公共设施维护等乡镇社会事业支出， 经济发展支出，以及其他支出。 第二，关于收入、支出基数的核定。乡镇级收入，包括增值税2 5 部分及 地税局征收的其他工商税收入、企业所得税收入、罚没收入、行政性收费收入、 专项收入等，耕地占用税收入属县级收入。乡镇级支出：除税务、工商、卫生、 派出所、法庭、农业五站以外的其他各项行政和事业支出。定额上交或者补助 基数：乡镇财政收支基数核定后，对收入基数大于支出基数的乡镇，视乡镇财 力状况，实行定额上交或者定额递增上交；支出基数大于收入基数的乡镇，市、 县可采取定额补助或者转移支付等形式给予适当补助。 第三，关于划分税种及中央税返还基数的确定。按照中央税制改革后的税 种和收入项目，将税种划分为中央税( 消费税) 、中央与地方共享税( 增值税) 、 6 硕士学位论文 m a s t er ，st h e s i s 地方固定收入。地方固定收入包括：除中央税、中央与地方共享税后其它工商 各税收入、企业所得税、农业四税、契税、罚没收入、专项收入等。县对乡镇 财政税收返还是以9 3 年为基期年，按乡镇上划中央增值税7 5 减去上级下划 收入后的净额作为县对乡镇税收返还基数，超基数部分按中央返还给县比例 1 0 5 金额返还给乡镇，县给各乡镇确定中央税年增长目标，完成目标，即全 额返还基数，并按超收部分返还1 0 5 ，否则，相应扣减基数。 现行乡镇财政管理的几种具体形式：第一，定收定支，收支挂钩，总额分 成。第二，定收定支，收支包干，收入大于支出的定额上缴，支出大于收入的 定额补助。第三，核定收支基数，上交递增包干或补贴逐年递减。第四，定收 定支，收入上交，超收分成或增长分成，支出下拨，超支不补，结余留用。 本文主要研究的是乡镇财政管理的负债化解及其体制重构。 二、我国古代乡级财政对目前的启示 ( 一) 乡级财政的形成 我国乡政权的出现大约要追溯到西周，公元前1 1 世纪的西周有了乡政权 的雏形。据周礼记载，当时国家基层建制为“五间为族，五族为党，五党 为州，五州为乡”。乡财政的萌芽约在秦汉时期。宋代文献通考“职役”篇 称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游微三个乡宦( 史称“三老”) ，其 中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财 政的萌芽。此后，直到清朝末年的戊戌变法，提出：乡镇自治，本乡镇公产、 公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施 行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。 概括说来，在我国几千年的历史中，乡政权和乡财政终究没有摆脱“皇权 止于县政”，乡政权则以乡里组织的形式存在与发展，始终未能成为一级政府， 乡财政也不是一级完备的财政，只是作为乡里组织的财政职责形式而出现a 乡里制度的主要职责是征收赋税，这个主要职责正是乡里制度存在和发展 。陈永正陈家泽：论中图乡级财政，载中国农村观察2 0 0 4 年第5 期。 7 硕士学位论文 m s t e r st h e s i s 的根本所在，亦由此得到了历代统治者的高度重视。原因很简单：在封建的皇 权社会赋税作为财政收入的主要来源，是各级政权机构赖以正常运转以及官僚 薪俸的重要保证。当时受社会发展程度和生产力的制约，政府财政收入的来源 赋税主要是农业税收，即田赋，在我国历史上，田赋一向被认为是国家的 “维正之供”它是封建社会里国家财政的最主要的来源，它的发生是基于 被统治者对统治者的臣属关系，它是凭借国家的权力来实现的，历代政权对于 田赋的征收无不极力要求，订下了种种严密的制度，乡里组织便是其中最最重 要的一环，因而，赋税的征收就理所当然成为面向农村的县级和乡里组织的主 要职责之一。不同时期的封建社会都在政策、制度和法律层面上对县乡征收赋 税做出过相应的规定。 ( 二) 建国后的乡财政 新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府人民公社乡 政府的演变过程，农村基层财政也经历了一个由乡财政公社财政乡财 政的发展过程。 在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期阔，各地试点 筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。 但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么 机动财力。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事 业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期刨设的乡级财政并不是一级完 备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并负担开支的派出机构，俗称 “乡( 区) 公所”。 人民公社是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能治理模 式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。1 9 5 8 年，乡政府改组为人民公 社，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括 公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年1 2 月，中共中央 和国务院发布了关于改进农村财贸管理体制的决定，对人民公社实行以“财 政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。 8 硕士擎往论文 m a s t e r st h i ! s i s 1 9 8 3 年农村人民公社解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从 1 9 8 4 年开始，全国全面推行乡镇财政建设。 ( 三) 对目前的启示 1 乡镇政府曾经发挥过重要作用，功不可没。而现实中仍存在着不少的 问题：缺少约束、监督和制衡，具有很强的自我膨胀性；乡镇的权力又被肢解， 县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运 行难以发挥整体效能。 2 应当在乡镇设立耜应的派出机构，取消乡镇一级财政。乡镇财政由县 市统收统支。精简乡镇财政人员，只负责县市财政的代理业务，主要是负责财 政收入的征收和财政支出的代理工作。 3 强化县市政府对乡镇派出机构的公安、工商、税收、计生、教育等职 能，实行严格的定编管理，保证其经费开支，所需经费由县市据实列支。对基 础设施和教育经费，不足部分由中央财政转移支付。 4 发展农村中介组织为撤消乡镇一级政府创造条件。将经营性、技术性、 专业性的公务活动从乡镇政府管理中分离出来，为农业产前产中产后提供产业 化服务。 三、西方基层财政管理体制对我国的借鉴 ( 一) 美国地方财政危机防治体系 美国作为经济实力强大的联邦制国家，各级政府在防范地方财政危机方面 形成了严格的体系。美国在处理地方政府财政危机中，历来重视采用立法层次 的措施，用立法的方式对如何防范地方财政危机加以明确规定。比如，宾夕法 尼亚州的地方复兴法案对各相关主体的权力和职责，对地方财政危机的确 认、紧急财政援助的启动，以及对地方财权和财力的必要整合等方面，都做出 了明确规定。具体如下： 9 硕士学位论文 m a s t e r , st h e s i s 1 危机的确认 第一，确认地方财政危机的标准。地方复兴法中列出了详细的确认标 准，对地方财政稳定状况的评价主要参考这些标准。只要有任一项指标符合标 准，并且这项指标经过事务局的认可，就可确认该地方财政进入了危机状态， 事务局将根据法规的相应条款采取措施。 第二，申请地方财政危机的主体。申请地方财政危机的主体包括：事务局， 依据地方复兴法中的确认标准；地方执行机构，由地方执行机构召开会议 并得到多数投票同意；选民，参加最近地方选举的1 0 的选民请求事务局宣布 该地进入财政危机：养老金领取者，1 0 以上的养老金领取者根据法定程序提 出危机申请：3 0 天以上未领到工资的地方职员超过1 0 ：审计员、管理员， 被选举的审计员、被任命的地方独立审计员或管理员认为破产理由充分的；主 要执行官员，任何城市的主要执行官员认为当地陷入财政危机。 第三，确认程序。美国申请地方财政危机的程序相当严格，其基本程序如 下：先有资格主体依据事务局规定的格式向事务局秘书提出申请，然后由事务 局秘书调查当地的财政状况，其调查结果将在随后召开的听证会上公布，听证 会结果必须在报纸上加以公布，提出回执意见并告知相关各方，最后确定该地 方是否陷入财政危机。 2 相关方的职责 地方复兴法规定，与防治地方政府财政危机相关方包括；事务局、共 同机构、地方( 县、市、乡镇等) 和民事诉讼法院。地方复兴法对各方职 责做出了明确详细的规定。 3 协调员及其职权 协调员是由事务局任命的处理地方财政危机的事务局雇员，其主要职责是 制订减轻地方财政负担的计划，申请补助和贷款。协调员按工作计划开展工作， 工作计划的主要内容：预测当年和随后两年的收支状况；提出系列建议消 除赤字、寻求其它资金来源、平衡预算并避免基金出现赤字、地方延期债务和 同有关各方谈判、考虑改变地方财政支出的会计和自动控制程序、提出削减到 1 0 硕士学位论文 m a s t e st h e s l s 期债务或提供一次性支出、改变地方章程或进行特别审计、强调基础设施的资 本预算；做出分析报告地方是否需要合并或私有化，以及如何改革等 4 紧急财政援助的启动 事务局设有财政专款和共同基金，向危机地区提供紧急援助或为其偿还到 期的无息贷款。州政府国库设有地方财政复兴周转金，其资金来源于所有偿还 的本金及其利息，主要用于补助和贷款，陷入财政危机的地方在接受协调员的 计划后可向事务局申请贷款和补助，补助或贷款只能用于地方经常性支出，在 地方进入危机状态之后最终采纳协调员计划之前出现情况时，地方或被任命的 协调员可立即向事务局申请紧急援助。 5 对危机严重的地方进行整合或合并 地方进行整合或合并后，对于在地方整合或合并以前签订的集体和约和协 议可以继续生效，直至期满。同时减少地方机构现有劳动力，在地方整合或合 并时，相关法规规定减少原有的正式和非正式人员编制，以便于减少机构人员 臃肿和机构的重复设置。如果以后要求增加正式和非正式雇员，可根据此前被 解雇人员的资历来确定录用的先后顺序。 ( 二) 德国财政转移支付制度 德国是一个联邦制国家，政府分为联邦、州和地方( 市或县) 三级，相应 实行分级管理的财政体制，各级政府在财政管理上具有相对的独立性。构成德 国财政体制的要件主要有三个：即联邦、州及乡镇三级政府的事权划分，收入 的分配以及财政转移支付机制。 1 德国政府间事权划分及收入分配 作为宪法的基本法圆对各级政府的事权范围作了明确规定：联邦政府 负责国防、外交、造币和货币管理、海关和边防、邮政电讯、铁路和航空、高 速公路和远程公路、社会保险、国有企业的支出和农业政策等等；各个州政府 。傅志华，陈少强：美国防治地方财政危机的实践与启示，载国际经济评论2 0 0 4 年第7 - 8 期 o 基本法全称德意志联邦共和凰基本法。 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的职责是负责治安、中小学教育和高等教育、科学研究( 联邦参加高校和跨地 区的研究开发工作) 、辨l 内公路、地区经济结构和农业结构的改善、护岸等。 各个城镇负责公共福利、文化设旆、公共交通、能源的供给垃圾和污水处理、 建设规划等等。 德国财政收入来源由三个部分组成：税收收入、其他经常性收入和资本项 目收入。其中，税收是德国各级财政收入的主要来源，基本稳定在7 5 左右。 由此，分税制成为联邦德国三级财政体制中收入分配的基础。联邦德国财政体 制中共享税所占的比例很大，基本法对税种的划分作了如下规定：收入最 多的个人所得税、工资税、公司所得税、资本收益税、流转税和进口营业税都 属共享税；划归地方政府的税种有：营业税( 上交给联邦和州各9 ) 、地产税、 饮料税、狗税、酒类营业许可税、娱乐税、渔猎税等等。 2 德国的财政转移支付制度 德国的财政转移支付制度包括纵向与横向两个方面。纵向财政转移支付制 度是指中央与地方之间的转移支付制度，横向财政转移支付制度是指地区间的 转移支付制度。 第一，纵向财政转移支付制度( 纵向补助和联邦合作制) 。纵向财政转移 支付确保了各级政府履行职责的必要财源，德国的纵向财政转移支付制度分为 两个层次，即联邦对州的财政转移和州对所属地方政府的财政转移。 ( 1 ) 调整增值税分亭比例是纵向财政转移支付的最重要方式。联邦政府 规定的税种划分中，共享税在全部税收中所占比重最大，三级政府的税收总额 中有3 4 来自共享税，法律对共享税的分法以及各级政府应得的比例作了明确 的规定。德国政府就是通过以上的税收共享及分成比例的调整来协调中央与地 方财政关系的。( 2 ) 对财力特别薄弱、收支矛盾突出的州，联邦政府采用预先 补助的方式，从本级的增值税和销售税份额中再按一定的比例予以补助。同时， 联邦政府对贫困州和有经济发展需要的州进行投资，尤其两德统一后，为了改 善东部的基础设施及经济结构，联邦政府设立了为期5 年数额1 1 5 0 亿马克的 “德国统一基金”，并且从1 9 9 5 年开始，每年向东部地区投资6 6 亿马克。( 3 ) 德国各州对州以下乡镇也实行纵向转移支付，分为一般性分配金和特别需要分 1 2 硕士学位论文 m a s t e i t st h e s i s 配金两类，也就是通常所称的无条件拨款和有条件拨款。具体操作方法为：州 财政给地方政府的补助按财政需求值减税收测算值来计算，如果税收测算值不 到财政需求值的9 0 这个水平，州政府则必须补助到9 0 这个水平。财政需求 值测算的基础是居民人数，由州政府制定州内居民人均需求值，乘以该地方的 居民人数，得出该地方财政需求值基数，财政需求值= 州居民人均财政需求值 x 城镇人口( 1 + 各种加成系数之和) ，地方税收测算值= 该地区城镇税+ 共享 税收入。税收测算值以法定统一的假设税率为计算基数确定。 第二，横向财政转移支付制度。横向财政转移支付就是州与州之间进行的 财政转移支付，即财力雄厚的州将部分财政收入划给财力薄弱的州，也称之为 “罗宾汉模式”或“兄弟互助模式”，这一模式将富裕地区的财政资金直接转 移到贫困地区，而不需要中央财政的资金，可以减轻中央财政的负担。其划拨 转移方式主要有以下两种：