（行政管理专业论文）从区域公共管理角度解析泛珠三角流域污染的有效治理.pdf

提要 随着我国珠三角地区经济高速增长，城市化水平不断提高，跨界水污染问题 日趋严重。珠江流域的水污染治理在“泛珠三角”合作框架下，通过各省环保部 门联席会议等形式，取得了一定成效；但囿于各种原因，目前也面临着阻碍合作 深入的问题。本文试从区域公共管理的角度出发，将跨界水污染治理视为一种提 供区域公共品的过程。在阐述区域公共品的定义、特征和提供主体后，本文分析 了造成区域公共事务治理困境的原因，即区域公共品的供给不足与过剩并存，以 及协调、配套提供区域公共品的局面尚未形成。基于对治理困境原因的研究，本 文结合泛珠三角水污染治理的实际情况，提出泛珠三角水污染治理的基本思路。 具体来说，首先，应转变治理理念，政府实现从“管理型”向“服务型”的角色 转型，克服片面的政绩观，改变只重视权力，不重视责任的行政行为，以合作协 调的态度来解决区域问题。其次，打破传统的科层制管理机制，追求多元的、网 络式结构的治理机制。鼓励第三部门与政府之间的合作，拓展泛珠三角水污染治 理的参与途径。同时，泛珠三角应引入补偿机制，从而使合作内容迸一步细化。 在转换治理机制后，政府可以采取分权和授权的方式，将部分区域公共品的 生产和提供移交给市场，突破区域公共品供给的“囚徒困境”，降低政府行政成 本，提高污水治理设施的运营效率。最后，本文提出，要实现区域公共事务的有 效治理，应该从组织结构、合作规则和法律法规等角度完善相应的区域组织及其 运作机制。通过运用多种治理手段，实现泛珠三角水污染的有效治理。 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dg r o w t ho fb o t he c o n o m ya n du r b a n i z a t i o ni nt h ep e a r lr i v e rd e l t a , w a t e rp o l l u t i o ni n t h i sr e g i o nb e c o m e sm o r ea n dm o r es e r i o u s t od e a lw i t ht h i s p r o b l e m ，g o v e r n m e n t sa n dd i v i s i o n sc o o p e r a t eu n d e rt h ef r a m e w o r ko ft h ep a n p e a r l r i v e rd e l t ab yc o n f e r e n c e so fa d m i n i s t r a t o r sf r o me n v i r o n m e n tp r o t e c t i n gb u r e a u s a l t h o u g hs o m ep o s i t i v ee f f e c t sh a v eb e e na c h i e v e d 。t h e r ea r es t i l ls o m eb a r r i e r so f f u r t h e rc o o p e r a t i o n t h i sp a d e ra l m st os o l v et h e s ep r o b l e m sb ym e t h o d sa n dt o o l so f r e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n t a n dt h ep r o c e s so fw a t e rp r o t e c t i o ni sd e f i n e da sk i n do f p r o v i d i n gr e g i o n a lp u b l i cg o o d s c o n t i n u i n gw i t ht h ed e s c r i p t i o i l so ft h ed e f i n i t i o n , f e a t u r e sa n dp r o v i d e r so ft h er e g i o n a lp u b l i cg o o d s ，t h e r ei st h ea n a l y s i sa b o u tt h e r e a s o n st h a tb r o u g h to nt h ed i f f i c u l t i e so ft h er e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n ti nc h i n a , w h i c ha r et h es h o r t a g ea n ds u p e r f l u i t yo f t h er e g i o n a lp u b l i cg o o d sa sw e l la st h el a c k o fw e l ld e v e l o p e ds y s t e mf o rt h ep r o v i s i o no fr e g i o n a lp u b l i cg o o d s a c c o r d i n gt o a c t u a lc o n d i t i o n s ，t h i sp a p e rs u g g e s t sb a s i cw a y so fc l e a n i n gu pa n dp r o t e c t i n gw a t e r r e s o u r c e si nt h ep e a r lr i v e rv a l l e y t h ef i r s ts t e pi st h ec o n v e r s i o no fm a n a g e r i a l t h o u g h t s 0 街c i a l ss h o u l dp u tt h e m s e l v e sa st h es e r v a n t so fp e o p l e a n dd i f f e r e n t l e v e l so fg o v e r n m e n t ss h o u l dc o o p e r a t ew i t he a c ho t h e r 1 1 l es e c o n ds t e pi st h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n a n c em e c h a n i s m b ya l l o w i n gt h et h i r ds e c t o rt oj o i ni nt h e g o v e r n a n c eo fs o c i a la f f a i r s ，c o o p e r a t i o no ft h et h i r ds e c t o ra n dg o v e r n m e n t sh e l p c r e a t et h en e t w o r kg o v e r n a n c e t h ec o o p e r a t i o na m o n gg o v e r n m e n t si nt h ep a n - p e a r l r i v e rd e l t ar e q u i r e ss i m u l a t i o nf r o mc o m p e n s a t i o nm e t h o d s n e x ti st h ei n n o v a t i o no fg o v e r n a n c et o o l s b yd e c e n t r a l i z i n ga n de m p o w e r i n g ， t h ep r i v a t em a r k e tc a nb ei n t r o d u c e di n t ot h ep r o d u c t i o na n dp r o v i s i o no f t h er e g i 【o n a l p u b l i cg o o d s t h u st h e “p r i s o n e r sd i l e m m a ”w o u l db eb r o k e na n dt h ee f f i c i e n c yo f c l e a n i n gf a c i l i t i e s i nt h ep a n p e a r lr i v e rd e l t ai si m p r o v e d l a s ti sp e r f e c t i n ga n d d e t a i l i n gt h es t r u c t u r ea n dr u l e so ft h ec o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n s 1 1 1 ec o o p e r a t i v e w o r ko fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni nt h ep a n - p e a r lr i v e rd e l t as h o u l db er e g u l a t e db y r e l a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n s 2 引言 全球化浪潮催生了信息社会和知识社会，也使公共管理面l 临一种全新的行政 生态环境。在市场化、工业化和现代化进程向纵深发展的情况下，某个国家或地 区诸多的传统“内部”公共问题和公共事务，开始向“区域化”和“无界化”转 变。传统公共管理理论对区域性公共问题尚无涉及，传统公共管理的技术也难以 解决区域性公共问题。基于这样的时代背景和现实需求，区域公共管理研究应运 而生。 目前，区域政策、区域发展、流域治理等问题是国外区域公共管理研究的主 要方面。在我国，运用区域公共管理的研究成果来指导区域公共问题解决的实践 还为数不多。本文试图在这方面做一个初步的探索，以泛珠三角地区水污染的治 理为例，探讨流域有效治理的方式，并体现区域公共管理研究的实践价值。 泛珠三角地区水污染是典型的区域性公共问题。之所以选择该地区、该区域 问题作为研究对象，是因为：第一，泛珠三角水污染治理已取得进展，但仍存在 不少问题。探讨如何解决这些问题，不仅可以丰富区域公共管理研究理论，还可 以为其他流域污染治理提供可借鉴的经验。第二，水污染是我国实现可持续发展 所面临的一个重大问题。解决水污染问题的制度安排为我国政府实现与社会、市 场之间的良性互动，进一步转变政府职能，提高行政效率创造了一个操作性的平 台，同时也为我国第三部门和市场的发展与成熟创造了有利的机会。 本文将从区域公共管理的视角切入，分析泛珠三角水污染治理的困境和缺 失，吸收和借鉴国外的理论和经验，讨论在区域协调发展中政府的治理问题，如 政府间关系、政府的角色定位和行为边界问题，以及区域合作治理问题，从区域 行政的角度，寻找一条解决泛珠三角水污染的有效之路。 3 第一章泛珠三角水污染现状 第一节泛珠三角跨流域水污染形势严峻 两端连接着我国贫困和发达地区的大河珠江，流经我国经济发展最快的珠江 三角洲。该区域内总人口规模近5 0 0 0 万人( 含暂住人口和香港、澳门人口) ，城 镇化率达到7 0 。1 9 8 0 年到2 0 0 0 年，城镇供水量增加了1 0 倍以上，目前珠三 角总用水量接近每年2 0 0 亿立方米。这条径流总量仅次于长江，在各大河流中 含沙量最小的河流，在入海口咸潮上溯加剧，沿途排污屡禁不止，流域各城市之 间争夺水资源和上游生态环境不断恶化的情况下，已经拉响了水污染危机的警 报。 一、珠江水污染日益严重 据有关数据显示，珠江片2 0 0 4 年废污水排放总量1 7 0 4 亿吨，其中入河( 指 排入江河、湖泊及水库) 废污水量1 2 9 9 亿吨，占废污水排放总量的7 6 2 。按 产业分类，第二产业( 工业及建筑业) 废水排放量1 1 2 6 亿吨，占废污水排放总 量的6 6 0 ；城镇居民生活污水排放量4 2 9 亿吨，占2 5 2 ；第三产业废水排 放量1 4 9 亿吨，占8 8 。在各水资源分区中，经济发达的珠江三角洲废污水排 放量占总量的4 8 4 。o 垃圾污染和城市生活用水是造成珠江水污染的两大来源。珠江污染已造成沿 江地区水质性严重缺水，生态环境严重恶化，处于珠江口的广州河段水源污染异 常严重。据有关部门资料统计，每年进入珠江河口的污染物大大超过珠江河口的 自净能力，以致广州全河段水体无机磷、氨碳含量增加，重会属和有机污染加重， 溶解氧持续下降，导致赤潮频繁出现。 二、珠江水污染危害饮用水安全 广东省水利厅与环保局联合监测结果表明，2 0 0 5 年第一个月全省4 0 个城市 集中式饮用水源地，依然有7 5 水量紧缺。其中，3 个水质状况为极差类别的水 源地都集中在广州市。广州市目前主要有江村、石门、西村、西洲、新塘、南洲 等六个水厂，大部分水厂饮用水源地吸水口的水质日益恶化，尤以枯水期咸潮上 溯时最为严重。2 0 0 4 年除吸水点在北江顺德水道新投产供水能力1 0 0 万u g n 的 南洲水厂水源水质达到i i i i i 类，其余水厂水源水质均处于v 类水质差或超v 类水质极差。饮用水源水质污染严重，已经制约城市供水能力的增长，危害饮用 水安全。 。秦噩洲、徐清扬；珠江水危机l f 益严重，晾掣新闻周刊，2 0 0 6 年第4 8 期，第3 8 撕。 。 2 0 0 4 珠江片水资源公报，中国水利国际台作1 j 科技l 匐j 。 h t t p ：w w w c w s n e tc n c w s n e 垤a z e t t e z h u j i a n g 2 0 0 4 4 h t m l o t 加人珠江水污染防治力度保证广州供水安伞。广州市政协叫， h t t p ：w w w g z z x g o v c n p u b l i c d e t a i l j s p ? s y s _ u n i d 2 3 2 6 4 4 水污染是流域问题，也是区域问题。特别是随着我国大中城市用水量的不断 增长，在许多地区长距离引水已成为城市供水的主要来源，跨行政区域的流域水 污染问题日趋突出。泛珠江三角洲是个大的流域，环境保护问题是一个相互联系 的系统，不是由某个单一因子可以决定的，也不是某一个行政区划单位可以解决 的。水污染问题必须在一个更长、更大的时问、空闻上通过体制改革，通过全区 域主动合作、自觉参与来解决。 第二节珠江流域水污染的治理现状及其缺失 2 0 0 4 年6 月lr ，来自香港、澳门两个特别行政区及粤、桂、琼、闽、湘、 赣、云、贵、川9 省( 自治区) 、中央七部委的相关负责人参加了在香港开幕的 泛珠三角区域合作与发展论坛。至此，“9 + 2 ”泛珠三角区域合作体系己宣告成 形。7 月1 3 日，泛珠三角区域环境保护合作联席会议第一次会议在广州市召开， 拉开了泛珠环保合作的序幕，标志着我国最大区域的环保合作正式启动。7 月1 4 日，“9 + 2 ”政府环保部门在广州联合签署“泛珠三角”区域环境保护合作宣言， 确定“9 + 2 ”政府将协调解决跨地区、跨流域重大环境问题。宣言对今后一旦 发生跨行政区污染事故时，如何启动应急协调处理机制，如何协调解决跨地区、 跨流域重大环境问题，确定环境保护对产业的准入门槛，引导区域整体产业结构 的合理布局等都作了具体的建议。宣言内容还包括环境监测数据共享、加强网络 信息交流等。 泛珠三角区域“9 + 2 ”环境保护合作币式启动两年多来，通过组建泛珠三角 区域环境监测网络，举办泛珠三角区域水环境保护高级论坛，以及和港澳环保组 织共同开展环保宣传工作等措施，取得了环保科技和产业合作的双赢成效。广州 市结合珠江综合整治、打击违法污染企业和加大污水处理系统投入等行动，有效 遏制了水源区环境污染，提高了生活污水处理能力。2 0 0 6 年l 至l o 月份，广州 市集中式饮用水源地水质达标率为9 7 7 8 ，比2 0 0 5 年再上升1 6 5 个百分点，珠 江广州河段水质达四类标准，城市水域功能区水质达标率继续保持1 0 0 。云、 贵、桂、粤四省联合保护西江，粤、赣共同保护东江，粤澳制定污染事故应急机 制等活动也都成效显著。 从中长期来看，构建“泛珠三角”区域环境合作是一个现实且具有积极意义 的选择。其根本目的，应该是促进本区域环境保护与经济活动和谐发展，并以水 为媒介促进整个区域的经济协调增长，不断提高区域内居民的生活环境质量和密 切组织成员之间的联系。它符合成员省份的利益需求。过去各省独立发展时形成 的障碍和矛盾可望通过这样一种非正式组织得到沟通与调节，资源和要素可以得 。珠江广州段水质达p q 类标准实现“三年小黑小臭勺，泛珠三角合作信息州 h t t p ：w w w p p r d o r g c n n e w s p r o v i n c e 2 0 0 6 11 t 2 0 0 6 11 2 01 2 5 3 4 h t m 到更优化的配置。尽管泛珠三角流域的各省政府都加入了“泛珠三角”合作组织， 但是，由于各成员省市之间在经济发展水平、发展目标和地理条件等方面都存在 着差异，治理珠江水污染的现状既对合作进一步深入提出了挑战，也折射出了现 有合作协调机制和法律规范机制所存在的问题。 一、缺乏利益补偿机制 泛珠三角区域合作各方已经签订了泛珠三角区域环境保护合作协议，可 是没有关于利益补偿的合作协议，这个空缺会造成区域合作过程中的不合作或抵 制行为。云南省曲靖县位于珠江源头，对源头的保护直接关系到珠江流域环境保 护的成效。但另一方面，曲靖发展经济的愿望也十分强烈。曲靖市目前设l 市l 区7 县，土地面积约2 9 万平方公里，市区人口约3 0 万，是云南省人口第二大 城市，但目前的城市化率只有2 8 。以后随着城市化建设的加快，估计曲靖在 2 0 2 0 年人口将增长到1 1 0 力。预计未来的十几年，曲靖将面临着工业化和城市 化的双重压力。与人口增长速度成反比的是当地的g d p 增长速度。现在曲靖的 人均g d p 只有8 0 0 元左右，而全国的平均数已经超过了1 0 0 0 元。”由于财政困 难，曲靖已建成的污水处理厂运行仍不稳定，污水处理能力与城市发展规划难以 同步。这对珠江源的环境保护提出了巨大的考验。珠江上游较下游地区，发展成 本更高，下游应该给予上游环保资会和技术设备方面的补偿，以避免珠江上游地 区为了实现经济发展引入污染型的能耗产业，并缓解上游城市面临的人口扩张的 压力，从而维护整个水系环境。 二、缺乏统一的合作框架和制度 综合流域管理需要跨行政边界的协调一致行动，但我国流域管理的现状却是 “多龙管水、多龙治水”，存在着因各部门分割管理所造成的重复管理和相互矛 盾。各地环保局、各省市有关部门之间在处理水污染问题时无法统一指挥，无法 做到全流域的统筹规划和管理。泛珠三角环保合作的成立，其主要任务之一就是 从全流域的角度出发规划和管理珠江水资源。然而，作为区域环保合作的总体框 架，由泛珠三角各政府的环保部门联合签署的泛珠三角区域环境保护合作协议 对区域合作枧制的界定过于空泛。由于缺乏一个统一的合作框架和制度措施，针 对每个具体环境问题一一协商的做法导致开展合作的协调成本比较高。因此，有 必要进一步开展泛珠三角水环境保护区域合作机制的专项规划。 三、法规细节缺失 目前，在流域治理的立法中，我国己颁布了水法，并制定了有关防洪、 水土保持、水污染防治等方面的法规，同时也正在对河道管理、水利建设、移民、 城市供水等方面进一步制定有关的制度和规定，这些对于加强河湖的治理具有重 要作用。但这些法律法规大都是一般性的，针对共性问题进行的规范，而针对某 。参见珠江流域矛盾f 益突 h 亟待建证协调机制，泛珠三角台作信息嘲 h t t p ：w w w p p r d o r g c n n e w s d o n g m i 2 0 0 5 1 1 2 3 0 0 0 3h t m 6 一河湖流域的特点所制定综合型法规还很少。这使得珠江全流域的综合治理和有 效管理在法律层面上的可操作性大为降低。与此同时，国家关于区域合作的立法 还很不完善，加之各地区的法规、规章不尽相同，泛珠三角合作中已初步出现各 地执法依据和标准不统一、地方法规冲突明显、执法合作成本较高、合作纷争协 调较难等问题。此外，尚无相关法律对流域管理机构的法律地位予以确定，对管 理机构的权力范围、职责、体制等予以规范，从而削弱了流域管理机构的统一性 和权威性。 自然地理区域上的各种资源，如水、森林、空气等，属于典型的公共品，很 多具有不可再生性和消费的非排他性特点，容易引发“搭便车”和“拥挤”的消 费现象。因此，如何构建新型的公共治理制度，避免和减少“公地悲剧”的发生， 更好的实现自然地理区域的可持续发展，是区域公共管理面临的当务之急。 第二章区域公共品的概念及其提供主体 对区域公共事务的治理，本文将其理解为是一种提供区域公共品的过程。这 一区域公共品可以是某种物品，如某村村民决定共同出资修本村的公路；也可以 是某种服务，如某一社区的居民决定共同出资请某保洁公司来提供垃圾处理服 务；还可以是某种制度安排，如受到河流污染影响的若干行政辖区达成某种协议 按一定的分担比例共同兴建一家污水处理厂。区域公共品的供给状况及其发展趋 势从某种意义上讲，反映了对于区域公共事务的治理程度及其管理水平。要使“泛 珠三角”区域环保合作组织更好地发挥其提供公共服务的作用，首先就要明确， 什么是区域公共品，它具有的特性，以及它应该由谁来提供。 第一节区域公共品的定义与特点 一、区域公共品的界定 公共品( p u b l i cg o o d s ) 是相对于私人品( p r i v a t eg o o d s ) 而言的，其具体概 念在西方经济学界尚无定论。迄今为止，为现代经济学所广泛接受的定义，是发 展了的萨缪尔森式的定义，即公共品是指在消费上同时具有非排他性和非竞争性 的产品。区域公共品是根据公共品的外溢性范围不同而划分出来的一种公共品类 型，如区域内的制度建设和创新、公共安全、教育、交通设施、废物处理与通 讯设施等。根据区域品的外溢性不同，可将其划分为国家或地区间区域公共品和 一国范围内区域公共品。根据其是否具有实物形态，可将其划分为制度类区域公 共品和基础设施类区域公共品。圆 。陈瑞莲主编：谜域公共管理导论中国朴会科学j i ：版十f ，2 0 0 6 年第一版第7 4 页。 o 龙游宇；论我国区域公共品供绘机制的变革，与代财经2 0 0 2 年第1 2 期，总第2 1 7 期，第3 5 - 贞。 二、区域公共品的特点 首先，区域公共品仍然是公共品，具有公共品的一般特点，即消费上的非排 他性或非竞争性。因此，它只要被区域内的某个地区提供出来，就会对区域内相 邻的其他地区产生外部溢出效应，区域内的任何公民只要条件满足，也可以对其 进行消费，即存在消费上“搭便车”的可能。所以完全通过市场机制提供区域公 共品会导致区域公共品供给的困难，需要政府不同程度的介入或进行有效的供给 机制安排。 其次，从一定程度上讲，区域公共品是向整个区域共同提供的，具有共同受 益或联合消费的特点，其效用为区域内的全体居民所共享，区域内的所有地区都 受益，这种效用与受益不可能分为若干部分分别归属于某些居民或地区。因而， 区域公共品具有供给与需求主体的复杂性和多样性。这种复杂性可能表现在一国 范围内各地区之间，也可能表现在跨国之间基于历史文化传统、自然地理、经济 发展程度以及政治法律制度、社会意识形态等方面的相似和差异。 再次，区域公共品具有明显的空间性和地点性。由于相邻国家或地区之间在 地理上的相互联系，因此很多本来用于地方的公共品在国界、省界、县市界等相 邻区域的外部性无法完全排除，从而不可避免地成为区域公共品。另一方面，因 为相邻各方对区域公共品的博弈态度以及各自的生产能力和水平不尽相同，故而 区域公共品提供的地点的不同，会在很大程度上影响n # i - 部性溢出的范围大小和 受益人口的多少。如果不从区域全局出发，只考虑地方利益，则区域公共品的效 能和效率会大打折扣，最终影响整个区域共同利益的实现，不利于区域公共问题 的解决。我国国内的地方保护主义便是这类情形的典型例证。 最后，区域公共品由于其服务的范围是整个区域，因而对于某些基础设施类 的区域公共品而占，往往都比相应层次的国家或地方公共品具有覆盖空间范围更 广、规模更大、投入更多的特点，对规模经济和范围经济有着更高的要求。如区 域内横跨各地区的公路网、区域与外部联系的交通运输枢纽、区域内共同的安全 保障等。目前国内各主要地区之问开展的区域合作，从某种意义上来讲，就是对 区域公共问题谋求共同解决指导，通过集体行动提供区域公共品，从而使其达到 一定规模并取得最佳效益的一种反映。 第二节区域公共品提供主体的确定 一般情况下，政府作为供应单位而成为区域公共管理的主体。当政府自己负 责生产这些公共产品时，它实际上具有同时作为生产者和供应者的双重身份。近 年来，政府之外的其他民间自治性组织作为供应单位的情况也逐渐增多，尤其是 当政府不能称职地承担其作为供应者的角色时，民问自治性组织往往发挥着积极 的作用。一般来说，区域公共品提供的主体有： 8 一、中央政府 在区域公共品提供上，中央政府往往拥有许多优势，而成为当然的主体。这 表现为，对于一些全国性公共产品和服务，如国防、公共安全，由中央政府来提 供往往能达到规模效应，并使全体享用者都能分担其成本。如果交由各地方政府 来承担，地方会隐藏自己的真实偏好而拒绝分担费用，或者在各地都发展足以保 全本地安全的武装力量，使各自的武装都能单独抵御外敌的入侵，从而造成资源 的极大浪费。m 二、地方政府 尽管中央政府作为区域公共品的提供主体存在诸多优势，但地方政府的优势 也不容忽略。由于地方政府最了解地方居民的效用和需求，产生跨区域外部效应 和具有规模经济效应的地方性公共品和服务，应尽可能由各地区政府提供。在由 中央统一供给公共产品的情况下，居民不能够享受到多样化的、差异性的公共产 品。地方政府作为区域公共管理主体还有助予居民参与当地事务。这是因为，在 全国范围内，个人对政策制定和执行的影响微乎其微，因而时常“搭便车”；而 在地方政府层面，地域范围较小，人数相对较少，这有利于克服“搭便车”问题。 长期以来，政府是公共品从而也是区域公共品的主导供给者。政府可以方便 地通过强制性的征税来支付公共产品供给成本。但在现代市场经济体系下，随着 市场和社会力量的成长，社会自组织能力和自治能力的发展以及技术和环境条件 的改变，由政府提供的公共品的范围已r 益缩小。对于区域纯公共产品，如区域 内和区域间共同制度安排、区域公共安全和区域公共卫生等来说，政府仍是主要 的供给者。 三、市场 传统的观点认为政府是公共品的唯一提供者，但是，由于公共品的短缺以及 政府提供公共品的低效率，已便人们对政府是唯一提供者的观点提出了挑战。以 布坎南为代表的公共选择理论将经济学引入政治领域，认为市场的缺陷并不是把 问题交给政府处理的必要条件。2 0 世纪8 0 年代起，西方发达国家普遍实行了公 共产品和公共服务的市场化改革，政府从很多传统的领域退出或引入市场机制， 从而使得市场各主体通过运用市场机制来提供公共品的形式成为可能。 区域公共品的市场化主导供给依赖于以下几个条件：特定的制度安排，特别 是产权制度，从而使得生产者和提供者具有良好的收益预期和保障，以产生特有 的制度性激励：区域公共品必须从技术上能够做到排他，收费在技术和经济上成 为可能，从而能够提高效率。圆可以市场化供给的区域公共品主要是俱乐部产品 ( 如公路、桥梁等) 和混合公共品( 如森林保护、湖泊清洁等) 。纯公共品具有 规模大、成本高、非排他性和非竞争性突出等特点，如由市场提供。会因为交易 。乇绍光；分权的底限。计划版礼，1 9 9 7 年第一版第2 2 页。 o 陈瑞莲主编：区域公共管理导论，中国札会科学；版社，2 0 0 6 年第一版，第1 0 0 贞。 9 成本太大而难免陷入“公地悲剧”。俱乐部产品能够运用排他性的技术手段，可 以通过收费来弥补成本，甚至产生利润。混合公共品由于也存在排他性技术，能 够有效地将搭便车者排除在外，从而弥补公共品提供的全部成本，适合市场通过 收费方式提供。就混合产品而言，私人性质越强的产品和外部性越弱的产品越能 利用市场机制，反之，则市场机制的适用受到很大限制，并可能造成公共福利的 损失。 世界上不存在完美无缺的政府，也不存在完美无缺的市场，因此，纯粹由政 府提供和市场提供都是缺乏效率的。由市场提供某些公共品，并不意味着政府在 这方面的袖手旁观。很多基础类区域公共品由于沉淀成本巨大，对规模经济和范 围经济有较高的要求，因此容易形成市场的自然垄断。回在市场配置失效的情况 下，政府必须进行干预以打破垄断，确保整体福利水平的提高。 四、第三部门 所谓第三部门的概念和定义一直存在着多元性和歧义性，其通常的界定是介 于纯粹的公共部门与非公共部门之问的与政府以及企业并列的社会部门。 其基 本特征有非营利性、中立性、自主性、组织性和志愿性。前述三种区域公共品的 提供主体中，利益相关人对区域公共事务治理的参与是一个间接的过程。而通过 第三部门，利益相关人在政府强制和市场机制之外，单独或联合地自愿提供区域 公共品，其基本方式有私人捐赠、劳动力提供、自愿合作、产前契约等。比较典 型的例子是居民社区协会。 近几十年来，第三部门飞速发展，已成为提供公共品的重要部门。例如，1 9 9 0 年的调查数据显示，法国3 0 以上的儿章只护理和5 5 的居民护理是由第三部 门提供的；美国5 0 以上的医院床位和5 0 的大学、同本7 5 以上的大学是由 第三部门举办的；意大利4 0 以上的居民护理设施以及瑞典4 0 以上的新建或 翻新的居民房屋由第三部门提供。第三部门主要为社会成员提供政府不便或不能 提供的公共服务，政府提供的公共服务倾向于满足社会成员的中位性的需求，并 且往往以统一规范的方式提供，第三部门以其灵活性可以提供满足社会成员特殊 需求的公共物品。 中国的第三部门自2 0 世纪9 0 年代中期以来得到了迅速的发 展，截至2 0 0 1 年底，民政部登记的全国各类社会团体1 2 9 力个，重新登记确认 的民办非企业单位8 2 万家。社会自组织能力和自治需求的发展为第三部门供 给区域公共品提供了条件，但由于国内第三部门的相对弱小，大规模供给区域公 共品从目前来看尚很困难。 o 陈瑞莲主编：区域公共管理导论中固礼会科学l | 版杜，2 0 0 6 年第一版，第1 0 0 页。 o 李恒光：关十我周第三部门发展的政策建议，i l 肃省经济管理十部学院学撤，2 0 0 4 年第4 期，第1 7 卷，第5 4 页。 。【戈】莱斯特萨拉蒙，赫尔穆特安海尔，蒯红西译：公民引会部门，载何增科主编，公民j ：会与第三 部门，社会科学文献h ；版 | 2 0 0 0 年第一版，第2 5 7 2 5 9 贞。 o 民政部2 0 0 1 年民政事业发展统计公报h t t p ：w w w m c a g o v c n n e w s n e w s 2 0 0 2 0 3 2 5 0 1 h t m l o 无论是政府还是市场，抑或是新兴的第三部门，都存在着各自的局限，因此， 任何一种单独的模式都不可能实现复杂的区域公共品的有效供给，也难以满足消 费者需求的多元化趋势，而环境技术条件的变化更使得任何一种单一供给主体都 难以适应。可见，区域公共品的提供必然要求综合考虑各种因素，充分发挥多元 主体的优势，联合提供区域公共品。在这个过程中，政府应扮演制度安排、政策 设计、调节与矫正的角色，以充分发挥各主体的特点和优势。 第三章区域公共治理困境的原因分析 在高度集权的计划经济时代，由于缺少市场机制和社会机制，社会公共事务 往往被禁锢于行政区内部。改革开放后，随着分权化改革、市场化、工业化和城 市化的不断推进，加之国家政治体制改革和法治建设的相对滞后，以及未顺利实 施行政性分权的配套改革，诸多区域公共问题随之产生，如地方保护主义和地方 政府间恶性竞争等。这些问题超越了计划经济体制下那种自上而下的政府治理能 力范围，传统的行政区行政已力不从心，新的跨区域行政呼之欲出。然而，就现 阶段而言，我国的区域公共治理还存在着以下问题： 第一节区域公共品的供给不足与过剩并存 按照一般经济学理论，市场作用盲区的填补应由政府来承担。但是，政府对 公共品的提供倾向于反映“中位选民”( m e d i a nv o t e r ) 的偏好。这样，政府在 提供公共品的问题上就存在固有的先天不足，经济学家称之为“政府失灵” ( g o v e r n m e n t f a i l u r e ) 。基础性区域公共品，如交通设施，防洪工程等往往存在 供给不足的情况。区域公共品供给过剩包括相对过剩与绝对过剩。相对过剩指的 是相对于当前的社会经济水平或经济发展的需要来说是过剩的，绝对过剩指的是 区域公共品的供给绝对地超过了当前以及未来的需求，出现了大量的闲置，二者 都表现在同一性质的区域公共品在同一区域内的不同地区被重复地提供出来，特 别是可能实现赢利的基础设施类区域公共品。圆一般来说，造成区域公共品供给 不足与过剩并存局面的原因有如下四点： 一、各行政区所追求的目标的异化 作为采取单一制国家体制的国家，我国在国家内部按地域划分行政区域，各 行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导。 目前，我国的行政区划分为省、 市、县、乡四级。地方政府具有执行性职能和领导职能，既隶属于同级的立法机 关，又隶属于上级的行政机关，受双重领导和制约。在作为中央( 上级) 政府的 。- i 绍光：多庀+ ，统一第二三部门固际比较研究，浙江人民；版社。1 9 9 9 年第一版，第3 2 页 。尼游宇；我周区域公共品提供的博夼分析纷济师，2 0 0 4 年第5 期，第7 6 页。 。萧蔚厶等；宪法学概论j ，北京人学版社，1 9 8 5 年第一版，第1 6 9 贞。 下级单位时，地方政府的目标是执行中央( 上级) 的政策指令，完成其提出的经 济和社会发展指标。作为辖区内公共利益的代表时，地方政府的目标是促进当地 经济增长，增进本地居民的福利水平，维护社会稳定，增加就业。考虑到本级政 府自身利益时，地方政府的目标是实现本级政府财政收入最大化，借助权力获取 各种物质形态和非物质形态收益。 在我国市场经济的发展过程中，由于各地方政府出于自身所追求的目标的考 虑，实行“地方保护主义”，在全国形成了大大小小的“诸侯经济”局面。这损 害了地方政府之间应有的合作关系，从而出现“公地悲剧”，导致一些区域性公 共品的供给失灵。作为区域性公共品，往往无法回避“搭便车”和外部性原因而 产生的供给和维护问题。珠江上游的广西、贵州和云南都是少数民族集中、经济 欠发达的地区。地方政府迫切希望发展经济，尤其是发展可以快速增加财政收入 的工业经济，包括一些高耗水的钢铁、化工和电力行业。而受地形地貌限制和考 虑取水方便，这些省区的城市群和工业园区几乎都规划在珠江沿岸。各省区内部 城市之问也是如此，取水口都设在市区上游，排污口都安排在下游，珠江流域上 游各省区都规划兴建工业园区，并纷纷向珠江靠拢，取水方便，排污容易。在短 期经济利益的刺激下，地方政府为追求g d p 增长，采取“先污染后治理”的做 法。在此情况下，下游地区防污治污的成本增加，必然影响治理河流污染的产出。 地方之间的利益冲突阻碍了跨地区性事务治理的进程。 此外，地方政府越是依赖地方汲取财政收入，该政府争夺区域公共品提供的 信号就会越强烈。因为区域公共品，特别是基础设施类区域公共品对扩大其所在 地区的税基，最大化本级政府财政收入有着直接的影响。在这种情况下，可实现 赢利的区域公共品，各地政府都会竞相提供，而无利或少利的区域公共品，则无 人问津。这就形成了区域公共品提供过剩与不足并存的局面。 二、管理责任与管理权力的脱节与错位 管理责任与管理权力的脱节与错位是行政机关责、权、利不匹配的主要表现。 而责任与权力不匹配的根源，就是行政机关的事权、财权、人事权相互切割所导 致的政府权能配置的不合理，从根本上说是由于政府行政管理体制改革滞后造成 的。 首先，政府管理错位主要是由于中央和地方之间、政府内部各部门之问的职 能关系没有理顺，各级政府、政府各部门的职能边界没有得到合理界定，各级政 府、政府各部门的职责范围不明确。分工不当、责任不明的管理机制导致政出多 门、交叉错位。以环境保护为例，我国的环境管理工作并不是由环保部门单独负 责，而是由多职能部门共同管理。但是，环境保护法对环境监管主体的职能 划分不清，责任不明，造成环保部门统一监督管理与应实施监督管理部门之间有 时出现管理脱节或空白。统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能 1 2 交叉、缺位、错位现象大量存在。此外，行政性地方分权使人、财、物管理权以 及企业管理权从中央下放到地方政府。地方政府迅速膨胀，掌控着辖区内绝大部 分资源和要素的流动。地方环保部门虽然要执行上级环保部门下达的任务，但由 于编制和经费都掌握在地方政府的手里，也不得不依地方政府的指令行事。为了 完成上级下达的指标，地方政府片面追求g d p 的增长，在进行生产力布局和产 业结构调整时只考虑短期利益，以环境污染换取政绩。 其次，责任具有宏观、抽象和原则性的特点，这与权力的微观、具体和实在 性存在反差和不对称。一般来说，上级赋予机关、职能部门的职责和下达的行政 命令往往具有宏观、抽象、原则的特点，而具体的责任并不明确。由于信息传递 渠道不畅或监督困难，上级对机关、职能部门的权力行使缺乏有力的约束。另一 方面，权力的获取，行使，以及如何用于获取利益是有规则可循的。由于激励不 足的现象在政府机关较为普遍，在一些机关和职能部门中不同程度存在着通过权 力的行使追求自身效益最大化的行为。责权失衡，成为一些机关和部门重权力， 轻责任的根源。在这样的体制下，行政人员只强调权力配置和权力行使而忽视承 担责任，只注重虚置监督形式而忽视追究责任。近年来发生的多起严重环境污染 事件，究其根本原因，都与政府在环境责任方面的不作为有关。 三、区域公共品供给的“囚徒困境” “囚徒困境”( p r i s o n e r sd i l e m m a ) 是博弈论中一个经典模型，它反映了个人 理性和集体理性的矛盾，是社会结构中普遍存在不合作现象的最好、最简单的抽 象。在囚徒困境博弈中，机会主义或侥幸获取利益的动机，结果就是“个体对自 身利益的追求将损害整体的利益”。“困境”主要体现在个体的理性导致双方得到 的比实际可能得到的少。从个人的角度考虑，背叛是最好的选择，但双方背叛会 导致不甚理想的结果。在区域公共品的供给中，也存在着这样一种博弈的情况。 如果各地政府都出钱兴办公用事业，所有人的福利都会增加。问题在于，如果甲 方出钱乙方不出钱，甲方得不偿失，而乙方可以搭便车享用甲方提供的公共品。 所以，每一方的选择都是不出钱，这种纳什均衡使得所有人的福利都得不到提高。 区域公共品提供中的“囚徒困境”，在不同的条件下会分别导致区域公共品 供给不足或过剩的结果。现假设甲乙两地计划共同建设一座公路桥，所需投入是 5 0 万元，建成之后两地都能获得3 0 万元的收益。两个地区可以选择合作提供( 各 自支付2 5 万元的成本) 和不合作提供( 提供的地区承担5 0 万元的成本) ，其收 益矩阵如下图所示： 乙 合作提供不合作 甲 合作提供( 5 ，5 )( 2 0 ，3 0 ) 不合作( 3 0 ，2 0 ) ( 0 ，0 ) 显然，合作是对双方都有利的。但是如果一方做出“搭便车”的选择，另一 方就面临着被出卖的危险。这时无论两地政府是否能独自承担提供区域公共品的 成本，一般都会选择不合作。在这种情况下，区域公共品会出现供给不足。但是， 在双方都有承担能力以及追求政绩最大化的前提下，双方可能会选择各自提供公 共品。其结果便是该区域公共品的供给过剩。典型的案例是长江三角洲港口的过 度提供。港口( 码头) 、机场都有一个很大的服务半径，有一个基本的流通量要 求。在长江三角洲地区，南京以下长江段已布局了南京、扬州、镇江、高港、江 阴、张家港、南通、常熟、太仓9 大港口，各港口自j 平均距离只有2 5 公里，港 口间的平均陆路距离也只有5 0 6 0 公里，形成了多个港口共用一块腹地、一方货 源的局面。在南京以下3 0 0 公里的长江沿岸，万吨级码头有1 0 0 多个，在江阴以 下4 0 多公里，平均每公里有一个码头，可见，港1 ：3 和码头是绝对地过剩了。o 第二节协调、配套提供区域公共品的局面尚未形成 一、传统政府治理模式根深蒂同 在传统的农业社会和工业社会中，社会的结构分化进展缓慢，公共权力社会 化的倾向没有出现，因此，政府作为凌驾于社会之上的唯一公共权威组织，掌控 了国家乃至全部的社会公共权力，垄断了社会公共物品的生产和供给，事实上成 为公共服务的单一提供主体。这就是传统的政府治理模式。如果从治理的技术层 面来说，我国政府传统的治理特质，可以概括为“行政区行政”，就是基于单位 行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种 切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。 在这种模式下，政府的行为 没有法律的边界约束，人治行政色彩浓厚，“看得见的手”插手和干预公共领域、 私人领域和社会领域的所有事务。缺乏群众参与和公众评价使得政府的服务质量 大打折扣。 二、行政权力运行向度不合理 根据“科层制”所蕴含的层级分设和层级节制的基本法则，政府公共管理权 力在行政单元内部的同常运作是白上而下和单向度的。特别是在中央集权的单一 制国家，由于依靠单一等级制命令式治理，并以权力的自上而下的链条形式传输 和落实制度，这使得地方政府产生中央政府依赖症，把中央政府视为制度的唯一 制定者和担当者，从而很难形成以区域公共治理共同体为中心的谈判协调的制度 安排。 。张可云：区域人战与区域纤济关系，民主建设j n 版社，2 0 0 1 年第一版，第2 0 页 。陈瑞莲：论区域公共管理的制度创新