（行政管理专业论文）公民参与型责任政府构建探析.pdf

中文摘要 中文摘要 民主和责任，是现代公共行政活动必须遵循的两项基本原则，政府的公共行 政权力来源于人民主权的让渡，公共行政向民负责合乎这一主权原则逻辑的发展， 公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。 本文以责任政府为研究视角，从宏观比较研究层面探讨中国公民参与型责任 政府构建的整体思路。首先通过对公民参与对构建责任政府的基础性价值分析， 指出公民参与是责任政府建设的社会基础，进而论述了公民参与型责任政府的理 性架构及构建中国公民参与型责任政府的现实意义。其次通过对国外公民参与型 责任政府构建的理论及实践方法的简单梳理，分析了其成功的影响因素及对中国 公民参与型责任政府构建的借鉴意义。再次分析了中国公民参与型责任政府建设 的新发展及存在的问题。最后从加强公民参与实践，提升公务人员履行责任能力； 提高公民决策参与意识，加强政府回应性制度建设；探索公民评议政府方式创新， 推进结果导向型问责；大力培育公民社会，实现政府社会双向构建等方面进行了 对中国公民参与型责任政府建设的战略思考。 关键词：政府责任：责任政府；公民责任；公民参与型责任政府 黑龙江大学硕十学位论文 a b s t r a c t t h ed e m o c r a c ya n dt h er e s p o n s i b i l i t ya l et w ob a s i cp r i n c i p l e sw h i c ht h em o d e m p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na c t i v i t ym u s tf o l l o w t h eg o v e r n m e n t sp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n a u t h o r i t yo r i g i n a t e sf r o mt r a n s i t i o no ft h ep e o p l e ss o v e r e i g n t y t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e s p o n s i b l et ot h ep e o p l ec o n f o r m s 、7 l ，i 廿l t h el o g i cd e v e l o p m e n to ft h i ss o v e r e i g n t y p r i n c i p l e t h er e s p o n s i b i l i t yo r i e n t a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni st h ei n e v i t a b l er e q u e s t o fd e m o c r a t i co r i e n t a t i o n t h i sa r t i c l et a k e st h er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t8 8t h er e s e a r c ha n g l eo fv i e w , d i s c u s s e st h eo v e r a l lm e n t a l i t yo fb u i l d i n gt h ec h i n e s er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n to f c i t i z e np a r t i c i p a t i o nf i o mt h em a c r o - c o m p a r i s o nr e s e a r c hs t r a t i f i c a t i o np l a n e t h ef i r s t p a r tt h r o u g ha n a l y s i so nt h ef o u n d a t i o n a lv a l u eo ft h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o nf o rt h e r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n tb u i l d i n g ，t h er a t i o n a lc o n s t r u c t i o na n dt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e o fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n , p o i n t so u tt h a tt h ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni st h es o c i a lb a s i so nw h i c ht h er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t s t h e s e c o n dp a r tt h r o u g ht h es i m p l er e o r g a n i z a t i o no ft h et h e o r ya sw e l la sp r a c t i c em e t h o do n b u i l d i n gt h eo v e r s e a sr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n to f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n , h a sa n a l y z e di t s s u c c e s s f u l i n f l u e n c i n g f a c t o r sa n dt h em o d e ls i g n i f i c a n c et ob u i l d o u l c o u n t r y r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h et h i r dp a r th a sa n a l y z e dt h er e c e n t d e v e l o p m e n ta n dt h ee x i s t e n c eq u e s t i o no fb u i l d i n gt h ec h i n e s er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t o fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h ef o u r t hp a r td i s c u s s e st h es t r a t e g i cp o n d e ro nb u i l d i n gt h e c h i n e s er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ： s t r e n g t h e nt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h ep r a c t i c e ，p r o m o t eg o v e r n m e n tw o r k e r st of u l f i l l t h e r e s p o n s i b i l i t ya b i l i t y ；p r o m o t e t h es e n s eo f p a r t i c i p a t i o n o ft h ec i t i z e n d e c i s i o n - m a k i n g ，s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i v e n e s sc o n s t r u c t i o n ；e x p l o r et h e i n n o v a t i v e w a yo f c i t i z e nt o a p p r a i s e t h eg o v e r n m e n t ，a d v a n c er e s u l t s - o r i e n t e d a c c o u n t a b i l i t y ；c u l t i v a t ec i v i ls o c i e t yv i g o r o u s l y , t or e a l i z eg o v e m m e n ta n ds o c i e t y 1 1 英文摘要 b i d i r e c t i o n a lb u i l d i n g k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t sa c c o u n t a b i l i t y ；r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ；c i t i z e n s a c c o u n t a b i l i t y ； r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i i i ， 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：凄豫镌 签字日期：2 矽年十月加日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉婆太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：淡袁孵 导师签名： 签字日期：沙7 年 月枷日 签字日期：秒7 年f 月多日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 一、选题的提出 绪论 民主和责任，是现代公共行政活动必须遵循的两项基本原则，政府的公共行 政权力来源于人民主权的让渡，公共行政对民负责是这一主权原则合乎逻辑的发 展，公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。这使得责任取向不仅表现在政 府为人民服务，对人民负责的价值理念上，更表现在“以民为本 责任政府模式 的构建上。 国内外学界对责任政府的解释主要有以下三种：第一，指一种行政机构。布 莱克维尔政治学百科全书定义责任政府为“一种需要通过其赖以存在的立法机 关而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构。 第 二，指一种政府制度。即行政机关以促进人民的利益和福利为宗旨，回应公众要 求和公意的变化，在公共决策中体现人民的意志和利益的政府制度。第三，指一 种公共权力的控制机制。为了防止由于权力集中而导致的滥用，在民主政治体制 下对行政机构授权的同时课以相应的责任，并建立严密的追责机制。以上对责任 政府的理解角度虽不同，但可以肯定的是，他们都是通过代议制民主制来实现对 公民的责任。笔者认为，在代议制型责任政府下政府存在着“对民负责 责任的 缺失。首先，公民通过选举议会成员和国家元首来实现其民主参与的目的，面对 着行政权力的强大与公民权利的孱弱，公民对政府控制力甚为微弱；其次，政府 官僚体制向上负责的行为模式导致了对公民利益诉求的忽视；再次，政府“理性 经济人对公共利益的实现存在着威胁；最后，在行政机关对立法机关负责，立 法机关对公民代表负责，公民代表对公民负责的责任链条中，任何环节的脱节都 可能使公民主体地位悬置。因此，我们主张扩大公民对公共行政的参与，使公民 不仅仅可以通过代议机关参与行政活动，更可以直接参与公共行政活动，实现一 。 英 米勒， 英 波格丹诺主编布莱克维尔政治学百科全书【z 】邓正来译中国政法大学出版社，2 0 0 2 年第 7 0 2 页 一l - 黑龙江大学硕士学位论文 种公民权利和政府责任的回归，构建公民参与型责任政府。 公民参与型责任政府是对政府模式的一种理想设计，也是对民主制度的一种 完善。它是与代议制型责任政府相对应的，旨在实现公民对责任政府构建的应然 责任，突出理性公民和成熟公民社会行政参与的积极力量，使社会力量与体制内 的建设性力量良性互动，形成一个自上而下与自下而上两种动力相结合的构建过 程。 二、国内外研究概况 关于责任政府的理论研究是伴随着现代民主思想和公民权利的提出而逐渐兴 起的，其对应的时代特质是专制政府的解体和近代民主政体的建立。因此，对于 政府责任和责任政府的研究，最早是从政治学领域开始展开，并逐渐在运作机制 上向行政学领域渗透。 ( 一) 国外研究现状 最早关于政府责任的阐述主要来自近代自由主义政治学家的研究。卢梭在社 会契约论中最早提出了政府责任的范畴，即人民主权是政府权力的逻辑基础， 政府的权力必须受“人民主权 的制约，必须对“公意 负责。如果政府行为超 出了社会契约所规定的宗旨与范围，没有完成和承担起自己的社会责任，就意味 着政府权力合法性的丧失。这种表述成为政治学领域研究责任政府的基本前提。 而在行政学领域，责任政府研究受到重视则是在新公共行政兴起之后开始出现的。 新公共行政的代表人物乔治弗雷德里克森教授在公共行政的精神一书中，从 追求社会公平的行政价值角度指出：在民主政治环境下，公共管理者最终应向公 民负责。特里l 库珀则从行政伦理的角度对行政责任进行阐述。在行政伦理学： 实现行政责任的途径一书中，他认为，责任是构建行政伦理学的关键概念，而 且将行政人员的责任分为主观责任与客观责任，特别指出客观责任中对公民的责 任即为实现公共利益的责任是公务人员最终极的目标。登哈特夫妇在新公共服 务：服务，而不是掌舵中提出，公共行政人员应该成为一个复杂治理系统中的 绪论 负责任的行动主体，其应在从事公共事务管理和执行公共政策中承担为公民服务 和向公民放权的职责。 随着公共行政理论的不断发展，西方行政学领域对于政府责任的研究也在不 断地深入，开始关注政府责任实现机制及责任政府构建的问题。约翰克莱顿托 马斯在公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书中明确指 出，公民参与机制的建设是实现政府责任的重要手段。世界银行专家组2 0 0 6 年出 版的世界银行报告公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析一书中着重指 出，要以公民社会为问责主体，推动公民有序参与，加强行政问责，改进公共部 门绩效和实现良政治理。 国外学者对政府责任与责任政府的研究最早从政治学领域开始，逐渐扩展到 行政学、管理学、伦理学、经济学、法学等相关学科领域，不断深挖其理论基础， 不仅把责任政府作为一种价值目标，更重视对其责任机制及构建路径的深入研究， 为国内外学者的后续研究积累了丰富的成果和深厚的积淀。 ( 二) 国内研究现状 当代西方行政学对政府责任及责任政府的研究也极大地影响了我国行政学者 对于这一问题的关注。大多数学者认为我国对责任政府的研究始于2 0 0 0 年张成福 教授的责任政府论一文。笔者以“政府责任 为检索词，在中国知识资源总 库( c n k i ) 中可以搜索到2 0 0 0 2 0 0 8 年的文献为9 2 3 条，以“责任政府 为检索词 可搜索到2 8 8 条，以“责任行政 为检索词可搜索到4 l 条。相关主要著作有王成 栋教授的政府责任论、张贤明教授的论政治责任一民主理论的一个视角、 沈开举教授的行政责任研究、张创新教授的中国行政问责制度研究、程东 峰教授的责任论：关于当代中国责任理论与实践的思考、周亚越教授行政问 责制研究等，各位学者从不同方面为我国责任政府建设进行了理论、制度和实 践方面的研究。 从具体的研究内容看，我国学者更关注规范性的问题研究，意在阐明政府责 任、责任政府及其相关理论的外延与内涵，从而确立明确的研究域限与研究方法。 黑龙江大学硕士学位论文 如张创新教授认为，政府责任概念主要在行政学和行政法当中通用，而行政学意 义上的政府责任可以被看做是行政机关及其公务员因其公权地位和公职身份而对 授权者、法律法规和社会价值等负有的政治、法律和道义责任。张成福教授则认 为政府责任可以从广义和狭义两个方面进行理解，在责任政府论中，他认为， 广义的政府责任是指政府的社会回应，即政府能够积极对民众的需求做出回应， 并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。金太军教授从外部 和内部两个层次来概括政府责任的内涵：外部层次，“政府的责任首先表现为对国 家权力主体的公民或代议机构负责。 “政府所承担的这种责任实质上是公仆的 责任m 。内部层次，“从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分， 构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系 。；“从微观上看，在政府组织内 部，权力一般是自上而下层层授予的，相应的责任则是自下而上层层负责。 浙江大学陈国权教授则从政府责任的内涵对其进行界定。他认为，政府责任 是指政府及其官员因其享有和行使国家行政权而相应承担的遵循宪法原则，维护 国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等 方面的责任。圆国家行政学院高秦伟的观点与其类似，认为政府责任是以政治责任、 法律责任、道德责任的形式对人民负责和对法律负责的要求。 而孙彩红则认为， 政府责任在广义上指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主 体负责，必须提高自身职责的履行来为国民谋利益；狭义上指公务人员违反行政 组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须履行的 责任。 学者们对于责任政府的内涵也进行了讨论。李景鹏教授认为，责任政府的关 键就是一个责任心，只有当一个政府能够很好地转变了政治观念，明确了政府在 各项工作中的责任，在实践中认真地实现这些责任，并能建立起严格的责任追究 。金太军公共行政的民主和责任取向析论【j 】天津社会科学，2 0 0 0 1 5 ) 第1 2 1 4 页 。陈国权论责任政府及其实现过程中的监督作用【j 】浙江大学学报( 人文社科版) ，2 0 0 1 ( 2 ) 第2 8 3 3 页 国高秦伟论责任政府与政府责任【j 】行政论坛，2 0 0 1 ( 7 ) 第l6 - 17 页 回孙彩虹全球化背景下我国行政责任问题的探讨【j 】云南行政学院学报，2 0 0 1 ( 2 ) 第3 3 9 页 绪论 制度的时候，这个政府才能称得上是责任政府。张定淮和涂春光认为现代责任政 府具有多种表现形式和丰富内涵，它建立在制度责任和伦理责任相结合的基础之 上，是一种制度责任和伦理责任的高度统一，是制度规范和道德内化的综合体现。 张成福教授提出，责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是 一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。 这也是目前较有代表性的观点。 在责任政府的构建途径上，赵蕾认为，应通过疏通公务员新陈代谢机制、积极推 进依法行政、加快政府职能转变、健全民主政治制度、发展公民政治参与意识等 方面加以构建；康德先认为应转变政府行政理念、健全政府责任体系、完善对行 政权力监督制度； 蒋琳以政府绩效审计为研究视角认为应从加强审计体制独立 性、建立绩效评估指标体系、完善绩效审计过程及切实开展依法审计等方面构建 责任政府。 通过众多学者的努力，我国行政学界在政府责任与责任政府的研究中取得了 丰富的成果，但从总体上看，在核心问题上并未形成权威性共识，而在责任政府 体系的构建上也呈现出多元化的研究趋势。因此，下一阶段责任政府的研究应该 朝向更系统、更具体的方向发展。而本文中所探讨的责任政府与公民参与之间内 在关系的问题无疑是这种趋势发展的的必然结果，对于丰富我国责任政府研究的 理论范畴和实施机制无疑具有非常重要的价值。 本文主要思路及基本框架 在当今时代，公民作为责任政府的责任客体，不是处于被动管理和接受服务 的消极状态，而是随着公民权利意识的提高和利益诉求的增强，对参与政府行政 活动，维护自身利益，监督政府责任的履行，促使行政活动更符合公共利益等方 面有了更高的要求。公民参与行政活动是一种公民权利和责任的体现，对责任政 。李景鹏政府的责任和责任政府m 国家行政学院学报，2 0 0 3 ( 5 ) 第1 6 - 1 9 页 o 张定淮，涂春光论责任政府及其重建机制i j 】中国行政管理，2 0 0 3 ( n 2 ) 第7 6 页 o 张成福责任政府论ij 1 中国人民大学学报，2 0 0 0 ( 2 ) 第7 5 页 赵蕾责任政府新论：价值基础与制度规范的研究明河南大学学报，2 0 0 7 ( 5 ) 第8 5 页 o 康德先责任政府研究【d 】山西大学硕士学位论文，2 0 0 8 年第2 5 页 国蒋琳构建责任政府的重要途径一我国政府绩效审计研究f d 】华东师范大学硕士学位论文，2 0 0 5 年第3 3 页 黑龙江大学硕士学位论文 府的构建具有基础性价值：回应民意是责任政府存在的前提、公民参与是责任政 府建设的基本途径、服务社会是责任政府建设的目标诉求。因此，公民参与责任 政府构建是可行的也是必然的。基于上述分析及国内外研究概况的梳理，笔者在 导师的鼓励和指导下试图构建一种凸显公民参与价值，实现政府责任回归的公民 参与型责任政府。这种公民参与型责任政府是一种以政府及其组成人员为责任主 体，以社会公民及公民组织为责任客体，以社会公共事务为责任对象，以公民多 元参与为基本手段，以有效的责任追究机制为责任保障，以保障公民权利，促使 政府积极履行和承担政治的、行政的、法律的、道义的相应责任，增进行政权行 使的正当合理性，推进行政活动的民主性，提高公共生活质量为目标的现代政府 模式。 全文分四部分。第一部分通过对公民参与对构建责任政府的基础性价值分析， 指出公民参与是责任政府建设的社会基础，进而论述了公民参与型责任政府的理 性架构及构建中国公民参与型责任政府的现实意义。第二部分通过对国外公民参 与型责任政府构建的理论及实践方法的简单梳理，分析了其成功的影响因素及对 中国公民参与型责任政府构建的借鉴意义。第三部分分析了中国公民参与型责任 政府建设的新发展及存在的问题。第四部分从加强公民参与实践，提升公务人员 履行责任能力；提高公民决策参与意识，加强政府回应性制度建设；探索公民评 议政府方式创新，推进结果导向型问责；大力培育公民社会，实现政府社会双向 构建等方面进行了对中国公民参与型责任政府建设的战略思考。 第一章公民参与：责任政府建设的社会基础 第一章公民参与：责任政府建设的社会基础 一、公民参与 第一节公民参与概念界定 公民参与( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) 源于古希腊雅典的直接民主模式，最早提出“公 民参与 概念的是第二次世界大战前后一些研究比较政治的西方学者 ，随着民主 理论的发展与完善，公民参与的内涵也得到了不断的丰富。 公民参与理论的先驱安斯坦( s h e r r yr a m s t e i n ，1 9 6 9 ) 认为，“公民参与是一种 公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌 握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。圆“公民参与是在方案的 执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直 接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动。 “公民参与指 参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的 任何人，无论他是当选的政治家、政治官员或是普通公民，只要他是在政治制度 内以任何方式参与政策的形成过程。 回上述定义虽表述不同，但都将公民参与作 为一种实现自身利益，影响政府决策的行动过程。根据各对“公民参与 的权威 定义及本文的论域，本文从一种比较宽泛的角度对公民参与做出定义，即公民参 与指一种积极的参与，它是公民个人或公民组织在认同现有政治制度的前提下， 为促进国家与社会关系良性循环，为提高公共治理能力与绩效而进行的各种有序 活动。 本文限定参与的主体为一切非政府的、拥有参与需求的公民，既包括作为个 体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织；参与的客体为政府的公共行 动及政策、政府绩效的评议及对公共事务的管理；参与的范围为以公民个人或公 。陶东明，陈明明当代中国政治参与【m 】浙江人民出版社，1 9 9 8 年第1 页 a m s t e i n ，s h e r r y al a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n j j o u r n a lo f a m c r i c a ni n s t i t u t eo f p l a n n e r s , 19 6 9 1 3 5 ) p 3 0 国转自党秀云论公共管理中的公民参与i j 】中国行政管理，2 0 0 3 ( 3 ) 第3 3 页 回郭永秋政治参与【m 】台湾幼狮文化事业公司，1 9 9 0 年第2 3 页 黑龙江大学硕士学位论文 _iii_i l l 民团体切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的重大事务；参与的性质 是一种积极主动的参与，而不是被迫、非自愿或由他人以各种方式控制着的参与； 参与的目标为促使积极履行政府职责，提高公共生活质量，推进行政活动的民主 性，增进行政权行使的正当合理性：参与的原则为有序参与、分层参与和适度参 与。 二、公民参与的原则 ( 一) 有序参与 “有序 的公民参与是考虑到了政治稳定的因素，“无序”的公民参与或者一 味地扩大公民参与，只能使政治共同体的秩序陷入混乱。有序的政治参与要求参 与增长的速度、规模和社会发展的程度要相一致，不能对现行的政治秩序带来太 大的冲击，这样，才能使预期的政治发展目标顺利实现，才能逐步实现党的领导、 人民当家作主和依法治国的有机统一。有序参与和政治稳定具有内在的统一性， 只有保持政治稳定，才能渐进地建立有效的公民参与机制，只有有序的公民参与 才可能兼容各种利益集团的利益需求、化解各种利益矛盾，避免由非法参与带来 的不稳定因素。有序参与应该是法制化、制度化、规范化的参与，必须将公民参 与的目标、性质、内容、机构、组织、权限、程序等逐步明确规范，并将其纳入 行政立法体系中，通过法律及制度保障公民参与管理的权利得以实现，实现公民 与政府的有效沟通与互动，排解矛盾，满足需求，实现民主所必需的秩序稳定和 社会和谐。 ( 二) 分层参与 客观地讲，并不是所有的公共事务都需要由所有的公民来参与，对于特定公 共事务来讲，并不是所有的公民都与它有直接的相关性。因此，对于政府来讲， 要使公民参与取得有效结果，提高行政效率，降低行政成本，需要将公民分为不 同层次进行参与。要区分不同的行政事务，根据利益直接相关、信息掌握较为充 。张亚男党的领导与公民有序政治参与研究i d 中共中央党校博士学位论文，2 0 0 8 年第8 6 页 8 第一章公民参与：责任政府建设的社会基础 分、结果影响明显的原则，引导相关性强的群体及代表进行分层次的政治参与。 每个公民对于与自己相关的事务必然有能力、有意愿去参与；对于专业性较高或 范围较大的全国性公共政策，也可以经过适当的代理制度设计或是现代电子科技 的协助，发挥公民参与的影响力。 公民的行政参与应以公民切身的地方性事务为 基础，再逐步扩大到全国性的公共政策。分层参与既从总体上保证人民群众参与 国家政治生活的权利，又可以防止参与的混乱与无效。 ( 三) 适度参与 公民参与是政府和公民共同的需要，行政管理部门或是公民任何一方都不能 单方面决定公民参与的程度。按照功利选择说的逻辑，公民的政治参与就是一种 有限度的参与，这个限度就是不能危害统治者的正常统治，如果参与危害了正常 的政治统治，那么依照“两害相权取其轻 的原则，就应该放弃公民的参与。 任 何政治共同体的公共管理部门都不会允许公民参与超过这个极限值。 公民参与程度与经济发展、政治体制、政治文化、社会环境、公民个体的行 为偏好等方面相关。公民适度参与就是公民参与的深度和广度适合公民自身的综 合素质水平，适应其所处的社会经济政治环境，能凸显公民参与的优势并有效避 免其风险，有利于实现公共管理者与公民，公共政策与社会环境的和谐，具体表 现为公民参与愿望与公共部门制度化安排的相互促进而发展。公民适度参与的状 态也会随着社会政治经济的发展和公民参与能力的提高而不断处于动态的发展 中。 二、公民参与的价值诉求 ( 一) 社会利益表达与整合 利益表达是公民向各级公共权力机关及其工作人员反映，提出自己愿望和利 益诉求并希望得到有力保护和促进的过程。公民以个人或集体形式参与行政过程 。石国胜，白龙，周叶中，房宁2 0 0 8 ：感受公民参与的力量咖人民日报，2 0 0 8 年1 月2 日( 1 3 ) 。李图强现代公共行政中的公民参与【m 】经济管理出版社，2 0 0 4 年第3 1 页 圆李图强现代公共行政中的公民参与i m 】经济管理出版社，2 0 0 4 年第2 4 页 回冯素坤公共政策制定中公民适度参与探析叨理论观察，2 0 0 7 ( 5 ) 第6 6 页 黑龙江大学硕士学位论文 i l l 有助于表达自己对公共物品和社会价值分配的意愿和需求，消除在传统政治运行 过程中政府及其决策者与社会公众分离的现象，使政策的制定和安排符合公民的 愿望，缓解社会中的矛盾与冲突，促进社会稳定与和谐。 基于社会利益分化形成的公民团体作为公民社会中行政参与的主体，其功能 之一就是对社会需求进行一定程度的利益综合和利益表达，代表团体成员的利益， 弥补公民个人参与力量小、参与层次低的不足。特别在现代社会中，随着社会经 济的发展，新的利益群体不断涌现，这就使新i h n 益群体之间、社会各阶层之间 不断发生冲突，产生紧张关系。公民团体参与的扩大，为公民和各种利益群体宣 泄自己的不满，表达自己的利益和要求，为政府回应公民需求提供了前提，进而 为影响和推动政治系统的决策提供了合法的机会和渠道。 ( 二) 推进行政活动民主化 有学者认为，代议制民主远远未满足公民参与国家管理的民主需求，公民行 政参与是代议制民主的延伸与发展，公民参与有助于民主政治的发展。首先，公 民参与制定决策，特别是弱势群体的参与，可使政府获得更多的资源，从而有利 于公共决策符合公众的目标选择，更好地体现公共利益，提高政治认同度。其次， 公民参与可以抑制、揭露滥用公共权力的腐败行为，监督国家行政权力机关和工 作人员履行责任，促进公共权力在正确的轨道上协调、高效地运行，从而实现公 民的合法权益。毛泽东曾说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人 人都起来负责，才不会人亡政息”。最后，公民参与也是提高公共行政效能的一个 重要措施。公民对政府行政效能的评价，是政府自体绩效考核的重要补充，通过 对政府公共物品和公共服务水平的监督与评价，推动社会的结果导向性问责，从 激励与惩罚两个维度提升政府的服务水平和能力，提高政府对公民需求的回应性 和公民满意度。 ( 三) 社会及公共责任的分担 社会及公共责任的分担是公民团体行政参与的重要功能之一。俞可平表示： “公民社会组织对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层 民主、推动政务公开、改善社会管理、促进公益事业等方面发挥着日益重要的作 1 0 第一章公民参与：责任政府建设的社会基础 用。” 第一，民间组织可以提供广泛的社会公共服务，提供政府不便或不能提供 的服务，发展社会公益事业，提高社会服务水平。生态环境保护、教育、文化、 卫生、体育等社会公益事业都迫切需要公民团体的参与。第二，公民团体可以促 进政府转变职能，承担起政府转让出来的微观经济管理权限，规范市场交易秩序， 促进企业的良性发展。第三，公民团体可以填补政府用于社会发展的资金不足， 并为社会提供大量的就业机会。公民参与型责任政府应当主动与各种合法的、有 益的公民社会组织建立信任关系和伙伴关系，积极培育有利于促进社会公共利益 和基层民主的公民社会组织，充分发挥它们在承担公共责任，建设和谐社会中的 作用。 第二节公民参与对构建责任政府的基础性价值 一、回应民意：责任政府存在的前提 现代意义上的责任政府强调其本身权力的派生性，即其权力源生于社会公民 的授予，因此，公共权力的运用及其结果必须以公民需要的满足程度为考量依据， 其职能运行必须是以管理客体社会公众为责任导向的权力互动模式。行 政管理学者格罗弗斯塔林曾经对政府回应做过经典定义：“回应意味着政府对民 众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。 现 代责任政府在其公共决策民主化的输入机制上强调扩大公民参与，以社会需要为 动力源泉，增强回应性。“回应性”的责任方向是向下的，强调政府为其提供服务 的社会群体负责，并努力对人们多样性的需求作出灵敏和积极的回应，且对由于 政府行为造成的公民利益受损给予救济和补偿。责任政府回应性的提高，基于其 彻底抛弃了旧的“治民”和“为民做主”的观念，而确立了“对民负责 和“为 民服务”的理念。 。俞可平改善我国公民社会制度环境的若干思考【j 】当代中国政治研究报告v ，2 0 0 7 年第3 1 页 口 美 格罗弗斯塔林著公共部门管理【m 】陈宪等译上海译文出版社，2 0 0 3 年第1 3 2 页 - l l - 黑龙江大学硕士学位论文 i i 二、公民参与：责任政府建设的基本途径 责任政府视域下的公民参与是一种全方位的参与模式，它强调“以民为本 的政府理念、“权利主导权力”的政府行为逻辑及公民权利的充分发挥。公民参与 是构建责任政府的基本途径。具体而言，公民行政参与有助于政府与公民间的信 息沟通，提高政府的回应性，增强政府的合法性，这是责任政府存在的前提；公 民参与决策可在一定程度上确保决策的民主性和科学性，维护决策的公共利益方 向，有利于政府积极履行“政治责任 ；公民参与还可以帮助政府承担部分提供公 共物品及服务的责任，促进政府转变职能，有效承担“有限责任 ；公民参与政府 绩效评估能提高政府绩效，促进政府工作的改进，提高政府履行责任的能力；公 民积极参与行政有利于维系政府行为规范性，加强对依法行政的监督，监督其遵 守法律并违法时承担“法律责任”；公民参与可由下而上地使政府及政府工作人员 树立民本责任意识、廉洁高效意识及遵纪守法意识，增强政府管理的合道德性。 三、服务社会：责任政府建设的目标诉求 责任政府的本质特征是人民本位，即政府的公共行政权力来自人民主权的让 渡，政府是为人民而产生和存在的，公共行政向人民负责是人民主权原则合乎逻 辑的发展。从这个意义上说，责任政府本质上是服务政府，是现代社会治理理念 下，以成熟的民主政治为制度基础，成熟的市场经济与较强的社会自治能力为社 会基础的行政模式。政府的主要职能不再是直接的管理，而更多的是提供市场和 社会自治组织无力提供的社会公共产品，解决市场失灵和社会自治组织无效的问 题，通过完备的制度供给和政策输出，为市场运行和社会自治组织功能的有效发 挥提供制度、政策和良性环境的保障，推动社会的综合发展。但我们也应注意 到，不能片面强调责任政府的服务职能而忽视监管职能，从某种意义上说，监管 也是服务，是为了促使公民或企业更好的发展。 。杨淑萍行政分权视野下地方责任政府的构建i d 中央民族大学博士学位论文，2 0 0 7 年第5 7 页 1 2 第章公民参与：责任政府建设的社会基础 i i_ 第三节公民参与型责任政府的理性架构 一、开放参与型政府 公民参与型责任政府首先应该是一个开放可参与的政府。政府要保障公民在 宪法、法律和具体制度的下参与的权利，如知情权、参与权及监督权等，在此基 础上为公民创建广泛的参与渠道，使其可以通过各种规范化渠道反映社会利益诉 求和意愿，进而使政府做出以民意为基础的行政决策、减轻政府行政政策在执行 中的障碍、保证行政权依法公正的行使、防止权力滥用和腐败。一个参与渠道畅 通、参与制度完善、参与行为有效，能够以系统内大多数民众的利益和意愿为依 归的行政系统必然会增强公民及社会对政府的信任感和归属感，进一步推动公民 参与发展和政府责任性建设，促使政府发展为以公民利益为本的负责任的政府。 公民参与有利于公民或行政相对人加强对行政决策、行政决定的理解，保证行政 决策的顺利贯彻执行，同时公民行使监督权，是对行政内部监督的重要补充。因 此要发挥公民行政参与的价值必须要求政府是一个开放可参与的责任政府。 二、积极回应型政府 政府回应是政府在行政管理过程中，对公民的需求和提出的问题做出积极的 反应和回复的过程。公民参与型责任政府必然是社会回应性强的政府，政府回应 公众的需求并提供公共服务既是法定权利，更是义不容辞的责任。 以社会公共利益为基本价值取向的政府，必须以公众的社会需求为动力源泉， 了解社会不同层次的利益需求，对公民需求进行积极的回应以实现社会公共利益。 政府回应有五个基本的层次，如政府职能范围内的政府回应，这是政府回应最基 本的要求，被称为职能性回应；对民众需求和社会需要的政府回应，称为政府诉 求式回应或需求性回应；政府对行政管理过程中面临的新事物和新问题往往需要 进行政策和制度创新，被称为创制性回应；政府对国家和社会发展提出长远的规 划和设计蓝图，被称为引领性回应：政府对发生突发性危机事件，回应公民对事 态发展实时了解的需求，被称为应急性回应。回应型政府是以社会公共利益为导 黑龙江大学硕士学位论文 向的政府，是以政府与公众之间的互动为基石的参与型政府，通过公民的积极参 与与强化政府回应能力，提升政府的责任能力和责任水平。 三、有限责任型政府 公民参与型责任政府是建立在适度分权基础上的有限政府模式，政府职能应 从“全能政府”向“有限政府 转变。在“全能”政府下，政府主要是通过行政 手段干预经济社会生活的一切领域，成为包揽一切的全能政府，实践证明，对什 么都负责的政府只可能对什么都负不了责，因此，全能政府必然不是一个负责的 政府，责任政府只能是负有限责任的政府。 市场经济条件下，政府、市场和民间组织构成社会的三大治理机制，各自在 相对独立的范围内运行。市场经济体制下的有限政府首先要实现政府职能的转变， 将部分政府职能向社会和市场转移。政府将属于市场的职能交还给市场，属于社 会的职能交还给社会自治和半自治、准自治组织，以缩减政府职能，改善政府职 能膨胀，机构臃肿，规模成本不断递增，行政效率低下等弊端。责任政府的职能 是在于弥补市场的缺陷，弥补公民社会自治能力的不足，使政府明晰其角色，将 有限的资源和能力投入到自己能管得了、能管得好的事情上，提高政府能力及责 任履行效果，促进政治国家、市场与公民社会的良性互动。 四、制度伦理型政府 公民参与型责任政府从实质和内容上讲必须是一个符合一定的伦理道德要求 的制度伦理型政府。这意味着政府的各项制度应当符合制度伦理的基本要求：政 府行为应当基于良好的道德愿望，应当诚实守信；政府应当经得起公众的伦理价 值或道德评判，从而获得人民群众发自内心的信任和遵从。制度伦理型政府包含 两层意思：第一，政府各种制度的制定必须以一定的伦理原则、道德要求为依存 的基础。这些伦理原则、道德要求的指导，使那些非道德行为规范和制度指向特 定的伦理目的并产生具有一定道德意义的结果。第二，政府把一定的伦理原则和 国参见李伟权政府回应论【m 】中国社会科学出版社，2 0 0 5 第6 3 页 。杨素云法治政府的伦理价值目标及其实现途径明唯实，2 0 0 8 ( 4 ) 第6 6 页 - 1 4 第一蕈公民参与：责任政府建设的社会基础 道德要求上升为政府制度，强调依靠制度力量来规范人们的道德行为。公民参与 型责任政府制度伦理的核心内容有：责任政府的一切行政行为，都必须符合 和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任；民主保障公民 参与的政治权利，扩大公民对公共行政的直接参与，既是公共行政民主取向的突 出表现，也是实现民主的重要保障；公平社会的政治利益、经济利益和其他 社会利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的 合理、机会的均等和司法的公正。 五、公平效率型政府 传统官僚制政府过分追求理性与效率，没有承担起维护社会公平与正义的责 任，公民参与型责任政府在中国社会转型期更应是公平效率型政府，应该是一种 既注重提高效率，促进社会的快速发展，多创造社会财富，又充分考虑公平，把 财富分配好，减少收入不平等和社会地位不平等，促进社会稳定及和谐发展的政 府模式。 兼顾公平和效率是公民参与型责任政府的目标之一，实现社会的公平是政府 的本质规定。一个和谐发展的社会应建构“市场经济实现社会效率，政府权力维 护社会公正 的社会合作模式。 中国社会处于整体转型期，社会利益主体多元化， 利益矛盾问题突出，社会不公平现象日益凸显：贫富差距、城乡差距、地区差距 扩大；医疗资源分配不均衡；教育、就业机会不平等；社会歧视等。这些问题若 得不到妥善解决，将会严重影响我国社会经济稳定发展的大局。社会效率的提高 可以通过完善市场经济体制、加快科技创新、促进资源的优化配置来增进经济效 率，而促进社会公平既需要政府改革收入分配制度，扩大社会保障，注重公民在 教育、医疗、就业的机会公平，保障公民参政议政的政治权利平等，又要通过扩 大公民有序行政参与，倾听公民特别是弱势群体的利益诉求及诚恳建议，充分发 挥公民团体和其他公益性社会团体的作用，使社会利益分配向符合人民利益的方 。汪宗田，王元璋公平效率与社会主义和谐社会【j 】云南社会科学，2 0 0 7 ( 1 ) 第9 页 。何颖政府与和谐社会的构建【j 】新视野，2 0 0 6 (