（行政管理专业论文）公共服务型政府建设中绩效评估的作用与策略改进.pdf

山东大学硕上学位论文 文摘 我国正处在改革的关键时期，经济社会发展要求政府的管理方式手段与之 相适应。在这种形势需求下，我国政府顺应政情民意需求发展公共服务型政府 建设，并且利用绩效评估这一管理工具，促进政府效能提高和管理服务水平改 善。 本文首先分析公共服务型政府提出的现实背景和理论依据，结合公共服务 型政府的内涵和价值维度，对绩效评估在其语境下作出相应的调试，分析绩效 评估对公共服务型政府管理理念的改进和管理水平提高的促进作用。通过绩效 评估主体的重新确定、评估指标价值与公共服务型政府价值对接、关键绩效指 标的选择、绩效评估实施的完善、相关配套制度设计等途径，对公共服务型政 府要求下的绩效评估作相应的调整，探寻以改进绩效评估为突破口和切入点， 促使传统行政模式向服务型政府转型的管理途径，提高政府绩效，满足公众需 求，平衡社会发展。 主要结论如下： 1 、公共服务型政府的构建是我国经济社会协调发展的必然要求，是转变 政府管理方式，明确政府职能的必然要求，是完善市场经济的必然要求。公共 服务型政府是对传统政府模式的超越，是以民为本的政府，是以公共服务为宗 旨并承担服务责任的政府，具有高效、责任、法治、民主、透明、主动的特点。 2 、公共服务型政府赋予绩效评估新的目标导向：建立科学发展观指导下 的绩效观、促进公共服务型政府的职能定位、以实现公共利益等等，同时绩效 评估也为公共服务型政府带来新的管理理念：分权化管理、责任机制、结果为 本、顾客服务导向等。绩效评估有利于政府改善公共服务水平、强化公共服务 责任、增进回应性、提高公共资源配置效率、改善服务提供过程，从而促进公 共服务型政府管理服务水平的提高。 3 、公共服务型政府绩效评估机制的设计上，通过绩效评估主体公民参与 的强调、绩效评估价值与公共服务型政府价值对接、关键绩效指标的选择、绩 效信息获取收集的完善、绩效审计监督的强化、以电子政务为技术支撑等途径， 顺应公共服务型政府构建的要求，突出其以民为本的理念，满足公众的多元化 山东大学硕：l 学位论文 需求，实现公共利益。通过绩效评估法律保障、包括绩效信息发布制度、申诉 制度和激励机制在内的政府绩效评估结果运用配套制度设计，达到优化政府 绩效，改进政府管理服务水平的目的。 本文旨在提供一些研究公共服务型政府绩效评估的切入点、思路，为绩效 评估在公共服务型政府构建中的实践运用提供理论支持。 关键词：公共服务型政府，绩效评估，策略改进 2 山东人学硕j ：学位论文 a b s t r a c t c h i n ai si nt h ec r u c i a lp e r i o do fr e f o r m ，e c o n o m i c 粕ds o c i a ld e v e l o p m e n t r e q u i r e st h eg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tm e t h o d sc o r r e s p o n d i n gt ot h em e a n s i n t h i s s i t u a t i o n ，c h i n a s g o v e r n m e n tm e e t i n gt h e p u b l i cd e m a n dd e v e l o p s s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，u s i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na st h em a n a g e m e n t t o o i st op r o m o t eg o v e r n m e n te f n c i e n c ya n di m p r o v es e r v i c ea n dm a n a g e m e n t l e v e l s t h i sp a p e rf i r s ta n a l y s i st h eb a c k g r o u n dr e a l i t ya n dt h e o r e t i c a lb a s i so f p u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，a c c o r d i n gt o i t sc o n t e n ta n dv a l u e ，a ju s t s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a n da n a l y s i sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na st h ep r o m o t i o nr o l e t oi m p r o v et h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tc o n c e p ta n dl e v e l p e r f o r m a n c ee v a lu a t i o n t h r o u g ht h em a i nr e - d e n n e ，c o n n e e t i n gt h ev a l u eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h e v a l u eo fp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，a n dt h ec h o i c eo f k e yp e r f 0 r m a n c e i n d i c a t o r s ，i m p r o v i n gt h ei m p l e m e n t a t i o nf ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，d e s i g n i n g t h er e l a t e ds y s t e m ，a p p r o a c ht op u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tr e q u e s t i n gf i o r t h ec o r r e s p o n d i n gp e r f o r m 锄c ee v a l u a t i o na d ju s t m e n t s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n g a sa b r e a k t h r o u g hp o i n t a n dt h e s t a n i n gp o i n tp r o m o t e s t h et r a d i t i o n a l a d m i n s t r a t i v em o d e lt ot h es e r v i c e o r i e n t e d g o v e m m e n t a n di m p r o v et h e p e r f o r m a n c e ，m e e tt h ep u b l i cd e m a n d ，b a l a n c e ds o c i a ld e v e l o p m e n t 1 订a i nc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w s ： 1 ， p u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t i st h ei n e v i t a b l ed e m a n do fc h i n a s e c o n o m i cc o n s t r u c t i o na n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n dc h a n g i n gt h eg o v e r n m e n t s m a n a g e m e n ts t y l e ，c l e a r l yt h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t ，a n dc o n s u m m a t i n gt h e m a r k e te c o n o m y p u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tg o e sb e y o n dt h et r a d i t i o n a l m o d e lo fg o v e r n m e n t ，a n di ti st h ec i t i z e n c e n t r i cg o v e r n m e n t ，i ti sf o rt h ep u r p o s e o fp u b l i cs e r v i c e sa n da s s u m er e s p o n s i b i l i t yf o rg o v e r n m e n ts e r v i c e s ，w i t hh i g h e f j f i c i e n c y ，r e s p o n s i b i l i t y ，r u l i n gb yl a 、v d e m o c r a t i c ， t r a n s p a r e n t ，p r o a c t i v e f e a t u r e s 3 山东人学硕f ：学位论文 2 ，p u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n te n t r u s t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h en e w g o a l ： t h ee s t a b l i s h m e n to fc o n c e p to fa c h i e v e m e n tu n d e rt h eg u i d a n c eo ft h e s c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n t ，p r o m o t i n gt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ef u n c t i o n sf 0 p u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，i no r d e rt oa c h i e v et h ep u b l i ci n t e r s ta n ds o o n p e r f 0 咖a n c ee v a l u a t i o n b r i n g sp u l i b s e r v e c e - o “e n t e d g o v e r n m e n t n e w m a n a g e m e n tc o n c e p t i o n s ： d e c e n t r a l i z a t i o no f m a n a g e m e n t ， a c c o u n t a b i l i t y m e c h a n i s m s ， a n dr e s u l t s o r i e n t e d ，c u s t o m e rs e r v i c eo r i e n t a t i o n p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nh e l p sg o v e r n m e n tt oi n l p r o v et h el e v e lo fp u b l i cs e r v i c e s ，s t r e n g t h e n i n g p u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n ，e n h a n c er e s p o n s i v e n e s sa n di n l p r o v et h ee f n c i e n c yo f t h ea l l o c a t i o no fp u b l i cr e s o u r c e sa n di m p r o v et h ed e l i v e r yo fs e r v i c e si no r d e rt o p r o m o t ep u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tr a i s i n g t h el e v e lo fm a n a g e m e n t s e r v i c e s 3 ， p e r f o r m a n c ee v a lu a t i o nt h r o u 曲t h em a i ne m p h a s i so fc i v i cp a r t i c i p a t i o n ； c o n n e c t i n g t h ev a l u eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h ev a l u eo fp u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t ， t h ec h o i c eo fk e yp e r f b r m a n c ei n d i c a t o r s ， t h e c o n s u m m a t i o no fc o l l e c t i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n f o r m a t i o n ，s t r e n g t h e n i n gt h e a u d i ts u p e r v i s i o na n de - g o v e r n m e n tf o rt h et e c h n i c a ls u p p o r t ， c o n f o r mt h e r e q u i r e m e n t o fp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t，h i g h l i g h t i n gi t sp e r o p l e o r i e n t e dc o n c e p t i o n ，t om e e tt h ed i v e r s i f i e dd e m a n do ft h ep u b l i ca n dc h i e v et h e p u b l i ci n t e r s t p e r f ；d r m a n c e e v a l u a t i o nt h r o u g hl e g a lp r o t e c t i o na n dt h er e l a t e d a s s e s s m e n tu t i l i z a t i o ns y s t e mi n c l u d i n gp e r f o r m a n c ei n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o n s y s t e m ，t h ea p p e a ls y s t e ma n di n c e n t i v em e c h a n i s m st oo p t i m i z et h ep e r f o m a n c e 锄di m p r o v e9 0 v e m m e n tm a n a g e m e n ts e r v i c e t h i sp a p e ra i m st o p r o v i d et h es t a r t i n gp o i n ta n di d e a s o fp e r f 0 r m a n c e e v a l u a t i o n gu n d e rp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，p r o v i d i n gt h et h e o r e t i c a l s u p p o r to ft h ec o n s t r u c t i o nf - 0p r a c t i c a la p p l i c a t i o n k e y w o r d s ： p u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e d g o v e m m e n t ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ， c o u n t e r n l e a s u r e s 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明口本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：牛 日期3 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：j 匣鱼# 导师 期。 山东人学硕l ：学位论文 1 1 研究的背景和意义 第一章绪论 我国改革发展正处在一个关键时期。“一些国家和地区的发展历程表明，在人 均国内生产总值突破1 0 0 0 美元之后，经济社会发展就进入了一个关键阶段。在这 个阶段，既有因为举措得当从而促进经济快速发展和社会平稳进步的成功经验，也 有因为应对失误从而导致经济徘徊不前和社会长期动荡的失败教训。一这样一个 关键时期，对政府管理、政府服务提出更高要求。 社会主义市场经济发展进程中，只要利益关系和利益分配问题没有妥善解决， 城乡差距、地区差距、居民收入差距将继续拉大，随着公民权利意识和政治意识 的觉醒，社会矛盾会更加尖锐复杂。这些矛盾解决不好，极易引起社会成员心理 失衡导致利益冲突，这也是近几年社会矛盾激化、各类突发事件急剧上升的原因。 若不能有效调和社会矛盾，将极大阻碍社会平稳发展与和谐社会的建设。在政府 与市场经济的关系上，以往传统政府管理方式造成的政府错位、越位和缺位现象 突出。市场经济的主体是企业，不是政府。政府在经济调节的上的职责是提供秩 序，创造经济良性运行的环境，用宏观调控弥补市场失灵。在经济高速增长的同 时，由于政府公共服务严重缺位，公共服务的提供满足不了人民日益增长的需求， 民生问题亟待政府解决。责无旁贷的提供公共服务，实现改革成果惠及全民是政 府当前的重要任务。从这个意义上说，经济社会和谐发展、完善市场经济体制和 政府职能转变的要求都迫切需要建立公共服务型政府。 公共服务型政府的建设是一个复杂的系统工程，政府需要从管理理念重塑、 政府体制改革、政府职能转变、政府运行机制优化、政府行为方式调整，以及管 理和服务技术的革新等各个方面加以改善，真正把我国政府从目前的“管制型政 府 转变为“服务型政府。 构建公共服务型政府，政府绩效评估是强有力的工具。通过绩效评估的计划、 监控、测量、激励约束和优化资源配置功能，可以有效改进政府管理，达到善治 的目的。政府绩效评估是重塑政府的重要手段。政府的改革方向是建立公共服务 型政府，要求政府职能和角色定位上有重新的认识和探索，同时政府绩效评估在 胡锦涛在省部级主婴领导十都提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班i ：的讲话。人民l l 报，2 0 0 5 年6 月2 7u 第一版 l 山东人学硕：l ：学位论文 此要求下也必须作出相应的调整。公共服务型政府的构建对政府绩效评估的进一 步完善提出了更新、更高的要求。 近几年，作为政府改革的两大重点，公共服务型政府和政府绩效评估的研究 非常多，但将两者联系起来的按公共服务型政府需求改良下的绩效评估的研究的 甚少，有也只是简单提及，没有深入的研究。绩效评估的本质是借助于评估手段 改善政府绩效，实现政府的价值追求和职能目标。除了指标选择、权重设定等技 术性支撑，更重要的是绩效评估的导向要与评估价值相对接。在政府转型的阶段， 绩效评估在公共服务型政府价值基础上，完成改善政府管理的使命。构建公共服 务型政府是改革的必然趋势，政府绩效评估在今后的发展方向上要体现出与公共 服务型政府理念符合的具体措施，比如鼓励公民参与、完善的法律保障、绩效信 息公开制度的健全、与社会需求有效沟通等等。光有绩效评估技术上的研究，不 注重评估目的和评估价值的契合，绩效评估设计的再完美也是无效的。所以，本 文从政府绩效评估在公共服务型政府语境下的调试着手，明确绩效评估价值导向 的基础上，再对绩效评估展开具体研究。通过绩效评估的公民参与、绩效审计的 监督、绩效信息的公开、绩效反馈和政府与公众的沟通，推进公共服务型政府的 政务公开建设，强化其以民为本的理念，满足公众的利益要求。本文旨在提供一 些研究公共服务型政府绩效评估的切入点、思路，为绩效评估在公共服务型政府 构建中的实践运用提供理论支持。 1 2 国内外相关研究综述 国内外关于公共服务型政府的内涵、价值取向、目标选择、背景动力和实践 规划，政府绩效评估的内涵、困境难点、改进策略、指标选择、权重设定、配套 制度等的研究都很多，但把这两者相联系起来研究的很少，而且在公共服务型政 府绩效评估指标体系的研究是少之又少。研究主要集中在公共服务型政府内涵研 究、公共服务型政府政治理念研究、政府绩效的评估价值研究、绩效评估指标研 究、政府绩效评估功能研究等方面。 1 2 1 公共服务型政府内涵研究 我国学者对公共服务型政府内涵理解不一致，归纳而言，主要从政治追求、 政府与公众、社会关系、政府职能定位和政府治理方式等几个方面界定。政治追 2 山东大学硕士学位论文 求角度，李晓西认为公共服务型政府就是中国共产党一直倡导并积极实践的全心 全意为人民服务的政府；从政府与公众社会关系角度，吴敬琏圆认为公共服务型政 府体现了国家权力向社会权力的转移，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转 移；政府治理方式转变上，李军鹏固认为公共服务型政府应该是多中心治理模式下 的政府，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管 理的政府模式。从政府职能的角度，公共服务型政府就是提供私人和社会无力或 不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性公共产品和公共服务的政府。田家 华认为公共服务型政府就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或是 社会来有效地供给人民群众日益扩大的公共服务需求的政府模式。 1 2 2 公共服务型政府政治理念研究 建设公共服务型政府，首先要确定其政治理念和价值取向，政府人员能够理解 在其价值基础上的政府，采取合理有效的途径构建，并且通过深入理解公共服务 型政府的价值内化为自己的行为取向。我国学者们对公共服务型政府价值基础、 政治理念基本达成一致：以人为本、民众本位。以人为本是公共服务型政府管理的 终极目标和根本价值选择，是其本质特征，是构建公共服务型政府的总思想和原 则。陈庆云等认为，人本精神是社会本位理念的灵魂，只有在坚持人本精神前提 下，体现公共管理的人文关怀，才能从根本上避免公共管理可能出现的本末倒置， 防止公民各种合法权利受到各种“正当 理由的侵犯。固周志忍则把公民为本理 念归结为五个要素：回应公民要求、倾听公民呼声、方便公民选择、鼓励公民参 与以及部门绩效评价以公民为主体。 顾戛良则提出，以人为本的公共服务型政 府应当具备民主、责任、无私、效益、法治、透明等六大要素。o 1 2 3 政府绩效的评估价值研究 早期的政府绩效评估主要是对行政效率的评估。但是过分关注行政效率，会 导致政府忽略实际工作效益。由此，学者们的研究从单一维度的效率研究转向多 维度的价值研究，不同维度的价值标准不是相冲突的，而是互补的，都是政府必 须要实现的价值。美国早期将政府绩效评估价值标准界定位生产力、效益、质量 李晓西明确公共产品的服务对象，避免公器私用中国( 海南) 改革发展研究院简报，总第4 4 7 期 留吴敬琏建设一个公开、透明和可问责的服务型政府领导决策信息，2 0 0 3 ，( 2 5 ) 蕾李军鹏公共服务型政府北京：北京人学出版社，2 0 0 4 ，第2 9 3 0 页 谨e f l 家华、王忠论公共服务型政府模式的构建湖北社会科学，2 0 0 4 ，( 1 1 ) 四陈庆云公共管理理念的跨越：从政府奉位到社会本位中国行政管理，2 0 0 5 ， ( 4 ) 嗣岗志忍当代政府管理的新理北京人学学报( 哲社版) ，2 0 0 5 ，( 3 ) 仞顾戛良以人为本：现代公共服务型政府的价值j 辽度理论探讨，2 0 0 4 。 ( 3 ) 3 山东大学硕士学位论文 和时效性四个方面，后来演变为投入、能量、产出、结果、效率、成本效益、生 产力等。英国的政府绩效评估价值主要是经济、效率、效益的“3 e 标准。随着 社会的发展，公平作为价值标准之一加入到政府绩效评估中来。为民主所累的西 方国家的政府绩效评估通过新公共管理强调企业家精神，注入效率价值，而我国 的政府绩效评估与其正好相反，需要加强的是民主价值。我国的学者普遍认为， 片面的关注经济价值，已经远离了政府发展的本来方向。政府绩效评估的价值应 该是效率与公平、民主与秩序、经济增长与社会和谐。马宝成认为将政府绩效评 估价值取向概括为增长、公平、民主、秩序。增长主要是经济增长以及民众物质 利益的普遍提高，公平就是指经济增长的公平分配。民主就是指个人基本的权利 和自由得到体现和保护。秩序是一个政治体系的稳定状况。臧乃康认为中国政 府绩效评估的价值重置，除了要遵循政府绩效评估的一般价值之外，在当前还必 须突出以下价值：以人为本的价值、公共利益的价值、公平正义的价值。圆 1 2 4 绩效评估指标研究 美国是世界上开展政府绩效评估最早的国家之一，也是对政府绩效评估指标 研究最为深入的国家，提出了很多有意义的指标体系。1 9 7 3 年尼克松政府颁布了 联邦政府生产率测定方案，目的是从制度上保证政府机构绩效评估系统化、 经常化和规范化。有关部门为此设计了3 0 0 0 多个绩效指标，由劳工统计局收集雇 ， 员在2 0 0 人以上的联邦政府机构的产出、劳工投入等方面的信息。美国政府绩效评 估委员会根据1 9 9 3 年政府绩效于结果法案，建立了一套较为完整科学的衡量 政府部门和个人工作绩效的评估指标，该体系主要包括：投入指标、能量指标、产 出指标、效率和成本效益指标和生产力指标。美国管理和预算办公室制定的通用 指标体系包括联邦住房援助项目的对比性指标、职业培训和就业比较指标、荒地 火情管理对比性绩效指标、减轻水灾损失项目的效果、参加灾害保险项目j 卫生 通用指标和环境通用指标等指标。在具体实践中，美国俄勒冈州设定的政府绩效 评估指标主要包括：经济、教育、公共安全、社会支持、社会发展、市民参与、环 境保护等。固 随着绩效评估工具在政府部门的广泛应用，国内学者的研究也表现出多样性。 从具体内容来看，主要有一下的特点：几乎所有的指标体系研究都把经济指标作 。马宝成试论政府绩效评估的价值取向中国行政管理，2 0 0 l ，( 5 ) 。臧乃康政府绩效评估价值缺失与指标体系重构福建论坛( 人文社会科学版) ，2 0 0 7 ，( 9 ) o 徐军田地方服务型政府绩效评估指标体系研究2 0 0 7 年硕士学位论文 山东大学硕十学位论文 为政府绩效评估指标的首要指标。虽然近几年突出强调经济发展与社会和谐同步， 加强政府公共服务的投入，关注民生发展，但几乎所有政府绩效评估指标体系的 首要位置都是g d p 总量及增长、人均收入等指标；政府绩效评估指标分为投入类 指标、产出类指标、效果类指标。国内学者在设计指标体系时大多关注投入和产 出指标，对结果类指标的涉及比较少；主观指标如群众满意度、居民幸福指数等 指标逐渐见于各学者设计的指标体系中，体现出政府本位向民众本位的转变；体 现社会公平、政治民主和政府廉政建设的指标也在设计中得到体现，作为一种正 在发展变化的趋势也体现了政府治理方式的变化。 1 2 5 政府绩效评估功能研究 国外政府绩效评估研究中，学者对其功能可以归纳为：帮助政府制定绩效目 标；在预算、资源使用和资源分配上满足公众需求；与公民沟通 是政府实现有 效治理的必不可少的工具。 国内学者关于政府绩效评估功能的研究主要集中在经济功能、政治功能和组 织功能上。经济功能上，政府绩效评估有利于改进政府公共管理和公共服务，提 高政府绩效；政治功能上，通过绩效评估的沟通服务功能，改善政府与公众关系， 反映公众意愿，实现政府公共责任和公共利益，最终实现政府合法性组织功能 上，政府绩效评估是重塑政府的有力工具，帮助政府实现全能政府到有限政府的 转变。 1 3 本文内容 本文共分5 章 第1 章绪论。本章在分析选题背景、述评国内外政府绩效评估研究成果的基础 上，提出本文的研究内容。 第2 章公共服务型政府概述。本章首先述评公共服务型政府的理论起点，通过 公共服务型政府的内涵分析阐述公共服务型政府的价值维度，为下章政府绩效评 估的运用提供政府价值基础。 第3 章以公共服务为考量的政府绩效评估。本章从传统管制型政府到公共服务型 政府的绩效评估价值取向的转变下手，分析公共服务型政府语境下绩效评估的相 应调适，提出绩效评估对公共服务型政府建设的管理理念的改进和管理质量提高 的促进作用。 5 山东人学硕士学位论文 第4 章公共服务型政府绩效评估机制。本章主要介绍公共服务型政府绩效评估的 多元主体，其中突出强调了公众评估的重要性，公众参与政府绩效评估是公共服 务型政府建设的必然要求和政府改革的趋势。公共服务型政府绩效评估指标体系 设计上，首先分析以往政府绩效评估指标设计的问题，然后确立理论层面上的指 标设计原则和指标价值取向、实践层面的关键指标选取和具体的绩效评估基本步 骤。 第5 章公共服务型政府绩效评估的立法保障和结果运用的配套制度设计。本章介 绍政府绩效评估的相应法律保障和相应配套制度，其中包括绩效信息发布制度、 申诉机制、激励机制等。 6 山东人学硕1 ：学位论文 第二章公共服务型政府概述 2 1 - 公共服务型政府的提出 2 1 1 公共服务型政府提出的理论依据 关于构建公共服务型政府有两个理论渊源，一是新公共管理理论，一是新公 共服务理论。但这两个理论对公共服务型政府涵义有不同的定位。新公共管理理 论起源于英国、美国、澳大利亚等追求政府“三e ”( 经济、效率、效益) 目标改 革的西方国家，以管理主义为价值维度，通过分权、放松管制、私有化、市场机 制和引入竞争等方式改善政府的运作，提高政府效率。新公共管理理论的精髓思 想是政府的企业家精神。新公共管理思想再造后的政府具有以下特点：政府的职 能在于掌舵而并非划桨，是善于分权的政府，将竞争机制引入提供服务中，注重 目标结果而不是繁文缛节，是按政府效果拨款而不是投入，是满足顾客需要的政 府，是有预见力的政府，注重政府的主动性而非事后治理，是以市场为导向的政 府，强调市场调节而不是行政控制的政府。新公共管理改变了政府的旧有管理方 式的弊端，极大的释放了政府的生机和活力，从而提高行政效率，改善行政效果。 但是新公共管理理论提倡的依然是政府本位的管理型政府。虽然其政府本位比传 统的政府本位在服务意识管理意识上的进步，但是在政府与公民，政府与社会的 关系中，政府还是管理的主体，政府还是处于主动地位，公民和社会还是处于被 动地位。其这种关系实质还是没有得到改变。 在新公共管理理论遭到多方面质疑后，新公共服务理论很大程度弥补了这一 缺陷。新公共服务重新审视政府本质，摒弃新公共管理的局限，旨在重新定义政 府与公民关系的政府理论。新公共服务理论强调政府价值观的重塑，从民本的角 度定位政府。新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点：政府的职责在于 服务而非掌舵，政府必须追求公共利益并且战略地思考，民主地行动，政府是服务 于公民而非顾客，政府的责任是多元的，应该重视人本身而不只是生产率，政府 角色超越企业家身份，重视公民身份。 新公共管理和新公共服务理论共同作用于公共服务型政府建设中。新公共管 理强调政府管理的高效化，注重工作绩效，通过引入竞争、市场机制等合理有效 方式提高行政效率。新公共服务弥补了新公共管理理论在公共伦理上的不足，从 政府本质内核角度强化公民为本的服务意识，由民主、公民权代替了政府本位， 7 山东人学硕十学位论文 公共管理的规范性基础和价值观不仅仅是为顾客提供服务，而是在服务基础上提 供民主。两个理论分别为公共服务型政府建设的手段和目的、方式方法和根本意 识，健全了公共服务型政府基本构架。 需要注意的是，在政府价值观上，不能完全套用西方的行政思想，在公共服 务型政府建设中既要摒弃传统行政观对行政效率的片面关注，也要有别于新公共 服务理论的泛化的服务思想。在新公共服务理论中，强调的是公共行政的精神， 在公共利益的大爱的理念下，对公共管理、公共服务、市场保护等政府职能强调 甚少。在公共服务型政府建设中，服务即是管理，在现实国情不同、社会主要矛 盾不同、政治文化传统不同的情况下，单纯强调泛化的服务思想对我国的公共服 务行政府建设意义不大。但是有一点是相通的，即以民为本的政府基本价值规范 上。所以在新公共管理和新公共服务的共同作用下，公共服务型政府的绩效观是： 服务绩效、管理绩效。在设计公共服务型政府绩效评估体系时，通过绩效评估机 制的设置、指标的选择、评估主体等要素的选择、评估原则等贯彻公共服务型政 府的价值观。 2 1 2 公共服务型政府提出的现实需求 1 、建设公共服务型政府是我国经济社会协调发展的必然要求 现阶段，我国地区经济发展不平衡，行业发展不平衡，经济结构不平衡，社 会发展远远滞后于经济增长，导致的贫富差距悬殊、居民收入分配不公等问题。 这些经济建设型政府的弊端极大影响和谐社会的建设，从经济建设型政府转变为 公共服务型政府是改革发展的必然要求，也是我国政府职能转变的目标。在社会 主义市场经济快速发展的进程中，片面强调经济发展的泛经济化倾向，重视经济 建设投入，忽视社会事业投入的效应已经造成严重的社会发展不平衡和社会心里 失衡。城乡差距、地区差距和居民收入差距拉大，社会结构向不稳定方向分化， 社会矛盾尖锐化，极易导致利益矛盾冲突，影响社会稳定的根基。迫切需要扭转 片面发展经济增长的倾向，保持经济社会协调可持续发展，是建设公共服务型政 府的迫切要求。 2 、建设公共服务型政府是转变政府管理方式，明确政府职能的必然要求 各级政府在政府理念、政府职能、政府运行机制、行为方式等方面存在很多 问题：政府理念方面，政府本位和官本位思想依然浓厚，以管制型政府自居，缺 乏服务意识。政府职能方面，政府角色定位不明确，造成插手管制的经济没有调 8 山东大学硕士学位论文 节好，需要提供的公共服务又严重匮乏，这种越位、错位、缺位现象在各级政府 普遍存在，已成为政府良性运行的痼疾。运行机制方面，政府决策不透明，主观 随意性大，缺乏民主化科学化，各种监督形式化严重，机构设置部门林立，沟通 协调困难，甚至目标相互冲突。行为方式方面，政府机构官僚主义严重，行政效 率低下等等。这些政府管理方式管理职能方面的不适已经成为经济和社会发展的 阻力。因此，公共服务型的构建是政府自我改革的需要，是政府运行发展中实际 进程转变的需要。 3 、建设公共服务型政府是完善市场经济的必然要求 经济主导型政府是计划经济时期遗留的产物。随着经济社会向前推进，经济 主导型政府越来越不适应社会发展的要求。企业是市场经济的主体，他们需要的 不是政府的指挥而是服务。政府主导经济建设和经济发展的使命已经随着计划经 济时期的结束而结束了，现阶段政府的使命是创造市场经济发展的大环境，对经 济发展进行宏观调控，维护市场经济秩序，弥补市场失灵。政府提供市场企业无 法提供的公共产品和服务，制度安排和公共政策供给，加大公共服务投入调节经 济主导型政府造成的社会失衡。以市场实现效率，政府实现公平的方式，各司其 职，最大程度的发挥市场在资源配置中的高效作用，政府利用二次分配实现社会 公平。 2 2 公共服务型政府的内涵 目前我国理论学界对公共服务型政府的内涵、功能定位等界定各执一词，由 于对公共服务型政府的理解不同，如何建设公共服务型政府以及相应的政府改革 目标、方向和重点也是有区别的，也只有在弄清楚这些基础性问题的前提下，进一 步的讨论和研究才会有比较坚实的基础。在何种意义和角度上理解公共服务政府 理论的内涵，对于我们理解和构建公共服务型政府并对其作出相应的绩效评估也 是至关重要的。 我国传统的管制型政府是经济建设型政府。公共服务型政府与传统管制型政 府存在本质上的区别：传统管制型政府的职能在于发展经济建设，尤其体现为唯 g d p 是瞻，公共服务型政府政府职能是经济调节、市场监管、公共管理和社会服务， 从直接的经济监管中跳出来，改善市场环境，旨在提供社会服务；传统管制型政 府的价值基础是典型的政府本位，政府与公民社会的关系为管制与被管制，公共 服务型政府的价值基础是民主本位，政府与公民的关系为服务与被服务；传统管 9 山东人学硕上学位论文 制型政府的管理过程是公民毫无选择的接受管制，公共服务型政府的管理过程即 是服务，政府与公民之间有良好有效的沟通互动，政府根据公众需求提供公共服 务，具有完善的公民参与、信息传递反馈、民主化提供服务的沟通机制。需要注 意的是，公共服务型政府不是只要服务不要管制。公共服务型政府的管制是建立 在法律法规的正式规定上的，在法治框架下行政，有别于随意性、官员个人意志 决定下的管制。公正公平的内涵使得公共服务型政府在管理过程中工作公开透明。 公共服务型政府是对传统管制型政府的超越，是在公民本位、社会民主价值 兴起，在民主政治秩序基础上的政府。公共服务型政府不仅意味着相应的政府职 能调整，摆脱传统管制型政府的局限，还意味着政府基础价值观的根本变化，即 政府与公民间关系的重新定位。 公共服务型政府，应该具有以下几方面的涵义：首先，从政府的理念上看， 公共服务型政府是以公民权利为本位的政府，政府权力来自公民和社会，应该维 护公民的基本权利和自由；其次，从政府的职能上看，公共服务型政府是有限政 府，它与市场和企业、社会组织之间应该有明确的分工，应该把自己的职能主要 定位于公共产品和服务的提供上；最后，从政府的治理方式上看，公共服务型政 府应该在宪法和法律的框架内依法行政，与公民、社会和企业共同治理公共事务， 并对自己的行为确实承担起行政和法律责任。在此基础上，所谓公共服务型政 府是指在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起 来的，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。圆用一图形可概括为：( 图 2 1 ) 法治环境 1 r i经济环境l 一公共服务为中心h 民本意识环境 jl 公共治理 图2 1 公共服务型政府涵义示意图 2 3 公共服务型政府的价值维度 。余世喜公共服务型政府的内涵及其基础分析暨南学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 7 ，( 3 ) 圆刘熙瑞服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择中国行政管理。2 0 0 2 ，( 7 ) l o 山东大学硕士学位论文 公共服务型政府的本质是公民本位，以多元参与满足公共需求。在价值观、 职能、治理方式转变的基础上，公共服务型政府有以下特征： l 、公共服务型政府是高效政府 公共服务型政府必须是个高效能的政府，否则无法满足日益增长的多元化公 众需求。公共产品公共服务的提供必须是高水平低成本。作为有限政府，要求政 府在规模上是。小政府一，但是在政府效能上必须辐射整个社会，这就要求公共 服务型政府必须采取多元化的服务供给主体，加强公民和社会组织的参与能力， 引入市场机制，充分发挥绩效评估的作用，以企业化精神运作政府。以效率高、 回应性强、服务水平高的政府管理服务方式满足公众需求，了解对公共服务的信 息反馈，实现公共满意。 2 、公共服务型政府是责任政府 根据委托代理理论，政府权力是公民权利的让渡，政府在代表公民行使权力 的同时也要负相应的责任。责任行政和责任政府既是现代民主政治一种基本理念， 又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治的一种基本价 值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足； 政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上 的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制 度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，这种控制机制既包 括内部的，也包括外部的。内部的政府责任机制或形式至少包括职业主义的作用、 代表性的重要性及其伦理道德的考虑。外部责任机制在现代政府体系中，至少包 括组织的或监督的义务，行政控制、立法监督以及司法争议的解决。公共服务型 政府作为责任政府，不仅要在公民需求时被动回应，更要主动的在公民没有提出诉 求时，前瞻性的进行有效的政府作为。 3 、公共服务型政府是法治政府 法治政府是对责任政府的涵义的延伸，法治政府保证责任政府的行使，法治 确保政府责任的兑现，将政府权力约束在合法的范围内，抑制权力的膨胀和随意。 法治政府不仅能约束政府自律，而且能使政府决策更理性。用法律来规范政府行 为是营造整个法制社会的前提，完善法治是对社会环境最好的投资。从政府现代 化自身的发展逻辑来看，法治政府是现代民主制的产物，也是民主在制度层面上 。张成福责任政府论中国人民大学学报，2 0 ，( 2 ) 1 1 山东大学硕士学位论文 的要求。所以，