（行政管理专业论文）服务型政府的实践错位及其矫治.pdf

内容摘要 构建社会主义和谐社会是我们党在新的历史时期提出的战略目标，这个1 7 1 标的提出，对政 府治理模式提出了更高要求。政府职能作用的发挥取决于不同阶段的国家和社会需求，从社会 发展的进程看，这种需求始终处于不断变动之中。随着我国经济的发展，市场经济体制的逐步 完善，在经历过传统的统治型政府和借鉴近代西方的管理型政府的基础上，中国政府又开始探 索新一轮的政府演进，即建设“公共服务型政府”。所谓公共服务型政府，是指在公民本位、社 会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的， 以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。构建服务型政府是我国政府管理方式转型的主 导趋势，政府管理方式从管制型到服务型模式的转变，实际是由政府本位、官本位和计划本位 体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变，从无限政府到有限政府的转变，对于建设公共 服务型政府的意义已为学者们津津乐道。然而，就我国现阶段而言，服务型政府在实现为公 众服务的宗旨，履行服务的职能时，在一些特殊条件下，却有可能背离其本意，出现实践中的错 位，比如：政府在提供公共服务时会背离公众的需求采取歧视性服务、强制性服务、缺失性 服务和盲目性服务，这些问题如长期得不到解决，预示着我们的服务型政府的构建有陷入某 种困境的危险，值得我们高度关注。处理不当会造成与改革初衷适得其反的严重后果。这就 需要政府认清形势，尤其是对服务型政府运行过程中产生的实践错位要有清醒的认识和足够 的重视，只有这样才能有利于为公民服务这一根本宗旨的实现。 本文在第一章介绍了服务型政府产生的背景、内涵、相关界定及理论依据：第二章介绍 了建设服务型政府的必要性分析；第三章介绍了服务型政府在实践中的错位表现并在此基础 上从学理的角度对产生错位的原因进行了分析，指出解决服务行政实践上的错位，必须进行 理念的更新和模式上重塑；第四章提出新的对策思路，以“多元化”理念的导入及相关模式 的构建为切入点，积极探讨解决这一问题的路径，以期对我国服务型政府的构建有一定的启 示意义。 关键词：服务型政府；顾客至上；多元化；路径依赖 a b s t r a c t b u d d i n gas o c i a l i s th a n l i o n i o u ss o c i e t yi st h eh i s t o r yo fo u rp a r t yi nt h en e wp e r i o do ft h e s t r a t e g i co b j e c t i v e so ft h i sg o a l , t h eg o v e r n m e n th a sp u tah i g h e rd e m a n do nt h eg o v e r n a n c em o d e l t h eg o v e r n m e n ti sd e t e r m i n e dt op l a yi t sr o l ei nt h ed i f f e r e n ts t a g e so f t h es t a t ea n d s o c i e t yd e m a n d s ， t h ep r o c e s so fs o c i a ld e v e l o p m e n t , t h i sd e m a n di sa l w a y si nac o n s t a n tf l u x a l o n gw i t ht h ec o u n t r y s e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h eg t a d u a li m p r o v e m e n to ft h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m e x p e r i e n c e d 洒 t h et r a d i t i o n a lr u l e - b a s e dg o v e r n m e n ta n dt h em a n a g e m e n to fw e s t e r n - o r i e n t e dg o v e r n m e n tf r o m t h ef o u n d a t i o n ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n th a sb e g u nt oe x p l o r et h ee v o l u t i o no fan e wr o u n do ft h e g o v e r n m e n t , n a m e l y , t h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n l 。t h es o - c a l l e dp u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti st h ec i t i z e n - b a s e d ，c o m m u n i t y - b a s e dp h i l o s o p h y , u n d e rt h eg u i d a n c eo f u n d e rt h ef r a m e w o r ko f t h ed e m o c r a t i co r d e ri nt h ec o m m u n i t y a w h o l e ，t h r o u g hl e g a lp r o c e d u r e s 。 a c c o r d i n gt ot h ew i l lo fc i t i z e n ss e t t i n gu p ，t h i n kt h a tt h ep r i n c i p l eo fs e l - i n gt h ec i t i z e n sa n da s s u n l e t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t s e r v i c e s b u i l d i n gas e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti st h ed o m i n 柚t t r e n do fo u rg o v e r n m e n tn l a n a g e m e n tr e s t r u c t u r i n g m a n a g e m e n tf r o mt h eg o v e r n m e n t - c o n t r o u e d s e r v i c et ot h ec h a n g i n gp a t t e r ns t a n d a r dp r a c t i c ei st b rt h eg o v e r n m e n t , t h eo f f i c i a ls t a n d a r d s - b a s e d s y s t e mt oac o l m n u n i t y - b a s e dl w o g r a ma n dt h a tt h ep e o p l e b a s e da n dm a r k e t - b a s e do u c s ，7 l h ec h a n g e f r o mu n l i m i t e dg o v e r n m e n tt oal i u t i t e dg o v e r n m e n t , t h em e a n i n go fp u b l i cs e r v i c el b rs c h o l a r s r e l i s h e s h o w e v e r , o u rp r e s e n t ，as e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti na c l f i e v i n gd i eo b j e c t i v e so fp u b l i c s e r v i c e ，t h ep e r f o r m a n c eo fi t sf u n c t i o n s ，i ns o m es p e c i a lc i r c u m s t a n c e s ，t h e r em i g h td e v i a t ef r o mi t s o r i g i n a lm e a n i n g , i np r a c t i c ef l i e r e sd i s l o c a t i o n s u c ha s ：d e t r a c tf o mt h eg o v e m m e n ti nf i l ed e l i v e r y o fp u b l i cs e r v i c e sn e e d st ot a k ed i s t x i m i n a t o r yp u b l i cs e r v i c e s ，m a n d a t o r ys e r v i c e ，b l i n d n e s sa n dl o s s s e r v i c e s ，t h e s ep r o b l e m sh a v er e m a i n e du n r e s o l v e dl o ral o n gt i m e i n d i c a t e st h a tw ea r eb u i l d i n ga s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti n t os o m es o r to fd a n g e r o u sp r e d i c a m e n t , d e s e r v e so u rc l o s ea t t e n t i o n i m p r o p e rh a n d l i n ga n dr e f o r mw i l lb ec o u n t e r p r o d u c t i v em i n dt h es e r i o u sc o n s e q u e n c e s t i f f s r e q u i r e st h eg o v e r n m e n tt oc l e a r l yu n d e r s t a n dt h es i t u a t i o n i np a r t i c u l a r , t h ep r o c e s so fr u n n i n ga s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ts h o u l dh a v eac l e a ru n d e r s t a n d i n go ft h ep r a c t i c eo fd i s l o c a t i o na n d s u f f i c i e n ta t t e n t i o n ，o n l yi nt h i sw a yw i l li tb ep o s s i b l et oa c h i e v et h ef u n d a m e n t a lp u r p o s eo f t h i sc i v i c s e r v i e e t h i sp a p e ri n t r o d u c e das e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti nt h ef i r s tc h a p t e r ，o nt h eb a c k g r o u n d 1 1 c o n t e n t , m o d es e l e c t i o n ，i t sf u n c t i o ma n di t sa n a l y s i so ft h en e c e s s i t yo fb u i l d i n gas e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t ；t h es e c o n dc h a p t e rd e s c r i b e st h ep r a c t i c eo fas e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti nt h e p e r f o r m a n c eo fd i s l o c a t i o na n do nt h i sb a s i sd i s l o c a t i o na r i s i n gf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa c a d e m i c r e a s o n st h ea n a l y s i s ，t h a tt h es e t t l e m e n to ft h ee r r o n e o u sp r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v es e r v i c e s ，t h e i d e ao ft h en e e df o ru p d a u n ga n dr e m o d e l i n gm o d e ；c h a p t e ri i i ：n e ws o l u t i o n st ot h e 。d i v e r s i f i c a t i o n 。a n dt h er e l a t e dc o n c e p to ft h em o d e li n t ot h eb u i l d i n g af o c a lp o i n t , a c t i v e l y e x p l o r i n gt h ep a t ht os o l v et h i sp r o b l e m , w i t hav i e wt ob u i l d i n gas e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r m n e n tt oa c e r t a i ne x t e n tt h es i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n t ；c u s t o m e r s ；p l u r a l i s m ；p a t hd e p e n d e n c e i l l 学位论文独创性声明 本人郑重声明： i 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中 作者签名： 日期：词挈朔j 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版；有权将 学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅；有权 将学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇 编1 电版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 3o q 前言 在全球公共行政改革实践和新公共管理理论、新公共服务理论思潮的影响下， 政府公共服务社会化业已成为当代政府管理改革的主流。面对全面建设小康社会 和加入世贸组织后社会主义市场经济体制健全完善的现实需要，面对公共行政管 理系统起来越普遍地实现治理变革的趋势，中国政府适时提出了建设公共服务型 政府的目标。党的十六届三中全会和十届全国人大二次会议通过的政府工作报告 都明确指出，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的 同时，更应注重发行社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务水平，促进 经济发展与社会进步协调一致，促进中国公共行政系统由传统型向现代公共服务 型转变。为此，本文拟就公共服务型政府建设的理论与背景、基本内涵、本质特 征、实践错位及创新路径等方面的问题作一探析。 第一章服务型政府产生的背景、相关界定和理论依据 2 0 世纪六七十年代以来，随着全球化、知识经济以及信息社会的到来，针对 传统管制型政府失效的症状，西方各国公共部门中兴起了一股引用“企业化”运 作模式，运用市场力量来改造政府绩效的运动。在这场被称为“新公共管理”的 运动中，西方各国纷纷提出了“政府再造”的口号，以期通过“政府再造”来改 善公共物品的供给质量，重新赢得公众对政府的信心。正是在“新公共管理”运 动蔚为成风的背景下，西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。服务型 政府的根本理念在于：认为管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求， 政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。 第一节服务型政府产生的背景 由于历史的原因，中国政治历来有重政治统治、轻社会管理或以统治代管理 的特点。行政管理是发展中国家最稀缺的资源，中国尤其如此。祖先给我们后人 留下了丰富的统治经验，但却没有留下来更多科学的社会管理知识。然而，我国 逐步成熟的社会主义市场经济以及日益多元的社会利益和公共需求，越来越呼唤 现代化的社会管理体制，呼唤平等、民主、以人为本的公共服务型政府的建立和 完善。在这种背景下，学者在总结我国现代政府管理有限经验的基础上，不约而 同地把探索的目光投向了西方典型国家公共管理的经验总结和借鉴上，并达成了 广泛共识。 2 0 世纪8 0 年代以后，英国的公共服务宪章运动、美国的政府创新运动、韩国 的亲切服务运动、新加坡的好政府建设运动以及西方其他国家的顾客导向型政府 建设等，尽管其称谓和具体做法不尽相同，但最终目标都是构建公共服务型政府。 英国政府的做法是注重商业管理技术，引入竞争机制，进行以顾客导向为特 征的新公共管理运动；美国政府以顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底为 原则，以精简机构、裁减冗员、放松管制、引入竞争机制以及绩效管理为内容重 塑政府，最终目的就是创造一个少花钱多办事的廉价政府、效能政府。新加坡政 府则通过实行一种特殊的上下分离、两手并用的公共管理方式，管理靠威严，服 务讲仁慈，建设亲商、亲民的服务型好政府。除此之外，加拿大、澳大利亚、新 西兰、荷兰、日本等国都把顾客导向作为政府改革的重要原则，掀起了建设服务 型政府的浪潮。韩国则将英、美等国的经验进行了亚洲式的处理，使其更具有本 2 国特色。 归纳而言，当代西方政府改革的基本取向就是公共服务的市场化，具体表现 为合同出租、公私合作、用者付费和凭单制。西方服务型政府建设的基本内容可 以归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化；第二，社会力量的 利用和公共服务社会化；第三，政府部门内部的管理体制改革。其基本经验可归纳 为以下八点：高度重视并将公共服务作为政府的首要职能和核心职能；不断提升 社会性公共服务的作用和地位，使社会性公共服务成为政府公共服务职能的重要 内容；完善社会保障制度，使社会保障成为政府公共服务职能的主体；强化政府 就业公共服务职能，将充分就业作为政府旌政的重要目标；充分发挥政府教育公 共服务职能，加强对人力资本的投资和积累；高度重视公共卫生服务，努力体现 人文关怀；普遍重视政府科技公共服务职能，把科技发展作为国家战略，加大科 技投入特别是公共科技产品的投入；发挥各级政府和非政府组织! 私人部门的作用， 从各个层面上支持公共服务。学者认为，外国政府公共管理和政府改革的实践经 验，对我国公共服务型政府建设的启发作用主要表现在以下几个方面：首先，要 高度重视并将公共服务、尤其是社会性公共服务职能作为政府的首要职能和核心 职能，在借鉴国外经验时，要结合经济、社会发展的不同阶段，探索适合国情的 实践模式。其次，要深刻把握公共服务和经济增长相互作用、相互适应的规律， 善于掌握和运用公共服务发展的规律性认识。这个规律就是，人均g d p 分别处于 1 0 0 0 美元左右、1 0 0 0 8 0 0 0 美元以及8 0 0 0 美元左右时，公共服务型政府建设应分 别处于全面完善公共服务制度( 初级建设) 阶段，以公共服务为基础和平台、经济社 会协调发展( 全面建设) 阶段和公共服务型政府建设的高级阶段。公共服务与经济增 长的相互关系决定了公共服务与经济增长应协调发展，既不能超越，也不能滞后 于经济发展阶段。再次，中西公共服务的重点基本都是公共教育、医疗卫生、社 会保障、科技服务以及公共基础设施建设等，但鉴于国情，我们不应照搬福利国 家模式，相反应坚持覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率的原则，在保证最低 生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护弱者为重点，逐步扩大公 共服务的覆盖面，从而实现人人都享有基本公共服务的目标。在这方面，要抓住 关键，切实解决关系国计民生的突出问题。最后，公共服务市场化是西方国家的 普遍做法，其实质就是决策与执行的分开。公共服务的质量、数量及标准由政府 通过政治过程作出决策，而公共产品和服务的具体提供则通过市场机制，由私营 部门、第三部门以及非营利组织通过竞争来完成。这就启发我们在条件合适的情 况下，也要逐步推广公共服务的市场化、民营化，逐步减轻政府负担，把政府从 繁重的具体事务中解脱出来，从而更好地发挥其公共职能。 第二节服务型政府的相关界定 一、服务型政府的内涵 ( 一) 服务型政府是以顾客为导向的政府 新公共管理者认为，政府应以顾客为导向。从而改变了传统管制型政府模式 下政府与社会之间的关系，对政府的职能及其与社会的关系进行了重新定位，把 社会公众真正放在了一个平等的位置上，把自己定位成一个服务者的角色。政府 不再是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是公共 服务的消费者一“顾客”“或客户”，企业家式的政府应以顾客的需求为导向，并 为其提供高质量、高效率服务的政府。因此，服务型的政府应该是“以民为本” 的政府。 ( - - ) 服务型政府是管理运作高效的政府 作为对管制型政府的革新和替代物，服务型政府应在最大程度上克服管制型 政府所带来的行动迟缓、效率低下、回应性差等弊端，这是服务型政府的根本要 求和体现。解决这个问题的根本出路是要引入竞争，因为机械的效率是有限的， 而竞争的效率则是无限的，哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果，增强成本意 识，提供优质服务。新公共管理者主张运用“企业化”的模式来运作政府，把部 分公共服务推向市场，并在政府内部引入竞争机制，以便在公共物品的分配过程 中，形成公共部门内部、公共部门与私人部门以及私人部门之间的竞争格局，从 而实现高效率地提供公共服务。 ( 三) 服务型政府是职能有限的政府 在传统管制型政府的社会里，政府的触角已延伸到社会生活中的各个领域， 带来的是：政府一方面承担了过多的职能，侵犯了本不该介入的私人领域；另一 方面，由于现实中政府能力的有限性使得其无法提供公众所需的公共服务。狄骥 说过：“这种权力绝不能因为它的起源而被认为合法，而只能因为它依照法律法规 所作的服务而被认为合法”。结果是引发了管制型政府能力及其合法性的质疑和危 机。所以，现代服务型政府应该是一个职能有限的政府，应该从某些不该介入的 4 领域退出，与此同时强化其本该履行的职能，务必成为一个职能有限又有效的政 府。 ( 四) 服务型政府是责任政府 权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。 传统的公共行政需要明确区分下达命令及执行命令者，后者执行命令时不对其结 果负任何责任，导致在官僚制模式运作中，结果的取得是不重要的。这就带来一 个问题：行政人员可以声称没有下达命令或命令不清楚，从而逃避责任。而传统 管制型政府又缺乏一套完善的责任制约机制，结果导致政府管理过程中责任的丧 失以及各种寻租、腐败现象的出现，最终受损是公共利益。而公共利益的追求需 要一种精心设计的责任结构，以确保以公众名义行事的人为公民的利益付出最大 努力。因此，服务型政府应该有较为完善的、结果指向的责任机制，把责任落实 到具体岗位和个人，真正地实现责任政府。 ( 五) 服务型政府是民主参与的政府 实践表明，公共行政人员愿意拥有一定的权力并承担有利于培养创新的精神。 此外，行政机构还应该为公众参与提供渠道。离开公众的参与，行政人员或专家 往往无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。不论是公共部 门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所 需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有 的工具。因此，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。所以 说，服务型政府还应该是一个民主参与的政府。 二、服务型政府的模式选择 服务型政府在实践中有着不同的模式。发达国家的行政管理实践和理论，都 是随着工业化的发展进程而不断演进。工业化初期、工业化发展与完成时期以后 及工业化时期的政府模式各不相同。目前，世界各国的公共服务模式可划分为三 种类型：一是以美国和德国为代表的自保公助模式，又称“最低保障与兼顾效率 型”公共服务模式；二是以英国和北欧各国为代表的国家福利模式，又称“全面 公平型”公共服务模式；三是以新加坡和智利为代表的自我积累模式，又称“效 率主导型”公共服务模式。 ( 一) “最低保障与兼顾效率型”公共服务模式 最低保障与兼顾效率型的公共服务型模式是一种在社会保障与社会福利等公 共服务上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。以美国和德国为 典型代表。美国的公共服务型模式强调通过自由竞争和经济增长确保劳动者加入 劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度保障其生活。德国的公共服务制度同样强 调社会成员的自助性，强调社会保障制度中权利和义务的对等性，同时，德国公 共服务制度比较重视政府的辅助作用。 ( 二) “全面公平型”公共服务模式 全面公平型的公共服务制度把“公平”作为首要价值理念它强调以国家为 主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个 人都必须享有社会保障的权利。以英国和北欧各国为其典型。英国的公共服务制 度是基本公平型的制度，把国家保障范围仅限于“平等的最低生活”。国家的责任 是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。 以瑞典为代表的北欧模式则是全面公平的公共服务三项式。它保障的不仅是社会 成员的最低生活水平，而且是对社会成员进行全面的、高水准的保障，带有浓重 的收入均等化的色彩。 ( 三) “效率主导型”公共服务模式 效率主导型的公共服务型模式就是通过国家立法等强制手段，以家庭或个人 的储蓄来进行自我保障。这种模式国家负担轻，对经济效率产生正面影响。新加 坡和智利是其典型。 在国内，为适应本地区改革与发展的新形势，各地方政府也加快了服务型政 府的建设。苏州、上海、南京、浙江和广州等地，由于这些地区国际化和市场化 水平较高，他们率先建立了有着本地区特色的服务型政府模式o 。这些模式有： ( 一) 上海模式：精干、高效 2 0 0 1 年，上海率先提出建立一个高效、精干的服务型政府，进一步加快政府 职能转变，树立管理就是服务的思想，为中外各类企业提供良好的政府服务和安 全稳定的社会经济环境。各级领导不断提高思想认识，落实责任，形成靠制度管 理的理念提高公务人员的整体素质，严格执行效能追究。同时，加强效能监察工 作，通过强有力的效能监察，保证效能建设工作取得成效。 ( 二) 广州模式：信息化 广州作为一个富有生机而又务实的城市，在各方面为海内外投资者拓展巨大 。罗志军主编： 地方政府政务管理模式探索 南京市出版社，2 0 0 3 年版，第5 6 页。 6 的投资空间。“广州市招商引资信息平台”设有中英日3 种语言版本，拥有4 大服 务功能：整合，宣传、评估、互动。该平台拥有3 大资源库：项目资源库、土地 资源库存和大企业集团资源库，实现了招商资源信息互通共享。“广州市外商投资 管理平台”有外商投资项目审批、证书核发、利用外交统计等功能，成为建立和 完善广州市统一的外商投资管理体系，加强对外商的投资管理的宏观指导和监督 的网络管理平台。 ( 三) 南京模式：亲民、富民 南京是国较早地创建服务型政府的城市，制订了“一年构建框架、三年逐步 完善、五年全面完成”的计划，分步实施，合力推进。其落脚点就是要让每一位 创业者获得成功，让南京成为一个充满成功希望的城市；要切实实施亲民、富民 政策，为经济发展服务。南京市政府还从公共决策机制、行政法定化、提高公共 服务效能和完善公共财政体系、规范市场经济环境以及建设公务员队伍等诸方面， 系统的提出了建设型政府的方案，各个相关部门在实践中创造性地积极实施。取 得了明显的成效。 ( 四) 新苏州模式 苏州市政府致力于建设服务型政府。政府职能转变贯彻“三位”原则，即政 府工作“到位”，不能推卸责任，管辖范围不能“越位”，政府和企业之间不能“错 位”。政府的主要责任是为全社会建立一个公正、公平的竞争平台。苏州市政府的 行政行为从苏南模式中的直接干预型转变为服务型。苏州市政府按照国际化的要 求，对各开发区进行科学、规范和法制化的管理；在管理过程中，贯彻简化程序、 量化责任、优化服务的原则，提高政府工作效率。 ( 五) 浙江百姓经济模式 浙江经济不是“政府经济”或“官方经济”，而是典型的“百姓经济”。民营 经济在浙江已经超过了“半壁江山”的作用。在浙江百姓经济发展的过程中，政 府主要是为经济发展创造良好环境。政府重点搞好产业带、城市发展、大交通网 络、生态环境保护等规划，加大对基础设施、能源建设、环境保护等一些重大基 础性项目的投入。 三、服务型政府的功能定位 政府职能合法化的主要依据是“市场失灵”的存在，如公共物品供给缺乏、 外部性、垄断、收入的不平等分配，贫富差距扩大和贫困等。“市场失灵”千万的 7 缺陷，只能依靠政府运用经济、法律和行政等手段予以弥补或修正。当然，政府 同样存在着失效。市场优先于政府，政府要以市场为基础来界定自身职能，用足 市场。慎求政府，在不得不的情况下才求诸政府，这是正确处理政府与市场关系 的基本原则。对政府而言，凡事要量力而行，用足市场。在现阶段，建立市场经 济体制是我们的基本目标。政府职能及其转变应与建立社会主义市场经济体制的 要求相适应，支持市场主导、政府适度调控的原则。具体包括以下方面： ( 一) 以“提供公共物品和公共服务”作为政府的主要职能。公共物品的概念 不仅指有形的物品，如社会基础设施、公共服务等，也包括许多无形的物品，如 法律、法规等，以及为国民经济运行发展和全体社会成员提供一般的公共服务与 管理，包括科教文卫、大众传媒与社会信息、政府伤员的管理与服务等。 除此之外，根据我国现阶段经济和社会发展与改革开放的新要求，服务型政 府还具有推动经济高效能运转的职能。即服务型政府以经济建设为中心，政府经 济调节职能的有效发挥可以保证经济持续稳定发展。在更大程度上发挥市场配置 资源的基础性作用促进社会资源的优化配置；营造良好的投资环境为市场经济的 竞争者提供更多的优质服务，从而失去市场经济的高效运转。高效包括高效率和 高效益。另外，还具有规范市场有序运行的职能。市场监管是为了维护社会公共 利益，政府运用法规、政策等手段，管住而又不管死市场活动主体，起着保障市 场机制的健康运行作用，提供经济活动的良好环境。这是一种主要由禁止性规定 构成的消极管理。市场监管具体包括：价格管制，对关系国计民生的重要部门价 格由政府依一定的规则制定；保护和促进竞争，制定和实施反垄断法；质量规制， 对重要商品和服务的质量制定严格的执行性标准；劳动保护，制定最低工资制度 等涉及劳资关系的法规等。 ( - - ) 政府的回应性，即政府行为能较准确地反映公众的意愿和偏好。所提供 的公共物品和服务在种类、数量和质量方面符合公众的要求。近代以来，无数个 经济学家和政治学家围绕政府在社会经济生活中的角色和职能展开争论，提出了 各种相关的理论学说，但是人们最终意识到，“根本就不存在什么独立、客观的方 式可以用来确定政府的理想规模或界定到底哪些活动适用于公共部门。社会中的 公共部门是其公民思维的产物”，由此，衡量政府职能是否恰当最根本的方法就是 看其是否以及在多大程度上反映了公众的偏好和诉求。 在当代中国政治体制中，政府的回应性主要表现在以下几个方面：1 、政府在 制定和执行公共政策时，能够回应其他的政治组织的要求和期望，这些政治组织 在我国主要指各级人民代表大会、政协、执政党和上级政府；2 、对法律的回应性， 认识到法律的至高无上的地位，即依法行政；3 、对普通大人的需要和要求保持敏 感，这主要通过建立和畅通各种直接参与渠道实现；4 、对行政权力的有效制约及 完善的责任机制，目的是防止并及时纠正偏离公民意愿和利益的政府行为；5 、实 行政务公开、信息公开，建设透明的政府以便于公众的监督和控制。 在现阶段，保障社会良性运行以及提高居民生活质量，是普通大众的共同需 要和迫切愿望，也是政府回应的重要方面。因此，促进社会公正和健康地发展是 服务型政府的一项重要职能，是创造良好社会环境的重要方面。公共行政管理就 是一个维持社会公正法则的过程，它不但重视公共行政管理的主体，而且重视公 共行政管理的客体。我国政府主人和客体的利益是一致的。政府需要维护社会的 良性运行。社会的良性运行与协调发展，是指特定社会的经济、政治工作、思想 文化三大系统之间以及各系统内不同部分、不同层次之间的相互促进，而社会障 碍、失调等因素被控制在最小的限度和最小的范围内。 社会管理职能，包括社会保障体系建设，即为全体社会成员提供不同类型和 不同程度的社会保障，以分散社会风险，缓和减轻经济社会波动对家庭的冲击和 压力，增进居民福利，包括养老、失业、医疗保险、最低生活保障和其他社会救 助与福利等。社会安全体系建设，即为全体社会成员提供安全、稳定的社会公共 秩序，包括国防、公安、司法等。社会信用体系建设，即建立企业和个人信用评 价制度，以及政府信用管理制度一个诚实守信的政府会极大地提升自身的价值， 并在全社会产生十分重要而又不可替代的引导、示范和约束作用。 全面建设小康社会不仅包括提高居民的生活水平，而且要不断提升居民的生 活质量。服务型政府必须始终坚持就业优先原则，通过支持自主创业和购买就业 岗位等途径，提高再就业率，遏制失业北，建设高就业城市；必须着力营造最佳 人居环境，建设最安全城市、生态绿化城市、数字城市；不断满足居民的精神与 政治生活需求，是执政为民的出发点和最终归宿，是贯彻落实“三个代表”重要 思想的根本目标和任务。 ( 三) 政府回应的能力和效率，即政府能及时地，以较低的成本回应公众的要 求。这一要求是“政府回应力”之“力”的主要表现。服务型政府不仅要求政府 能够制定能够准确地反映公众需求的政策，而且要求政府能够尽可能地实现所设 9 定和宣称的政策目标；回应力意味着政府能在尽可能短的时间内满足公众的需求； 回应力意味着政府能够以较低的成本满足公众的需求。 ( 四) 以公正的方式回应公众的要求。“公众”是一个抽象的概念，它由每一 个具体的公民构成，这些公民不仅有不同的偏好和利益，其所拥有的进行偏好和 利益表达的资源和机会也不同，那么如何加总各种不同的偏好和利益诉求? 处理 这一问题的基本原则就是以公正的方式回应公众的要求。尽管“何谓公正”是一 个争议颇多的问题，但是在现代社会人们还是在一些基本的问题上达成了共识： 公正首先意味着平等地分配基本的权利义务；其次意味着财政公平，即在公共服 务中谁受益谁承担成本；再次是基于不同支付能力的平等分配( 再分配) ；最后是 “正当程序”，即按照法定的程序平等对待所有的公民，在与自身利益相关的事项 中，公民有被告知、申辩、听证、救济的权利。 第三节服务型政府产生的理论论据 近年来，我国内地不少地方政府借鉴西方政府再造的相关做法和经验，基于 本地实际进行制度创新，提出并尝试建设服务型政府。对于地方政府改革实践中 出现的这一新型政府管理体制，我国理论界积极关注，并开展了相关研究，也取 得了不少喜人的成果。但在此过程中，对服务型政府建设的理论依据和现实背景 这两方面却相对谈得较少。而任何一项制度架构或运行机制的建立都需要一系列 理论的支持，服务型政府也不例外。特剐是温家宝总理在十届人大三次会议上所 做的政府工作报告中更明确提出要“努力建设服务型政府”。因此，对服务型 政府进行全面系统的研究不仅是必要的，也是必须的。基于此，本文拟对服务型 政府建设的理论依据与现实背景进行探讨。 服务型政府，是指社会主义市场经济条件下，“在公民本位、社会本位理念指 导下，在整个社会民主框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公 民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”o 。作为一种与传统计划经济条件下坚持 “官本位、权力本位”的管制型政府迥异的新型政府管理体制，服务型政府的建 设有着坚实的理论依据。 一、人民主权理论：政治学理论依据 近代西方，许多思想家围绕主权问题展开了争论。在主权应当在君还是在民 的问题上，卢梭基于自然法和社会契约理论，首次系统地阐述了人民主权理论。 。段忠桥：当代国外社会思潮，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版，第2 0 页。 l o 卢梭认为，自然状态下自由平等的人民，因生产力的进步和私有制的出现，产生 了暴力的战争状态。为了摆脱这种状态，人民便通过订立社会契约产生一个“民 众的结合体” 这一“民众的结合体”是“一个公共的人格，以前称为城邦，现 在则称为共和国或政治体每个个人在可以说是与他自己缔约时，都被两重关 系所制约着：即对于个人，他就是主权者的一个成员；而对于主权者，他就是国 家的一个成员”。而“正如自然赋予了每个人以支配自己各部分肢体的绝对权力一 样，社会公约也赋予政治体以支配它的各个成员的绝对权力。正是这种权力，当 其受到公意指导时，就获得了主权这个名称”。作为一种公共意志的体现，主权不 仅是绝对的，丽且是“不可转让、不可分割的” 基于人民主权，卢梭论述了政府与人民之间的关系。他认为国家和政府在性质 和职权上有着本质的区别。国家是社会契约的产物，是主权者，是一切权力的源 泉，因其自身丽存在。而政府的刨制只是一项法律而已。政府的“本质是主权者 的执行人，是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合； 它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。至于政府的行政官吏，“绝不是 人民的主人，而只是人民的官吏：只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他 们。”为了保证人民的意志得到执行，针对政府可能蜕化变质而由公仆变为主人的 倾向，卢梭提出随着政府权力的扩大和政府职务诱惑力的增加，人民应掌握更大 豹权力来约束政府。 人民主权理论将人民置于权源的位置，确立了在政府与人民的二元关系中人民 的根本地位，从而成为我国服务型政府建设的政治学理论依据。 二、新公共管理理论：行政学理论依据 2 0 世纪7 0 年代开始，传统公共行政日益遭到新的外部环境的严峻的挑战，其 “赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治行政二分论和韦伯科 层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危 机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能 力失去信心，政府失败论开始占据主导地位。”在此历史背景下，一种新的公 共行政理论新公共管理在2 0 世纪8 0 年代的英美两国应运而生，并迅速扩展 到西方各国。 。卢梭：社会契约论，商务印书馆2 0 0 3 年版，第4 5 页。 作为一种新的公共行政理论，新公共管理在西方各国有着不同的名称，如在英 国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家政府”或“新公共管理”，等等。对于 这种“企业家政府”或“新公共管理”，美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在 改革政府一书中认为其基本原则或基本内容为：( 1 ) 起催化作用的政府：掌 舵而不是划浆；( 2 ) 社区拥有的政府：授权而不是服务；( 3 ) 竞争性政府：把竞 争机制注入到提供服务中去；( 4 ) 有使命的政府：改变照章办事的组织；( 5 ) 讲 究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；( 6 ) 受顾客驱使的政府：满足顾客的 需要，而不是官僚政治需要；( 7 ) 有事业心的政府：有收益而不浪费；( 8 ) 有预 见的政府：预防而不是治疗；( 9 ) 分权的政府：从等级制到参与和协作；( 1 0 ) 以 市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。 可见，新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为自己的 理论基础，将传统公共行政的“主体( 政府) 中心主义转化为客体( 顾客) 中 心主义，将权力中心主义转化为服务中心主义，将效率中心主义转化为成本中心 主义，将个人利益中心主义转化为公共利益中心主义”。所以说，它为我国服务型 政府建设提供了行政学理论依据。 三、行政法治理论：行政法学理论依据 亚里士多德曾指出：“法治应包含双重意义：已成立的法律获得普遍的服从， 而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。而行政法治即法治在行 政领域中的具体化，是指“国家行政管理活动服从独立于行政机关之外的法律的 最高权威的一种状态”。一般来说，行政法治有如下三层基本内涵； ( 一) 法律至上。法律至上包括两方面内容：一是一切行政权力源于宪法和法 律，行政权力的行使必须有法律依据。二是任何行政行为均不得与法律相抵触， 行政行为违法必须承担法律责任。 ( 二) 法律必须尊重公民个人的权利和自由。“法治原则不局限于合法性原则， 还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容。否则，专制主义是典型的法治国 家。因为那里的政府随意制定法律，那里的秩序和纪律较其他国家良好。但那里 公民的人格和价值完全被忽视。”因此，法治不仅有形式上的法律至上的要求，而 且更要求法律必须体现尊重公民个人权利和自由的精神。 o 卡斯滕狄克；大不列颠国情报告，德国政治教育中心，1 9 9 4 年版，第1 8 9 页 1 2 ( 三) 行政行为必须接受法院的司法审查。有无独立的司法机构对行政行为的 合法性进行审查，是国际公认的行政法