（行政管理专业论文）服务型政府建设中存在的问题及对策研究.pdf

中文摘要 随着全球化的推动，同时伴随市场经济体制的成熟，以及公 众对政府期望值的不断提高，建设一个民主、高效、负责任的服 务型政府就成为适应新形势新任务的要求而提出的政府改革目标 模式。笔者首先从服务型政府这个目标模式入手，全面分析了服 务型政府模式，纵向通过与统治型政府模式和管理型政府模式的 比较，指出服务型政府模式是一种新型的政府模式，再进一步横 向解析了服务型政府模式包含的结构要素以及它们之间的逻辑联 系，后着重从政府角色职能定位深度阐释了服务型政府模式的本 质要求和核心价值；然后在上文阐述的一个完整的服务型政府模 式是由服务型政府理念、体制、制度、行为方式构成的个有机 整体基础上，结合我国当前服务型政府建设的现状，着重探讨了 服务型政府实际建设过程中在理念、体制、制度、行为方式这些 方面存在问题的种种表现，并进一步指出服务型政府建设在理论 准备、财政支出结构、公务员总体素质和公民社会发育这些方面 所面临的困难以及这些问题和困难不能很好解决可能会带来的一 些不良后果；接着深入剖析了服务型政府建设中存在问题的主要 成因；最后针对问题，从理念、体制、制度、行为方式方面提出 了一些具体的行之有效的对策。 关键词：服务型政府模式；问题；服务型政府建设 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h eg l o b a l i z a t i o ni m p e t u s ，s i m u l t a n e o u s l yf o l l o w i n gt h e m a r k e te c o n o m ys y s t e m sm a t u r i t y , a sw e l la su n c e a s i n ge n h a n c e m e n to f t h ep u b l i ct ot h eg o v e r n m e n t se x p e c t a n tv a l u e ，c o n s t r u c t sad e m o c r a c y , h i 曲l ye f f e c t i v e ，t h er e s p o n s i b l es e r v i c et y p eg o v e r n m e n tb e c o m e st h e g o v e r n m e n tw h i c ha d a p tt h en e ws i t u a t i o na n dn e wd u t y sr e q u e s ta n d p r o p o s e sr e f o r m a t i o nt a r g e tp a r e m a tt h ef i r s t l y , t h ea u t h o rs t a r t sw i t h t h es e r v i c et y p eg o v e m m e n tt a r g e tp a t t e r na n dc o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z e s t h es e r v i c et y p eg o v e r n m e n tp a r e m ，t h r o u g hl o n g i t u d i n a lc o m p a r i s o n w i t hr u l e g o v e r n m e n tp a t t e r na n dm a n a g e m e n tg o v e r n m e n tp a t t e r n , p o i n t so u tw h i c ht h es e r v i c eg o v e r n m e n tp a t t e mi s o n ek i n do fn e w g o v e r n m e n tp a t t e r n ，a g a i nc r o s s w i s ea n a l y z e sf u r t h e d ys t r u c t u r ef a c t o r s w h i c ht h es e r v i c eg o v e r n m e n tp a t t e r nc o n t a i n s ，l a t t e re m p h a t i c a l l y e x p l a i n e dt h es e r v i c eg o v e r n m e n tp a t t e m se s s e n c er e q u e s t sa n dc o r e v a l u es y s t e mf r o mt h eg o v e r n m e n tr o l ea n df u n c t i o nl o c a l i z a t i o n ；t h e n o nt h ep r e c e d i n gc h a r p t e re l a b o r a t i o n ：ac o m p l e t es e r v i c eg o v e r n m e n t p a t t e mi sao r g a n i co v e r a l lw h i c hi sc o m p o s e do ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t i d e a ，s y s t e m ，r e g u l a t i o n ，b e h a v i o rw a ya n du n i f i e sp r e s e n ts i t u a t i o nw h i c h n o wo l i i c o u n t r yc o n s t r u c t st h es e r v i c et y p eg o v e r n m e n t ，e m p h a t i c a l l y d i s c u s s e st h es e r v i c et y p eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n sa l ls o r t so f q u e s t i o n s i nt h ei d e a ，s y s t e m ，r e g u l a t i o n ，b e h a v i o rw a y , a n df u r t h e d yp o i n t so u tt h e d i f f i c u l t yw h i c ht h es e r v i c et y p eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o nf a c e si nt h e t h e o r yp r e p a r a t i o n ，t h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，t h eo f f i c i a lo v e r a l lq u a l i t y a n dt h ec i t i z e ns o c i e t y g r o w t h a sw e l la st h ep o s s i b l ec o n s e q u e n c e s w h i c hb r i n g sb e c a u s et h e s eq u e s t i o n sa n dd i f f c u l t i e sc a l ln o tb es o l v e d ； a f t e rt h a tt h o r o u g h l ya n a l y z e sm a i no r i g i n sw h i c he x s i s t sq u e s t i o n si nt h e s e r v i c et y p eg o v e m m e n tc o n s t r u c t i o n ；f i n a l l yf r o mt h ei d e a , s y s t e m ， r e g u l a t i o n ， b e h a v i o r w a yp r o p o s e s s o m e c o n c r e t e e f f e c t i v e c o u n t e r m e a s u r e sb a s e do nt h eq u e s t i o n s k e y w o r d s ：s e r v i c et y p eg o v e r n m e n tp a t t e r n ；q u e s t i o n s ；s e r v i c e 够p eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n 。 服务型政府建设中存在的问题及对策研究 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：热盂袤母6 月矽日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阒。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密回。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名： 邙盍霞 别醛各研 6 日日 服务型政府建设中存在的问题及对策研究 1 1 选题意义 第一章绪论 建设服务型政府是世界行政改革的浪潮，自2 0 世纪七八十年 代以来，世界各国政府都把塑造和构建服务型政府作为政府改革 的主要目标。建立一个服务于人民、服务于社会的政府，也是中 国政府改革的长远战略目标。 我国自上世纪9 0 年代开始，上海、南京、北京、重庆等地方 政府率先提出了建设服务型政府的目标。之后，全国各地方政府 纷纷效仿，开始了我国建国后第一场自下而上的政府革命和政府 建设运动。温家宝总理在2 0 0 5 年的政府工作报告中首次提出“建 设服务型政府”的目标，并从政务公开、管理方式、部门协调、 群众参与等方面进行了具体部署，在各地掀起了建设服务型政府 的热潮。但事实上，由于服务型政府建设对我国来说是一项全新 的任务，它的迅速推行，更多的是得力于政府的强势行政命令和 行政干预，因而，在实际中的建设效果并不好，涌现了许多问题。 如思想认识上，一些同志把服务型政府建设等同于建设行政服务 中心和增加一点笑容，全新的服务理念并没有真正树立起来；体 制上，政府职能转变未能真正到位和政府角色不清，管了许多不 该管的事，造成机构冗繁，财政负担重，服务效率低下等一系列 弊端；制度上，对服务型政府建设很多方面没有制度化，政府的 随意性很强；行为方式上，许多便民化的手段没到位，先进的技 术电子政务尚未得到有效的应用等诸多问题，而且有些问题异常 尖锐、突出。如果任其发展，会导致人们逐渐对服务型政府建设 产生怀疑和丧失信心，也会阻碍我国服务型政府建设的进程，最 终将会直接关系到服务型政府在我国的顺利实现。因此，必须高 度重视探讨服务型政府建设中出现的问题。另一方面学术界虽然 对服务型政府建设进行了深入的研究和广泛的关注，但主要侧重 于为什么建设服务型政府，如何建设服务型政府，而且多停留在 硕士学位论文 泛泛而谈服务型政府建设的必要性或抽象地谈论如何建设服务型 政府，却对服务型政府建设中出现的问题，面临的困难研究不够， 比较薄弱。因此，本文写作的最大目的是想着重指出服务型政府 建设中存在的问题和面l 临的困难，并提出行之有效的对策予以及 时解决，试图能有效指导和推进我国服务型政府的建设实践和提 高我国政府为人民服务、为社会服务的自觉性，更重要的是，能 使我国政府在建设过程中认识到服务型政府建设的复杂性、艰巨 性、长期性从而保持清醒的头脑，不骄不躁、循序渐进的建设一 个真正完整意义上的服务型政府。因此，有着非常重要的实践价 值和理论意义。 1 2 国内外研究述评 1 2 1 国外研究概况 倡导服务型政府，构建服务行政理念，是由马克思主义者提 出，为马克思所首倡，并在以后的社会主义实践中得到发展和体 现。而服务行政概念是德国学者厄斯特福斯多夫在作为服务 主体的行政一文中最早提出的。往后服务型政府的研究是与新 公共管理思潮的出现密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运 动”。奥斯本和盖布勒的改革政府一书中提出“重塑政府”运 动，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、 结果控制、简化程序的原则。改革的基本内容是精简政府机构、 裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。美 国的盖伊彼得斯在政府未来的治理模式一书中提出了四种 未来政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解 制型政府。澳大利亚公共行政学家欧文e 休斯在他的专著公 共管理导论中提出一个民主、负责任、有能力的、高效率的、 透明的政府行政管理体系，无论是对经济发展还是对整个社会的 可持续发展都是不可缺少的。拉塞尔m 林登的无缝隙政府 一书中详述了再造的步骤，揭示了无缝隙政府不是全盘推翻现有 的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以数量、规模为导 向，而是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向。最新发 服务型政府建设中存在的闯题及对策研究 展的是登哈特和珍妮特夫妇合著的新公共服务，提倡公共利益、 公民权利、民主程序、公平和民主、回应性等理念，强调“公民 优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”原则与“公民满意” 原则，表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特所强调的： “与新公共管理不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上 的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服 务之上的。”回综上所述，对于服务型政府的研究，国外起步比较 早，研究成果也比较多，尽管没有直接提出服务型政府的概念， 其观点和见解也存在这样那样的缺陷，但他们提出的政府治理模 式的内容有很多服务型政府的特征，因而对于我们现阶段认识和 研究服务型政府的构建有着重要借鉴意义。 1 2 2 国内研究概述 1 2 2 1 服务行政从概念到模式 近年来，在我国关于“服务行政”的研究逐渐成为一个热点 问题。对“服务行政”概念的使用可以追溯到1 9 9 5 年。从论文分 布情况看，在1 9 9 5 年至1 9 9 7 年的时间内，国内关于“服务行政” 的论述主要是集中在行政法学这一研究领域，大都把“服务行政” 的思想作为行政法的学科理论基础加以探讨。不过我们也看到这 一时期，行政学界的一些有着较深行政法学修养的学者，也开始 在行政学的研究领域中使用“服务行政”的概念，比如，张成福 指出：“行政学的指导作用之一就在于不断揭示和批判那些， 与服务行政和为民众的行政相冲突的一切理念和行为，谋求思想 和行为的解放，以便超越限制行政发展的种种社会障碍。”圆马敬 仁也指出：“在社会转型期，权威行政与党和国家所极力倡导的、 正蓬勃生发、但仍未确立的服务行政情结呈现出一种犬牙交错、 相克相生的状态，而服务行政将是我国政府、企业和社会管理发 展的必然趋势。” 因而这个阶段所取得的成果是把一个从属于行 罗伯特b 登哈特公共组织理论【m 】北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 第2 0 7 页 张成福发展问题与重建一一论面向2 1 世纪的中国行政科学【j 】政治学研究1 9 9 6 0 1 第5 9 页 国马敬仁转型期的中国政府企业与社会管理一一中国管理倚结解析【j 】中国行政管理 1 9 9 6 0 1 第3 0 页 3 硕士学位论文 政法学基础理论建构需要的“服务行政”概念引入到行政学的研 究中来。从1 9 9 8 到2 0 0 0 年，关于“服务行政”的探讨进入了一 个薪的阶段，在这个阶段中，“服务行政”的概念被引入到行政模 式的建构中来了，成为直接思考行政改革目标模式的理论探索。 通过文献考察，可以发现，张康之第一次提出了“服务行政模式” 建构的问题，他认为，“社会主义的公共行政应当既不同于传统的 统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的 服务行政模式。在这种模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行 政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度，公共权 力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监 督。当然，服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能， 但在实施这种管理时，公共权力与行政职位的结合，是从属于管 理的需要的。这种管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服 务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的。”这是国内第一 篇明确提出并阐述了“服务行政模式”的文章。在这一时期，张 康之发表了大量文章探讨“服务行政”的问题，并第一次直接提 出了“服务型政府”这个概念。虽然“服务行政”与“服务型政 府”这两个概念在基本内涵上是一致的，但是，很明显，使用“服 务型政府”这个概念能够更多地突出服务行政模式建构的学术意 向。这个时期学术界都开始了对服务型政府模式的广泛关注，其 研究现状可以从中国期刊网上“服务型政府”以及“服务行政” 的论文数量窥见一斑。但经梳理可以发现，主要是从某个方面某 个角度出发对其进行了深入研究，没有从多方面多角度加以阐述， 不够系统全面。而服务型政府本身又是一个涵盖面非常广、综合性 的概念，它既涉及观念或者理念层面，又牵涉到政府的职能，它 还可以是政府的角色定位，也还包括了政府的行为方式。因而， 本文着重从纵向和横向两个方面对服务型政府模式进行了全面系 统整体的把握，以求提供全景式的观照。并结合各位专家学者的 观点，主要是从角色定位和职能定位对服务型政府的内涵提出自 己的见解，作进一步阐释。以求对服务型政府模式有一个全面系 张康之行政道德的制度保障【j 】浙江社会科学1 9 9 8 0 4 第6 5 - 6 6 页 服务璎政府建设中存在的问题及对策研究 统和深刻的认识。 1 2 2 2 服务型政府从理论到实践 自2 0 0 1 年开始，“服务型政府”的研究逐渐成为一个热点问 题。人们根据自己对“服务型政府”的理解而进行理论阐释和现 实探索，可以说，在全国范围内已经形成一场持续的、全面的、 多方位的对“服务型政府”及相关概念进行理论探讨和实践探索 的浪潮。出版了一些代表性的著作如张康之的公共管理伦理学， 刘炳香所著的西方国家政府管理新变革。除了这些著作外，许 多学者还以极大的热情撰文立说，抒发己见，学术界关于政府改 革及服务型政府的论文数以百计，令人目不暇接，仅2 0 0 4 年 2 0 0 5 年发表在各种重要刊物上的相关论文数量已经达到4 8 0 余篇。 除学者们发表的论文外，一些研究机构和政府组织也以研讨会的 形式对服务型政府建设的相关问题进行了总结。2 0 0 3 年7 月，中 国( 海南) 改革发展研究院在北京召开了“建设公共服务型政府” 座谈会；2 0 0 3 年1 1 月，中国( 海南) 改革发展研究院又在海口召 开了“中国转型时期政府改革国际研讨会”；2 0 0 4 年6 月，中国国 家行政学院和欧洲行政学院在北京共同召开了“首届中欧政府管 理高层论坛”，论坛就经济全球化背景下中国和欧洲公共服务创新 问题进行了深入的探讨，其中，中国建设服务型政府的问题成为 与会专家学者讨论的热点问题；2 0 0 4 年8 月，由中国行政管理学 会、成都市政府、四川大学、中国行政管理杂志社共同主办的“建 设规范化服务型政府理论与实践”研讨会，在成都召开，与会的 专家学者与各创建服务型政府的中心城市官员等就如何进一步加 快规范化服务型政府建设进行了广泛的探讨。2 0 0 5 年6 月，北京 大学政府管理学院、北京大学政治发展与政府管理研究所，联合 举办了“服务型政府与和谐社会研讨会”学术研讨会，与会学者 对“服务型政府的概念和涵义”、“服务型政府建设的目标与途径”、 “服务型政府与和谐社会的内在关系”等这些重大问题，从多个 分析视角分别进行了探讨。与此同时实践上从2 0 世纪9 0 年代中 期开始，个别地方政府为与经济体制改革相配套，探索进行行政 改革，提出了“服务行政”和建设“服务型政府”的概念。珠海 硕士学位论文 市在开展了为期3 年的以“高效率办事、高质量服务、让人们群 众满意”为内容的机关作风建设的基础上，提出了全面建设服务 型政府的目标。这一阶段服务型政府建设的重点是通过政府管理 方式创新，实现政府管理规范化，更好地为经济发展和经济体制 改革服务。2 0 0 1 年1 月1 日我国加入世界贸易组织之后，地方政 府为迎接入世挑战，开始自觉推进服务型政府建设。其中，大连 市政府、南京市政府、重庆市政府等建设服务型政府的实施方案 最为完善，目标更为明确，措施更为周密。这一阶段服务型政府 建设的主要内容是适应世界贸易组织规则，深化行政审批制度改 革、严格实行国民待遇、完善投资软环境等等。2 0 0 3 年1 0 月1 4 日中国共产党十六届三中全会提出“五个统筹”的科学发展观之 后，广东、海口、浙江、江苏、上海、重庆、吉林等地方政府纷 纷在政府工作报告中，提出建设服务型政府的施政目标。这一阶 段服务型政府建设的主要内容是实现经济与社会协调发展，完善 政府公共服务职能，建设公共服务型政府。可见，近年来，我国 地方各级政府对创建服务型政府进行了大胆的探索与实践，形成 了我国服务型政府建设的一些主要模式，比如香港的顾客导向模 式，南京的公民参与模式，成都的规范化模式等，并取得了一定 的成效。但服务型政府在我国的提出时间毕竟尚短，它能在各地 的迅速推行也是得力于政府的强势行政命令和行政干预，因而不 可避免我国的服务型政府建设也出现了一些问题。能否及时采取 适当举措妥善解决这些问题，将直接关系到服务型政府能否在我 国顺利实现。而目前学术界对服务型政府建设的研究又主要侧重 于建设成一个什么样的服务型政府? 如何建设服务型政府? 而对 实践中存在的一些问题多有忽视，因此本文侧重于指出服务型政 府建设中到底存在什么问题而最大的问题又是什么，探讨这些问 题存在的根源，在此基础上提出行之有效的对策，真正把服务型 政府建设提高到一个更新、更高的水平，这就不仅是必要的而且 是必须的。 服务犁政府建设中存在的闷题及对策研究 1 3 研究思路和主要内容 服务型政府是适应新形势新任务的要求而提出的政府改革目 标模式。笔者首先从服务型政府这个目标模式入手，全面分析了 服务型政府模式，认为一个完整的服务型政府模式是由服务型政 府理念、体制、制度、行为方式构成的一个有机整体；然后基于 上文所阐述的服务型政府模式并结合我国具体实际，着重探讨服 务型政府实际建设过程中在理念、体制、制度、行为方式这些方 面存在问题的种种表现，并进一步指出服务型政府建设面临的困 难及这些问题、困难不能很好解决可能会带来的一些不良后果； 再接着深入剖析其成因；最后针对问题，提出了一些解决问题的 具体对策。具体内容结构如下： 第一章：绪论。主要对国内外服务型政府的理论研究进行了 综述和评价，总体阐述了本文的研究意义和思路，介绍了本文的 研究方法和可能创新点。 第二章：现阶段我国政府改革的目标模式：服务型政府。首 先纵向通过与统治型政府模式和管理型政府模式的比较，指出服 务型政府模式是一种新型的政府模式，然后横向解析了服务型政 府模式的结构要素，最后着重从政府角色职能定位对服务型政府 模式进行深度阐释，由此对服务型政府模式有一个全面立体的把 握。 第三章：我国服务型政府建设存在的问题、困难及可能后果。 作为本文的重点，对照上文所阐述的服务型政府模式，并结合我 国具体实际，从现实角度着重探讨了服务型政府建设过程中存在 的主要问题，面临的主要困难并进一步指出如果这些问题、困难 不能很好的解决可能会带来的一些不良后果。 第四章：我国服务型政府建设存在问题的主要成因。主要对 服务型政府建设中存在问题的成因进行了深入剖析。 第五章：我国服务型政府建设的对策思考。认为服务型政府 建设是一个系统工程，针对问题，从理念、体制、制度、行为方 式方面全方位探讨了服务型政府的具体构建。 硕士学位论文 本文具体思路与框架如图1 所示： 本 规范研究一现阶段我国政府改革的实证研究我国服务型政府建设的问题、 存成 的对 文 目标模式：服务鼙政府困难及可能后果 在因 对镱 研 向研 策研 究 题究 鼾目 服务型政府理念 我国服务型政府建设存在的主要问题 的l 标 妻营 我 肃j 服务型政府体制 我国服务型政府建设面临的主要困难 营爨 + 服 研 国 究 服务型政府制度 我国服务型政府建设存在的问题带来 型 务 思 型 路 服务型政府行为方式 政 政 的 的可能后果 府 府 提建 建 出 设设 图1 本文研究的思路与框架图 1 4 研究方法和可能创新点 1 4 1 研究方法 科学方法的采用对于研究成果的取得有着十分重要的作用。 本文在研究过程中主要运用了以下几种具体方法： 1 4 1 1 规范分析法。规范分析和价值相关，偏重于价值判断 和逻辑推理，更多地使用定性分析和演绎的方法，它所关注的是 “应当是什么”或“应该怎样”的问题。要探讨服务型政府建设 中存在的问题，首先就必须明确和阐述我国服务型政府究竟是一 个什么模式，即要从理论上提示解决服务型政府“应当是什么” 的问题，在此基础上才能深入研究服务型政府实际建设过程中出 现的问题。 1 4 1 2 实证分析方法。实证分析方法是同事物相关的分析， 强调可观察到的事物根据和实证材料，它关注问题“是什么”。本 文在对服务型政府模式进行规范分析的同时，结合当前服务型政 府建设的实践，深入分析服务型政府实际建设中出现的问题，了 解当前服务型政府建设的实际状况，也即“是什么”或“应然怎 样”的问题，进而提出一些解决问题的行之有效的对策。 1 。4 1 3 系统分析法。系统分析方法要求把研究对象视为一个 整体进行审视，对研究对象进行综合考察。服务型政府是一个涵 盖面非常广综合性的概念，有着十分丰富的内涵。本文将服务型 服务型政府建设中存在的问题及对策研究 政府看作是由理念、体制、制度、行为方式构成的一个有机整体， 阐述了其内在的逻辑联系，并构建了一个模型，这中间体现了一 种系统分析法的运用。与此同时，积极运用要素分析法，从理念、 体制、制度、行为方式四个层面层层展开。 1 。4 ，2 可能创新点 1 4 2 1 在选题方面。以我国现实为背景，从我国服务型政府 实际建设中存在的问题、困难切入，全面聚焦，深入探讨问题和 困难的种种表现，以及这些问题和困难如果不能很好解决将可能 带来的后果。既与一般泛泛论述服务型政府建设的必要性区别开 来，也与抽象地谈论如何建设服务型政府区别开来，选题上具有 很强的针对性，因而，从这个意义上说有一定的创新。 1 4 2 2 在研究内容方面。对服务型政府不仅仅停留在概念层 面上，而是将之上升到模式，并对其进行了系统阐述。首先纵向 通过与统治型政府模式和管理型政府模式的比较，指出服务型政 府模式是一个新型的政府模式，然后横向解析了服务型政府模式 的结构要素以及它们之间的联系，最后着重从政府角色职能定位 对服务型政府模式进行了深度阐释。从而形成对服务型政府模式 全面系统立体的把握。 1 4 2 3 在研究方法方面。在研究过程中，本文试图借鉴相关学 科如经济学、政治学、法学、社会学、管理学、制度经济学的相 关理论与方法，力求体现多学科视角、多种研究方法的结合与统 ，实现了规范分析法与实证分析法以及系统分析法与要素分析 法的有效结合与统一。 硕士学位论文 第二章现阶段我国政府改革的目标模式：服务型政府 2 0 世纪随着经济全球化、市场化、信息化的发展以及知识经 济的到来，西方各国纷纷对政府治理模式进行了变革，这场改革 通称为“新公共管理运动”。新公共管理的核心即是服务，其思 想基础是行政是服务，公众是顾客。这即是把企业组织的“顾客 至上”管理思想引入到公共组织。西方各国政府为了适应社会经 济的发展和满足公众的要求，开始了对以顾客为导向的政府管理 模式的探索，对政府公共管理产生了深远影响，在相当程度上改 善了西方国家的公共管理水平。这种顾客导向型政府强调的也是 政府的社会管理和公共服务职能。在新公共管理运动浪潮的冲击 下，我国的政府治理模式也正经历着深刻的变革。十六大报告要 求：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高 行政效能，降低行政成本，形成行为规范、公正透明、廉洁高效 的行政管理体制”。随后，温家宝在2 0 0 5 年的政府工作报告中也 明确提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于 服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”这不仅对深化 行政管理体制改革提出了目标要求，也对新形势下转变政府职能， 建立现代化的行政管理模式指明了方向。建立服务型政府就是适 应新形势新任务的要求而提出的政府改革目标模式。服务型政府 究竟是一个什么模式，笔者首先通过与统治型政府模式和管理型 政府模式的比较，并通过表格总结出三种政府模式的主要区别， 从纵向考察了服务型政府模式，然后进一步阐述服务型政府模式 包含哪些要素，这些要素之间又存在怎样的逻辑联系，对服务型 政府模式有了一个横向解析。最后着重从政府职能和政府角色定 位阐释了服务型政府模式的本质要求和核心价值。本部分正是从 这些方面解读服务型政府模式，从而对服务型政府模式有一个较 为全面系统整体的把握和深刻的认识。 2 1 纵向考察政府模式 政府模式，即政府的类型，是政府行政理念、行政体制、行 服务犁政府建设中存在的闯题及对策研究 政职能、行政目标、行为方式等方面所综合体现出来的一种特定 性o 。政府模式属于政治上层建筑的范畴，而一定社会的上层建筑 总是适应经济基础发展的客观需要而产生的，也就是说一定社会 的政府模式也是由当时的经济基础决定的，建立什么样的政府模 式并不是以我们的主观意志为转移，而是由社会历史发展的客观 规律决定的。根据政府职能范围、职能性质，人类社会已经历了 统治型政府模式和管理型政府模式，现正向服务型政府模式转变。 2 1 1 统治型政府模式 统治型政府模式产生于农业经济时代，是一种最低级、最原始 的政府类型。恩格斯在家庭私有制和国家的起源一文中指出： 国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治的工具，政府是国家 的代表，国家的政治统治是靠政府来代表去实现的。政府的职能， 或者说最主要的、最根本的职能就是统治，实现统治阶级的意志和 利益。政府的其它职能如社会职能、经济职能也是为实现政治职能 服务的。这一时期，以国王或君主为中心，真所谓普天之下莫非王 土，四海之滨莫非王臣，国君一人掌握着国家的最高统治权，行政 权与司法权没有严格区分。君主凌驾于法律之上，不受法律的约束。 在此基础上，自然就形成了一整套固定化了的政府及其官员的行为 规则和程序规则，比如：国家至上、全能政府、强制行政、权力万 能等和一些具体的可操作的强制性的管理方式，即以国家权力作为 后盾实施国家和政府对社会的全面控制和赤裸裸的政治统治，国家 政府机器主要是镇压国内反叛者，反对外族入侵。其主要的社会公 共事务是为社会提供公共安全。因此，我们把传统社会的这一行政 行为及其模式称作“统治型政府模式”。最典型的是中国从夏商周 奴隶制国家政府到秦汉及至清朝的封建制国家政府，欧洲的罗马帝 国、英国斯图亚特王朝、法国波旁王朝等王权政治政府。 2 1 2 管理型政府模式 管理型政府是统治型政府发展到一定阶段的产物，是为了适 应工业经济而建构起来的。英国工业革命后，工业化和城市化大 罗忠桓政府模式比较分析与中国的阶段日标选择 j 】云南行政学院学报2 0 0 4 0 1 第6 1 页 1 1 硕士学位论文 力推进，社会公共事务空前增多和复杂起来，也由此形成了以等级 制、专门化、层级化、规则化、非人格化、技术化为主要特点的 科层政府组织体制即马克斯韦伯所讲的官僚制。以2 0 世纪初泰 罗的管理理论的问世以至到马克斯韦伯的官僚组织政府的广泛 实践，整个资本主义国家真正进入了一个管理至上的时代。这个 时代一直持续到2 0 世纪7 0 年代末以英国撒切尔首相倡导发起的 以至席卷整个资本主义国家的新公共管理运动为止。这一时期， 政府政治职能的垄断地位被打破，管理社会公共事务的职能已凸 现出来，以政府为中心，一切社会问题都由政府处理，一切资源 都由政府经营和配置，一切社会事务都由政府操办。政府成了唯 一的管理者，绝对的垄断者。大到国家安全，小到家庭类事务， 政府无不包揽一切，统管一切。政企合一、政社合一。管理是政 府的主题，从而政府机构膨胀的趋势不可遏制，在担负公共管理 职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。 我们把这一政府管理模式称作为“管理型政府模式”。 2 1 3 服务型政府模式 服务型政府模式是政府管理职能的主体地位让位于服务职 能。“统治型和管理型这两种政府类型的政府理念有两大共同特征： 第一，它们是政府本位主义的政府类型，是以政府自身为中心的 权力体制和运行机制。第二，它们是权力本位主义的政府类型， 是以集权形式出现的权力本位主义。” 现代政府是客体中心主义的，是在公民本位、社会本位理念 指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公 民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需要；以尽可能高效 率、高质量的公共产品的生产和服务来争取消费者的支持。传统 的政府为了统治社会，也提供一些服务，只是这二时期，服务处于 整个价值体系的边缘地位，“甚至还可能并未成长为一种价值，只是 作为一种边缘性的观念或理念而存在”。罾这正如恩格斯深刻指出的： 张康之限制政府规模理念【j 】人交杂志2 0 0 1 0 3 第5 9 - 6 2 页 张康之公共管理伦理学北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 第3 0 6 页 1 2 服务型政府建设中存在的问题及对策研究 “政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治 只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。但这种服 务与服务型政府所提供的服务有着本质上的区别：第一，出发点不 同。前者是为了更好地统治而服务，主张官本位，权力本位；后 者却是完全从人民需要出发，主张公民本位，社会本位，以为人 民谋幸福为宗旨。第二，实现过程不同。前者是一种居高临下的 “恩赐”过程，民众只有俯首贴耳接受的份，根本没有拒绝的余 地；后者则是人民与服务者一种互动的过程，双方可以交流信息， 相互协商，达成一致。第三，行为形成的机制不同。前者的服务， 往往是服务者单方面意志的行为；而后者则一定是出于被服务者 的要求和愿望；第四，被服务者的选择权力不同。前者一般没有 任何选择的权力；而后者则有完全的选择权。第五，衡量标准不同。 前者把行政效率作为检测政府工作的标准：而后者则以绩效作为检测 政府工作的标准。我们把这一政府管理模式称作为“服务型政府模式”。 统治型政府是以国王或君主为中心，以政府与官员为本位， 政府的组织机构是层级制，以人为主要的管理对象，政府职能主 要是控制，人治是政府实现其作用的主要手段。管理型政府是以 政府为中心、以官员为本位，其管理的对象是社会事务，实现的 途径是行政手段，按长官意志办事。管理型政府与统治型政府一 样同属人治型政府。服务型政府则是摒弃了统治型政府模式和管 理型政府模式的官本位、权力本位、政府本位的思想，把服务社 会，服务公民摆在首位，是以社会为中心，以公民为本位，政府 的一切工作是服务，政府一切工作的目标是做好服务。强调服务 是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意，以公民 满意作为评判政绩的标准。实现政府服务职能的手段不再是单一 的行政手段，各种综合手段如法律手段等开始被用于政府服务过 程之中。在服务型政府模式中政府不再是唯一的公共部门，政府 与非政府公共组织甚至私人部门都通过各自不同手段为社会为公 民提供公共产品和公共服务。政府开始了与社区与市场的相互合 作，政府逐渐从无限政府向有限政府和有效政府转变。同时，政 马克思：马克思思格斯选集第三卷f 吲北京：人民出版社1 9 7 2 第2 1 9 页 硕士学位论文 府的扁平组织结构实现了信息的快速传递，因而政府也是一个方 便、快捷、高效的政府。服务型政府强调的是社会公众至上，以效 率、服务质量、公共责任和社会公众的满意度为公共行政绩效的 评价指标。( 如图：2 1 ) 因此服务型政府是一种新型的政府模式， 是能够满足人类新的历史条件下社会治理需求的政府，它倡导的 价值取向与统治型政府、管理型政府恰恰相反：不是政府统治社 会，而是是社会控制政府，使政府权力重新回归社会。 图：2 - 1 三种政府模式的比较表 j 类型统治型政府模式 管理型政府模式服务型政府模式 政府理念和皇帝( 国王) 为中心，以以政府和官员为本位， 以社会和公民为本位，管 相关的人类官员为本位，把人作为控把社会事务作为管理理是服务的管理，依法行 行为模式制目标，统治是根本目标 对象，管理是根本目标政，服务是根本目标 组织体系及层级制、封闭式、直线式 权力方向结构 官僚制，封闭式结构职能制，扁平结构 政府作用和 控制、有限政府管理，全能政府服务，有限政府 主导职能 制度形式人治法治法治、德治 行为方式强制性和命令性手段行政手段 综合性各种手段 2 2 横向解析服务型政府模式 政府模式是通过理念、体制、制度、行为方式等要素体现出 来的具有一定特性的政府机构的运作过程。政府模式是由政府管 理的理念、体制、制度、行为方式等要素有机构成的一个整体。 任何一种政府模式的结构要素，都是由行政理念、行政体制、行 政制度和行为方式四个要素构成的。它们彼此之间是相互联系的， 有什么理念就有什么样的体制，而一定的政府理念和体制，必然 要求相应的制度和管理方式。从结构上说，理念、体制、制度与 方式形成一个等级系统，理念处于系统的核心，其次是体制与制 度作为实体要素，处于中层结构，行为方式作为手段上的保障， 处于系统的外围。( 如图：2 2 ) 服务型政府在政府与社会的价值关 系中，恪守社会作为价值主体与价值评价主体的理念，政府相对 服务犁政府建设中存在的问题及对策研究 于社会只具有工具性价值，政府为社会服务的一种新型政府治理 模式，这样的服务型理念就需要有这样的服务型政府体制与之相 适应，而服务型的理念和体制，也必然要求服务型的制度和行为 方式。可见，服务型政府模式是由服务型政府理念、服务型政府 体制、服务型政府制度、服务型政府行为方式四大扳块构成的一 个有机整体。其中，服务型政府理念处于核心，是最稳定的，不 易发生变化，一旦它发生变化，则整个模式系统便会发生根本性 的转换；服务型政府体制是服务型政府的实体要素，它不仅包括 政府机构调整、职能变化、权责体系重构，而且必须对政府与外 部关系做出重大调整，服务型政府制度是公共权力机关考虑社会 主体的制度需求做出制度设计，并对市场和社会主体重复博弈产 生的演化制度的合化法确认，它是一整套规则体系。它们处于中 层结构，是服务型政府理念的具体体现也是实现服务型政府理念 的载体，它们的运转也强化并巩固着服务型政府理念；服务型政 府行为方式内容极为丰富，它是适应新理念、新体制的系列方 法、手段和技术系统，作为手段上的保障，是联结政府与社会关 系的路径，处于系统的外围。四者缺一不可，形成一个完整的服 务型政府模式。建立服务型政府模式，必须从这四个方面去努力。 这里必须破除一个误区，即服务型政府是某些行为方式和手段的 变化，认为建立行政服务中心，搞电子政务建设就是服务型政府。 理论和实践都表明，仅转变行为方式而无理念的更新和体制制度 的改革，这个方式是转变不了的。 图：2 - 2 结构分析图 硕士学位论文 2 2 1 服务型政府理念 政府理念是指政府“行政人员在长期的行政管理过程中积淀 而形成的一种关于行政管理的意识和观念。”是政府行动的先导， 居于核心，起主导作用。因此，当前在服务型政府建设时，核心 是要使理念得以根本转型，理论和实践都表明，仅转变方式和手 段而无理念的更新，服务型政府模式是转变不了的。服务型政府 以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识，以社会公众的意志 为根本向度，以全新的服务理念为支撑。要求各级政府和官员必 须牢固树立“为人民服务”和“公民本位、社会本位”的理念， 政府不是官府衙门，而是为人民服务的机构，政府的权力来源于 人民，其基本职能就是服务于人民。为人民创造财富而创造良好 的环境，是政府的本职所在。政府机关应从找上门来的被动服务 转向公仆的主动上门服务。公务员不是做官当人民的上级管束人 民，而应是人民的公仆。即人民是国家的主人，政府的权力来源 于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民的利益至上，政府 必须全心全意为人民服务，以为人民谋福利为宗旨，实现公共利 益的最大化。一方面，政府把服务于公民和社会作为最高目的， 将公平与效率整合到服务这一价值目的之下，不同于管制社会下 将公平与效率做公共行政价值体系中的二元核心价值；另一方面， 政府的行为要以“人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意 不满意”为依据，换言之，人民的满意度将是服务型政府体制下， 对政府进行绩效评估的首要指标，这一评价维度将会纠正我国现 行政府体制考核上的许多问题。 2 2 2 服务型政府体制 政府体制一般是指“国家机关的机构设置、隶属关系和权限 划分等方面的体系和组织原则，是相对于制度的外在表现和实施 形式，并具有不确定趋势和可选择的可能。” 政府体制一般包括 政府管理的组织结构、职能配置以及政府权力运行机制三个有机 组成部分。政府体制由于涉及到职能、结构与运行机制，因而是 颜佳华论县级政府管理系统创新 j 1 。湘潭大学社会科学学报2 0 0 3 0 3 第6 页 余潇枫行政体制改革与行政现代化【j 】淅江大学学报19 9 7 0 4 第6 2 页 1 6 服务型政府建设中存在的妈题及对策研究 政府模式创新的关键。因此，服务型政府体制是服务型政府模式 的重点，它涉及多种结构要