（公共管理专业论文）北京市朝阳区城乡社会救助体系研究.pdf

摘要 2 0 0 8 年，北京市朝阳区将率先实现城市化。在城市化进程中，由于失业、占地、疾病等各种 原网造成的贫困现象已不再是单纯的个人家庭问题，而逐渐成为个难以回避的、严峻的社会问 题，面对这一问题，作为社会救助第一责任人的政府该怎么办? 本文从公共政黄分析的角度对北 京市朝阳区的社会救助体系的个案进行研究，就朝刚区城市化进程中，为凼难群体建立眭效、城 乡一体的社会救助体系进行探讨。 本文首先就朝阳区困难群体的特点以及产生原因进行分析，介绷朝阳区社会救助体系发展的 历程及目前朝阳区城乡社会救助体系的现状。在介绍朝阳区社会救助体系目前面临的新形势的基 础上，结合朝f h 区发展形势，重点分析现行救助体系的政策缺陷和不足。在政策分析的基础上， 对比目前国内部分地区关于对困难家庭实行社会救助的好经验好做法，以建立和完善朝阳区城市 化进程中困难群体的社会救助体系为基础，立足城乡社会救助体系一体化，从构筑法制健全、政 策完备、手段先进、管理科学、运行高效，具有首都特点的现代社会救助体系这一角度，提出适 合朝刚区城乡实际情况的关丁完善社会救助体系的对策和建议。 朝刚区农村城市化进程的加快，要求朝阳区在短期内构筑起一个法制健全、政策完备、手段 先进、管理科学、运行高效、覆盖城乡的具有首都特点的现代社会救助体系。本文认为，朝阳区 社会救助体系的整体框架应为：以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法 等专项救助为辅助，以临时救助、社会互助为补充，政府责任意识明确，城乡一体化、组织网络 化、管理社会化、保障法制化，与经济社会发展水平相适应的社会救助制度。这一框架同时具有 法制保障、内容全面、标准科学、覆盖城乡、责任明晰、部门协凋六方面的特点，因而充分体现 了公共政策民主化、科学化、透明化、规范化和法制化的原则，对北京市其他区县具有借鉴意义。 关键词：朝阳区社会救助体系 a b s t r a c t b y2 0 0 8 ，c h a o y a n gd i s t r i c t w i l lb et h ef i r s tt oa c h i e v eu r b a n i z a t i o n i nt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o n ，i m p o v e r i s h m e n tt h a tc o m e sn a t u r a l l ya f t e ru n e m p l o y m e n t ，l a n dd e p r i v a t i o n ，d i s e a s e sa n d t h e1 i k ew i l ll o o ma sas e v e rs o c i a lp r o b l e mt h a ts o c i e t yc a nn o ts k i r ta n yl o n g e r f a c i n gw i t ht h i s c h a l l e n g e ，t h eg o v e r n m e n t ，t h ep r i m es p o n s o rf o rs o c i a lr e l i e f , i ss u p p o s e dt of i n daw a yo u to fi t t h i s s t u d yt a k e st h es o c i a lr e l i e fs y s t e mo fc h a o y a n gd i s t r i c ta sas a m p l e ，a n d ，f r o mt h ep e r s p e c t i v eo f p u b l i cp o l i c ya n a l y s i s ，d w e l l so nt h ep r o s p e c to fs e t t i n gu pal o n g - t e l ma n du r b a n - s u b u r b a ni n t e g r a t e d s o c i a lr e l i e f s y s t e mf o r t h en e e d e da tt h eb a c k d r o po f c h a o y a n gd i s t r i c t su r b a n i z a t i o n t h i ss t u d ys t a r t sw i t ha na s s e s s m e n to ft h ef e a t u r e sa n do fi m p o v e r i s h e dc o m m u n i t i e sa n dt h e v a r i o u sp o s s i b l ec a u s e so ft h e i rp l i g h t i tt h e ng o e so nt oar e v i e wo ft h eh i s t o r yo fc h a o y a n gd i s t r i c t s s o c i a lr e l i e fs y s t e ma sw e l la si t ss t a t u sq u o w i t hs o m ed e s c r i p t i o no ft h en e wc l i m a t ef o rc h a o y a n g d i s t r i c t ss o c i a lr e l i e fs y s t e ma sw e l ia sc h a o y a n gd i s t r i c t sm a c r oe c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i ss t u d y f o c u s e so nt h es e c t i o no f s t r a t e g i c a lp i t f a l l sa n di n a d e q u a c i e si nc h a o y a n gd i s t r i c t ss o c i a lr e l i e fs y s t e m a f t e rp o l i c ya n a l y s i s ，t h i ss t u d ym a k e sah o r i z o n t a lc o m p a r i s o ni nt e r m so fa c t u a li m p l e m e n t a t i o no f s o c i a lr e l i e f t a r g e t e dt ot h ei m p o v e r i s h e df a m i l i e sb e t w e e nc h a o y a n gd i s t r i c ta n dc e r t a i no t h e rd o m e s t i c r e g i o n s t h j ss t u d ys u g g e s t ss o m em o r ec o n s t r u c t i v em e a s u r e st h a tw i l lb r i n gt h ee s t a b l i s h e dl o c a l s o c i a lr e l i e fs y s t e mo nt oan e w s t a g ea n dw i l lb e t t e rm e e tc h a o y a n gd i s t r i c t ss p e c i f i cn e e d t h en e w r e l i e fs y s t e mw i l lb ef u r t h e re m b e d d e dw i t h i nt h el e g a lf r a m e w o r k ，b e t t e rs u b s t a n t i a t e db yn e c e s s a r y p o l i c i e s ；i tw i l lb ea d m i n i s t e r e dw i t ha d v a n c e da n ds o p h i s t i c a t e dm e a s u r e s a n dm o r ee r i e c t i v e ；i tw i l l h a v ed i s t i n c tf e a t u r e st h a ta r el o c a lt ot h i sc a p i t a lc i t y n o wi ti si n c r e a s i n g l yu r g e n tf o rc h a o y a n gd i s t r i c tt op u ti np l a c eaw e l ls t r u c t u r e ds o c i a lr e l i e f s y s t e mi nas h o r t t e r mf u t u r eg i v e nt h ef a s tp a c eo f c h a o y a n gd i s t r i c t sr u r a lu r b a n i z a t i o n a c c o r d i n gt o t h es c e n a r i of o rc h a o y a n gd i s t r i c t ss o c i a lr e l i e f s y s t e mo u t l i n e di nt h i sp a p e r , t h i sf u t u r es y s t e ms h o u l d b eo n et h a tc a nb et r a n s p l a n t e di nb e i j i n g so t h e rd i s t r i c t sa n dc o u n t i e s t h e r e f o r e ，i ts h o u l db ea t h r e e s t o r yc o m p l e xw i t ht h em i n i m u ms o c i a is e c u r i t ys y s t e ma tt h eb o t t o m o nt o po fw h i c ha r e s p e c i a la i d so f c a r i n go f t h es e n i o r s ，m e d i c a lc a r e ，e d u c a t i o n ，h o u s i n ga n dl a w ；a tt h et h i r df l o o ra r et h e c o m p l e m e n t a r ym e a s u r e ss u c ha st e m p o r a r ya i da n dc o m m u n i t ym u t u a la i d u n d e rt h i sn e wr e l i e f s y s t e m ，t h e1 0 c a lg o v e r n m e n to na l ll e v e l ss h o u l dh a v ec l e a r l yd e f i n e dr e s p o n s i b i l i t i e sa n ds h o u l db e a c c o u n t a b l e k e yw o r d s ：c h a o y a n gd i s t r i c t s o c i a lr e l i e f s y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：钇二两 帆加f 年钿多铂 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：胪 跏 y 导师签名： 时间： ) 口万年巧月巧日 时间：埘咐月玎日 1 1 研究背景、目的及意义 第一章绪论 北京市朝阳区位于北京市主城区的东部和东北部，东与通州区接壤，西与海淀、西城、东城、 崇文等区毗邻，南连丰台、大兴两区，北接顺义、昌平两区；属于北京市面积最人的近郊区，辖 2 1 个街道办事处，2 1 个地区办事处，土地总面积4 7 0 8 平方公里。2 0 0 3 年，全区常住人1 32 5 8 5 万，其中户籍人口1 6 5 7 万( 包括本市农业人口1 7 万左右) ，外来人口9 2 8 万，分别占全市的近 1 5 和近l 4 。 按照北京市总体规划，到2 0 1 0 年，朝阳区将全部成为市区。而2 0 0 8 年奥运会的举办，则要 求朝阳区在2 0 0 8 年以前在全市率先实现城市化。这一要求使得朝阳区农村城市化的进程得到进 一步加快，同时，由此而产生的城乡经济体制和经济结构的深刻变革和重人调整，也使得城乡之 间、地区之间、行业之间的发展出现了很大的不平衡，至使不同群体的收入差距也在进一步拉火， 目前有相当一部分群体的生活还非常困难。依据朝阳区民政局2 0 0 4 年资料，从朝阳区整体情况 来看，截j l2 0 0 4 年1 2 月，全区有城市低保对象5 4 0 6 户，1 1 3 4 8 人；农村低保对象9 3 0 户，1 5 6 2 人；享受定期生活补助的为5 5 8 户，5 7 0 人；享受经济待遇的优抚对象1 8 8 0 人，2 0 0 4 年全年冈 灾需临时救济的家庭为1 5 1 户；此外，每年还有许多失学少年、特困学生、失业人员和遭遇疾病 或特殊事故的特困家庭等，他们在生活、医疗、住房、教育等方面也面临很大凼难。 多年来，尽管市委市政府、区委区政府高度重视城乡困难群体的生活问题，出台了很多政策， 采取了一系列措施，取得了较好效果，形成了比较规范的社会救助体系，但随着形势的发展，社 会救助工作和现实的需要出现了很人的反差，突出表现为：一是城乡二元结构的客观存在，农村、 农民的社会保障能力和水平与城市的差距在进一步拉大，而且正呈现出越来越大的趋势；二是城 市化进程的加快，一方面使得由于下岗、失业、征地等原因造成的困难群体逐年增加，另一方面 也使得城乡社会保障、社会救助制度统一的任务更加紧迫；两方面的原因，导致全区救助资金不 足的现状越来越严重。在中央更加强调各级政府救济责任、要求建立公共财政和加大财政投入的 同时，区财政投入不足的困难越来越突出，这使得保障政策短期内难以落实、整体救济水平有所 f 降，政府救济制度亟需改革、调整和完善；三是救助主体多头，导致政出多门，标准备异。这 种多头主体的状况，势必造成社会救助总体无序，增大救助成本，降低救助效率；四是在救助过 程中重救助资金和物质的分配发放，轻救助对象的生活和救助项目安排；重政府对社会成员的救 助责任，轻社会救助潜力挖掘：重救助对象的生活救助，轻开发性扶贫救助和生产技术、思想教 育的引导和启发。以上存在的救助政策不平衡、救助标准不科学、救助资源分散、救助资金来源 不足、救助方法不全面等弊端，使得本来具有公平性质的社会救助失去了公平特征，引起了社会 各界的关注和讨论。 2 0 0 8 年，北京市朝阳区将率先实现城市化。在此期间，由于社会分配不均、就业岗位不足、 个人劳动技能低下、疾病等原因造成的贫困现象己不再仅仅是单纯的个人家庭问题，而逐渐成为 一个难以同避的、严峻的社会问题，需要引起我1 j 的高度重视。冈此，建立和完善社会救助体系， 对于切实保障困难群体的生产生活水平，有效预防和化解社会矛盾，维护社会的公正、公平和稳 定具有积极意义。同时，完善的社会救助体系也是落实科学发展观、全面实现小康社会的基本前 提。 中圆农业大学硕上学位论文 第一荦绪论 为切实解决困难群体在生产生活中的实际问题，保障其合法权益，使救助政策、救助资金的 使用达到经济效黼和社会敛益的最大化，完善社会救助体系，本研究将以朝阳区作为分析对象， 对全区困难家庭情况进行客观分析，找山影响或造成家庭困难的主要原冈，在分析和研究现行救 助体系的基础上，提出对策羊l 建议，为政府制定政策措施，完善社会救助体系提供现实依据。 1 2 已有研究现状 从世界范围看，现代社会救助起源于英国，以1 9 世纪上半r r t 新济贫法的颁布为标志。 郑功成( 】9 9 7 ) 提出我国的社会救助制度建丁2 0 世纪5 0 年代初，是在计划经济体制f 建立 起来的一套以城镇单位保障和农村集体保障为基础、以中央财政作为基本经济后盾、城镇在职职 工及其家庭和农村公社社员除外、专为极少数陷入较深生存危机的人或灾民提供援助的单一政府 救助制度。与英美等国家比较而言，中国在社会救助体系方面的研究起步较晚。目前，中国社会 救助体系方面的研究很多是借鉴了国外的启示，廖鸿( 2 0 0 2 ) 提出美国政府提供的社会救助和福 利补助有7 0 多项，其中主要有8 大项，即：抚养未成年子女家庭补助、补充保障收入、医疗补 助、食品券平l j 儿童营养项日、一般援助、社会服务和儿童福利服务、住房补助、教育补助。刘纪 新( 2 0 0 1 ) 提出：智利的社会救助制度是随着社会保障制度的改革逐步完善起来的。在建立起完 全基金制养老金制度并将部分医疗保险交由私营保险公司管理后，分散的社会救助计划也从社会 保险中剥离出来，形成一个相对独立的系统的社会救助制度。政府的社会救助金由福利标准委员会 负责管理和支付。其他社会计划的专项资金通过有关大部分下属的基金和机构划拨。为了使政府 社会救助计划的补贴得到更合理与公平的使用，并使最急需救助的社会群体能优先得到救助，智 利采取一种被称作“cas 一2 ”的资格认定方法。智利的主要社会救助计划有：养老救济金、统 一家庭津贴、生活用水补贴、失业补贴和住房补贴。在智利的社会救助体系中，教会、私人机构 等非政府组织扮演着重要角色。雄杨立、陈玲玲( 2 0 0 4 年) 提出：2 0 世纪9 0 年代以来，西方发 达国家社会救助体系改革的明显趋势是对接受社会救助的人们增加工作要求，其基本理念为“无 责任即无权利”。 就我国社会救助体系方面的研究，大多数学者均比较侧重理论研究。例如：许琳、薛许军 ( 2 0 0 1 ) 提出：在我国现代社会救助体系中，国家承担着第一责任主体角色。此外，由慈善机构、 扶贫机构、社会救助团体等非政府组织和社会成员之间开展的社会互助是我国社会救助的又一重 要主体，是对政府救助必不可少的补充。承认并确立社会救助的多元主体给予社会互助以必要 的扶持并营造其良性发展所需的社会环境，是完善我国社会救助体系的必然选择。慈勤英、陈晓 灿( 2 0 0 0 ) 提出：九十年代，政府开始在城市实旌居民最低生活保障制度其中上海、人连、厦 门等城市的经验受到重视，被称作模式来加以推广。对这几种模式的共性和差异进行分析可看出， 城市贫困救助普遍面临着救助对象不确定、救助手段单一、经费来源无保证、救助中请制度不健 全等诸多问题，而且已经影响到救助行动的开展。因此，现阶段应对全面实施最低生活保证制度 取慎重态度，对该项制度的基本问题应有一个较长远的回答，如此，才能确保贫困救助的健康稳 健发展。曲永谦( 2 0 0 2 ) 提出：社会救助是一项系统工程，必须由政府统筹安排、总体规划。需 建立政府倡导、民政主导、社会参与、一口上下、重i h 基层的管理运作机制；建立科学的救助对 象评估和确定注销机制；建立救助方式管理机制；建立监督机制：徐西胜( 2 0 0 2 ) j j ! l j 提出：社会 救助要建立上下贯通的组织领导机制；要建立系统配套的制度规范机制；要建立稳定可靠的资金 筹措机制；要建立内外结合的监督管理机制。葛道顺( 2 0 0 3 ) 的观点是：不仅要给予被援助者物 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 质性的救济，更要提供精神援助，特别是要积极开发救助对象的劳动潜能，促进其就业和人格健 康发展。一是建立社会救助的社区平台，政府只需在提供基本的救助津贴的同时，通过政策倡导 和鼓励企业、公益机构及社区居民等多方面、多种类资源的流入，就可以为贫凼群体提供低成本 的物资、信息、培训、组织等全方位服务。二是给受助者提供组织和社会活动空间，促进受救助 对象在社区1 3 我组织、白我管理、自我服务，同时引导他们台作互助，开展劳动自救。 除理论研究之外，近年来，很多学者也针对具体的省、市、地区或单项的救助政策提出了自 己的观点。例如：雷承佐( 2 0 0 3 年) 提出：完善社会救助制度的总体思路是政府推动、部门协作、 社会参与、整合协调、形成合力、逐步推进。在这一总体思路指导下，囡地制宜，因时而异，对 社会救助体系进行改革和发展，使社会救助体系逐步演进，从低层次向高层次发展，从低水平向 高水平迈进，从分散向一体化并进。从城镇向农村延伸、扩展、完善，从随意性向规范化、制度 化发展，从政府独撑向政府主导、社会积极参与转变，逐步建立起完全适应经济发展和社会进步 的社会救助制度。钟利平( 1 9 9 9 ) 提出烟台市的城乡社会救助制度模式为：以最低生活保障制度 为主体，以社会互助制度为辅助，以配套优惠政策为补充，国家、集体、社会相结合，城乡联动， 规范运作，整体推进。汪雁、慈勤英( 2 0 0 0 ) 提出：政府要提高对社会救助理念建设重要性的认 识，强化基础性理论研究，严肃认真地进行社会救助理念建设；理念建设过程中注意原有的不足，增 强相互间的适应性，力求做到建设渠道的多样化和高适应性，建设内容正确、全面，建设对象自 身的特点被充分考虑。陶成文、宋玉成( 2 0 0 3 ) 则提出：我国社会保障还处在很低的层次上，医 疗救助还处在刚刚起步阶段，建立符合我国国情的医疗救助体系势在必行。我国医疗救助存在的 问题是：医疗救助资金投入不足、贫困人口医疗需求下降、医疗救助款项流失严重。鉴于此，应采 取动员社会公众参与、开征社会保险工薪税、出台医疗救助法、医疗救助款项单列等相应的对策。 时正新、程伟( 2 0 0 4 年) 提出：安徽省农村社会救助工作的出路在于改革创新，其中主要是资金 渠道创新、体系创新、制度和载体创新、法制创新。谢玉堂( 2 0 0 4 年) 提出：山东省应从落实城 市低保、改革完善农村救济制度、积极探索建立城乡专项救助制度三方面来加快建立新型社会救 济制度。 总之从目前情况来看，国内外关于困难群体社会救助体系方面的研究虽然很多，但大多数 是侧重理论研究，或只是介绍个别地区的做法和单项救助的做法，缺少政策层面地分析平对整体 救助体系方面的研究，且由于各个地区发展状况不同，救助政策针对的对象、救助体系包括的内 容、救助的方法也不尽相同。针对北京市近郊区城乡困难群体，目前还没有关丁社会救助体系方 面的系统研究。 1 3 若干概念界定 方青( 1 9 9 9 年) 提出：社会救助是指国家和社会依照法律，向那些因各种( 自然的、社会的、 个人的) 原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人，提供各种形式援助 的一种社会保障制度。社会救助制度是社会保障制度的基础，也是现代国家的基本制度之一，它 好比社会保障安全网的网底，是社会稳定的最后一道防线，它的功能不可替代。 社会救助体系是指以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅 助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充的各项社会救助制度的集合。 困难群体是指的相对困难群体，是和当地的一般生活水平相比较而形成的，从定量的角度看， 困难群体是指家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准的人口。此外，困难群体还包括家庭月 中国农业人学硕：上学位论文 第一章绪论 人均收入虽高丁i 当地最低生活保障标准，但由于其他突发的、临时的灾害导致困难的人员。 困难群体是一个练台性的概念，造成困难的原因复杂多样，有社会制度、白然环境、自然条 仆和个人生理方面的原因。有绝对的困难，也有相对困难。绝对困难是生存的困难，大都在发展 中国家，随着经济社会的发展可逐步消除。相对困难是和当地的一般生活水平相比较而形成的， 和贫富差距是孪生姐妹。 黄元龙( 2 0 0 4 年) 提出：从定性的角度看，2 0 0 0 - 2 0 0 1 年世界银行年度报告定义：困难不 仅意味着低收入，低消费，而且还意味着缺少教育机会，营养不良，健康状况差；意味着没有发 言权和恐惧。 从定量的角度看，国际上通常采用的方法有四种：恩格尔系数法、生活形态法、国际贫困线 法和菜蓝子法。根据我国学者多年的理论研究和主管部门的具体实践，任何一种方法都很难单独 适用于中国的实际。杨团、唐钧( 1 9 9 6 ) 提出：目前较科学的方法就是综台采用生活形态法、市 场菜监子法币l 恩格尔系数法来确定不同发展水平地区的贫困线。目前，国际上一些发达国家和发 展中国家通常把1 0 或者5 最低收入人口作为相对困难的判断标准。结合朝r 区实际，参考国 家统计局综合司2 0 0 2 年低收入群体保护的有关划分标准，以上年度普通家庭月人均可支配 收入的1 3 作为低收入线，作为城市居民低收入群体的划分标准，人均可支配收入在该线以下的 家庭即困难家庭。总体来看，这种以低收入线标准来确定困难群体的方法是比较科学的。 1 4 研究内容、思路及论文框架 本项研究以北京市朝阳区为研究样本，研究内容及思路主要分为四部分： 第一部分为绪论，简要介绍选题的背景、目的、意义、国内外研究现状、研究思路、论文结 构等内容。 第二部分主要介绍朝阳区城市困难群体的现状，分析困难群体的特点咀及产生的原因。基本 思路是：总体介绍朝刚区城市困难群体的现状，对朝刚区困难家庭的收入及生活状况进行客观分 析，找出影响和造成家庭困难的各种原冈。 第三部分，介绑朝阳区社会救助体系发展的历程及目前朝阳区城乡社会救助体系的现状。重 点介绍救助体系所包含的内容。研究思路为：介绍城乡困难群体社会救助体系的发展历程、现状 和所包含的内容，将现行的各项救助政策按内容分别进行整理归类。 第四部分，是本文研究的重点，即在介绍朝阳区社会救助体系目前面临的新形势的基础上， 结合朝阳区发展形势，重点分析现行救助体系的政策缺陷和不足。 第五部分，在政策分析的基础上，对朝阳区为幽滩群体建立k 效、城乡一体的社会救助体系 进行探讨。研究思路为：在分析现行救助体系的政策缺陷和不足的基础上，对比目前国内部分地 区关于对困难家庭实行社会救助的好经验好做法，以建立和完善朝阳区城市化进程中困难群体的 社会救助体系为基础，立足城乡社会救助体系一体化从构筑法制健全、政策完备、手段先进、 管理科学、运行高效，具有首都特点的现代社会救助体系这一角度，提出适合朝阳区城乡实际情 况的关丁j 完善社会救助体系的对策和建议，形成朝阳区社会救助体系整体框架。 第六部分结论。主要就朝阳区社会救助体系框架的主要特点进行总结，同时就该框架在具 体实施中的主观和客观制约冈素进行分析。 第二章朝阳区困难群体的基本情况及产生原因 2 1 朝阳区困难群体基本情况 2 0 0 3 年，朝阳区户籍人口共1 6 5 7 万，其中城市户籍人口为1 4 8 5 万左右，占全区户籍人口 的8 8 ，因此，朝阳区的困难群体主要是以城市困难群体为主。 根据2 0 0 4 年一次性居民生活基本情况调查( 共抽查了1 0 0 0 户) ，测算出朝刖区城市居民低 收入水平线为年人均可支配收入4 2 3 0 元，低收入户占调查总户数的7 6 ，低收入家庭人口数占 调查人口数的8 4 。按照上面的低收入划分标准，以及一次性抽样调查确定的低收入群体比例， 结合第五次人v i 普查的资料，初步推算出朝阳区有低收入户3 6 万户，家庭人口数1 1 8 万人，分 别l i 城市居民家庭总户数禾i 城市居比人口数的7 6 平8 4 ，其中享受城市低保的家庭户4 7 8 4 户，家庭人1 39 9 0 0 人，分别【低收入群体的1 3 3 和5 5 。总体来看，朝阡区城市最低生活保 障对象存在以f 特点： 2 1 1 城市保障对象与城市人口的比例为1 ：1 0 0 据民政部门的资料显示，截止到2 0 0 4 年6 月1 5 日，朝m n 享受城市低保待遇家庭达5 6 3 9 户，共计1 11 9 2 人，i i 全区城市户籍人口的1 ，其中享受低保家庭居民粮油帮团的有5 2 1 9 户， 1 0 6 4 5 人。 图l ：按救济对象划分人员所占比倒情况 资料来源：朝刚区统计局城调队2 0 0 4 年资料 2 1 2 半数以上家庭享受低保待遇时间超过2 年 据2 0 0 4 年我区城市低保居民家庭抽样调查资料显示，5 2 5 的家庭享受低保待遇时间在2 年 以上，i - 2 年的占3 2 5 ，可以看出朝刚区低保政策较为稳定，对困难群体的基本生活提供了切 实保障a2 0 0 4 年上半年，全区累计下拨城市最低生活保障金( 含粮油帮团补贴) 1 5 8 8 万元，占 财政支出的0 8 。 2 1 3 城市居民最低生活保障金为每人每月2 9 0 元 自19 9 6 年7 月北京市实施城市居民晟低生活保障制度以来，城市最低生活保障金经过8 次 调整，由最初的每人每月1 7 0 元调整为目前的每人每月2 9 0 元。2 0 0 2 年7 月起粮油帮困由实物供 应故为现金补贴，目前标准为每人每月4 0 元，我区对城市居民最低生活基本实现了“虑保尽保”。 2 1 4 就业人口少，负担系数高 根据朝阳区统计局2 0 0 4 抽样调查资料显示：朝阳区城市低保家庭平均每户就业人口仅为0 3 3 人，比全区平均水平少1 3 人；平均每一就业耆需要负担7 , 6 人，而普通家庭平均每一就业者只 需要负担1 4 3 人，其负担系数是普通家庭的5 3 倍。低保家庭非就业人口多，下岗、失业、提前 内遐的【低保家庭人口的2 3 3 ，由于残疾等原因无_ - l 作的占2 7 6 。就业人数少、负担系数高 是低保家庭的共同特点。 2 1 5 低保家庭残疾多、长期患病者多 根据朝刚区统计局抽样调查资料显示：城市低保居民家庭中，有残疾人e l 的家庭占4 5 ，残 疾人口占2 5 ，长期患病者( 、仁年以上) t 近1 ( 3 。按残疾类别划分。比例最高的是智力残疾， 占残疾入口的2 8 ，之外依次是肢体残疾、精神残疾、聋哑残疾等。 2 2 朝阳区困难群体产生的原因 2 2 1 就业状况不理想 目前，社会上的大多数人员都是从“单位”获取t 资，使其成为主要的生活米源，而幽难家 庭成员则以社会救济为主，其他劳动收入所占比重较小。在被调查者中，就业者只占1 1 4 ，就 业者人数极少，这势必在很大程度上影响到家庭收入水平。在困难家庭中有下岗职丁( 内退) 、 火业人员的家庭，占调查户的6 0 以上。 2 2 2t 薪收入低 在困难家庭中，就业者所从事的行业主要分布在效益较低的制造业、零售业、居民服务业中， 分别占3 8 。s 、2 3 1 、2 3 1 。2 0 0 4 年4 - 9h 斟难家庭入均工薪收入6 0 6 元只占可支配收入的 2 2 8 ，除工薪收入以外主要以社会救济收入为主，财产性收入很少，经营收入为零。 2 2 3 家庭人口多、就业人口少、文化程度低 住户调查资料表明，2 0 0 4 年低收入家庭规模为3 3 8 人，比全区平均水平多o 4 人，其中就业 人数为1 6 5 人，比全医平均水平少o 1 人，低收入家庭就业人员负担系数为1 7 5 ，高于平均水平 o3 3 。低收入家庭年人均劳动收入4 2 7 8 3 2 元左右，而一般家庭年人均劳动收入为1 1 1 4 0 3 9 元， 相差6 8 6 2 0 7 元。同时，困难家庭人口文化程度多数集中在初中和高中，高中以下的占8 7 。从 以上数据可以看出，家庭人口多、就业人口少、负担系数大、文化程度低、技能单一或无技能是 他们致锭的原因之一。 6 2 2 4 制度改革及特殊商品价格上涨 随着经济体制改革的不断深入，住房、医疗、教育等过去在居民消费支出中比重很少或没有 的费用大大增加，伴随着改革措施的深入，大多数家庭可以逐步加人储蓄存款数额，以备子女上 学、生病医疗、养老等不时之需。而对于困难家庭，i z i 前政府救助制度解决的额度有限，程序复 杂，使他们大多数无力为之，虽终还是要靠政府、社会的救济。同时，粮食、水、电、气、交通 等价格水平的上涨对于困难家庭的生活影响也较为明显，以上是造成困难家庭产生的客观原因。 2 2 5 疾病、天灾人祸等意外事故 疾病、天灾人祸等意外事故，移民搬迁的影响，也是困难家庭产生不容忽视的原因之一。根 据氏政局提供的资料显示，2 0 0 4 年，因疾病、天灾人祸等临时的、突发的原因造成家庭困难，需 要政府给予临时救助的家庭为1 5 1 户，全年发放l 临时救助款6 7 1 4 万元。 第三章朝阳区社会救助体系的发展历程及现状 3 1 朝阳区社会救助体系发展历程 朝阳区社会救助体系，是在传统的社会救济制度基础上，为适应新形势的发展和需要提出的， 自1 9 5 6 年建区以来，区委、区政府始终把解决群众困难放在突山重要1 ：i ) = 置，高度重视社会救济 i ：作。国民经济恢复后，随着全区经济形势的发展变化，社会救济工作开始由突击性的紧急救济 走上止常化、规范化轨道。在进入全面建设社会主义时期，城市有劳动能力的人员在国营或集体 单位就业，享受吃、住、医等多方面福利待遇，形成了就业与保障一体化的单位保障制度，农村 建立了“五保”供养制度。改革开放以后，社会救济t 作开始进入了一个新的发展时驯，朝阳区 适时调整了城市农村社会救济政策和救济办法，社会救助j ：作更加规范完善。目前在全区范嗣， 已建立和实施了城乡居民虽低生活保障制度、救灾制度、农村五保供养制度、i | i 时救助制度硐i 流 浪乞讨人员救助制度。同时，医疗救助、救育救助、住房救助、法律援助等号项救助制度也止在 积极推进。 3 2 朝阳区社会救助体系现状 社会教助体系是社会保障体系的重要纽成部分，对于保障困难群体的基本生活、维护社会稳 定、促进经济社会协调发展和人的全面发展，具有十分重要的作用。 目前，在全国范围内，已经建立和实施了城市居民最低生活保障制度、救灾制度、农村五保 供养制度、农村特困户救助制度和流浪乞讨人员救助制度。医疗救助、教育救助、住房救助、法 律救助等专项救勘制度也在积极推进。但从总体情况来看，现有的医疗、教育、住房等专项社会 救助还不健全、不配套，医疗救助面窄，救助力度小，解决大病、重病的能力不够，零星的教育 救助也难以使大多数失学儿童返回校园，住房救助还不能满足大多数住房i 查| 难群体的需求。可以 说，目前的城市社会救助面临的主要任务是：既要保质保量的做好低保t 作，同时义要把城市低 保与社会互助、医疗救助、子女入学、廉租住房、职业介绍以及就业培 等配套的政策措施结台 起来。农村社会救助面临的主要任务是：加快建立和实施医疗救助制度，重点帮助困难家庭解决 大病、重病的医疗问题，立足于农村低保、j 火害救助、“五保”供养、对口支援、结对帮扶以及 灾区恢复重建等多种救助方式的统筹安排、科学衔接、相互补充，逐步建立覆盖农村各类困难群 体的社会救助体系和服务网络。 长期以来，尤其是近几年来，朝刚区积极从政策法规入手，不断加大社会救助体系建受力度。 一方面，山台了一系列有关社会救助的规章制度，社会救助政策体系基本形成。目前，城乡低保、 医疗、住房、教育等专项救助、灾民救济、社会捐勘等制度基本建立实施，2 0 0 3 年还实施了临时 救助制度。另一方面，为保障社会救助政策的贯彻落实，使社会救助政燕作用得到良好发挥，朝 阳区还加大了社会救助政策措施的落实和监督力度。几年来。朝阳区不断加大领导力度，理顺社 会救助工作管理体制和运行机制，加强社会救助工作机构和队伍建设，制定了社会救助资金筹措 和管理办法。这些举措，有力的保证了社会救助政策比较好的执行、落实，救助资金、救助人数 成倍增加，社会救助政策逐步向规范化、多样化发展，为社会救助工作奠定了坚实的制度基础。 目前，朝阳区的社会救助体系主要由生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助和i 临时救助 8 中国农业大学硕上学位论文 第三章朝阳逸社会救助体系的发展历程及现状 等五项制度构成，其主干制度为生活救助和医疗救助制度。 3 2 1 城乡居民最低生活保障制度 1 9 9 6 年，遵照北京市民政局的指示，朝阡i 区境内的城市困难群体开始被纳入居民最低生活保 障制度管理的范围，最低生活保障制度正式启动。1 9 9 8 年，朝阳区在全北京市率先实施农村居民 最低生活保障制度。至此，完整意义上的城乡居民最低生活保障制度在朝阳区全境建立起来。8 年来，这一制度为全区的经济社会生活的稳定健康发展，发挥了积极而有效的作用，成为区委、 区政府联系城乡弱势群体的纽带和桥梁。应保尽保的基本要求得到了全面落实。 自城乡居民最低生活保障制度实施以来，朝刚区根据城乡贫困人口基本生活需要的不同，建 立了形式多样、标准有别的生活救助制度，如最低生活保障、粮油帮困、实物补助、临时救济、 就业培训羽l 扶持生产等，但最基本的制度还是城乡居民最低生活保障制度。 保障对象：朝阳医城市最低生活保障对象主要包括四类：一是“三无”人员；二是领取失业 保险金或失业保险期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职 人员在领取最低生活费、离退休人员领取养老金后，其家庭收入仍低于最低生活保障标准的居民； 四是原民政部门管理的特殊救济对象。农村低保主要对象是：家庭人均收入低丁低保标准的农村 贫困户、五保户。 保障标准：最低生活保障标准按照城乡有别的原则，对不同救助对象采取不同的救助标准。 从1 9 9 6 年7 月1 日建立城市最低生活保障制度以来，一直到2 0 0 4 年1 2 月，朝刖区的城市低保 标准经历了7 次调整，农村低保标准经历了2 次调整，详细情况见f 表1 ： 表1朝阳区城乡低保标准调整情况 资料来源：朝阳区民政局历年瓷料 保障资金：朝刚区最低生活保障资金采用各级财政分级负担的方式。低保资金分别列入区、 乡财政预算，属于城市居民最低生活保障人员的资金由区财政全额负担，农村低保资金由区、乡 各承担5 0 。朝阳区从1 9 9 6 年建立城市最低生活保障制度，1 9 9 8 年建立农村最低生活保障制度 以米，保障对象和保障资金在逐年增加。其中2 0 0 3 到2 0 0 4 年增长最快，详细情况见表2 ： 9 中国农业大学硕士学位论文 第三章朝阳区社会救助伴系的发展历程及现状 表2朝阳区2 0 0 3 年、2 0 0 4 年城乡低保户数、人数及资金支出情况 年度城市低保农村低保 总户数总人数全年支出总户数总人数 全年支 2 0 0 4 年 5 4 0 61 1 3 4 8 2 9 4 3 3 5 万元 9 3 01 5 6 22 3 92 5 万元 ! ! ! ! 兰l ：! ：! 竺! ：! ：! ：互至l! 竺! ：! ：! ! ! ：i ! 翌垄 资辩来源：朝阳区民政局2 0 0 3 年、2 0 0 4 年资料 3 2 2 医疗救助制度 医疗救助主要是对冈患大病重病，医药费支出过大影响家庭基本生活的困难人员提供医药费 补助和医疗照顾，由民政部门归口管理，负责组织协调，调度救助资金，审批救助对象，审核救 助标准、落实救助措旋。 救助对象：一是享受民政部门定划定量救济的孤老残幼，以及各类特殊救济对象；二是城市 最低生活保障家庭中丧失劳动能力的无业人员；三是城市最低生活保障家庭中本人虽有医疗保险 待遇，但因患大病重病，在享受基本医疗保险待遇和其他补贴后个人负担医疗费仍有困难的人员； 四是享受城市最低生活保障的年满6 0 周岁的无业老人和年龄在1 6 周岁以下的朱成年人；五是农 村最低生活保障家庭中患大病重病的人员；人是低收入家庭中因患尿毒症透析、精神病、恶性肿 瘤等人病重病，经各种互助帮困措施后，个人自负医疗费仍有困难，且影响家庭基本生活的医保 对象。 救助标准：医疗救助对象在剔除医保和各种减负以及互助帮困后，个人自负医疗费累计金额 超过1 0 0 0 元以上的，个人自负医疗费仍有困难，且影响家庭基本生活的可以提出医疗救助申请， 经社会救助事务管理所审核并报民政部门批准后，给予个人自负医疗费总额2 5 5 0 的医疗救助 金，但全年累计金额一般不超过5 0 0 0 元。 救助资金：根据政府资助和社会筹集相结合的原则，建立了区级医疗救助基金。由区民政局 每年编制预算，经区政府批准后，由财政部门拨至区民政局医疗救助专用帐户；e e 政局按照实际 情况落实资金，审批使用。医疗救助金实行专款专用，专项结报。 2 0 0 3 、2 0 0 4 年全年，朝阳区获得医疗救助的人次数及资金支出情况见表3 ： 表3 朝阳区2 0 0 3 年、2 0 0 4 年获得医疗救助的人次数及资金支出情况 资料来源：朝阳区民政局2 0 0 3 年、2 0 0 4 年资料 3 2 3 教育救助制度 2 0 0 1 年9 月份，朝阳区民政局、区教委联台发布关于规范城乡居民最低生活保障家庭中的 中小学生教育救助山证和回执工作的通知，对地保家庭中就学困难的中小学生，由街道、乡民 政科出具享受城乡居民最低生活保障证明，学校凭该证明，给予学杂费减免和助学金补助。 2 0 0 3 、2 0 0 4 年两年中，朝阳区享受教育救助的中小学生分别为1 8 0 0 人和2 3 5 0 人。 0 中国农业大学硕上学位论文 第三章朝阳区社会救助体系的发展历程及现状 3 2 ，4 住房救助制度 2 0 0 0 年9 月，朝阳区房地局设立了廉租房管理办公室，街道办事处成立了相应机构。廉租对 象认定实行“放困”标准：家庭人均月收入低于城市最低生活保障标准，并接受民政部r j 救助连 续