（公共管理专业论文）税收超常增长的因素分析——以江西省为例.pdf

摘要 摘要 “十五”期间，我国国民经济保持了持续稳定的发展势头，国内生产总值 ( g d p ) 从“十五”初年l o 。9 7 万亿元上升到“十五”末年的1 8 2 3 万亿元，现 阶段g d p 年均增长1 2 9 4 ，在经济强有力的支撑下，各级税务部门坚持依法治 税，加强征收管理，税收收入管理稳定快速甚至超常的增长态势，税收规模迅速 扩大，从“十五”初年的1 5 1 6 5 亿元，上升到“十五”末年的3 0 8 6 7 亿元，“十 五”期间，税收年均增长1 9 5 ，年均增收3 6 4 0 2 3 亿元。特别是2 0 0 4 年和2 0 0 5 年连续两年增收5 0 0 0 亿元以上，增收额超过了税政初年1 9 9 4 年全年的收入总额。 经济决定税收，税收反作用经济。一方面，经济增长的规模、速度、质量、 结构决定着税收总量、增长速度和税收结构。另一方面，税收作为重要的调控手 段，通过税率、税负、税收优惠等在投资、消费、分配和结构调整等诸多方面对 经济增长产生影响。 税收收入的增长对于保证政府具有履行其职能所需要的财力，促进经济的稳 定与发展，有着重要的意义。但同时，由于税收主体的双重性，税收的增长又必 然要从经济增长及纳税收人负担的角度去研究和分析。为此，有必要对现阶段税 收超常增长的因素进行分析，对目前的税收负担水平进行客观的判断。来说明税 收增长的合理性和江西省税收增长的合理因素。并论证税收增长与经济增长基本 协调，宏观税负基本适度，江西省应该更好利用税收增长的积极因素为江西经济 服务。同时，力图通过数量方法对我国( 主要是江西) 近期税收收入情况进行预 测和评估，为我国的税制改革提供理论及政策依据。因此，从这样的层面考虑， 本文的选题无疑具有很强的理论意义和现实意义。 关键词：税收；超常增长；因素分析； a b s t r a c t n e “1 5 ”p l 强p e r i o d ，o u rc o u n t r ) rn a t i o n a le c o n o m ym a i l l t a i n e dh 龉c o n t i n u e d t h es t a b l c d e v e l o p m e mt e n d e n c y ， g d p( g d p ) a r r i v e s“1 5 ” t h el a s t y e a r s 1 8 ，2 3 0 ，o o o ，0 0 0 ，0 0 0y u a n 丘o m “1 5 ”t h e6 r s ty e 越1 0 9 7 0 ，o o o ，o o o ，0 0 0y u a n ，1 h e p r e s c n ts t a g eg d py c a r l ya v e r a g eg r o w s1 2 9 4 ，u n d c re n o m i c a lp o w e r f u ls u p p o n 虹l l c v e l so ft a xa 丘：a i r sd 印a n m e n tp e r s i s t e dg o v e m st h et a 【】【l e g a l l y ，恤e h 锄c c m e n t l l e c t i o nm a n a g e m e n t ，t h xr c v e n u ei n c o m em a n a g e m e n ts t a b l ef 缸te v e n 蛐p e r i o r 目_ 0 w t hs i t i i a t i o n ，t a ) 【r c v e n u es c a i er a p i dc x p a n s i 册，f r o m “1 5 ”t h e 丘r s ty e a r 1 ，5 1 6 ，5 0 0 ，o o o ，0 0 0y u a n ，r i s e “1 5 ”t h el a s ty e a 墙3 ，0 8 6 ，7 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0y u 矾“1 5 ”p c r i o d ， t h e 像r c v e n u ey e a r l ya v e r a g c 芦o w s1 9 5 ，t h ey e a r l ya v c r a g ea d d i t i o n a l l y - c c e i v c s 3 6 4 ，0 2 3 ，o 。o ，o o oy u a n s p e c i a l l yi n2 0 0 4a n di n2 0 0 5 铆oy e 獬a d d i t j o n a l l yr e i v e a b o v ec o r l t i n u o u s l y5 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0y u 卸，n ei n c r e a s e 锄o u n th 勰s u i p a s s e dt h e 锨 p o l i t i c s 丘r s ty c 缸i n1 9 9 4t h ew h o l ey e 缸t o t a l i n c o m e e c o n o m i cs t a t u sd e d d e st a x a t i o n a 1 1 dt a x a t i o nr e a c t st ot h ee c o n o m i cs t a t u s o n t h eo n eh 如d ，t h es c a l e ，s p e c d ，q u a l i t y 锄ds t m c t u r co ft h ee c o n o m i cf 0 、n hd e d d et h e t o t a iv a l u e ，s p d 柚ds t n l c t u r co ft a 】【；o nt h eo t h e rh 锄d ，弱eo ft l l ei i n p 0 蛐t m a c r 0 c o n t r o lm e a n s ，t a xc a na 丘e de c o n o m i c 粤d w t ho ni n v e s t n l e m ，c 0 咀s u m p t i o n ，d i s t r i b 砒i o n ，s t u c t u r ca n dm a n yo t l l e ra s p e c t sw i t ht h ep o l i d e so fm a 像c t i n ge c o n o m y d m w st a xa n de c o n o m i cf o w t l l 抽c f c 龉i i l 百yd o s e n et a xr c v e 曲ei n c o m eg r o w t hh 硒r c g a r d i n gt h eg u a r a n t g o v e 衄朋tf u l 丘n s t h ef m a n d a lr e s o u r c cw h i c hi t sf i l n 硝o nn e e d s ，p r o m o t i e c o n o m ys t a b l ea n d d e v e l o p m t ，h 鹊t h ev i t a ls i g i l i f i c 卸。c a ct h es a m et i i n e ，a sar c 跏l to f 切_ 】【r e v e n u e m a i nb o d y 锄b i g u i t y t h et a xr e v e n u e 孕d w t hm u s ti n e v i t a b l yb u y sag 打lc h i l dt h e b u r d e na n 百e 丘o mt h ee c o n o m i c a l 乎o 、 ，t ha n dt h et a xp a y m e mt 0s t u d y 柚d 血c 硒a l y s i s f 0 rt h e s ，ni sn e c e s s a r yt 0c a | 巧加t h e 卸a l y s i st ot h ep r e s e ms t a g et 觚 r e v e n u es u p e r 王o rg r o w t hf a c t o r c a r r i e s 叩t h eo b j e c t i v ej u d g m e n tt ot h ep r c s tt a 区 r c v e n u eb u r d e nl e v e l e x p l a i l l e dt l l et a 【r c v e n u eg m w st h er a t i o n a l i t y 锄dt h ej i a n 黔i p m v i i l c et a xr w e n u e 伊o wr e a s o n 曲l ef a c t o r a n dp r o v e st h et a 】【r e v e n u e 粤o w t ha n d t h ee c o n o m y 粤o w st h eb a s i cc o o r d i n a t j o n ，m a c r o s c o p i ct a xb u r d e nb a s i cm o d e r a t e ， j i a n 擎ip r o v i n c es h o u l db e t t e r t h ep o s i t i v ef a c t o rw h i c hg r o w su s i n gm et a ) 【r e v e n u e s e r v ef o rt h ej i a n 野ie c o n o m y a tt h es a m et i m e ，w i l lt r yh a r d ( m a i n l yi sj i a l l 野i ) t h e s h o n - t e 皿t a ) 【r e v e n u ei n c o m es i t u a t i o nc a 玎i e so nt h ef o r e c 弱ta n dt h e 印p r a i s a l t h m u g hq u a n t i t ym e t h o dt oo u rc o u n t p r o v i d e st h et h e o r ya i l dt h ep o l i c yb a s i sf o r n a b s l r a c r o u rc o u n t r y st a 】【s y s t e mr e f 0 珊s o ，f r o ms u c hs t r a t i f i c a t i o np l a n ec o n s i d e r a t i o n ，t h i s a n i d es e l e c t e dt o p i ch a st h ev e r ys t r o n gt h e o r ys i 弘m c a n c e 锄dt h ep r a c t i c a l s i 弘m c a n c ew i t h o u td o u b t k e yw o r d s ：1 奴r e v e n u e ；e x t m o r d i n a l yi n r c 弱e ；f a c t o ra n a l y s e ； l 学位论文独创牲声鲷 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌友堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写 签字日期叼年z - 月，莎日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌态兰有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名 签字日期字_ 导师签名： 年，妇朋 签字目期： 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 论文研究的目的及意义： “十五”期间，我国国民经济保持了持续稳定的发展势头，国内生产总值 ( g d p ) 从“十五”初年1 0 9 7 万亿元上升到“十五”末年的1 8 2 3 万亿元，现 阶段g d p 年均增长1 2 9 4 ，在经济强有力的支撑下，各级税务部门坚持依法治 税，加强征收管理，税收收入管理稳定快速甚至超常的增长态势，税收规模迅速 扩大，从“十五”初年的1 5 1 6 5 亿元，上升到“十五”末年的3 0 8 6 7 亿元，“十 五”期间，税收年均增长1 9 5 ，年均增收3 6 4 0 2 3 亿元。特别是2 0 0 4 年和2 0 0 5 年连续两年增收5 0 0 0 亿元以上 ，增收额超过了税改初年1 9 9 4 年全年的收入总 额。 2 0 0 6 年江西省税收收入高达4 1 9 0 9 亿元，创下了历史新高。其中，国税共 组织各项税收收入2 5 7 9 9 亿元，同比增长2 5 8 ，增收5 2 7 3 亿元，完成年计 划的1 1 1 7 。地税共组织各项收入1 6 1 1 亿元，比去年增收2 8 4 亿元，增幅达 到2 1 4 ，同口径增长2 7 3 。 我们知道，税收收入的增长对于保证政府具有履行其职能所需要的财力，促 进经济的稳定与发展，有着重要的意义。但同时，由于税收主体的双重性，税收 的增长又必然要从经济增长及纳税收人负担的角度去研究和分析。为此，有必要 对现阶段税收超常增长的因素进行分析，对目前的税收负担水平进行客观的判 断。来说明税收增长的合理性和江西省税收增长的合理因素。并论证税收增长与 经济增长基本协调，宏观税负基本适度，江西省应该更好利用税收增长的积极因 素为江西经济服务。同时，力图通过数量方法对我国( 主要是江西) 近期税收收 入情况进行预测和评估，为我国的税制改革提供理论及政策依据。因此，从这样 的层面考虑，本文的选题无疑具有很强的理论意义和现实意义。 1 2 论文拟解决的主要问题： 1 2 1 论证现行税收与经济增长是基本协调的，江西的税收增长及税负水平在正 常范围内。 1 2 2 论证江西税收增长对江西经济发展的积极影响。 1 2 3 预测和评估近期我国税收增长态势及政策走势，提出江西应该更好利用税 中国税务年鉴2 0 0 1 ，2 0 0 6 中国税务出版社 第1 章绪论 收增长因素为江西经济发展服务。 1 3 论文的重点和难点： 重点：本文从我省税收收入总量，税收超g d p 增长速度等现状着手。通过对 江西经济增长，产业结构优化及税收政策等主要因素的实证分析，来判断我省税 收与经济增长是否协调，宏观税负是否合理。并试图预测和估算近期我省税收增 长的态势。从而最终证明江西税收增长的必然性和必然趋势。同时，认为应该抓 住目前税收增长的良好势头，启动新一轮税制改革，为江西经发展服务。 难点：首先如何把经济总量因素，经济结构因素，政策和征管等方面的因素 都合理归总到g d p 上，进行定量分析还有很大困难。其次，以江西的现状数据作 基础的数量分析受诸多因素的影响( 数据的引用渠道，数字的准确性等) ，很难 反映复杂经济现象背面的因果关系。再次，比照西方税收增长理论分析我国税收 增长因素也会有一定差距。因此，本文将尽量采用最新数据作分析，比较有关键 作用的因素，对江西的经济结构、税收结构及政策因素作详细分析。在陶教授及 各位教授的指导下，力求做到更加合理有效地说明问题。 1 4 国内外研究现状 1 4 1 税收增长与经济增长的关系 经济决定税收，经济增长的规模、速度、质量、结构决定着税收总量，增长 速度和税收结构。在其他条件不变的情况下，税收收入应该与g d p 同步增长。但 众多学者在研究中得出的结论并不尽然。其中，凯恩斯主义经济理论的最初研究 成果表明，税收对总产出的乘数效应是负的，在此之后，许多经济学家又做了进 一步的研究，得出了大同小异的结论。 供给学派认为较高的边际税率防碍了经济活动的水平和增长率，因而主张大 力削减边际税率。经济增长理论也认为税收至少会降低产出水平的路径和向稳态 转型期间的经济增长率。 2 0 世纪8 0 年代后期兴起的内生经济增长理论认为，永久提高税率会永久降 低经济增长率。例如：雷贝洛( r e b e l o1 9 9 1 ) 在两部门内生模型中发现，提高 部门税率会降低经济的长期增长率：佩科里诺( p e c o r i n o ，1 9 9 3 ) 在利用内生模 型分析税收与经济长期增长之间的关系时，提出所得税的净效应是降低经济增长 率，使其低于有效增长率水平。德费罗与洛夫( d e v e r e u x l o v e ，1 9 9 4 ) 的两部 门内生模型表明，增加资本所得税，工资税和消费税都降低了经济的平衡增长率。 在实证研究方面，格里森( g r i e s o n ，1 9 8 0 ) 研究的结果是税收与经济增长负 2 第1 章绪论 相关：马斯顿( m a r s d e n ，1 9 8 3 ) 的研究得出低税国家的经济增长比高税国家快的 结论，同时他通过比较分析，揭示了税收负担与经济增长的基本关系。雷诺兹 ( r e y n o l d s ，1 9 8 5 ) 利用分类和对比方法，揭示出边际生产率与经济增长负相关： 凯斯特和科门迪( k o e s t e r k 0 m e n d i ，1 9 8 9 ) 以6 3 个国家1 9 7 0 一1 9 7 9 年的数据， 检验了平均税率和边际税率对经济活动水平的增长率的影响，发现在考虑到人均 收入与经济增长的相关性后，税率对经济增长的显著负效应就消失了，但在考虑 水平税率时，提高边际税率对经济活动水平具有负面影响；普洛瑟 ( p 1 0 s s e r ，1 9 9 2 ) ，比较了2 4 个o e c d 国家1 9 6 0 _ 1 9 6 9 年人均真实g d p 增长率和 对利润征收的税收占g d p 的比例，计算二者的相关系数是一0 5 2 ，提高平均税率 o 0 5 个百分点，会使经济增长降低0 。4 个百分点。 佩登( p e d e n ，1 9 9 1 ) 检验了美国1 9 2 9 一1 9 8 6 年实现生产率与税收的关系。发 现政府支出占g d p 的比重在达到1 7 之前上升，能够提升美国经济的生产效率， 如果超过1 7 ，将降低生产率的增长率，即超过某一边界点后，政府对经济增长 的贡献产品然仍为正数，但已经开始递减。 斯卡利( s c u l l y ，1 9 9 5 ) 分析了美国1 9 2 9 1 9 8 9 年经济增长与联帮，州和地 方税收占g d p 比重之间的关系，发现宏观税负超过2 3 时，美国经济增长率开始 下降：哈尔和雷( h a l l r a e ，1 9 9 6 ) 分析了增加政府支出和等量减税使国债占 g d p 比重提高3 对经济长期增长的影响，发现采取减税政策更好；卡拉斯 ( 1 ( a v v a s ，1 9 9 9 ) 利用1 1 个o e c d 国家1 9 6 0 一1 9 9 2 年的数据，发现永久性地提高 税收负担1 ，最高是使人均g d p 下降o 6 一o 7 ，在以后3 4 年内继续低于其趋 势值。另外，斯卡利( 1 9 9 1 ) 估计了1 0 3 个国家1 9 6 0 一1 9 8 0 年税收与经济增长的 关系，得到的结论是：平均来说，税收占g d p 比重不超过1 9 3 的国家，经济增 长率达到了最大化，在税收负担大于4 5 时，经济增长率倾向于0 ，然后是负增 长。 马斯顿关于税收与经济增长关系的结论有一定的代表性。他采用实证分析方 法，选择了2 1 个国家作为样本组，在每组中有一个高税负国和一个低税负国， 通过比较分析，考证了税收负担与经济增长的基本关系。他得出的结论是：“那 些在效率税收政策制下，使公民承担较低水平税负的国家要比高税负国家的g d p 增长更快”。具体说，低税国家的人均g d p 增长率，公共消费与私人消费的增长 幅度均大于高税国家。税收与经济增长之间的变量关系是：税收占g d p 的比重每 增长1 个百分点，经济增长率就下降o 3 6 个百分点。他的这个结论曾补一些供 给低学者作为证据援引，说明供给学派税收政策在发展中国家的有效性。 国内学者在税收与经济增长方面的研究有也类似的结论。王书瑶( 1 9 9 5 ) 运 用数学分析方法证明了财政运用最大与国民产出不相容原理：马栓友( 2 0 0 1 ) 采 3 第1 章绪论 用1 9 7 9 1 9 9 9 年统计资料通过回归分析，也得出相似的结论，我国税收对经济增 长具有负影响，税收每增加1 0 0 0 元，g d p 大约减少2 3 0 0 元。另外，郭庆旺( 2 0 0 4 ) 通过对我国1 9 9 5 2 0 0 2 年的数据进行计量分析也得出结论：从全国整体看，边际 宏观税率每增加1 个百分点，经济增长率将下降o 0 2 7 个百分点。同时还得出税 收的过快增长会严重降低税后产出一资本比的结论。 1 4 2 关于税收结构及政策问题 我国关于税收结构研究大致包括税收地区结构，产业结构以及税种结构等方 面。石恩祥，林静( 1 9 9 9 ) 通过对几个省市1 9 9 卜1 9 9 6 年企业税收负担和企业总 体负担情况的调查，得出了企业税收负担过重的一些结论。刘华( 2 0 0 0 ) 从不同 所有制结构的企业税收负担分析得出内外资企业税制统一的必然性。张文春，刘 字( 2 0 0 1 ) 按经济发展水平和地理位置相结合的原则，将全国3 1 个省市区划分 为三大经济区，并对1 9 9 3 1 9 9 8 年间的宏观税收数量和差异因素作出了分析。罗 明华( 2 0 0 1 ) 就我国西部地区的税收问题进行了阐述，指出西部地区税收增长过 快，并进行了相关的对策研究。夏琛舸( 2 0 0 1 ) 对我国所得税收进行了分析的思 考。任珑，欧阳进( 2 0 0 2 ) 对我国企业税收进行口径调整分析后，得出的结论是 我国企业税负较重。提出了改革和完善我国机制，减轻税负的建议。王延明( 2 0 0 3 ) 则对我国上市公司的所得税从规模，地区和行业的角度进行分析。首先从规模， 地区和行业角度描述了我国上市公司实际执行3 3 法定税率的状况，然后分析了 不同规模，地区和行业上市公司的实际税率，指出存在差异的现状及原因。另外， 对增值税，个人得所税的研究成果也相当丰富的。 通过税收结构的判断进而研究税收政策的定位应该是税收研究的进一步深 入。这方面的研究有的是从政策取向方面入手。( 安体富，1 9 9 9 ) ，有的是从政策 调整角度论述( 赵恒群，2 0 0 4 ) ，有的是从地区差异对政策要求角度论述( 钱颖， 2 0 0 3 ) ，有的是从税收增长对政策推动的角度分析( 高培勇，2 0 0 4 ) ，其目的都是 通过税收及其结构的分析为税收政策的定位进行理论层面的分析。这方面的研究 得出的基本结论是税收增长的水平与税收政策及征管水平密切相关。邓力平 ( 2 0 0 2 ) 在分析国际税收竞争形势和积极财政政策持续性时提出，通过税制规范， 加强征管和扩大公共开支的做法将会加强政策实施的有效性与可持续性，体现政 策工具相机扶策的稳定性，从而提高财政安全度，并达到中长期有效发挥财政调 检的作用。安体富，林鲁宁( 2 0 0 2 ) 提出税收长期过快增长，会加重企业和居民 的负担，对刺激投资和消费，扩大内需，提高企业国际竞争力不利，从有利于经 济持续发展的角度来看，应采取适度减税政策。 1 4 3 税收负担的理论基础 4 第1 章绪论 从古其学派到最优学派，都从不同的角度对税收负担进行了论述。其中，古 典学派强调税负的公平性，主张税负方面的税收中性及单纯理财原则：凯恩斯学 派提出“内在稳定器”税负调整原理和“相机抉择”税负理论，结调税收负担对 经济具有较大影响，并从宏观上分析了这些影响及如何充分利用这种影响，开创 了运用税收调节宏观经济的理论体系：供给学派( s u p p l ys i d es c h 0 0 1 ) 认为税 负政策调节的重点应放在供给方面。在税收政策目标上，供给学派更注重效率目” 标，认为降低税率，尤其是降低边际税负过高的超额累进税率，同时尽可能地扩 大税基，有利于缓和公平与效率的矛盾。另外，供给学派主体实行以减税为核心 的税制改革，以使减少市场扭曲。发挥刺激储蓄和生产，促进经济增长的作用； 最优税收理论研究的核心是如何实现税制的公平与效率兼顾，同时对商品课程与 所得课税的最优水平与组合进行了系统的论述。 国内学者的研究目的基本集中在对税收负担水平高低的认定上，而且比较多 地集中在宏观税负研究方面。最初提出研究税收规模是为了分析税负下降的原 因，以便提高财政收入在经济总量中的比重，而对于税负的下降是否合理，是否 有利于经济发展的研究还不是非常深入。进入2 0 世纪9 0 年代，研究的成果包括 明确提出税收负担水平界定对促进经济发展的意义，提出税负研究的目的是促进 经济发展( 安体富，1 9 9 9 ) 而研究目的的转变，使研究的方法从最开始的局限于 历史经验的总结及比高不比低的盲目模向对比变为科学的对比探索( 靳东升， 2 0 0 3 ) 注意到了统计口径及国情因素的可比性，并通过数据调整计算出比较可靠 的我国三个口径的宏观税负水平，为宏观税负水平研究的发展作出了贡献( 安体 富，2 0 0 2 ) 。另外，还有学运用中外比较的方法研究( 邓戬，2 0 0 3 ) ，从纵向和横 向两个角度进行实证分析。 总的来说，关于税收增长与经济增长的因素分析，宏观税负问题，国内外学 者做了较多的研究取得了较为丰富的成果，这对本文的研究将会奠定坚实的理论 基础。 1 5 研究思路和方法 本文在继承前人研究的基础上，将围绕我国税收增长的规模、结构及其主要 成因采用比较分析和计量分析的方法进行讨论，并以江西税收收入作实证分析， 对笔者的观点进行论证。 具体思路和方法如下： ( 1 ) 通过对江西税收负担的比较分析证明江西税收增长为超常增长。 ( 2 ) 对江西的税收收入作实证分析，进一步说明现阶段税收增长为超常增长。 5 第1 章绪论 ( 3 ) 因素分析。通过对主要因素：经济增长、产业结构、税收政策及征收管理 等因素的比较分析和计量分析，论证江西税收的增长属于超常中的正常增长。 ( 4 ) 借鉴最优税制理论，通过相关国际比较，采用计量分析办法，对我国的税 收负担状况进行评判，进一步说明税收增长与经济增长是基本协调的。 ( 5 ) 对江西经济结构、税收结构进行分析，证明江西的税收增长及其合理性。 ( 6 ) 对我国近期税收态势及税收政策进行预测的评估，具体分析税收增长对江 西经济发展的利弊和江西如何更好利用税收增长的优势来发展经济，提出本文的 中心观点：利用税收增长，促进经济增长。 6 第2 章公共管理与税收管理 2 1 公共管理 第2 章公共管理与税收管理 2 1 1 公共管理的内涵 公共管理是研究旨在帮助公共管理者( 公共部门的负责指导人员及从事公务 活动的政府官员) 获取解决公共服务问题，满足民众公共需求及处理公共事物所 需的知识，技能与策略的管理科学。 公共管理的一般职能是由战略、管理内部构成要素、管理外部构成要素等三 部分组成。其主要理论之一是公共选择理论。它认为：同一个人，在经济市场中 是利己的，实现自身利益的最大化；那么就不太可能在政治市场成为彻底的利他 者，不可能仅仅因为他的政治人角色而变得大公无私。这就是通常意义上的帕累 托最优。 2 1 2 新公共服务理论 新公共服务理论主要关注如何重新看待公民和公民身份的变化。正如社会学 家罗伯特帕特南在其论著中指出：“在民主治理方面最健康的政府正是那些市 民社会积极支持的政府。”他认为：“美国民主传统的实质是一批热心公益的公民。 他们在各种各样的团体和协会中发挥着积极的作用。哪里的社群力于公益，哪里 改进教育，城市贫穷，犯罪和卫生保健的前景就更乐观。这个论点的实质就是： 只要哪里存在积极和高度运作的市民社会，那么无论是美国的民主还是其他地方 的民主都有很大的可能获得成功。 2 1 3 公共管理的“3 p ”原则 公共管理的“3 p ”原则就是活化参与( p a r t i c i p a t i o n ) 、运用民营化 ( p r i v a t i z a t i o n ) 及营造协力( p a r t n e r s h i p s ) 毋。 ( 一) 活化参与是指激励与加强公众参与，建立人民与政府依存关系。公众 参与可以定义为政府有关机构在规划、制定与执行行政政策过程中，相关民间团 体透过市民意识表达参与某种事务的行动，同时也透过各种手段与方法其主张与 需求而影响公共政策的制定或公共事务的决策。从社会发展的角度而言，缺少公 民参与的社会无法展现其生命力。从政治发展的角度而言，缺少公民参与将导致 公共利益被漠视。公民参与不是平民参与，亦不是只有精英的参与，而是包括市 民在内的参与。市民若能积极参与有意识的都市事务，则可以帮助个人及都市人 公共管理学陶学荣中国人事出版社 7 第2 章公共管理与税收管理 格的建立。 ( 二) 民营化是指民间部门以市场机能参与公共服务的产生与传送。民营化亦 可视为官僚规模精简，引进市场机能，把更多社会咨讯放在民间，民间可以在市 场机制中发挥创意活力。其采取的主要措施是：( 1 ) 合理划分政府职能和管理职 能，重新定位政府角色。( 2 ) 调整政府与社会的关系，重归小政府的模式。( 3 ) 利用市场和社会力量，推行公共服务社会化。( 4 ) 引进私营部门的管理方法和经 验，提高公共部门的工作效率。( 5 ) 提高公共服务质量，改善公共机构形象 。 ( 三) 营造协力 所谓协力，它应不必然是一种层级式的机构组织，但它必然是一种相当组织 性的关系或网络；协力者间虽无层级性上下主从的约束，但其互动仍高度讲求效 率和分工。营造协力就是使协力者同享协力过程和协力成果。 3 p 的公共管理原则，就是要摆脱过去政府出钱出力“去生产、去建设”的 方式；政府的任务在于致力提供一个有效率、公平竞争的环境去劳动生产，带动 建设。政府可以通过特许权，让民间投资，透过市场机制达成公同目标，政府不 必发号施令，也不拨款辅助，实现政府与民间双赢。 2 2 税收管理 2 2 1 税收的含义 税收是国家为了实现其职能，依照法律预先规定的标准，强制、无偿地取 得公共收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成 的一种特定分配关系。税收这一概念的要点可以表述为五点：税收是财政收入 的主要形式；税收分配的依据是国家的政治权力；税收是用法律建立起来的 分配关系：税收采取实物或货币两种征收形式。在当今世界各国，税收是最主 要的公共收入形式，公共收入中有9 0 以上来自税收收入。 2 2 2 税收的基本特征：强制性、无偿性、固定性 税收的强制性指在国家税法规定的范围内，任何单位和个人都必须依法纳 税，否则就要受到法律的制裁。税收的无偿性指国家征税以后纳税人交纳的实物 或货币隧之就转变为国家所有，不需要立即付给纳税人以任何报酬，也不再直接 返还给纳税人。税收的固定性指国家在征税以前，就通过法律形式，把每种税的 纳税人、课税对象及征收比例等都规定下来，以便征纳双方共同遵守。 2 2 3 我国税收的本质：取之于民、用之于民 国家把人民群众创造的财富以税收的形式集中起来，不论是直接用于经济建 8 第2 章公共管理与税收管理 设，发展科学、教育、文化、卫生事业，还是由于建立健全的社会保障制度、维 护社会稳定、巩固国防，都是为广大人民的利益服务的，广大人民群众是税收的 最终受益者。因此，我国税收在本质上是取之于民、用之于民的。 2 2 4 关于税收的观点阐述 第一种观点认为：“税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依法无偿 地取得实物或货币的一种特殊分配活动。它体现着国家与纳税人之问在征税、纳 税的利益分配上的一种特殊分配关系。”这种观点确切地说属于经济学中对于税 收的界定，并没有超越这个范畴。这种观点应当是被多数人认可或接受的，因为 目前多数税收( 法) 教科书，特别是基础教学用书上广泛采用的就是这种观点。 这种观点是站在国家作为再分配者的角度，依靠国家这个强有力的政治权力作为 后盾形成的。由于这种观点是建立在“征纳双方法律地位不平等”基础上的，从 一定程度上也导致了税务机关和税务人员从思想上无视纳税人的法律地位，在税 收征管中侧重于纳税人依法纳税的义务，而忽视对纳税人权力的保障。 第二种观点认为：“税收是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家 财政收入，从而使国家得以具备满足人民对公共服务需要的能力的一种活动。” 对于这种观点有学者认为：主要是从“个人本位”，即人民需要的角度，并结合 国家提供公共需要的职能来说明税收的起源和本质。税法不过是以人民的授权为 前提，将其意志法律化的结果，从而保证其对公共服务的需要能够得到持续的、 质更高量更多的满足，似乎更符合我国“人民当家作主”和“人民主权国家”的 实质。 2 3 税收：一种重要的财政性政策工具 2 3 1 何谓税收政策工具 税收政策工具是指为达到税收政策目标而使用的工具。一般是指具有不同功 能的税种。它可以归结为两种，一种是内在的或自动的稳定器，另一种是斟酌 使用或相机抉择的稳定器。 所谓内在稳定器，是指在经济中能自动地趋向于抵消总需求变化，使总供给 和总需求稳定在一定水平的政策工具。在税收政策工具中，内在稳定器是所得税 制，特别是累进制的企业( 公司) 所得税和个人所得税。内在稳定器对总需求的 调节是自动的，不需要人们预先作出判断和采取措施，它可以自行发挥作用，减 轻经济震荡的波动，起到稳定经济的效果。 在没有所得税的条件下，如果经济处于扩张期，收入增加，消费和投资就会 9 第2 章公共管理与税收管理 加大，通过投资乘数使经济上升更快，会造成需求膨胀和通货膨胀。相反，如果 经济处于衰退期，收入下降，消费和投资都要减少，通过投资乘数作用使经济下 降更快，会造成经济衰退。但是，如果有了比例所得税制，特别是有了累进的法 人所得税和个人所得税，情形就不同了。当经济发展扩张时，收入增加，个人和 公司( 企业) 的收入增加到一定程度，就会进入更高的纳税档次，较高的边际税率 把纳税人收入的增加数的较大部分吸收过来。公司( 企业) 和个人收入增长越多， 累进的所得税制就自动地把其收入增长的更大部分予以吸收，这就遏制了消费和 投资需求的增长速度，经济就可以较为稳定地发展；当经济衰退时，收入减少， 公司和个人就进入较低的纳税档次，其收入按较低的税率纳税，这样相对来说， 企业( 公司) 和个人收入的下降得到一定程度的缓冲，遏制了投资和消费的下降速 度。因此，累进所得税对于经济的发展来说，当经济繁荣时，它就产生一种拉力， 防止经济过度繁荣；当经济衰退时，税收就产生一种推力，防止经济过度衰退而 导致萧条。从而使经济在较小的范围内保持周期性的摆动，不出现较大的衰退和 扩张，达到稳定经济的目的。 税收自动稳定器的稳定程度或对经济的调控能力取决于个人所得税与企业 所得税的起征点和边际税率，起征点较低，稳定作用就越大。边际税率越高，税 收对收入的抑制就越强，稳定程度也就越大。 相机抉择稳定器是指为达到预定的总需求水平和就业水平，国家根据不同情 况所决定采取的税收措施。之所以把它称为相机抉择稳定器，是因为它不是自动 地发挥作用，而是靠国家对客观经济形势进行分析判断，然后再决定采取什么措 施。如果国家认为总需求已经过大，造成生产能力紧张和通货膨胀，国家就会采 取税收行动使总需求减少。如果国家认为总需求太低，使经济衰退，国家就会采 取税收行动使总需求增加。相机抉择稳定器主要包括：一是税种的开征和停征： 二是税率和起征点的调整；三是税收支出条件的重新规定和调整；四是加速折旧 政策的规定等。 2 3 2 税收政策工具的主要职能 税收作为一种基本的政策工具，具有三种主要职能：第一，筹集国家财政 收入是税收的基本职能。国家凭借政权，运用税收从国民收入中提取一部分社会 纯收入，以保障国民经济的再生产。第二，经济的职能。税收在筹集国家收入的 同时，可以调节社会资源在不同经济成分，不同地区，不同单位和个人之间的分 配，以实现社会发展的经济目标第三，监督职能。税收分配涉及生产、流通、 分配各个领域，通过收入增减，税源变化灵敏地反映国民经济的发展变化趋势， 并以各种有效措施促进社会生产的正常进行。 第2 章公共管理与税收管理 2 4 税收管理对象及主要内容 税收管理是国家以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与 社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能 作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济结构 合理化的一种活动。 税收管理的具体内容包括税收法制管理、税收征收管理、税收计划管理、税 务行政管理。 税收法制管理是指税法的制定和实施，具体包括税收立法、税收执法和税收 司法的全过程。税法是国家法律的组成部分，是整个国家税收制度的核心，是税 收分配活动的准则和规范。税收立法工作由国家立法机关负责，税收执法工作由 各级税务机关承担，税收司法工作由国家司法机关来执行。税收立法是整个国家 立法活动的一部分。与一般的立法的含义相对应，税收立法也有广义和狭义之分。 广义的税收立法指国家机关依照法定权限和程序，制定各种不同规范等级和效力 等级的税收规范性文件的活动。狭义的税收立法则是指立法机关制定税收法律的 活动。税收立法是由制定、修改和废止税收法律、法规的一系列活动构成的。税 收立法管理是税收管理的首要环节，只有通过制定法律，把税收征纳关系纳入法 律调整范围，才能作到依法治税。税收立法主要包括税收立法体制和税收立法程 序两大方面；其中，税收立法体制主要是指立法机关和立法权限的划分。税收立 法权限一般包括国家立法、地方立法、授权立法和行政立法。由于各级机构的税 收立法不同，因此，所制定的税收法律规范的级次、效力也不同。 对税收立法活动来说，税收立法程序也十分重要。税收立法程序是指国家立 法机关或其授权机关在制定、修改和废止税收法律规范的活动中应该履行的步骤 和方法。税法的制定和修改必须依法定程序进行才具有法定效力，税收立法程序 是使税收立法活动规范化、科学化的重要保证。税收立法的实践证明，严格按照 立法程序进行活动，对于保证国家税法的严密、规范，提高法律的权威性和适用 性，维护税收法治的尊严是十分重要的。其中提出税收议案是税收立法的第一道 程序。税收议案提出后，税收立法程序进入一个新的阶段审议税收立法议案 的阶段，审议结束后，税收立法程序进行表决和通过税法议案的阶段。表决的结 果直接影响到税法草案能否成为法律。立法机关或制定机关将通过的税法用一定 形式正式公开发布。它标志着税法制定程序的最后完成。税法公布之后，或立即 生效，或在指定的日期生效。 税收征收管理是一种执行性管理，是指税法制定之后，税务机关组织、计划、 协调、指挥税务人员，将税法具体实施的过程。具体包括税务登记管理、纳税申 报管理、税款征收管理、减税免税及退税管理、税收票证管理、纳税检查和税务 第2 章公共管理与税收管理 稽查、纳税档案资料管理。 税收计划管理主要包括税收计划管理、税收重点税源管理、税收会计管理、 税收统计管理。 税务行政管理，又稼税务组织管理，是对税务机关内部的机构设置和人员配 备进行的管理。具体包括税务机构的设置管理、征收机关的组织与分工管理、税 务工作的程序管理、税务人员的组织建设与思想建设管理、对税务人员的监督与 考核、税务行政复议与诉讼的管理。 2 5 借鉴公共管理理念，提升税收管理水平 税务部门作为政府的重要组成部分，在我国建设和谐社会进程中起着举足轻 重的作用。构建一个公平、高效、和谐的税收环境，既能发挥税收筹集财政收入、 保证经济社会健康发展的作用，也是全面落实科学发展观、促进社会和谐的内在 要求。随着世界范围内政治、经济、社会和科技革命的变化发展，公共管理思想 不断更新。在我国的税收实践中，也应主动借鉴和运用新公共管理的理论和方法， 不断推进税收管理水平的提高。 现代新公共管理理念认为，政府部门实施公共管理的基本价值在于“三e ”： 经济、效率与效能。如果把这些理念借鉴运用到税收领域中，我们应该在降低经 济税收管理成本、提升税收管理效率、持续改善税收管理效果这三个方面下功夫。 广义的税收管理成本应包括税务部门的征收成本和纳税人在按照税法规定 纳税过程中所支出的成本。因此在工作中，我们首先应关注是否切实地减轻了纳 税人的负担，真正降低纳税人成本才是最符合纳税人利益需求的事。一些税务机 关在建设“服务型”机关的过程中，片面地把“服务型”机关理解成单纯的提高 服务环境和设施档次，投入了不菲的资金，却忽略了最关涉纳税人切身利益的“成 本”问题，这种做法是本末倒置的。在不久前开展的换发税务登记证的工作中， 北京市国税局与北京市地税局从纳税人的实际需要出发，从保障纳税人的根本利 益出发，开发了税务登记的信息交换平台，从而实现了两局的资源共享、信息互 通，节省了纳税人的时间，简化了纳税人的办税程序，受到纳税人的一致好评。 当然，控制和降低税收成本是一项长期的、艰巨的系统工程，在当前的工作中一 方面应把握好“按需支出”原则，另一方面在推行各项征管措施时应充分考虑税 务机关征收成本和纳税人承受能力，从易于稽征、易于管理、易于纳税人理解操 作上多考虑。 其次，税收管理效率的提升，有