（企业管理专业论文）我国养老保险制度的研究.pdf

提要 中国将会未富先老。l o 多年后，中国的人口将快速地老龄化。总人口中退休人员的 比例将快速上升，伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来 越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制 度面i 临着诸多问题和严峻挑战。随着人口老龄化的逐渐到来，养老制度改革正变得同益 迫切。 本文通过对我国现行的养老保险制度的基本概况入手，介绍了自上世纪8 0 年代中 期至今的中国的养老保险体系的发展，对社会发展所起的作用， 深入分析了养老保险 制度，缺陷，原因及其改革的必要性。本文介绍了一些先进国家如美国，澳大利亚， 德国，法国及日本的保险制度，当前世界性养老金制度改革的普遍性趋势是由国家管理 的公共养老金的比重逐步降低，丽由市场运作、政府监管的企业年金的比重逐步提高。 我国现行保险制度的改革不仅在完善其现有的制度法规方面，如扩大其覆盏面，做 实个人账户，加强保险基金的监管；从国家改革的方向来看，养老保障制度改革的重点 和趋势均是在稳步扩大基本养老保险覆盖面的同时，努力促进企业年金和商业养老保险 的发展。完善养老保险制度，大力发展企业年金、发展商业保险是构筑养老保障体系， 实现社会主义和谐社会目标的重要措施。 关键词：基本养老保险企业年金个入商业养老保险 a b s t r a c t c h i n ai se n t e r i n gi n t oo l da g ee r ab e f o r ei tb e c o m e sw e a l t h y 。- - i n a b o u to n ed e c a d e ，t h ep o p u l a t i o no fe l d e r si nc h i n aw i l lg r o wr a p i d l y w i t ht h e d e v e l o p m e n to fm a r k e t i n g ，c i t i f y i n g a n da g i n g ，t h es o c i a ld e m a n df o rl i f e i n s u r a n c e ，p u b l i c s e r v i c ea n d s t a t eg o v e r n a n c eb e c o m e sg r e a t e ra n dg r e a t e r t h e i n s u r a n c er e f o r mi sc o n f r o n t e dw i t hu r g e n c ya n dc h a l l e n g e t h i st h e s i sd e s c r i b e st h ec u r r e n t s i t u a t i o na n d d e v e l o p m e n t b a c k g r o u n do fl i f ei n s u r a n c ei nc h i n a ；a n a l y z e si t sb e n e f i t ，w e a k n e s s ，c a u s e s a n dn e c e s s i t yf o rr e f o r m i n g t h ea r t i c l ei n t r o d u c e sv a l u a b l ei n s u r a n c ep r a c t i c e a n de x p e r i e n c ef r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s u c ha su 。s ，a u s t r a l i a ，f r a n c e ，j a p a n a n dg e r m a n y t h ew o r l d w i d ep r e v a i l i n gp r a c t i c eo fl i f ei n s u r a n c ei st h a tp u b l i c p r e m i u mm a n a g e db ys t a t ei sd e c r e a s i n gw h i l ec o o p e r a t ep r e m i u mi nm a r k e t m o n i t o r e db ys t a t ei si n c r e a s i n g t h ei n s u r a n c er e f o r mi sn o to n l yt oi m p r o v ei t sc u r r e n tr e g u l a t i o n ， e g e n l a r g e i t sc o v e r a g e ，e n r i c hp e r s o n a la c c o u n t ，s t r e n g t h e ng o v e r n a n c eo n m o n e t a r ym a r k e t ，b u t a l s o s u p p o r t a n d d e v e l o pc o o p e r a t ep r e m i u ma n d c o m m e r c i a ll i f ei n s u r a n c e ，w h i c hw i l lb ei m p o r t a n tm e a s u r e si nb u i l d i n gu pa n e f f e c t i v el i f ei n s u r a n c es y s t e ma n dr e a l i z i n gah a r m o n i o u ss o c i a l i z e ds o c i e t y k e y w o r d s ：b a s i cp e n s i o n c o r p o r a t ep e n s i o n i n d i v i d u a l d e p o s i t l i f e i n s u r a n c e 2 刖茜 2 0 0 5 年1 2 月1 4 同，国家正式颁布国务院关于完善企业职工基本养老保险制度 的决定，在该决定中第六条明确规定“从2 0 0 6 年1 月1 只起，个人账户的规模统 一由本人缴费工资的1 l 调整为8 ，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人 账户。”这个规定在社会上引起了一场不小的风波，各种报纸、杂志及网上论坛都纷 纷加入了由此规定而引发的人们如何养老的问题的议论中。为什么只3 的缴费变化就 能够引起社会的普遍关注，这是因为人们早就开始关注自己的养老问题了。面对中国 改革开放以来社会发生的巨大变化，现在的我们不会像计划经济时期我们的父辈所享 受到国家完全负责退休金、且退休金与在职时期工资几乎无异的状况了。可以说，目 前大部分老百姓对于自己的养老闯题还是心存忧虑的。丽与此同对，些效益较好的 大型企业，在国家有关规定的扶持下开始步入了企业年金的行列，拥有一份企业年金 的职工仿佛为自己的养老生活又上了一把安全锁；各大保险公司在积极开发企业年会 市场的同时，陆续推出各种养老保险产品，以迎合人们日益提高的对养老保障的需要。 本文的选题正是在国家、企业及整个社会都如此关注如何养老问题的背景下，从介 绍我国养老保险体系入手，分析了我国养老保险体系的现状及发展方向，提出了进一步 推广发展企业年金及个人商业养老保险的对策及建议，以期使人们能够了解到，养老保 险制度的改革势在必行，国家、企业、社会和个人在“老有所养”的问题上都要做出一份 努力及改变。 第一部分我国现行养老保险制度及发展情况 我国现行的养老保险制度由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险汁划、 企业补充养老保险计划和个人储蓄型保险计划，由此初步构建了我国现代养老保险体系 的制度框架。 一、第一个层次是基本养老保险 ( 一) 基本养老保险发展的三个阶段 基本养老保险计划在养老保险体系中占了主要地位。其发展主要经历三阶段 第一阶段，养老金的初期模型 上世纪8 0 年代中期以前，中国的养老保险体系是一食以企业( 单位) 为载体的“现 收现付制”养老保险制度，中国城镇职工的养老都是由企业或者国家来负责的。 第二阶段，1 9 9 7 年养老金制度的确定 我国从8 0 年代开始对城镇企业职工养老金制度进行改革，1 9 9 7 年国务院正式发出 了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，确定了全国城镇职工养老金 制度从过去现收现付的企业养老制，向社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险转 变。我国对城镇企业职工强制实行统账结合、部分积累的基本养老保险制度，其保障水 平较低，覆盖面较广1 。根据1 9 9 7 年国务院颁布的国务院关于建立统一的企业职工基 奉养老保险制度的决定( 国发 1 9 9 7 2 6 号) ，要求企业缴费一般不超过企业工资总 额的2 0 ，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定；同时，职工个人按本人工资 的蹦缴费，社会保险经办机构为每一个参保者建立一个规模为本人工资1 1 的个人账 户个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的3 划入参保人员个人账户，其余用于建 立统筹基会。两项缴费共同构成基本养老保险基金，当基金入不敷出时出各级政府预 算资余补助。 当企业职工达到法定退休年龄( 男性职工6 0 周岁，女性干部5 5 周岁，女性工人5 0 肖企、i k 职工达到法定退休年龄( 男性职工6 0 周岁，女性干部5 5 周岁，女性工人5 0 1 徘尘桦j ：治趟牵航现行养老险制度订析盐发展思路。0 l 臼、r 誊寿瞳内部刚 h t t p s p sb 8 8 d h s l s h o * i n f 0 2a s p x ? l l i d = t 4 & l 3 i d - 5 2 i d ：i o 6 周岁) ，且个人缴费满1 5 年的，退休后可以按月领取基本养老会。并全部由银行、邮 局等利会服务机构发放。个人养老金的领取由两个部分构成：基础养老会+ 个人账户养 老金。 其中，基础养老会月标准相当于当地职工上年度月平均工资的2 0 左右；个人账户 养老金月支付标准为个人账户( 比例为本人工资的1 1 ) 基金结存额的1 1 2 0 。 第三阶段，2 0 0 5 年对现行养老制度的完善和改革 随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，9 7 年颁布的决定关于“企 业职工基本养老保险制度”的内容逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。在 经过了大量的调查研究、广泛征求了国内外专家的意见及对东北三省3 年的试点工作的 基础之上，国务院于2 0 0 5 年1 2 月1 4 日出台了国务院关于完善企业职工基本养老保 险制度的决定，对9 7 年的决定做出了进一步的修改和完善。2 0 0 5 年的决定 中规定“为与做实个人账户相衔接，从2 0 0 6 年1 月l 目起，个人账户的规模统一由本 人缴费工资的n 调整为8 ，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”、“基 本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年 度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1 年发 给1 。”按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发一个百分点。 ( 二) 第二个层次是企业补充养老保险计划 它由政府政策鼓励，企业自愿建立，企业或企业和职工个人共同缴费为职工建立个 人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。目前我国只有极少数 效益比较好的企业为职工办理了补充养老保险，尚处于零星发展的状态。2 0 0 0 年补充养 老保险覆盖职工人数是5 6 0 万，不到全部企业职工的5 。2 0 0 4 年企业年金试行办法 和企业年金基金管理试行办法的出台为企业年金的发展搭建了制度平台，无疑将对 这一层次的养老保险计划产生重要的影响。 ( 三) 第三个层次是个人储蓄型保险计划 山劳动者个人通过购买商业保险公司的养老保险产品等方式实现。个人储蓄养老保 险! j i l j 遵循自愿原则。目前，我国商业养老保险的发展仍处于起步阶段和附属地位，水平 很低，商、世保险在养老保险体系中的地位和作用没有得到充分发挥。2 0 0 3 年我国商j l k 养 老保险保费收入为4 2 0 亿元，人均保费支出不足4 0 元，而2 0 0 3 年全国人均退休会为8 7 7 7 元。 二、我国养老保险制度现状介绍 ( 一) 确立了统账结合的基本养老保险制度 经过2 0 多年的探索和实践，我国确立了统账结合的基本养老保险制度，确保了企 业离退休人员基本养老金按时足额发放，较好地保障了广大离退休人员的基本生活。 1 9 9 8 年以来，各地认真落实党中央、国务院关于“两个确保”的重大决策，经过不懈努 力，基本养老金发放形势一年比一年好，基本养老金发放额逐年增加，从t 9 9 8 年的1 5 1 2 亿元增加到2 0 0 5 年的近4 0 0 0 亿元2 ，年均增长1 4 9 ；基本养老金水平不断提高，1 9 9 8 年全国月人均养老金为4 1 3 元，2 0 0 4 年提高到7 0 5 元：基本养老金当期拖欠逐年减少， 1 9 9 8 年平均每月拖欠6 亿多，1 9 9 9 年每月拖欠3 亿多，2 0 0 0 年每月拖欠1 亿多元，到 2 0 0 3 年只有个别地区拖欠了1 3 2 亿元，2 0 0 4 年和2 0 0 5 年全国已连续两年无当期拖欠。 各地还积极采取措施，补发过去的历史拖欠，到2 0 0 5 年共补发2 4 0 多亿元，1 6 个省份 已全部补发了历史拖欠。 ( 二) 保险覆盖范围逐渐扩大 我国的基本养老保险覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展， 参保人数逐年增长。1 9 9 8 年基本养老保险参保人数为1 1 2 亿人，2 0 0 1 年以来参保人数 年均增长6 5 ，2 0 0 5 年已达i 7 3 亿人。其中，城镇个体工商户和灵活就业人员从2 0 0 1 年的5 3 5 万人增加到目前的1 9 3 0 万人。近几年离退休人员年均净增3 0 0 万人，2 0 0 5 年 领取基本养老金的离退休人员已达4 3 5 0 多万人，越来越多的退休人员享受到基本养老 保险待遇。 ( 三) 多渠道筹资杌制初步形成 。粱折，塘训养老保险改革进程，2 0 0 5 年1 2 月2 6l j 0 l 白 ，宜群险内郎删 h t t u ：s p s ：8 8 8 d h s s h o w i n f 0 2a s p x ? l 1 i d = 1 4 l 3 i d = 5 2 & i d 2 1 0 ， 8 养老保险基金征缴不断加强起到了养老保险资会来源的主渠道作硐。基本养老保 险基金征缴收入从1 9 9 8 年的1 3 5 3 亿元增加到2 0 0 5 年的4 2 5 0 多亿元，年均增长1 7 8 ， 近3 年年均增长超过2 0 。各级财政积极调整支出结构，补助养老保险基金缺口。中央 财政不断加大对中西部地区和老工业基地养老保险的转移支付规模，从1 9 9 8 年的2 4 亿 元增加到2 0 0 5 年的5 0 0 多亿元，地方财政也增加了财政投入。2 0 0 0 年国务院决定建立 全国社会保障基金理事会，设立全国社会保障基金作为战略储备，目前已积累1 8 0 0 多 亿元。养老保险多元筹资格局初步形成。 ( 四) 社会化管理服务水平逐步提高 养老保险社会化管理服务水平逐步提高，基本养老金实现社会化发放，退休人员逐 步纳入街道社区实行社会化管理服务。针对一些企业挤占挪用养老金的问题，我国从 1 9 9 9 年开始推行离退休人员基本养老金由银行、邮局实行社会化发放。到2 0 0 z 年基本 在全国实现了社会化发放，从机制上保障了广大离退休人员按时足额领取基本养老金。 从2 0 0 2 年起，针对近4 0 的企业退休人员没有单位提供管理服务的状况，推动各地普遍 建立街道社区劳动保障工作机构，把企业退休人员纳入社区管理，目前已有超过6 0 的 企业退休人员进入社区。养老保险的信息化建设也逐步加强，通过实施“金保工程”建 设，既为参保人员提供方便快捷服务，又为养老保险的规范化管理提供了技术支持。 ( 五) 基金管理逐步加强 养老保险基金是退休人员的养命钱，各级政府非常重视养老保险基金监管工作，把 加强基金监管作为确保基金安全，防范和化解管理运营风险的根本措施，纳入完善社会 保障体系的总体安排，开展了一系列规范管理和监督工作。养老保险基金纳入财政专户 实行收支两条线管理，专款专用。从1 9 9 9 年起，全国社会保险经办机构统一不再从社 会保险基金中提取管理费，同时，采取有力措施，开展基金监督检查，查处基金管理违 纪违规案件、企业少缴漏缴社会保险费和欺诈冒领社会保险金行为，清理回收了以前被 挤占挪用的基会。社会保障基余管理逐步规范，有效地维护了基金的安全和完整。 ( 六) 东北三省试点，为完善养老保险制度积累了经验 通过在东北三省进行完善社会保障体系试点，在做实基本养老保险个人账户、改革 基本养老会计发办法、提高统筹层次、加强养老保险的规范化和信息化建设等方面取得 了明显成绩，为建立可持续发展的养老保障长效机制积累了经验。 第二部分对我国现行养老保险制度的评析 改革开放以来，我国养老保障制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不 断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。 但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就 业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、 人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府 管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。 一、 现行养老保险制度的作用及对社会发展的贡献 我国现行的养老保险制度是公共选择与社会经济发展的结果，在提高制度效率和促 进公平、保障社会平稳运行与防范老年贫穷方面发挥了一定的作用：一是在较短的时间 内，运用创新思维探索出有中国特色的养老保障改革道路，初步形成了养老保险制度的 多层次体系框架，与国际上流行的“三支柱”保障理论相契合：二是通过全面和渐进的 改革实现了由传统保障制度向社会化的责任分担制度转变，改变了依靠政府和单位的传 统保障观念，适应了经济与社会发展的要求；三是为一定数量的居民提供了养老保障， 并开始形成了养老金的正常调整机制，使离、退休人员能够分享经济社会的发展成果： 四是有效改善了公众的消费心理预期，促进了即期消费，为经济社会的发展提供了有力 的支持。 二、现行养老保险制度的缺陷 ( ) 现行的养老保险制度是公平缺失的制度安排 养老保障二元结构农村养老保险制度缺失。社保覆盖面少，中国公共养老保障 体系的覆盖面只占人口总数的1 5 ，低于世界劳工组织确定的2 0 的国际最低标准。发 放标准不一，2 0 0 3 年城镇退休人员每月实际拿到的养老会平均还不到7 0 0 元。而农村基 本养老没有任何财政补贴，基本上全靠农民的个人账户。发放标准在各地大相径庭，有 的地方还出现了农民纷纷退保、基本养老难以为继的现象。农村家庭9 0 的医疗费用都 要出农民自己承担。 在传统经济社会二元结构的影响下，我国养老保障也呈现出二元结构。农村养老保 障还是以家庭保障与土地保障为主，在农村地区，基本养老在2 0 0 4 年仅有l o 的覆盖率， 没有为占人口绝大多数的国民建立养老保险制度。保护其最基本的生存权利，这无疑是 制度最大的不公平。 在部分地区试行的农村养老保险，实际模式与商业养老保险无异，役有任何财政支 持和补助，经办机构还从保费中提取3 的管理费。因此受农村地区经济社会发展水平的 限制，d n 上缺乏统一管理和规范运营，投资渠道狭窄，原有制度出现经营困难，并呈收 缩的趋势，参保人数由1 9 9 8 年的8 0 2 5 万人下降到2 0 0 3 年的5 4 2 8 万人，参保率由1 9 9 8 年的2 2 8 下降到2 0 0 3 年的1 4 9 ，保险基金出现严重的缺口。 城镇基本养老保险制度的覆盖面有限。制度的不公平也体现在城镇地区，在城镇地 区，养老金体系仅能覆盖4 4 的人群。基本养老保险主要覆盖了国有企业。虽然非国有 企业的就业人数在许多地区占一半以上，但其覆盏范围参差不齐( 2 0 - - 9 0 ) ，这类人群 就业较不稳定，更需要参保。我国城镇基本养老保险制度参保职工占全部就业人口的比 例在1 2 左右，参保职工占城镇就业人口的比例在4 0 左右，参保职工占城镇在岗职工 的比例在8 0 左右。 现行制度参保率低下的原因主要有：一是制度不完善，部分城镇人群未纳入保障范 围，如自由职业者和公务员：二是缴费率太高，待遇不稳定，受到大多数非国有企业的 抵制，扩大覆盖面进展艰难，三是国有企业的问题也没有完全解决。有限的覆盖面会加 剧缴费负担，限制劳动力的合理流动，进而容易形成覆盖面下降的恶性循环。 因此，在现行的养老保险制度下，不同人群所享受到的养老政策是不同的，行业之 间、地区之间的差别比较大。如公务员依然享受计划经济时代的退休养老政策，部分企 业因经营困难无法按时缴纳保险费，其职工的养老保障也无从得到保证。对于不同的人 群设计不同的养老保险方案体现了制度的多元化和不同人群的特点，本无可厚非，但 应保汪纵向和横向的相对公平性。在我国条块分害g ，不同收入水平和不同行业人群养老 政策的区别太大，加剧了社会的不公平。 ( 二) 现行养老保险制度是效率缺失的制度安排 基本养老保险缴费率与拒缴率居高不下，费用分担苦乐不均。由于转轨成本没有得 到合理的分担而沉淀在养老保险制度中，因此在制度设计及其运行中，由在职人员承担 了转轨成本，他们同时为自己和已退休人员的养老付费，面临双重负担，使企业面临着 缴费和自身发展之间的矛盾，在部分地区，企业的福利负担甚至超过职工工资的4 0 ， 以致部分效益不好的企业拖欠缴费现象突出。 目前，企业、事业单位仍是社会保障的主要承担者，是社会保障制度的核心。我们 现行的养老体制虽然说是一种“社会保障制度”，但绝大多数仍是以企业为载体，缺乏 整个社会共济的保障机制。有些效益不好，特别是严重亏损的特匿企业，连职工工资都 发不出，就更谈不上“养老保险”，养老金的拖欠非常突出。我国现行的养老保障体制 需要继续健全和完善。 失业人数不断增加。养老保险制度建立的目的之一是保证劳动者的有效供应，但也 会提高劳动力使用的成本，可能会抑制对劳动力的需求。高效率的养老保险制度能够在 成本与保障之间达成一种平衡。我国城镇登记失业率由1 9 9 8 年的3 1 逐渐上升到2 0 0 5 年6 月底的4 2 ，这主要是由结构调攘和经济发展等原因造成的，但在定程度上，也 说明了该制度在保障劳动力方面的不足与低效率。 ( 三) 现行养老制度中第二、第三层次发展滞后，多层次体系成为形式 多层次( 多支柱) 养老保险体系可以减轻公共养老保险的财政压力，促进经济增长， 体现出效率与公平的动态统一，我国养老保险制度改革也提出了要建立多层次养老保险 体系的目标。但目前第二层次企业年金的税收优惠政策依然停留在争论中，企业年金业 务在行业、地区间发展不平衡，相关立法、监管、风险控制机制尚不完善，市场难以在 短期内得到快速启动和发展。作为第三层次的商业养老保险，受国民保险意识和税收政 策的限制，覆盖的人群也非常有限。第二、第三层次规模较小，发展滞后，多层次体系 成为名义和形式上的，加之制度的不完善，其整体功能的发挥受到严重影响。 ( 四) 现行养老保险制度中统筹基金的缺口和个人账户的名义化 1 9 9 5 年，国务院颁发的6 号文件国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的 通知规定：实行个人缴费前，国企职工的连续工龄视同缴费年限。这意味着，1 9 9 7 年前退休的人员以及1 9 9 7 年前已经工作的人员，他们1 9 9 7 年前的个人账户并没有任何 积累，是一个“空账户”。但是现在或者以后都需要支付，这就形成一个缺口。虽然名 义上设立了个人账户，而且也规定了个人工资的i l ( 雇员缴付8 + 雇主缴付3 ) 放入 个人账户，出雇主按雇员工资缴付的剩余部分则放入社会统筹账户。但由于过去一直以 来推行现收现付制的惯性作用，致使“新人”的个人账户中的资会被“挪用”给“中人” 和“老人”，结果形成了所谓的“混账运行”( 即社会统筹账户与个人账户资金混合使 用) 和“名义上的个入账户”( 个人账户其实是空的) 3 。在退休人员逐年递增的情况 下，养老保险个人账户空账以每年1 0 0 0 亿元的规模增加。据劳动和社会保障事业发 展第十个五年规划纲要草案透露，到“十五”末期，这一数字将达到8 0 0 0 多亿元。 除此之外，据劳动和社会保障部前部长郑斯林透露，2 0 0 4 年我国养老金缺口_ 达2 5 万亿， 相当于我国近一年的国民经济总收入。据中国人民大学公共管理学院社会保障研究所 所长李绍光教授等人完成的划拨国有资产，偿还养老金隐性债务研究显示，在新旧 养老制度的转轨过程中。产生了约8 万亿元人民币的养老金债务总额。 社会统筹基金隐性债务巨大。社会统筹基金除支付基础养老金外，还要支付“老人” 的全部养老金和“中人”的过渡住养老金。然而，改革前积累的资产远远低于应支付鲍 当前养老会和过渡性养老金之和，我国基本养老保险的隐性债务规模巨大，各方研究结 果均在3 万亿元左右。为弥补这笔债务，要求社会统筹部分的缴费高于当前待遇成本。 尽管国家规定了很高的企业缴费率，并且还有增长的趋势，但是除非有其他的资金来源， 否则国有企业和国家财政均无力负担这笔债务。 三、现行养老保险制度缺陷原因分析 r 一) 个人账户与统筹基金的合并运行 个人账户与统筹基衾的合并运行是制度效率缺失的一个重要原因。个人账户与统筹 基会分别实行基金完全积累制和现收现付制，是两种不同的融资方式、基金模式和再分 肇聒新( 武汉科技大掌文法1 终济学院教授) f2 0 0 5 年1 2 月符址肯蝴。0 i 臼中日政府新闻列，2 0 0 5 年l z 月1 4 0 1 1 h t id g o v p e o p l ec o l i tc n g b 4 6 7 2 8 5 6 3 8 5 j 6 3 8 9 3 9 4 1 8 5 2 h t m l 1 4 配模式，应分别采取不同的管理方式。统筹基余和个人账户基金的混账运行，使得统筹 部分透支了个人账户资会，并未形成实际的基金积累，使得改革陷入困境。其一，两个 账户的合并运行容易导致管理上的混乱，其中产生的问题最终会落到政府的身上。其二， 统筹基金透支了个人账户，使个人账户空账运行，仅成为一种记账的手段，基金的投资 与积累无从实现，耳前已有7 4 0 0 亿元的资会缺口。其三，统账结合模式的目的是逐步 实现从原有现收现付制向部分积累制的转变，但由于个人账户成为空账，制度实质上又 回到原有的现收现付制。 ( 二) 政府在养老保险体系中的缺位与越位 中国养老保险体系发展与改革中存在的闻题，很大程度上根源于制度中政府行为与 责任的定位与运作存在问题，主要表现在以下三方面。 政府与市场角色的冲突。主要表现在：一是缺乏对养老保险制度的统筹规划，缺乏 整体的思路和方案；二是在基本养老保险制度没有完善的情况下，政府对补充养老保险 介入过深，限制了商业养老保险的发展；三是政府在农村养老保险的制度提供与财政支 l 持等方面承担的责任不足，而对其经营却表现出很高的积极性；四是社会养老保险立法 滞后，缺乏对政府行为的有效约束，随意性较大：五是缺乏支持、补充与商业养老保险 发展相配套的政策，限制了体系的健全。 中央政府与地方政府角色的冲突。制度对中央政府与地方政府各自应承担的责任、 管理职责划分不清。尤其在对社保基金缺口的承担上，表现出很大的随意性和临时性， 往往形成“人人靠社保，社保靠财政，财政靠中央”的局面。 立法滞后，制度非正规化。我国养老保险存在立法不健全、立法层次低、缺乏必要 的法律责任制度、法律实施机制较为薄弱等问题。如社会保障监督机构没有与管理机构 严格划分开来；缺乏对欠缴社保费的行为和拖欠离、退休人员养老金行为的法律制裁措 旌，非法挪用、挤占社保基会的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处等。 四、社会发展对养老保险制度改革要求的迫切性和必要性 老龄化之忧一中国将会未富先老。计划生育政策使中国完成了从“高出生率、低死 亡率和高自然增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”的巨变，也导致了老 龄化程度的提高。2 5 年之后，中国每4 个人中就有一个6 5 岁以上的老人。养老负担将 持续快速加大。据人口普查及人口研究中心预测数据显示，2 0 3 0 年前后，我国6 0 岁以 上的老龄人口预计将增至4 亿左右，相当于现在欧盟1 5 国的人口总和。而老龄人口的 增加意味着养老金负担的加重。随着人口老龄化的逐渐到来，养老制度改革正变得同益 迫切。为此，政府应建立个强有力的养老体制，保证老年人得到照顾而同时国家能够 持续发展。 另外，我国经济结构的变化在社会稳定方面给政府提出了双重挑战。首先，城镇有 相当数量的人口生活在最低生活保障线以下，需要得到社会救助。其次，在城市化进程 中还有亿农民工、四于万失地农民和一亿四千万在乡镇企业工作的农民也需要保障。 中国的养老体制改革已经进行了1 0 多年，1 9 9 7 年推出的养老保险政策搭建了实现 公共养老体制基本目标的政策框架一防范老年贫困，应对长寿风险，并帮助个人将消费 从产出旺盛的工作年龄转移到退休阶段。尽管取得了巨大成就，但仍有很多未解决的问 题。要想利用尚有的十来年的“人口红利”这一有限时机，现在确是采取行动的时候了。 第三部分国外养老制度介绍 一、国外养老保险制度概况 从理论上讲，养老保险模式主要有三类：一是以美英德为代表的、大多数国家推行 的“现收现付制”；二是以新加坡为代表的东南亚国家及以智利为代表的拉美国家，它 们推行的模式称为“完全基金制”或“强制储蓄制”；三是以中国、瑞典为代表的“部 分积累制”或称“部分基金制”。 从实施操作上讲，按养老保险制度的覆盖范围、保障水平和基金模式，又大致可分 为以下几种类型 ( 一) 传统型养老保险 传统型养老保险以美、德、法等发达市场经济国家为代表，贯彻“选择性”原则， 即并不覆盖全体国民，而是选择一部分社会成员参加，强调待遇与工资收入及缴费( 税) 相关联，因此也可称为“收入关联型养老保险”。保险对象一般为工薪劳动者，养老保 险费由雇主和雇员共同负担。待遇水平适中，如美国的平均基本养老金替代率为4 3 左 右。待遇支付方面，一般有利于低收入人群。 ( 二) 福利型养老保险 福利型养老保险以英、澳、加、日等发达市场经济国家为代表，贯彻“普惠制”原 则，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金，因此称为“福利型”或“普惠制” 养老保险。在英国和澳大利亚，政府建立了“老年年金”：在加拿大，称为“普遍年金”； 在日本，称为“国民年金”。在这一制度下，所有退休国民，均可无条件地从政府领取 一定数额的养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费( 税) 年限无关，所需资金完全来源于政府税收。需要说明的是，这种普惠制的养老保险待遇， 一般水平很低，不足以维持退休者的基本生活：退休者要维持自身的基本生活，必须同 时加入到其他养老保险计划之中。 ( 三) 混台型养老保险 原来实行福利型养老保险的国家，目前大多已经或正在向一种混合型制度转轨。即 福利型养老保险与“收入关联型养老保险”同时并存，共同构成第一支j ! j = 的基本养老保 险。在只本，政府建立了“厚生年会”；在英国称为“附加养老金”；在加拿大称为“收 入关联年金”。这种收入关联型养老保险的待遇，一般要高于普遍年会的待遇，资金主 要来源r 雇主和雇员的缴费以及基金的投资收益。 ( 四) 国家型养老保险 国家型养老保险制度曾经在大多数计划经济国家实行，以前苏联、东欧国家为代表。 按照“困家统包”的原则，由用人单位缴费，国家统一组织实施，工人参与管理，待遇 标准统 ，保障水平较高。我国在计划经济时期也采用了这种养老保险制度。这种养老 保险制度在历史上曾经发挥了积极作用，但与市场经济不相适应，不利于企业参与市场 竞争，不利于劳动力的流动，不利于培养劳动者个人的自我保障意识。因此，目前已经 或正在退出国际社会保障领域。4 ( 五) 储金型养老保险 储金型养老保险制度在一批新兴市场经济国家实行，以新加坡、智利等国家为代表， 强调自我保障的原则，实行完全积累的基金模式，建立了不同类型的个人养老保险账户 或“公积金”账户。养老保险费用由雇主和雇员共同分担，在参保人退休或遇有特殊需 要时，将个人账户基金定期或一次性支付给个人。这种养老保险制度有利于发挥个人的 自我保障功能，体现多劳多得的原则，也能够保障劳动者退休后的基本生活。但是，这 一制度也存在自身缺陷，无法充分发挥社会保障的互济互助功能，同时普遍面临着如何 使基金保值增值的压力，在出现持续通货膨胀和金融危机时将面临困难。目前这种养老 保险制度正在发展过程中，具体走向和实效尚难以预料。一些欧洲国家，如瑞典、意大 剥、波兰、拉脱维亚、立陶宛等，也在基本养老保险中引进了个人账户，但基金实行“空 账”运转。 二、部分国家养老保险制度介绍 ( 一) 美国养老保险制度 美国现，厅的退体制度开始于1 9 3 5 年罗斯福总统签署的社会保障法，建立了一整 套老年及孤寡者保险制度( o a s i ) ，联邦政府以征收社会保障税的方式筹集资余，并按 规定向退休者发放老年退休抚恤会，从而建立了出联邦政府管理的社会基本养老保险制 度，即美国养老保险体系中的第1 支柱。 4 怅慧，国外养老保险制度模式市场撤。2 0 0 5 年l o ，12 6 | | 白、i 。友舟险内部州 2 ；! 巳苎；! 塑d b ! ! 坚i ! 丝：2 1 1 l ! i 虫! 堡竖i g = 墅l i g ：! q 。 19 7 4 年福特总统签署了雇员退休收入保障法案( 以下称e r i s a ) ，从鼓励发展 雇主出资的退休金计划出发，为雇主出资的退休会计划制定了一整套管理标准，儿按此 标准管理的退休会计划被视为“合格计划”，发起建立合格计划的雇主和参加该合格计 划的雇员都可以享受优惠的税收待遇。实际上，按照e r i s a 法案来管理的私人退休会就 成为美国养老保险体系中的第1 f 支拄。4 0 1 ( k ) 计划就是第1 1 支柱中的重要组成部分。 ( 从上世纪8 0 和9 0 年代开始，美国政府开始构建一个新制度即由政府提供补贴和优 惠，而由雇员和雇主筹资的私人养老金体系，4 0 i k 即所谓条款和个人退休账户) 。 美国政府还鼓励个人通过储蓄来购买商业保险，从而商业养老保险就成为美国养老 保险体系中的第1 1 1 支柱。这样，美国形成了三条腿的退体收入保障体系。私人退休金计 划按雇员性质分类区分美国私人退休金计划，最重要的是考察该计划是否享受税收优惠 政策。雇员退休收入保障法根据退休金计划是否享受政府税收优惠政策( 或税惠大 小差异) ，将退休金计划分为合格计划( q u a l i f i e d p l a n s ) 与非合格计划 ( n o n q u a lif i e d p l a n s ) 。 从1 9 8 0 年开始，美国经济迅速繁荣，华尔街金融帝国迅速崛起，4 0 1 k 计划发展如 同中天。4 0 1 k 计划从上世纪8 0 年代初期建立，用了刚好2 0 年的时间，到2 0 0 0 年，4 0 1 k 计划就覆盖了3 0 万家企业，4 2 0 0 多万人，积累的资产达到1 8 万亿美元。由于4 0 1 k 资产大部分投放在股票市场上，从2 0 0 1 年以后，由于美国经济衰退、网络股泡沫破灭、 公司做假账等一系列不利因素的影响，资产缩水为2 0 0 5 年的1 7 万亿美元左右。4 0 1 k 计划从无到有、从小到大，经过2 5 年的发展，目前大约占美国退休金总资产的l l 左 右。4 0 1 k 计划成就美国经济金融帝国地位。 美国人最引以自豪的不完全是宇航员上天、军事帝国地位，让美国人感到自豪和安 全的还有美国的经济帝国和金融帝国她位。美国拥有全球最大的资本市场，丽包括4 0 1 k 计划在内的养老基金则是美国资本市场的基石。4 0 1 k 计划提供的是长期性资金安排，成 为私人养老基金( 相对于美国的州和联邦政府管理的公共养老基金而言) 的重要组成部 分。同时，4 0 1 k 计划积累的养老余资产又通过共同基金来管理，从而推动相互基会成为 美国长期资产管理的重要金融机构，成为美国资本市场上最重要的机构投资者。 ( 二) 澳大利亚养老保险制度 2 0 世纪8 0 年代以来，在全球老龄化趋势下，传统的公共养老会计划是否具有可持 续性成为一个至关重要的问题，澳大利亚在这一时期所进行的养老金制度改革乖是这一 世界性潮流的反映。 世界银行发展报告( 1 9 9 4 ) 大力提倡三支柱的养老体系，就曾以澳大利亚作为成 功的案例。作为一种典型模式，澳大利亚的养老体系在制度构建、运行机制、监管安排 等方面部有其自身的特点，能给我们提供许多启示。 在1 9 8 6 年养老金制度改革以前，澳大利亚人退休所能够领取的养老金主要有两种， 即联邦政府提供的养老金和自愿性的职业养老金。前者是符台一定条件的澳大利亚公民 所享有的一种福利，作为财政支出的一部分来源于总税收，目的是满足最基本的生活需 求，虽然覆盖面广，但是保障程度很低，替代率只有2 0 多；后者是一些雇主为吸引并 留住某些特殊员工或为了奖励业绩优秀的老雇员而提供的，覆盖面很窄。然而，日益加 速的老龄化进程和巨额财政赤字困扰使得澳大利距政府越来越不堪重负，于是，养老体 制的改革势在必行。 澳大利亚养老保障制度改革的重点是强制雇主为其雇员提供一定比例的职业养老 金，并由私营机构运营，这就是所谓的“超级年金”( s u p e r a n n u a t i o n ) 。1 9 8 6 年，执政 的工党与工会达成协议，由于生产率的提高和通货膨胀，雇主应给予雇员6 的工资增长 作为补偿，但只将其中的3 以工资形式发给雇员，另外的3 则作为雇主为雇员缴纳的 职业养老金费用，存入行业基金的个人账户。这就是生产率裁定职业养老金。1 9 9 1 年澳 大利亚政府通过立法，要求雇主为其雇员向经批准设立的职业养老金基金缴费，这就是 著名的超级年金保证制度。为了保证大多数雇员有足够的养老金积累，1 9 9 2 年6 月，超 级年金保证费法案规定了雇主应为其雇员向合格职业养老金基金缴纳费用的最低标 准，从1 9 9 2 1 9 9 3 年度的3 唾，逐渐增加到2 0 0 2 2 0 0 3 年度的9 。超级年金覆盖 了澳大利亚绝大部分工作人v i ，其所提供的养老保障在整个养老体系中占有最大的比 重，它的实施标志着澳大利亚三支柱养老金体系的建立，政府、雇主和雇员共同分担了 养老方面的责任。 澳大利亚养老会制度改革的经验告诉我们，多层次的养老保障体系是世界养老会制 度改革的必然趋势j 。除政府提供的养老保障外，应浚给予特别支持和重点发展的是作为 s 酾、静演人利弧的养老会制度及j 啊寸中嗣的启求，中罔套融，2 0 0 5 年1 l 几91 | ，j 【白、r 立街险内部l 卅 b ! ! q ；堇乜! ：! s 趄b ! i b ! ! i ! 鱼圣! q ! ! l ! i g ：i 韭竖! 二垫i 韭! q 。 第二i 支柱的企业年金制度。澳大利亚政府在如何保证第二支柱有充足的资会来源方面， 采取了十分有效的政策。例如，在法律方面，通过超级年会保证费法案规定雇主向 养老金基会缴费的最低标准，并由澳大利亚税收局向来达到规定标准的雇主征收超级年 会保证费亏空费用：再如，在缴费方面，将职工增加的工资的一部分用以缴纳养老会费 用，使其收入水平提高不仅能够抵御通货膨胀冲击和享受劳动生产率提高的好处，而且 有利于养老金的积累；此外，在税收方面通过在缴费、投资、领取等环节的税收安排 鼓励职业养老金的发展。 ( 三) 法国养老保险制度 法国是个福利大国，但近年来，法国进入了战后就业人员退体的高峰期。由于人口 平均预期寿命的提高，老年人口出现爆炸性增长。法国退休金入不敷出的矛盾日益突出。 2 0 0 2 年，法国政府为退休制度支付了1 5 0 亿欧元，如不改革，至2 0 2 0 年政府支出将猛 增至2 8 0 亿欧元。 如何走出退休制度的死胡同呢? 希拉克在2 0 0 3 年提出了改革的重点。主要内容为， 延长退休年龄，缩短领取养老金的时间；增加缴纳分摊金的年限。法定退休年龄从目前 的6 0 岁延长至6 5 岁；1 4 岁至1 6 岁参2 h i 作的人，只要缴够4 2 年退休分摊金，就可在 法定年龄前退休。 为保证退休金足额征收，法案规定了奖惩制度。从2 0 0 4 年起，每欠缴一年退休分 摊金，就减少5 的退休金；已缴够分摊金后继续工作的，每多工作一年增加3 的退 休金。 ( 四) 日本养老保险制度 日本的养老保险体系分公、企、私三个层次，即公共养老保险、企业养老保险制度 和个人养老保险。只本养老保险盒由个人与政府分担，目前政府3 0 ，个人及公司7 0 。 f _ | 本养老保险制度随着老龄化社会的快速到来终于破绽百出，难以为继。同本养老 保险制度是以现在工作的人缴纳的保险金，支付给已退休的人维持生计，这就要求两者 保持合理比例。 由于对养老保险制度前景的担忧及对自己老后生活的不安，不少人因此故意不纳甚 至拒纳养老保险。这使撂缴纳养老保险的人数逐年下降，保险金的基数增长缓慢。与此 同时，财政支付也越来越困难。 近年来，日本政府对养老保险制度实施过多次改革。小泉内阁成立前不久提出了新 的修改法案，并利用执政两党在国会的多数席位强行通过。此次改革的主要措施是：l 、 提高财政支付比例，从目兹的3 0 分阶段提高到5 0 ；2 、增加缴纳比例；3 、降低养 老金领取额，从现在相当原收入的5 9 降至的5 0 。4 、7 0 岁以上仍在工作的人也要按 收入缴纳养老保险。 ( 五) 德国养老保险制度 1 8 8 4 年德国在全球第一个建立了养老保险制度，其特点在于国家强制性、现收现付、 既定给付