（公共管理专业论文）从乳粉安全事件分析我国食品安全监管体制.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：翌煎丝 日期：翌型：堡：皇 指导教师签名： 日 铂拟 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 孳花幽 指导教师签名：伽扫 从乳粉安全事件分析我国食品安全监管体制 摘要 。 民以食为天，食品安全问题是关系到人民群众身体健康和国计民生的重大 。问题。长期以来，我国食品安全状况不容乐观，食品安全问题层出不穷。2 0 0 8 年及2 0 0 3 年爆发的三鹿和阜阳奶粉事件，举国震惊，对我国的乳制品行业造成 巨大冲击。同时奶粉事件暴露出我国食品安全监管制度诸多问题，如食品安全 预警体系的缺失、监管法律体系有待完善、标准体系存在不足、监管体制的漏 洞、执法缺乏规范性和长效性。 本文以乳粉安全事件为切入点，主要从以下三个方面分析了我国食品安全 状况的严峻形势和现阶段我国的食品安全监管体制。 论文的第一部分通过分析近年来国内外发生的乳品安全事件，对我国食品 安全存在的问题及造成我国食品安全的根源进行了研究。 论文的第二部分就我国目前食品安全监管现状及国内外食品安全监管制度 进行了分析，从食品安全监管的机构、法律以及政策等方面，对美国、欧盟以 及日本的做法进行比较和分析，总结了各国食品安全监管体制的主要经验。 论文的最后一部分就我国食品安全监管存在的问题及如何改进我国的食品 。 安全监管体制进行了思考。 关键词：食品安全，监管体制，建议 a n a l y z eo u rc o u n t r y sf o o d s a f e t ys u p e r v i s i o n s y s t e mf r o m e v e n to fm i l k p o w e r a b s t r a c t f o o ds a f e t yi sr e l a t i v et ot h el i f es a f e t ya n d h e a l t h yd e l e l o p m e n to ft h ee c o n o m y a n ds o c i a ls t a b i l i t y m o r ea n dm o r e p r o b l e mo ff o o ds a f e t ye m e 唱et h e s ey e a r s s u e h a st h ee v e n to fs a n l um i l k p o w e ra n df u y a n gm i l k p o w e r t h ep a p e r p o i n t so u tt 1 1 e s h o r t c o m i n go fo u rc o u n t r y sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e ma n da n a l y z e st h em a i n c a u s e s p o i n to u ts u g g e s t i o n so fo u rc o t m t r y sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e m t h i sp a p e rc o n c l u d e st h r e es e g m e n t ，a sf o l l o w s ， t h ef i r s tp a r t ，t h ep r o b l e m so ff o o ds a f e t ya n d g e n e r a t er o o t s a n a l y s i sf o o d s a f e t yp r o b l e m sa n dt h er o o tc a u s e so ff o o ds a f e t yi nc h i n af r o mt h ee v e n to f m i l k l p o w d e ro c c u r r e dt h e s ey e a r s t h es e c o n dp a r t ，i n t r o d u c et h es y s t e mo f f o o ds a f e t ym a n a g e m e n ta n d c o n t r o li n o w c 。u n t r ya 1 1 da b r o a d t h ec u l t e n ts t a t u so ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na n d r e g u l a t o 巧 s y s t e mo ff o o ds a f e t ya th o m ea n da b r o a d e l a b 。r a t e d 。nc h i n a t s f o o ds a f e t y r e g u l a t 。r ，t h er e l e v a n tl a w sa n d p 。l i c i e s c o m p a r ea n da n a l y s i st h eo 略a n ，p o l i c y l a w a n ds 。o n 。ft h ef o o ds a f e t y r e g u l a t i o ni nt h eu n i t e ds t a t e s ，t h ee u r o p e a n 。na 1 1 d - i i 一 ja p a n ，f i n a l l ys u m m a r i z et h em a i n e x p e r i e n c eo ft h e s ec o u n t r i e s t h et h i r dp a r t ，p r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s o ft h em a n a g e m e n to ff o o ds a f e t y t h r o u g ha n a l y s i s ，p o i n t e do u tt h em a i np r o b l e mo fc h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r y s y s t e m a n dp r o p o s eh o wt oi m p r o v ec h i n a lf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m k e y w o r d s ：f o o d s a f e t y ，s u p e r v i s i o ns y s t e m ， - n i 绪论 目录 ( 一) 选题背景1 ( 二) 选题意义1 ( 三) 国内外研究现状2 ( 四) 研究思路和研究方法3 一、我国食品安全存在的问题及产生根源3 ( 一) 食品污染种类及食品安全事件3 1 食品污染种类3 2 我国近年发生的食品安全事件4 3 国外食品安全事件5 ( 二) 食品安全问题根源6 1 诚信的缺失、道德的滑坡6 2 源头污染突出7 3 市场竞争激烈7 4 食品安全违法成本低，7 5 标准、法律制定滞后7 6 政府监管的缺失7 7 行业自律性差8 二、我国目前食品安全监管现状及监管体制分析8 ( 一) 我国目前食品安全监管现状8 ( 二) 我国食品安全监管体制的变化历程8 ( 三) 我国现行食品安全监管体制9 ( 四) 我国食品安全责任体系9 三、我国食品安全监管存在的问题及对策1 0 ( 一) 我国食品安全监管存在的问题1 0 1 安全监管行政组织法体系不健全1 1 2 安全监管行政权分配不合理1 1 3 法律法规的滞后、不健全1 1 4 行政执法部门和刑事、检察执法部门缺乏有效衔接1 2 5 食品安全综合监管乏力1 2 6 有法不依、执法不严、地方保护主义导致监管缺失1 2 ( 二) 改进我国食品安全监管体制对策思考1 3 1 完善整合食品安全法律法规体系1 3 2 加强国家食品安全委员会职能，逐步整合各部门食品安全监管机构1 4 3 加大处罚力度，让造假者不敢越雷池一步j 1 4 4 提高行业准入门槛、完善企业退出机制1 5 5 强化风险预警和应急反应机制建设1 6 6 加强第三方检测1 6 7 建立长效和常态的工作机制1 7 8 建立食品安全责任制和责任追究制1 7 9 建立健全食品召回制度1 7 结语1 8 参考文献1 9 致谢2 0 内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 绪论 ( 一) 选题背景 近年来，中国的食品安全问题层出不穷，阜阳奶粉事件、红心咸鸭蛋、三聚氰胺奶粉、瘦 肉精火腿肠、染色馒头事件等等，不断打击着消费者对食品安全的信心，尤其是阜阳奶粉事 件及三聚氰胺奶粉事件更是对我国的乳品行业造成了巨大冲击，不仅严重影响到了人民的身 体健康，造成巨额的财产损失，而且也影响到了中国的国家形象、经济发展、食品出口、社会 稳定等一系列问题。因此，如何探索符合中国国情的食品安全监管体制，如何保障乳品安全 问题，亟待探讨和研究。2 0 1 0 年1 2 月，小康杂志社中国全面小康研究中心联合清华大 学媒介调查实验室，在全国范围内开展了“中国消费者食品安全信心 调查。调查显示，一 半( 5 0 9 ) 受访者认为“需加强治理”。基于对目前食品安全形势的判断，有近七成人对中国 的食品安全状况感到“没有安全感”。其中，超过半数( 5 2 3 ) 的受访者心理状态是“比较不 安，另有1 5 6 的人表示“特别没有安全感 。只有2 0 5 的受访者认为政府在食品安全 方面的监管力度“很大”或“比较大”，与之相比，则有4 5 2 的人认为“力度不够 或“没 啥力度 。调查显示，对于食物为什么不安全，受访者投票选出了企业和生产个人丧失了道 德底线等三大主因。尽管政府对食品监管十分重视，但“政府监管不力”无疑是其中的重要 原因之一n 1 。因此，如何探索符合中国国情的食品安全监管体制，如何保障乳品安全问题， 亟待探讨和研究。 ( 二) 选题意义 民以食为天，食以安为先。食品安全关系到党和政府在人民群众中的威信和形象，关系到 国家公共安全，关系到政府公信力，更关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到 每个消费者的切身利益，关系到经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康和构建和谐社会目 标的顺利实现。加强食品安全监管，理顺食品安全监管体制，保证人民群众饮食安全，得民心， 顺民意，合民情，有助于提高食品工业产品竞争力，提高食品工业经济效益，更有助于保障人 民群众身体健康，这是我们国家兴旺发达的根本保障，是我们民族屹立于世界民族之林的基 础。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 在我国国民经济中，食品工业占有重要的地位。近年来我国食品工业总产值实现大幅跨 越，由2 0 0 9 年现价工业总产值4 9 4 7 4 5 亿元，达到2 0 1 0 年6 3 0 7 9 9 3 亿元，同比增长2 7 5 ， 占全国工业总产值比重8 9 踞1 。随着我国经济的发展，食品种类越来越丰富，食品总体合格 率稳步提升。俗话说病从口入，许多疾病是和饮食有关的，尽管现代科技己发展到了相当水 平，但食源性疾病不论在发达国家还是发展中国家，都没有得到有效的控制。食品是人类赖 以生存和发展的最基本的物质条件，食品安全涉及人类最基本的权利。随着全球一体化进程 的加快，食品安全问题日益成为关系到千家万户的热门话题。随着现代食品工业的发展，各 种新技术及食品添加剂的广泛使用，新的食品安全问题不断涌现，尤其是非法添加非食用物 质和滥用食品添加剂在我国已经达到了触目惊心的程度，如多年食用的面粉增白剂，上海超 市出现多年的染色馒头，不断的损害人民的健康。近年来不断出现一些恶劣的食品安全事件， 假冒伪劣食品频频被曝光，危害消费者身体健康和生命安全的群发性事件时有发生，食品安 全问题已成为全国消费者关注的焦点。 以乳品行业来说，由于食品安全事件频发，人民群众对国产乳品的认知度不断降低，国 产乳品市场萎缩，进口奶粉不断攻城略地，逐步占领了大部分婴幼儿奶粉市场。据统计，三 鹿事件后的2 0 0 9 年，我国乳制品进口由1 2 0 6 万吨猛增到5 9 7 万吨；高端婴幼儿进口奶粉 所占份额接近9 0 。现在市场上，国产品牌婴幼儿奶粉几乎无人问津，而国外品牌价格普通 百姓难以企及，以致出现了大陆游客到香港抢购奶粉风潮。三鹿奶粉事件曝光后不仅使国内 乳品行业陷入全面危机，有迹象表明这种信任危机正在向整个食品行业扩散，尤其是2 0 1 0 年 三聚氰胺奶粉的死灰复燃，更是加深了人们对国产奶粉的疑虑。 食品安全问题的根本原因还是在于经济的落后，监管体制的不健全，安全管理理论研究 的滞后，随着我国经济的高速发展，经济落后的局面正在逐步解决，但监管体制的不健全已 是食品安全问题频发的重要原因。探讨如何理顺食品安全监管体制已经是当务之急，结束4 个大盖帽管不了一颗豆芽菜的现象。探讨适合我国的食品安全监管体制，有助于保证人民群 4 众饮食安全，提高国民素质，使我国立于世界民族之林。 ( 三) 国内外研究现状 发达国家在食品安全管理领域开展研究较早，研究比较深入和广泛：具体体现在：( 1 ) 食品安全生产者行为研究。食品供应者的食品安全行动的动机和效益问题；食品安全法律法 规对企业的影响；企业对食品安全法律法规规制的服从战略等。我国在这个领域研究较少，规 范研究尚有待进一步展开。( 2 ) 食品安全消费者行为研究嘲。国外的研究已经从单纯的食品 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 安全态度、食品购买决策因素等的实证研究，转向了消费者的环保意识，对政府的信任程度 等综合性因素对消费者食品选购行为的影响。如消费者是否愿意为食品安全支付一定的额外 费用；消费者食品安全的忧虑改变着饮食的结构，改变着生产和消费的模式；消费者受教育 程度、年龄、性别、种族、家庭规模、城市化等是决定消费者对安全食品认知的主要因素； 消费者食品安全知识对确保食品安全的重要性。( 3 ) 国外学者对政府管制行为的研究是与企 业和消费者微观行为的研究结合在一起的，而且目前的研究热点是量化评价食品安全管制对 利益相关方的经济影响h 1 ，我国对于政府食品安全管制行为的研究还主要停留在宏观政策层 面上。因此，对各类型企业的食品安全行动规律，以及实施食品安全管理体系的成本和收益 的量化研究有待深入，食品安全管制政策绩效评价的研究也有待开展：同时还应重视评价管 制政策对利益相关方( 行业、消费者等) 的影响，并在对评价结果的不断学习中调整和完善。 ( 四) 研究思路和研究方法 1 研究思路 本文从产生食品安全问题的根源入手，以相关理论和法律为基础，通过研究、借鉴发达 国家在食品安全监管方面的先进经验，对国内外现有的食品安全监管模式进行了探讨、比较， 在此基础上提出构建我国食品安全监管新体制。即：整合我国食品安全法律法规体系；加强国 家食品安全委员会职能，逐步整合各部门食品安全监管权并建立统一的食品安全监管机构； 加强第三方检测；建立食品召回制度等。 2 研究方法 定性与定量相结合的方法。用定量的方法分析了我国食品安全监管的现状，指出我国在 食品安全监管方面存在的问题。通过比较分析法，研究了美国、日本、欧盟的食品安全监管 模式，并与我国食品安全监管现状进行比较，找出我国食品安全监管体系不健全的根源。并 提出解决我国食品安全监管体制的具体措施。 一、我国食品安全存在的问题及产生根源 ( 一) 食品污染种类及食品安全事件 1 食品污染种类 美国食品微生物标准国家顾问委员会( n a c m c f ) 将食品安全危害( f o o ds a f e t yh a z a r d ) 或危害( h a z a r d ) 定义为任何能导致消费者健康问题的生物、化学或物理因素。生物性危害 包括细菌、病毒、寄生虫危害；化学危害包括自然存在的及人为添加的有害健康的化学物质： 物理性危害主要是指食物中混有危害人体健康的金属、玻璃等尖锐物体。下面以乳品为例分 析一下： 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 乳及乳制品的污染可分为化学污染和微生物污染。 ( 1 ) 乳中微生物污染 乳中微生物污染可来自乳房内，也可来自乳制品的生产加工和流通过程。微生物污染乳 后，可引起乳的酸败和人的食源性疾病。乳被微生物污染可通过两个途径：一是内源性污染， 即在牛奶挤出之前已受到了微生物的污染。当奶牛患有结核病等疾病时，可引起乳的内源性 污染。如：乳腺炎，尤以布鲁氏菌病、结核病、口蹄疫、炭疽、副伤寒等。二是外源性污染， 即牛奶挤出后被微生物污染。这在乳制品微生物污染的最主要因素。从牛奶的挤出到运输、 生产、储存等环节均可能受到污染。 ( 2 ) 乳的化学污染 包括来自饲料和水中的污染，如农药、霉菌毒素、汞、铅、砷等重金属、硝酸盐和亚硝 酸、等有害元素；牲畜治疗过程中产生的污染，如抗生素、磺胺类、驱虫药、激素等的残留； 还有一类是人为添加所导致的污染，这也是我国乳品安全的最主要问题，如：为增加重量所加 的水，增加乳的密度或掩盖乳的酸败，掺入电解质；为了提高乳的密度。在牛乳中掺入食盐、 土盐、芒硝、硝酸钠和亚硝酸钠等物质；为了降低乳的酸度，掩盖乳的酸败。防止乳因酸败 而发生凝结现象，常在乳中加入少量碳酸钠、碳酸氢钠、明矾、石灰水、氨水等中和剂，甚 至添加火碱。为能增加乳的黏度，感官检验时没有稀薄感。如在乳中加入米汤、豆浆和明胶 等；为了防止乳的酸败。在乳中加入具有抑菌或杀菌作用的物质，常见的有两类：a 防腐剂 主要有甲醛、苯甲醛、水杨酸、硼酸及其盐类、过氧化氢、亚硝酸钠、重铬酸钾等jb 抗生 素主要有青霉素、链霉素、红霉素等。其他物质，如在乳中掺入牛尿、人尿、污水、白陶土、 滑石粉等物质。为了降低细菌总数，向原料奶中加入过氧化氢等；有些原料奶已经变质，非 法奶户为了掩盖不良品质而掺入非奶成分物质，如掺入碱中和微生物繁殖产生的酸，掺入防 腐剂抑制微生物繁殖，更有甚者添) m - - 聚氰胺，以提高乳中蛋白质的检测含量，从而提高牛 奶的价格等级嘲。 2 我国近年发生的食品安全事件 近年来发生的食品安全事件层出不穷，以乳制品为例，远的有2 0 0 2 年美国惠氏学儿乐配 方奶粉亚硝酸盐超标，2 0 0 4 年的阜阳奶粉事件、2 0 0 5 年美国雀巢“金牌成长3 + 奶粉”碘 超标，2 0 0 5 年的皮革奶及光明乳业郑州回奶事件，2 0 0 6 年的东方牌中老年“空壳奶粉 ；2 0 0 8 年的三鹿奶粉事件，2 0 1 0 年7 月三聚氰胺奶粉再次现身，其中最危害及影响最大的是阜阳奶 粉事件和三鹿奶粉事件。 4 内蒙古大学公共管理硕士( 加p a ) 学位论文 ( 1 ) 阜阳奶粉事件：2 0 0 3 年7 月，中央电视台记者接到安徽省阜阳市一位农民的的投 诉信，称自己4 个月大的女儿因长期食用名为“全圣”牌的婴儿奶粉后，全身浮肿，身体发 育畸形。记者立刻赶到安徽阜阳市，发现当地农村市场上，早己充斥着劣质奶粉。2 0 0 4 年4 月1 6 日，中央电视台报道了阜阳毒奶粉的情况，立刻震惊全国。劣质婴儿奶粉主要是以各种 廉价的食品原料如淀粉、蔗糖等全部或部分替代乳粉，再用奶香精等添加剂进行调香调味制 成的，并没有按照国家有关标准添加婴儿生长发育所必需的维生素和矿物质。制造出的劣质 奶粉，婴儿生长发育所必需的蛋白质、脂肪以及维生素和矿物质含量远低于国家相关标准， 。 长期食用这种劣质奶粉会导致婴幼儿营养不良、生长停滞、免疫力下降，进而并发多种疾病 甚至死亡。据新华社2 0 0 4 年5 月1 6 日发布的消息称，经对阜阳当地2 0 0 3 年3 月1 日以后出 生、以奶粉喂养为主的婴儿进行的营养状况普查和免费体检显示，因食用劣质奶粉造成营养 不良的婴儿2 2 9 人，因食用劣质奶粉造成营养不良而死亡的婴儿共计1 2 人。 ( 2 ) 三鹿奶粉事件：2 0 0 8 年6 月2 8 日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾 结石 病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所产的 三鹿婴幼儿奶粉。7 月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了 调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数就迅速扩大到1 4 名。9 月 1 1 日，除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似案例 发生。调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑石 家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。卫生部专家指 出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体泌尿系统产生结石。9 月1 3 日，党中央、国务院 对严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件做出部署，立即启动国家重大食品安全事故i 级响应，并 成立应急处置领导小组，三鹿奶粉事件就此爆发。共造成近3 0 万幼儿患泌尿结石，其中重症 患儿8 9 1 名，6 名患儿死亡的严重后果( 来自卫生部网站新华社北京2 0 0 9 年1 月23 日电) 。 3 国外食品安全事件 美国以h a c c p ( 危害分析和关键控制点) 控制系统管理乳制品，国外大多数国家按照美 国的管理办法，于是国外的乳制品未出现质量重大安全问题。但也会出现一些质量管理上的 执行问题，如日本雪印乳业危机；还有随着饲养方式等的变化出现的食品安全问题，如比利 时二噫英乳品污染事件。 ( 1 ) 日本雪印乳业危机 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 0 0 0 年6 月2 7 日，大阪市的急救站及保健所突然接到许多消费者打柬的求助电话。居 住在大阪市等地区的众多消费者，由于饮用了雪印牛奶，相继出现呕吐及腹泻症状，从而拉 开了集体食物中毒事件的序幕。中毒事件发生后，大阪市政府将收集到3 0 纸盒喝剩的雪印牌 低脂肪牛奶进行化验，发现其中含有金黄色葡萄球菌，究其原因是由于工厂停电，正在工厂 加热生产线上的牛奶比平时多停留了三个小时，当工厂电力供应得到恢复时，按照正常程序， 部分处于加热生产线上的牛奶应该废弃处理，但工厂负责人没有丢弃这部分原料。由此，造 成6 月2 1 日至2 8 日期间生产的奶粉、低脂肪牛奶、酸奶等3 种产品受到污染。6 月2 7 日到 7 月初，共发现1 4 5 0 0 多人因饮用雪印牌低脂肪牛奶中毒而发生腹泄和呕吐等症状，其中1 8 0 人住院治疗，所有产品被迫全部召回。 ( 2 ) 二噫英乳品污染事件：1 9 9 9 年3 月，在比利时突然出现肉鸡生长异常，蛋鸡少 下蛋且蛋壳坚硬的现象。一些养鸡户要求保险公司赔偿。保险公司也觉得蹊跷，于是请 了一家研究机构化验鸡肉样品，结果发现鸡脂肪中的二曝英超出最高允许量的1 4 0 倍， 而且鸡蛋中的二嗯英含量也已严重超标，而且这一“毒鸡事件 还牵连了猪肉、牛肉、 牛奶等数以百计的食品。对此，人们怀疑饲料有问题，经比利时农业专家调查发现，比利 时9 家饲料公司生产的饲料中含有致癌物质二嗯英( d i o x i n ) 。一时间，一场食品安全危机 在全比利时，甚至在全球上演。而这起事件的源头，就是鸡的饲料被二噫英严重污染。 导致畜禽类产品及乳制品二曝英含量超标。 西欧四国法国、德国、比利时、荷兰生产的奶制品由于受二嗯英的污染而使得四国直接 经济损失达3 55 亿欧元，加上其他与之关联的食品工业，损失超过10 亿欧元。 ( 二) 食品安全问题的根源 食品安全问题由来己久，孔子讲“食色，性也”，礼记记载了周代对食品交易的规定， 这大概是我国历史上最早的关于食品市场管理的记录： “五谷不时，果实未熟，不粥于市” 随着商品经济的发展，食品交易的品种越来越丰富。一些不法分子为牟取利润，在商品中做 手脚，最常见的是酒家在酒中掺水，严重时甚至以水代酒。投机分子仍常常使用“鸡塞沙， 鹅、羊吹气，鱼肉注水”之类的伎俩牟取利润。现在是食品安全问题已经从以前的以次充好、 以假乱真升级到对食品进行色香味的全面包装，尤其是最近几年的食品非法添加问题日益严 重，近年来发生的重大食品安全事故几乎均与之有关，向牛奶中添加三聚氰胺，鸭饲料中添 加苏丹红，馒头中添加色素，以及各种非食品用防腐剂的滥用，象甲醛浸泡的水产品，多宝 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 鱼中残留的孔雀石绿等。究其原因不外乎人、制度、管理方面的的因素。 1 诚信的缺失、道德的滑坡。改革开放以来，随着传统教育的缺失，功利主义的抬头。 人们更加注重对 利”的追逐，逐渐忽视了道德方面的教育，导致道德的滑坡，诚信的缺失。 一切以自己的利益为重，不顾质量，甚至为了追求更高的利润，对食品进行“美容”，生产出 有毒食品。温家宝同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时说：“近年来相继发生“毒奶粉”、 “瘦肉精”、“地沟油”、“彩色馒头”等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺 失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步”( 温家宝同国务院参事和中央文史研究馆馆员 座谈时的讲话2 0 1 1 年4 月1 4 日) 。一些造假分子唯利是图，为了一点自己的私利，制造有 毒食品，干着贻害子孙的事情。 2 源头污染突出。目前我国初级农产品仍然处于分散生产、经营的阶段，几亿农民以分 散的方式生产鸡鸭鱼肉、粮食、蔬菜、水果等初级农产品。由于自然环境的污染，杀虫剂的 滥用，农民不得不大量的使用化肥及杀虫剂，导致源头污染。在这样复杂的背景下，监管部 门很难对这些农户或者小作坊进行全面和到位的监督。 3 市场竞争激烈。随着经济的发展，市场化进程的加快，食品行业的竞争日益激烈，一 些不法分子不惜铤而走险，为降低成本，进行制假售假。乳品行业更是乱象丛生，业内无序 发展，市场秩序混乱，产能过剩而奶源供应不足突出。到处上演奶源大战。一些大型企业只 顾攻城略地抢占市场，而不搞奶源生产投入，在全国范围内到处去抢夺奶源，这就为收奶站 的居心不良奶贩子提供了造假的机会。 4 食品安全违法成本低。2 0 0 9 年出台首部食品安全法，加大了食品的处罚力度，也 不过十倍赔偿，难以撼动违法者的利益。往往是造假者被处罚后，再换个地方继续造假，这 也是食品安全屡禁不绝的原因。 5 标准、法律制定滞后。近年来接连出现一些跨国公司的产品在海外被发现存在安全隐 患，据外媒报道，来自瑞典研究机构的数据表示，雀巢等品牌生产的部分婴儿食品含有砷、 铅等重金属，存在安全隐患。而中国疾病预防控制中心随后通报，这些品牌在华产品检出的 砷、铅等重金属，均未超出中国标准，是合格产品。如在原奶的国际标准中有奶牛“体细胞” 的检测项目，这是判断牛是否健康的重要标准，而我国却没有相关规定。这样导致一些在国 外被认定为“不合格的洋食品，却能堂而皇之地进入我国市场。方面，我国的食品需要 “摸高 才能进入国外市场，导致“一流产品出口、二流产品内销”；另一方面，在宽泛标 准产生的“洼地 效应下，有些产品在国外被查出安全问题后，却能畅通无阻的进入中国的 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 大门。 6 政府监管的缺失。近年来，食品安全事故仍频频出现，这除了企业主体责任薄弱，企 业诚信缺失外，监管方管理滞后也有责任。如长期以来，政府部门的监控主要在生产环节， 未能从食品的源头去抓好质量安全监管。政府部门对于乳制品的监管，主要在成品，对于原 料奶基本没有，牛奶的收购和运输一直就是监管的空白地带。同样在小作坊的监管方面出现 了管理真空，而这正是食品安全问题高发的环节。 7 行业自律性差。一些求富心切的人用良心去换取昧心钱，已把社会责任丢弃一边； 我 国乳制品行业目前的突出特点是散、乱、无序。原料奶生产与乳制品加工处于长期不稳定的 “买卖关系”模式是造成乳制品行业一系列质量安全事件等的根源。高指标、超常规、以速 度求发展已成为乳品行业畸形发展的一大原因。只有实施行业升级改造，全面提升行业素质， 中国乳业才能走上科学发展道路。 二、我国目前食品安全监管现状及监管体制分析 ( 一) 我国目前食品安全监管现状 目前我国的食品安全监管模式是分段监管，国务院设立食品安全委员会，主要职责：分 析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施； 督促落实食品安全监管责任阳。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品 安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检 验规范的制定，组织查处食品安全重大事故盯1 。 农业部负责初级农产品、畜产品、水产品安全。国务院质量监督、工商行政管理和国家 食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。中国的食 品安全涉及到十几个部门，如卫生、商务、教育、环保、工信、粮食、铁路、航空、渔业、 林业及宗教等部门参与。各部门各自为政，难以形成监管合力，有些交叉环节的监管互相扯 皮，责任不清，导致无人监管。 以乳品管理为例，在地方政府层面，县级以上地方人民政府对本行政区域内的乳品质量 安全监督管理负总责。县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环 - 节、收购环节的监督管理。县级以上质量监督检验检疫部门负责乳制品生产环节和乳品进出 口环节的监督管理。县级以上工商行政管理部门负责乳制品销售环节的监督管理。县级以上 食品药品监督部门负责乳制品餐饮服务环节的监督管理。县级以上人民政府卫生主管部门依 照职权负责乳品质量安全监督管理的综合协调、组织查处食品安全重大事故。县级以上人民 政府其他有关部门在各自职责范围内负责乳品质量安全监督管理的其他工作拈3 。 一一一 塑鍪直奎兰坌茎篁堡堡主! 塑坠! 兰篁丝茎 - _ _ - _ - _ - - _ i - _ _ - _ - _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ - - - _ _ _ - _ - _ - - _ - _ _ _ _ - _ - - _ _ 。- - - - - - - _ 。_ _ - _ _ _ 。- _ 1 。 _ _ 。_ - _ _ 。i - 。一一一一 ( 二) 我国食品安全监管体制的变化历程 我国食品安全监管体制的发展，总体上呈现集中到分散，又由分散到协调的过程。可分 为集中监管、分散监管、协调监管三个阶段砷1 。8 0 年代中期以前为集中监管阶段，主要由卫 生部门负责；8 0 年代中期后，随着食品监管种类和监管范围的增加，直接导致了监管部门的 增加，食品安全监管机构发展为农业、质检、工商、卫生、经贸、环保等十多个部门，食品 安全监管处在分散管理的状态中；2 0 0 3 年国务院机构改革，组建了国家食品药品监督管理 局，目前为为我国唯一名称含“食品”的部门，明确了该局对食品安全的综合监督、组织协 。 调和依法查处重大食品安全事故的职能。明确了农业、质检、工商、卫生等部门的职责，至 此我国形成了“分段监管为主、品种监管为辅 的“综合监督与具体监管相结合”的食品安 全监管体制。2 0 0 9 年出台了食品安全法，加强了食品安全监管，成立国家食品安全委员 会，食品药品监督管理局取消省以下垂直管理，划归地方，由地方各级人民政府对当地食品 安全负总责，统一领导，协调本地区的食品安全监管和整治工作坚持”全国统一领导，地方政 府负责，部门指导协调，各方联合行动”的食品安全工作机制。 ( 三) 我国现行食品安全监管体制 我国现行的食品监管模式是分段监管。目前的食品安全法规定：国务院设立食品安 全委员会，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品 安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织 查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照 本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。目前 的监管模式还是存在监管空白及责任不清地带，难以达到无缝衔接。 ( 四) 我国食品安全责任体系( 来源于政府各部门官方网站) 我国现行的食品安全责任体系是：政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人 的责任体系。 监管机构下属办事机构职责 具体承担委员会的日常工作。分析食品安全形势，研 国务院食品安国务院食品安全委 究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管 全委员会员会办公室， 的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。 食品安全综合协调食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食 卫生部， 与卫生监督局品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安 全重大事故。 农业部农产品质量 农业部 负责初级农产品、畜产品、水产品安全。 安全中心 拟订国内食品、食品相关产品生产加工环节质量安全 监督管理的工作制度；承担生产加工环节的食品、食 品相关产品质量安全监管、风险监测及市场准入工作； 食品生产监管司按规定权限组织调查处理相关质量安全事故。 质检总局 进出口食品安全局 拟订进出口食品安全、质量监督和检验检疫的工作制 度；承担进出口食品的检验检疫、监督管理以及风险 分析和紧急预防措施工作；按规定权限承担重大进出 口食品质量安全事故查处工作。 负责流通环节食品安全监督管理，拟订流通环节食品 安全监督管理的具体措施、办法；组织实施流通环节 食品流通监督管理 工商总局食品安全监督检查、质量监测及相关市场准入制度； 司 承担流通环节食品安全重大突发事件应对处置和重大 食品安全案件查处工作。 承担消费环节食品卫生许可管理工作；拟订消费环节 食品卫生许可的有关规范并监督实施： 承担消费环节食品安全监督管理工作：拟订消费环节 食品药品监督食品许可司 食品安全管理规范并监督实施，承担消费环节食品安 管理局食品安全监管司 全状况调查和监测工作，发布与消费环节食品安全监 管有关的信息；组织开展消费环节食品安全事故的处 理工作； 监测分析市场运行、商品供求状况，调查分析商品价 格信息，进行预测预警和信息引导；承担建立健全生 商务部市场运行调节司活必需品市场供应应急管理机制相关工作：承担重要 消费品储备( 肉类、食糖、边销茶、小包装食品等) 管理和市场调控的有关工作；承担酒类流通相关工作。 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p ：a ) 学位论文 三、我国食品安全监管存在的问题及对策 ( 一) 我国食品安全监管存在的主要问题 1 安全监管行政组织法体系不健全，对监管主体职责、权限的规定都是由大量的法律层 级较低的行政规范性文件做出。在法律上没有明确各部门的职权，各监管部门在机构改革中 往往为本部门争取更多的部门利益，导致食品监管过程中有利争着抢，无利无人管的局面口伽。 2 安全监管行政权分配不合理。目前我国的食品安全是分段监管，将食品从田头到餐桌 分为四段，农业部门管农产品，质监管食品加工环节，工商部门管流通领域，餐饮又由食品 。 药品监督管理局监管，看似严密，实际到实践中，食品安全各环节之间的职责很难划分清楚， 易出现交叉管理和监管空白。由于多部门监管，造成监管真空和监管重叠。这种体制不顺的 多头监管模式是我国监管混乱、食品安全问题频发的根本原因。如三聚氰胺事件前对奶站的 监管，就处于失控的状态。在食品安全法施行之后出现的沈阳“药水豆芽 事件，同样 出现了“几不管”的现象。质监部门称自己负责食品生产加工环节，市场上的豆芽归工商部 门管理；工商部门称豆芽是初级农产品，应该归农业部门管；农业部门称没有拘留资格，很 多违法商贩在检验结果出来前就逃跑了；食品药品监督管理部门则称，自己只负责检测饭店 或食堂里做好的饭菜。 美国是多部门监管模式的代表。美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有2 0 个之多但其中最主要的具备制定食品安全法规和进行执法监管的联邦行政部门有5 个：卫 生部( d e p a r t m e n to fh e a l t h a n d h u m a ns e r v i c e d h h s ) 的食品药品管理局( f o o da n d d r a g a d m i n i s t r a t i o n ，f d a ) 、农业部( u s d e p a r t m e n to fa g r i c u l t u r e u s d a ) 的食品安全检验 局( f o o ds a f e t ya n di n s p e c t i o n s e r v i c e 。f s i s ) 和动植物健康检验局( a n i m a l a n dp l a nt h e a l t hi n s p e c t i o ns e r v i c e a p h i s ) 、环境保护局( e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na g e n c y ， e p a ) 、海关与边境保护局( b u r e a uo fc u s t o m sa n db o r d e rp m t e e t i o n ，c b p ) 。美国选择多 部门监管模式的根本原因在于美国建国之初就制定了执法、立法和司法三权分立的国家治理 原则食品监管也不例外但必须注意的是，美国主要是按照食物的种类来划分部门职能。这 。 样在对特定食品进行监管时实现了功能上的集中监管。 3 法律法规的滞后、不健全。我国现已颁布涉及食品监管的法律法规数量多达几十部， 但因“分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整的范围较窄，尚无体现从农田到餐桌 的全程管理办法，留下执法空白和隐患”。在爆发三聚氰胺事件后，我国才出台了食品安 全法，如对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 从事食品生产经营活动，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直 辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”。然而到目前为止，多数省份没有立法，导致 出现小作坊无人监管的状况。监管链条的各个环节对小作坊的管理均没有出台相应的法规。 4 行政执法部门和刑事、检察执法部门缺乏有效衔接，导致违法成本过低 法律制度的不完善是造成行政执法与刑事司法衔接不力的主要原因之一。刑法或者司法 解释中有些规定相对滞后或过于原则，执法实践中操作困难。如刑法关于“偷税罪 的规定 中如何理解偷税数额、应纳税额及其比例，“二次行政处罚 是否有时间限制，“又偷税 是否要求必须达到偷税罪的数额加比例标准等问题，有关部门常常产生认识上的分歧，影响 。 对犯罪行为的及时查处。宪法和法律对检察机关进行行政执法监督只有原则性的规定，极为 抽象，行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识。 行政执法部门犯罪的标准认识不统一，或因受部门利益的驱使，该移送的案件不移送， 不该移送的移送，或者擅自处理，以罚代刑。此外，对公安机关能否直接立案查处行政执法 部门管辖的案件，行政执法部门在认识上也不尽一致，造成一些行政执法机关对公安机关办 理未经行政执法部门移送的涉嫌犯罪案件的调查取证工作配合不够。 当前行政执法机关在查处经济违法犯罪中存在思想认识不统一，信息传递不通畅，线索 移送不规范，查处力度不理想的实际情况。由于行政执法具有相对封闭性的特点，检察机关 由于缺乏信息来源，难以对行政执法领域进行监督n 。 5 食品安全综合监管乏力。在食品安全综合监管方面主要依靠行政手段，缺乏强有力的 法律依据和权威性，综合管理难度较大。在食品安全法出台之前，食品安全的综合协调 由食品药品监督管理局负责，成立食品安全委员会，由十几个部级成员单位组成，而国家食 品药品监督管理局为副部级单位，出现“小马拉大车 现象，综合协调难度很大。机构改革 后，食品安全综合协调工作由卫生部负责，国家成立了食品安全委员会，由政治局