（公共管理专业论文）中央政府财政转移支付支持图们江区域开放开发研究.pdf

摘要 财政转移支付最早是由经济学家庇古在1 9 2 8 年出版的财政学研究中提出的， 他把国家财政经费分为消费类经费和转移经费，其中转移经费主要用于支付本国人民内 债利息、抚恤金、抚养老金、奖金等方面。 政府问转移支付制度，是财政分权的重要内容，是基于各级政府收支能力与支出需 求不一致的状况，以实现各地公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政平衡制度。 在区域经济发展不平衡的情况下，按照公共需要的层次性划分事权，按照税源的普及性 和调节功能的强弱划分税种的财权划分，形成的财政分权体制有可能造成各地提供公共 服务的水平产生差异。 图们江自从成立区域经济合作组织以来，其合作进展却十分缓慢，其主要原因就是 资金严重短缺问题，直接制约着交通运输和城市基础设施建设，从而严重影响了图们江 区域开放开发的进展。本文的目的，就是力图通过这一课题的研究，提出具体解决对策。 实际上，中国中央政府以财政转移支付方式，对解决图们江区域开放开发资金短缺 问题，具有重要的意义。一是可以增加图们江区域基础设施建设的投资，解决交通运输 等瓶颈问题。二是可以进一步推动图们江区域各国的经济合作。三是可以拓展我国经济 发展空间，有利于振兴东北经济。 关键词：财政转移支付；财政分权；资金；财政均衡制度 a b s t r a c t t h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tf r o mt h ee a r l i e s te c o n o m i s tp i g o u sp u b l i c a t i o ni n19 2 8o f ”t h ef i n a n c i a ls t u d i e s ”b yh i sn a t i o n a lf i n a n c i a lr e s o u r c e si n t oc o n s u m e rf u n d sa n dt h e t r a n s f e ro ff u n d s ，t r a n s f e ro ff u n d sw i l lm a i n l yc o v e rt h ei n t e r e s to nd o m e s t i cd e b tp a y m e n to f t h e i rp e o p l e ，p e n s i o n ，a s kp e n s i o n s ，b o n u s e sa n ds oo n i n t e r g o v e r n m e n t a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，t h es e p a r a t i o no fp o w e r si sa ni m p o r t a n t a s p e c to fa l ll e v e l so fg o v e r n m e n tr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ei sb a s e do nt h ec a p a c i t ya n d e x p e n d i t u r en e e d si n c o n s i s t e n tc o n d i t i o n s ，i no r d e rt oa c h i e v et h el e v e lo fp u b l i cs e r v i c e s a r o u n dt h eg o a lo fp a r i t ya sar e s u l to faf i s c a lb a l a n c es y s t e m a tt h er e g i o n a li m b a l a n c ei n t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，i na c c o r d a n c ew i t ht h el e v e lo f p u b l i cn e e do fp o w e r ，a c c o r d i n gt o s o u r c e sa n dt h eu n i v e r s a l i t yo ft h er e g u l a t o r yf u n c t i o no ft h e s t r e n g t ho ft h ef i n a n c i a l a u t h o r i t yo ft a x e s ，af i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nt h r o u g h o u tt h es y s t e mm a yc a u s et h ed e l i v e r yo f p u b l i cs e r v i c e st h el e v e lo fad i f f e r e n c e t u m e nr i v e rr e g i o ns i n c et h ee s t a b l i s h m e n to ft h ee c o n o m i cc o o p e r a t i o no r g a n i z a t i o n s i n c ei t sc o o p e r a t i o np r o g r e s sh a sb e e ns l o w ，m a i n l yb e c a u s eo fas e r i o u ss h o r t a g eo ff u n d si s d i r e c t l yr e s t r i c tt h et r a n s p o r ta n du r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，w h i c hs e r i o u s l ya f f e c t e d t h et u m e nr i v e rr e g i o no p e n i n gu pa n dd e v e l o p m e n tp r o g r e s s t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e ri s s o u g h ti nt h es t u d yo ft h et o p i ca n dp u tf o r w a r ds p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e s i nf a c t ，c h i n a sc e n t r a lg o v e r n m e n tf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n tm e t h o d st os o l v et h et u m e n r i v e r r e g i o no p e n i n gu pa n dd e v e l o p m e n to fas h o r t a g eo ff u n d s ，h a sg r e a ts i g n i f i c a n c e 。f i r s t ， c a ni n c r e a s et u m e nr e g i o n a li n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tt oa d d r e s st r a n s p o r t a t i o nb o t t l e n e c k s s e c o n d ，i tc o u l df u r t h e rp r o m o t et h et u m e nr i v e rc o u n t r i e so ft h er e g i o ne c o n o m i c c o o p e r a t i o n t h i r d ，i tc o u l de x p a n dc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n ti sc o n d u c i v et o t h e r e v i t a l i z a t i o no ft h ee c o n o m yi nt h en o r t h e a s t k e yw o r d s ：f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t ；f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ；f u n d s ； b a l a n c e df i n a n c i a ls y s t e m 独钏 j 牛声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所 取得的成果。掘我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构 的学位或证书而是用过的材料。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中作了明确的说明并表示感谢。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：伍至查 日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学 位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全 文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版 发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：尸童主垄 指导教师签名： 日 期：2 巫盖z2 ：2 ， 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 导论 1 9 9 5 年1 2 月6 日在纽约联合国总部，中、俄、朝、韩、蒙五国分别签署了“两项 协定和一项备忘录”，产生了中、俄、朝图们江地区开发协调委员会和中、俄、朝、韩、 蒙图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会。这两个区域经济合作组织是东北亚地区 最早建立的区域经济合作组织，它结束了东北亚地区没有区域经济合作组织的历史。但 是，自图们江区域经济合作组织成立以来，图们江区域经济合作的进展却十分迟缓。其 中的原因很多，而组织机构松散性非制度化和资金严重缺乏是最主要的原因。尤其是资 金严重短缺问题，直接制约着交通运输和城市基础设施建设，从而严重影响了图们江区 域开放开发的进展。国内外的研究机构和专家学者围绕解决图们江区域开放开发资金短 缺问题，取得了许多研究成果，提出了许多建议和对策，主要集中在关于政府问财政收 入的宏观方面，图们江区域经济合作的资金短缺问题仍然没有得到解决。因此，如何解 决图们江区域开放开发资金短缺问题，成为本论文的选题。笔者将通过调查，在研究中 国中央政府以财政转移支付方式解决图们江区域开放开发资金短缺问题的基础上，提出 破解这一难题的思路和措施，为上级党委和政府关于图们江区域开放开发的决策提供决 策参考。 本文主要采用一下方法： 首先，采用理论联系实际的方法。任何理论、设想、计划的正确与否，都要经过实 践的检验和证明。探究以财政转移支付方式解决资金短缺问题，应当坚持理论联系实际 的方法。 其次，坚持实证分析和规范分析相结合的方法。 实证分析方法，是指在各种经济变量之间建立因果关系。实证分析方法具有客观性， 用于检验“如果则会”式的设想和假说。规范分析方法是建立在对什么是合意 的，或者采取什么行动来实现这一合意结果的价值判断基础之上。规范分析方法从预先 确定的标准或目标出发，并提出实现标准或目标的对策与建议。采取实证分析与规范分 析相结合，可以防止出现片面性和形而上学。 此外，本论文正文部分共分四个方面： 东北师范大学硕士学位论文 第一章阐述了财政转移支付的理论和实践经验等问题； 第二章分析了图们江区域丌发资金严重短缺的现状与存在的问题； 第三章论述了中央政府财政转移支付支持图们江开放开发的重要性和可行性； 第四章论述和提出了中央政府财政转移支付支持图们江区域开放开发的基本构想 和具体对策。 我目的，是力图通过这一课题的研究，提出具体解决对策，实际上，中国中央政府 以财政转移支付方式，对解决图们江区域开放开发资会短缺问题，具有重要的意义。一 是可以增加图们江区域基础设施建设的投资，解决交通运输等瓶颈问题。二是可以进一 步推动图们江区域各国的经济合作。三是可以拓展我国经济发展空间，有利于振兴东北 经济。 2 东北师范大学硕士学位论文 第一章关于政府财政转移支付的理论与实践若干问题 第一节关于政府财政转移支付的概念 1 1 政府问财政转移支付概念的含义 财政转移支付( t r a n s f e rp a y m e n t ) 概念最早是由著名经济学家庇古在1 9 2 8 年出版 的财政学研究中提出来的。他把国家经费划为消费经费和转移经费两大类，其中转 移经费主要用于支付本国人民内债利息、抚恤金、养老金、奖金等方面。后来随着国家 干预经济的加强，财政转移支付的范围和作用日益扩大。一般地可以把财政转移支付划 分为四个层次： 1 1 1 广义转移支付 是指“政府或企业的一种不以取得商品或劳务作为补偿的支出”。整个社会的非交 换支出，政府转移支付、企业转移支付和社会经济主体相互间无偿的支出都包括在其中。 1 1 2 财政转移支付 是指政府单方面对居民或企业等利益主体的无偿财政拨款，不以获得同价商品和劳 务作为补偿。 1 1 3 国际间转移支付 是指跨国企业或一些国家与地区对另一些国家与地区转移的货币、商品和劳务。 1 1 4 政府间转移支付 是指一个国家内的各级政府间，在既定的事权、责权、财力划分框架下，为实现纵 向和横向均衡而进行的财政资金的相互转移。1 政府间纵向财政转移支付：是指中央 政府对下级政府的财政资金的转移。2 政府间横向财政转移支付：是指各地方政府之间 的财政资金的转移。 本论文则着重讨论政府间纵向财政转移支付，即中央政府对下级政府的财政资会的 转移。 庇古( a r t h u rc e c i lp i g o u ，1 8 7 7 1 9 5 9 ) 是英国著名经济学家，剑桥学派的主要代表之一。 d 格林现代经济辞典商务印书馆1 9 8 1 年版。 3 东北师范大学硕士学位论文 1 2 政府间财政转移支付的实质和特点 1 2 1 政府间财政转移支付的实质 政府问财政转移支付是以各级政府存在的财政能力差异为基础的，以实现各地公共 服务水平均等化为主旨而实行的一种财政平衡制度，它实质上是财政资金在各级政府 间，特别是在中央政府与地方政府间的一种再分配形式，是世界各国财政体制中的一个 很重要的组成部分。 1 2 2 政府间财政转移支付的特征 ( 1 ) 转移支付的目的是为了平衡政府间财政能实现公共服务水平的平衡。在政府财政 支出中，购买性支出的目的在于实现社会资源合理配置以及经济稳定增长，而转移支付 则主要着眼于社会公平，确保实现公共服务水平的纵向和横向平衡。通过转移支付可以 协调各级政府间以及同级政府间财力的均衡，从而实现社会公平目标。 ( 2 ) 从国民经济核算角度上看，同财政购买性支出不同，转移支付不是国民生产总值 的构成要素。在西方经济学中，g n p 被定义为经济社会( 即一国或地区) 在一定时期内 运用生产要素所生产的全部最终产品( 商品和劳务) 的市场价值。由于政府问财政转移 支付实际上是财政资金在各级政府间及同级政府间的转移，并不伴随着相应的物品和劳 务的生产，它不是资金对最终产品的终极购买，并没有改变社会财富的总量，因此，政 府间财政转移支付不是国民生产总值的组成部分。 ( 3 ) 资金的无偿使用性。政府间财政转移支付并不以取得一定量的商品和劳务为目 的，上下级政府或同级政府的财政转移支付，并不遵循市场经济等价交换的原则，而是 财政资金的无偿调度。因此，政府间财政转移的资金具有无偿性。 第二节政府间财政转移支付的国际经验 政府问财政转移支付的实践经历了很长的历史时期，各国都积累丰富的经验。借鉴 各国政府财政转移支付的经验，可以使我国政府间财政转移支付制度和实践得到完善和 发展。 2 1 美国的财政转移支付经验 4 东北师范大学硕士学位论文 财政转移支付制度在美国有着较久的历史。早在1 9 世纪中叶，美国就存在着联邦 政府向州和地方政府的财政补助和拨款制度。当时美国的财政转移支付主要采取两种形 式：一是将联邦预算结合补助给州和地方政府；二是对土的开发和使用给予一定的补贴。 受当时条件的限制，财政转移支付尚不足以成为体现联邦政府政策意图的有效手段，而 主要是为了调剂联邦、州和地方政府之间财政资金的余缺。在1 9 2 9 年至1 9 3 3 年的经济 大危机之后，美国联邦政府强化宏观政策，包括重视运用财政转移支付手段来对州和地 方政府进行经济干预，对纵向和横向财政失衡问题进行调节。自第二次世界大战之后， 美国各级政府问的财政转移支付的绝对数和相对数不断增加。现在，财政转移支付已经 成为联邦政府财政支出的主要内容之一，来自联邦政府的补助金，已在州和地方财政收 入中居于举足轻重的地位。美国的各级政府间财政转移支付制度主要采取三种形式：一 是分类补助，二是宽范围用途补助，三是一般目的补助。其中，分类补助是美国财政体 制中最早也是最主要的转移支付形式。在做法上，分类补助大多是按照特定标准，通过 一定的公式进行计算之后，再加以分配的。这种分类补助大约占美国整个财政转移支付 数额的8 0 左右。分类补助金的使用范围，主要包括医疗卫生和社会保障、交通、农业、 劳动保护、住房开发、环境保护、能源开发等，其中以前两项为最多。 美国联邦政府给予州和地方分类补助时，通常是按照既定的公式和标准进行分配 的。具体地讲，这种所谓的“公式拨款”，是根据某种数学公式和相关统计数据，确定 有资格的受补者及补助额。 从做法上看，美国联邦政府比较注重财政转移支付所要达到的目的，力图用补助金 方式，来提高州和地方政府提供某一项或几项公共产品的能力。分类补助的方式之所以 备受青睐，最根本的原因，在于这种转移支付方式的政策性比较强，有利于补助效果的 提高。 2 2 澳大利亚的财政转移支付经验 澳大利亚是由六个州于1 9 0 1 年合并而成的。在各州之间的各种条件差别很大的情 况下，澳大利亚联邦成立后不久，便实行了各级政府间的转移支付制度。但由于补助金 的数量很少，而且缺乏科学的方法和有效的政策措施，使得相对贫困的几个州对联邦政 5 东北师范大学硕士学位论文 府十分不满，以至在2 0 世纪3 0 年代出现了要求脱离联邦的运动。为了解决这一问题， 澳大利亚建立了联邦补助委员会，专门负责中央向州和地区补数额的核定，并在1 9 3 6 年确定了均等化补助的原则，财政均等化制度丌始启动。随着经济社会的发展，其转移 支付数额也不断增加，转移支付制度也同益完善。 澳大利亚负责管理财政转移支付的机构主要有两个：一是联邦国库部，负责确定每 个年度财政转移支付的总量和规模，协调各种转移支付的结构和比例关系，以及专项补 助和资本性补助的分配方案；二是联邦补助委员会，负责提出建议性的分配方案，制定 财政均等化的技术性方案。财政部和有关部门负责预算的执行。 澳大利亚国库部在全国各地设有办事机构，其职责是了解各州的经济发展情况，研 究各州对联邦转移支付的实际需要，沟通联邦与州国库部之间的联系；从而使联邦国库 部有能力对全国所需要的转移支付规模作出比较接近实际的判断。由国库部提出转移支 付的规模之后，联邦补助委员会按照既定的公式，计算出对各州转移支付的具体方案， 并报送联邦政府。联邦政府通过之后，将起作为联邦预算的一部分，提交国会审议，获 得通过之后，则由国库部根据预算向各州国库部拨款。 在澳大利亚的财政转移支付制度中，联邦补助委员会实际上是一个相对独立的咨询 机构，并发挥的重要的作用。补助委员会成员先由联邦国库部提名，经各个州投票选举 产生。补助委员会主席由政府总理直接任命。补助委员会的主要工作是通过设计一系列 公式，测算各州的财政收入能力、财政支出需求等一系列指标，提出一般性转移支付的 分配建议。按要求，补助委员会应处于中立的立场，每年均要到各州进行调研，与各州 的专业部门共同讨论收集有关信息，了解以前年度财政转移支付制度所产生的实际效 用，从而制定更贴近实际的财政均等化方案。 澳大利亚的财政转移支付大致分为两类：一类是一般性补助，另一类是专项补助。 一般性补助不指定用途，也不附加其他任何条件，财政均等化计划便是通过运用这一补 助方式实施的。专项补助主要用于支持州和地方的特定项目，其款项不得挪作他用。 澳大利亚财政均等化的依据是，既然各州和地方居民均按照相同的个人所得税税法 纳税，那么他们所享用的公共产品和服务水平就不应该存在明显的差异。从操作过程和 公式上讲，澳大利亚的财政均等化是比较复杂的，同时也是较为科学的。它既考虑了一 些州财政能力不足因素，也顾及到一些州的特殊支出需要的因素。 澳大利亚所实施的财政均等计划规模相当庞大，这无疑需要有较高的中央财政集中 6 东北师范大学硕士学位论文 度才能够得以维持。为此，澳大利亚将收入最多的个人所得税划归联邦政府独家征收和 所有( 此项收入约占中央政府财政收入的5 0 左右) ，再加上其他各种税收，使得中央 财政收入占了全国财政收入的七成左右。由于有较为完整的财政转移支付制度的存在， 使澳大利亚较好地处理了中央与各级地方之间的财政关系，缩小了各地之间的差异，使 各州居民均可享用到大体相当的产品和服务。 2 3 德国的财政转移支付经验 德国从2 0 世纪5 0 年代开始建立财政转移支付制度，并根据情况的变化不断加以修 改和完善，逐步形成了目前的纵向和横向财政转移支付体系。 2 3 1 纵向财政转移支付。 德国联邦对州的财政转移支付体系中，包括增值税共享、联邦补充拨款和共同任务 拨款这三项内容。其中，关于增值税的共享问题则较为特殊，因为它不是简单地按比例 在各州之间平均分配，而是作为划分税收和财政转移支付制度的部分存在于财政体制 中的，在分配过程中带有明显的“劫贫济富”的性质。按照德国财政均衡法规定，1 9 9 5 年至1 9 9 7 年三个财政年度，联邦政府与州政府的增值税共享比例为5 0 5 ：4 9 5 ，即 增值税收入的5 0 5 上划联邦政府财政后，其余的4 9 5 部分有分两部分在各州之间进 行分配。将4 9 5 中的7 5 按州的居民入口进行分配，即用这部分增值税除以各州人口 居民总人数，得出全国统一的人均增值税收入份额，然后用某州的居民人数剩以人均增 值税份额，得出某州的应分配到的增值收益份额。余下的2 5 部分再进行平衡性非对称 分配。在分配时，首先要测算某州的税收能力( a ) 和标准税需求( s ) 。其次要做平衡关系 比较，只有a s 9 2 的“贫困州”，才有资格参加分配。分配目标是为了使这些州的财 政能力达到国内平均水平的9 2 。德国的联邦补充拨款，基本上属于一种无条件的拨款， 他并不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际横向平衡的补充。在具体操作上， 它不采用公式化的办法，而是根据一些特殊的需求，确定补助的数额。共同任务拨款， 是种有条件的联邦对州的财政转移支付，在拨款时规定了专门用途，从而有助于增加 中央对地方的干预。可以说，纵向的共同任务拨款一直是联邦政府参与州项目筹措资金 的办法，是在复杂的州际合作网络中实施的。这类合作取决于一系列的政府间协议和条 约，需要每年进行讨论，并在预算中加以安排。在一般情况下，联邦政府分担完成工程 7 东北师范大学硕士学位论文 任务所需财政开支的一半。对有些特定项目，中央财政负担开支的比重会稍大一些。 2 3 2 横向财政转移支付。 德国的横向财政转移支付制度主要是指各州之间财政平衡计划和措施，即财力较强 的州拿出一部分税收收入转移给财力较弱的州。根据德国财政均衡法，这种很有特 色的财政转移方式的基本操作程序，是在测算税收能力和标准税收需求的基础上，进行 财政平衡关系比较，并最终通过州际间的资金转移来实现各州之间财政状况的基本平 衡。从制度角度来看，德国横向财政转移支付最主要的原因是由“内在权力”的政治模 式决定的。在这种“内在权力”模式下，联邦拥有主要的立法权，而州则拥有主要的行 政权( 包括执行联邦和州的法律) ，最高法院的主要职责是维护宪法。然而，在这种立 法权高度集中、行政权高度分散的模式下，德国的州实际上却又有比美国、加拿大、澳 大利亚等国家更大的权力。“内在权力”，赋予州的权力，是德国成为世界上联邦制国家 中收入和集中程度最低的国家之一。在收入分散和行政权力及支出权力高度分散的格局 下，横向财政转移支付成为德国财政均衡制度的必然选择。德国横向财政转移支付的操 作程序是：首先，测算各州的税收能力指标。其次，测算各州的标准税收需求。最后， 比较州际间财政均衡状况，并实施财政横向转移支付。 通过实行纵向和横向财政转移支付制度，德国较为有效地实现了联邦和各州政府之 间以及各州政府之问的均衡发展目标，较好地实现了公共产品和服务的均等化，各州之 间的差距也逐步缩小，解决了财政失衡问题。从公平和效率上讲，德囤的纵向和横向结 合的财政转移支付制度是较为成功的。 2 4 日本的财政转移支付经验 同本的财政转移支付不仅规模比较大，而且形式多样，制度也较为完善与健全。在 具体做法上，月本的财政转移支付主要实施地方交付税、国家让与税和国库支出金三项 制度。 2 4 1 地方交付税制度。 日本转移支付体系中的地方交付税，实际上是以平衡各地方政府财力、实现财政均 衡为目标，由中央政府对于地方政府的财政补助。这种补助既不规定款项的具体用途， 也不附加其他任何条件。地方交付税的总额，是由作为中央与地方共享税的法定分享比 r 东北师范大学硕士学位论文 例决定的。具体分享比例是：所得税、法人税、酒税的3 2 ，消费税的2 4 ，烟税的 2 5 。在按照上述比例提取交付税后，其中的9 4 是属于普通交付税，6 则属于特别 交付税。显然，普通交付税占据着整个地方交付税的绝大部分，它构成了地方交付税制 度的核心内容，其目的是用来弥补地方政府财政收入的不足，即基准财政需求额超过基 准财政收入额部分。而当地方政府按照统一公式计算出的基准财政收入额明显过高，或 者当基准财政需求额不能体现的特殊财政需求( 如发生灾害) 出现时，由中央政府给予 特殊补助。 地方交付税制度的操作程序是：首先，按照己确定的公式和调整系数，计算出地方 政府的交付税总额。其次，要计算出地方政府的基准财政需求额。其三，要计算出地方 政府基准财政收入额。其四，对各地方政府的财政情况进行比较。当求出地方政府的基 准财政需求额和基准财政收入额之后，通过这两个数值进行直接的比较；便可以确定是 否实行地方交付税形式的财政转移支付。如果基准财政需求额大于基准财政收入额，就 由中央政府给予财政补助，以平衡财政差异。如果地方基准财政需求额小于基准财政收 入额，则中央政府不予以补助。 2 4 2 地方让与税制度。 地方让与税是由中央政府集中征收某些特定税种，然后按一定的标准将收入分解， 并下拨给地方政府作为其财政收入的一部分。实行地方让与税制度的目的在于充实地方 政府修建公路、港口、机场等基础设施的财力。地方政府获得的地方让与税在地方政府 财政收入中仅占很小的比重，因此地方让与税制度不具有明显的财政均衡作用。 2 4 3 国库支出金制度。 国库支出金是集规定用途和附加条件于一身的转移支付形式，它在体现中央政府的 政策和诱导意图、贯彻事权与财权统一、实现纵向和横向财政均衡等方面，发挥重要的 作用。国库支出金具体分为三种类型：一是国库补助金，它是中央政府出于宏观调控和 均衡发展的考虑而下拨给地方政府财政的补助。二是国库负担金，当地方政府兴办关 系到整个国家利益的项目时，由中央政府按照自身应负担的份额将这种补助给予地方政 府。三是国库委托金，当中央政府将属于自身的事务委托给地方政府承办时，由中央政 府给予地方政府这种支付，其中包括国会议员选举费、自卫队驻扎费等。 国库支出金的补助形式，有相当一部分是通过“配套补助”的方式加以提供的。对 每一个符合补助条件的地方政府支付项目，中央政府均规定了配套补助的比例。其原则 9 东北师范大学硕士学位论文 是，凡是具有较大的外部效应项目，中央补助的比例较高。这些补助由大藏省提供，由 中央政府各部具体分配并监督实施。 第三节关于财政转移支付的基本理论 3 。1 财政分权理论 政府间财政转移支付是以财政分权为前提的。而财政分权又与政府职能划分密切相 连。正如马斯格雷夫指出：“财政工具如何发挥作用是一个经济学问题，而其目标制定 则有赖于人们对理想社会以及该社会之内国家职能设决定”。( 马斯格雷夫财政理 论中的国家职能) 一般的政治学理论认为，所谓政府职能，就是政府依据宪法和法律 规定，行使维护国家安全和社会稳定、促进经济发展、管理公共事务等方面的职能。一 般包括政治统治、经济管理、社会事务和公共服务四个方面。但是，一国政府职能并非 永久固定，而是随客观形势的变化而逐步调整，并遵循一定的原则。一般来说，不同经 济社会发展时期的政府职能应符合以下原则：第一，政府职能与经济体制相配套的原则； 第二，政府职能与政治体制相适应的原则。第三，政府职能符合行政管理规律的原则。 第四，满足社会公共需要的原则。 马斯格雷夫在从历史角度考察财政理论与国家理论的联系时，将其分为四类：“第 一类是服务性国家。国家行使极又有限却有非常基本关键的职能。国家修补市场缺陷。 第二类是福利性国家，它承诺对于收入分配问题的关注。国家力图矫正由市场决定的收 入和财富的分配，使之趋向于符合社会公认的公平标准。第三类是公共性国家，它的政 策目标是由国家自身需要和社会成员公共需求决定的。第四类是缺陷型国家，关注的是 由于技术原因，或由于政府对自身利益的追求而产生的国家失灵。以上四种类型仅仅是 理论设定的模式。任何特定时期的国家都会是其中几种类型的混合。例如，英国和美国 的财政思想属于服务性国家和福利性国家类型，德国的财政传统植根于公共经济的背 景。而意大利学者很早就将目标设在国家缺陷上”。( 引自马斯格雷夫著财政理论中的 国家职能) 四种类型国家的职能各有侧重，并且可能交叉和重叠，但其最终模式的选 择显然是与国家类型直接相关。国家性质决定国家职能。 一 根据马斯格雷夫对财政职能的界定，政府活动的三个领域是：资源配置、收入分配 l o 东北师范大学硕士学位论文 和稳定。巴斯格雷夫在讨论财政联邦制时，作出论断：“财政联邦制的核心在于如下命 题：有关配黄职能的政策应当准许在各州之间不同，这取决于各州居民的偏好。而分配 职能和稳定职能的目标实现，主要是中央政府的职责。”这一位分配职能和稳定职能由 中央政府承担比地方政府承担更为有效，所以，中央政府和地方政府在资源配置和公共 物品提供上存在分工合作。 关于划分中央与地方财政支出问题，爱尔兰学者巴斯特布尔曾提出这样几个重要原 则：一是技术原则，即凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进 行监督的支出项目归地方财政；二是利益原则，即凡属事关国家范围内的整体利益的支 出，应划归中央，而与地方利益直接关系的支出则应划归地方政府；三是行动原则，即 行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安排的支出项目归地方财政：美国经济学家阿 图埃克斯坦更重视决策程序问题，认为与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决 策程序所需的决策时间更短一些。中央决策即使是科学的，也常常因为决策程序过长而 时过境迁。并且，地方政府决策更能够符合本地居民的利益，体现居民的偏好和习惯， 因而主张除国防、外交、国家管理等项支出需由中央财政承担之外，其他支出应主要由 地方财政负责。美国经济学家赛力格曼在强调以效率为标准划分支出的同时，还主张规 模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政。 3 2 公共产品学说理论 经济学原理告诉我们，导致市场运转失灵的基本原因，是价格信号并非总是能充分 反映社会边际效益和社会边际成本。一个突出的例子是“公共产品和服务”。公共产品 和服务是向整个社会共同提供的。全体社会成员联合消费，共同受益，即它具有效用的 非分割性；一个或一些社会成员享受这些物品和服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同 时享用，即它具有消费的非竞争性；它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排 除在受益范围之外，即它具有的受益的排他性。社会治安、环境保护、公路修建等等， 便是这类物品和服务的代表。对这类物品和服务，消费者不愿为此付出价格，企业不愿 意也无能力生产或提供，市场也无法通过供求双方的力量为其求得一种均衡价格。究其 原因，在于私人边际效益和社会边际效益、私人边际成本和社会边际成本。在这种条件 下，市场显然不能按照有效的产量水平供给这类物品和服务。市场机制的作用既然在公 1 1 东北师范大学硕士学位论文 共产品和服务上发生失灵，那就为政府干预经济和提供产品和服务提供了根据。政府为 什么适合于提供公共产品和服务? 其中重要的原因在于它能以社会利益代表者的身份， 通过强制性地征税来弥补“生产”公共产品所消耗的成本。 公共产品层次性问题是公共产品理论的进一步延伸。在我们指出公共产品的受益范 围时，实际上同时也表明公共产品具有一定层次性。全国性公共产品和地方性公共产品 是公共产品层次性的两个重要范畴。全国性公共产品具有三个突出特征：一是公共产品 的受益范围被限定在整个国家的疆域之内，不论国土面积大小，都是如此。二是公共产 品的受益在整个国家疆域内散布得相当均匀，无论何种内容的公共产品及国土面积的大 小，也都是如此。三是全国性公共产品的提供者只能是中央政府，而不是地方政府。地 方性公共产品是指由各级地方政府提供、只能满足某一区域( 而非全国) 范围内居民公 共消费需求的产品和服务。它也有三个主要特征：一是由地方政府提供；二是受益范围 基本上被限定在某一个区域之内，受益在本区域内散布得相当均匀；三是这类公共产品 的受益者主要是本辖区内的居民。 公共产品的层次性标准是界定政府间事权与支出范围的首要依据。公共产品层次性 理论不仅揭示出了各种类型公共产品的区别和差异，而且也为分析财政体制和合理界定 各级政府间的事权与支出范围提供了必要依据。在市场经济条件下，具有非排他性和非 竞争性的公共产品只能由政府提供。公共产品按其受益范围可分为两大类：一类是全国 性公共产品，另一类是地方性公共产品。公共产品的资源配置应遵循一条原则，即政府 所提供的公共产品必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致。按此原则，全国性公 共产品应由中央政府提供，地方性公共产品应由地方政府提供。 3 3 财政均衡制度理论 在相当长的时间罪，关于财政转移支付的理论依据，一直是国内外学者们所悉心探 索的问题。这一问题之所以重要，是因为只有确立了科学可靠的理论依据，才会有助于 在具体实践中选择适合的转移支付手段达n i l 定的政策目标。 公共财政制度的确定客观上要求财政政策以提供公共品和公共服务为基本出发点。 公共财政制度的目标是实现公共产品和服务均等化。公共产品和服务均等化目标不可能 通过市场来实现，需要政府通过转移支付来实现。为什么? 因为存在政府间财力分配的 1 2 东北师范大学硕士学位论文 纵向不均衡、地区间财力分配的横向不均衡以及特定的政策目标。财政失衡了，必须采 取财政均衡的政策和措施来解决，因此财政均衡的理论应运而生。 财政均衡理论，包括财政均衡目标的选择和制度设计两个重要的部分。财政均衡目 标的选择是财政均衡制度的重要基础，它指导和规定着财政均衡制度设计的方方面面， 包括具体目标设计、实现目标的具体技术方式、制度的实施和评价、制度的改革等等。 现代财政均衡制度的目标是保证各级政府有较均衡或均等的财政能力以提供全国 范围内较均等的基本公共服务。由于公共服务的提供者是政府，因此，世界上许多国家 将此目标量化为如何界定政府间提供均等的公共服务的财政能力。由此而衍生出不同的 财政均衡的具体目标。一是均衡政府间人均财政收入目标，主要特点是使各地区( 省或 州政府) 获得均等的人均财政收入。加拿大和德国是此目标的代表。二是均衡政府j 日j 标 准财政收入和标准财政支出的差异，澳大利亚和日本以标准收入和标准支出为基础，使 标准收入与标准支出的差额达到均衡。三是均衡人均财政支出，英国采用此项目标。四 是均衡某些公共服务项目，一些国家通过转移支付的方式均衡某些公共服务项目，例如， 美国对教育项目的支持。美国的教育从宪法的角度看，不属于联邦政府的职责范围，而 是州和地方政府的主要职责。但美国联邦政府以专项补助的形式对某些教育项目进行补 助。由于财政均衡目标规定和制约着一个国家的整体财政均衡制度设计，因此，财政均 衡目标的选择是各国财政均衡制度的重点和难点。从各国的实践看，常常在个人之间的 均衡与政府之间的均衡、能力均衡与结果均衡、绝对均衡与相对均衡、纵向均衡与横向 均衡、经常项目均衡与资本项目均衡中做出取舍。 财政均衡的具体目标确定之后，在财政均衡制度的设计上，要着重解决两个问题： 一是均衡程度的选择。均衡程度与均衡目标的选择紧密相连，如选定人均财政收入作为 均衡目标，均衡的程度是均等的人均财政收入；如选定人均财政支出作为均衡目标，则 均衡的程度应为均等的人均财政支出。二是获得和分配均衡资金的方式选择，这是目标 与制度衔接的最重要方面。归纳各国的实践，主要有四种方式：第一种集中型获得资金 方式纵向均衡，是指自上而下的均衡性资金纵向分配而实现的均衡。这是世界各国 较为普遍采用的均衡方式。第二种分散型获得资金方式横向均衡为主、纵向均衡为 辅( 集中型和分散型是根据联邦或中央政府收入占政府总收入的比例确定的，高于5 0 以上称为集中型，反之则为分散型) 。如德国的例子，横向均衡是指地区政府之间的横 向转移支付为主要特征的均衡制度。从德国联邦政府与州政府分享的财政收入比例来 1 3 东北师范大学硕士学位论文 看，联邦政府一般占3 5 左右，而州政府则占6 5 左右。在收入分散和行政权力及支出 权力分散的情况下，横向转移支付成为德国财政均衡制度的合理选择。第三种初次分配 型获得资金方式一税收均衡性分配，是特指为实现地区间财政能力的均衡而在税收征收 环节即初次分配环节进行的均衡性的税收分配。印度、同本等国采取此种方式。第四种 再次分配获得资金方式一均衡转移支付，是指是否以财政均衡为目的并围绕该目的而设 计转移支付( 如采用“因素法”和通过公式化计算均衡因素等) 为衡量标准。对于非均 衡目的的转移支付，如对某项公共工程的投资性转移支付等，不属于均衡转移支付范围。 从世界各国实践看，均衡性转移支付包括带有均衡功能的一般性转移支付和专项转移支 付。 第四节我国中央政府财政转移支付的状况与问题 4 1 我国财政转移支付的总体情况 我国的财政转移支付制度始建于1 9 9 4 年。自1 9 9 4 年分税制财政管理体制改革以来， 随着中央财力的增强和宏观调控能力的提高，在立足国情的基础上，适当借鉴国际经验， 逐步建立并完善了中央对地方的转移支付制度。目前中央对地方转移支付有财力性转移 支付和专项转移支付构成。财力性转移支付是指地方政府可以将转移支付资金作为自有 财力自主安排使用的转移支付，属于均衡性转移支付范畴；专项转移支付具有专款专用 的性质，包括一般预算专项拨款、国债补助等。 具体分析，目前我国中央对地方财力性转移支付主要包括均衡地区间财力差距的一 般转移支付、民族地区转移支付以及作为国家增支减收政策配套措施的调整工资转移支 付、农村税费改革转移支付等。财力性转移支付资金按照客观、公j 下的原则，根据客观 因素，设计统一公式进行分配，财政越困难的地区补助程度越高，具有明显的均等化效 果。从结构上看，2 0 0 4 年，一般性转移支付占2 9 ，民族地区转移支付占3 ，调整工 资转移支付占3 8 ，农村税费改革转移支付占2 0 ，其他财力性转移支付占1 0 。在专 项转移支付方面，一是为配合实现中央宏观政策目标，新增了一些专项转移支付项目。 如对基础设施建设、天然林保护工程和退耕还林还草工程、社会保障制度建设、贫困地 区义务教育工程等经济社会事业发展项目，中央对地方主要是中西部地区实施专项补 1 4 东北师范大学硕士学位论文 助。二是改进专项转移支付资金分配办法，加强资金监管。大多数专项转移支付资金都 采用客观因素分配，有专门的管理办法，不仅增强了资金分配的规范性与合理性，提高 了资金的配置与使用效率，而且有利于从源头上防止腐败。 分税制改革以来，得益于中央财力的增强和中央集中两税、所得税增量的增加，中 央对地方转移支付不断增加，2 0 0 4 年，中央对地方转移支付规模达到6 0 2 8 亿元，相当 于1 9 9 4 年的1 2 倍。其中，财力性转移支付2 6 0 5 亿元，专项转移支付3 4 2 3 亿元。按人 均水平计算的转移支付达到4 6 6 元，其中，东部2 1 8 元、中部4 9 6 元、西部6 8 7 元。享 受人均转移支付较高的地区分别为西藏、青海、宁夏、内蒙。 十多年来的实践表明，转移支付在均衡地区间财力差异、促进公共服务均等化等方 面发挥了重要作用。专项支付资金的分配主要面向财力相对薄弱的中西部地区。2 0 0 4 年全部转移支付中，中西部占8 6 ，东部占1 4 。其中，财力性转移支付中西部占9 1 ， 专项转移支付中西部占8 2 。2 0 0 4 年中西部地区g d p 占全国的4 7 5 ，含税收返还等 在内的财政收入占地方财政收入的4 1 3 ，实施财力性转移支付后，中西部地区财力比 重由4 1 3 提高到4 8 2 5 ，上升了7 2 个百分点。由于中央财政在中西部地区安排的专 项转移支付较多，中西部地区财政支出占地方财政支出的比重进一步提高到5 3 7 。 实旌财力性转移支付后，中西部地区按总人口计算的人均财力水平大为提高。如果 以东部为1 0 0 ，财力性转移支付前，中西部地区的人均财力仅相当于东部的3 2 2 和 3 5 5 ；转移支付后，分别上升到4 1 2 9 和4 8 3 ，即提高9 7 和1 2 8 个百分点。 随着中央对地方转移支付力度的不断加大，中央对地方的补助逐渐提高。1 9 9 3