（会计学专业论文）财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究.pdf

内容摘要 当前，我国正在推行以财政支出为重心的财政预算制度改革，其中，国库集 中支付制度是一个重要组成部分。然而，由于我国公立高等学校的复杂性和特殊 性，在将其纳入国库集中支付范围的具体实施中将遇到很多问题。本文以我国建 立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架为基本背景，从多种学科角度对国 库集中支付制度进行理论分析，然后，在对我国国库集中支付制度改革进行介绍， 以及对我国高等教育性质、高等学校特点进行探讨的基础上，重点研究我国库集 中支付制度改革给高校财务管理带来的积极和消极影响，最后，以教育部及参与 国库集中支付改革试点的高校为案例，从实例分析的角度，为我国高等学校采用 国库集中支付制度提出了若干政策建议。具体来看，本文共分为六章。第一章： 导论，本章主要介绍了本文的选题背景、研究目的、内容，以及国内外研究现状 等；第二章：国库集中支付制度的理论研究，本章首先从市场失灵和公共产品的 问题引出公共部门的经济职能，然后，分别从资源配置、公共支出、管理学理论、 “寻租 理论，以及加入w t o 等几种不同角度阐述国库集中支付制度改革的理 论基础，以便为后文的研究奠定基础；第三章：我国预算管理体制及国库管理制 度的改革，本章主要分析了国库集中支付制度在我国的实施背景及我国现行国库 集中支付制度的实施情况，包括国库集中支付制度的基本概念和标准程序等；第 四章：高等教育的公共性及资金管理的理论分析，本章首先对公共产品理论进行 了介绍，然后对高等教育的公共性以及高校资金管理进行了理论分析，并提出了 一种有效的资金管理模式；第五章：国库集中支付制度下的高校财务管理，本章 主要研究国库集中支付制度改革对高校财务管理带来的积极和消极影响，并指出 了国库集中支付制度和现有法律、法规、制度等的冲突；第六章：实例分析，本 章通过实例对我国部分试点高校实施国库集中支付制度的情况进行了分析，并据 此提出相关的政策建议。 关键词：国库集中支付；高校财务管理；财政预算制度 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ai sp u s h i n gt h er e f o r mo ff i s c a lb u d g e ti n s t i t u t i o nw h o s ec e n t e r o fg r a v i t yi sf i s c a le x p e n d i t u r e a m o n gt h e s ei n s t i t u t i o n s ，t s ai sa l li m p o r t a n tp a r t h o w e v e r , b e c a u s eo fc o m p l e x i t ya n dp a r t i c u l a r i t yo fo u rc o u n t r y sp u b l i ch i g h e r s c h o o l s ，m a n yp r o b l e m sw i l lh a p p e nw h e n w ep u tt h e s es c h o o l si n t ot h es c o p eo ft s a r e f o r m i nt h i s d i s s e r t a t i o n , t a k i n gp u b l i cf i n a n c ef r a m e w o r k ，w h i c hi s f i tt o m a r k e t - o r i e n t e de c o n o m y , a st h ef u n d a m e n t a lb a c k g r o u n d ，t h ew r i t e ra n a l y z e st s a t h e o r e t i c a l l yf r o ms e v e r a lp e r s p e c t i v e s ，a n dt h e n ，r e s e a r c h e st h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v e a f f e c t st h a tt h er e f o r mo ft s aw i l lb r i n gt oh i g h e rs c h o o l s f i n a n c i a lm a n a g e m e n t , a f t e ri n t r o d u c i n gc h i n e s et s ar e f o r ma n da n a l y z i n gt h ec h a r a c t e r so fh i g h e r e d u c a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so fh i g h e rs c h o o l s a tl a s t ，t h ew r i t e rp u t sf o r w a r ds o m e p o l i c ya d v i c e ，t h r o u g hc a s ea n a l y s i s o fs e v e r a l h i g h e rs c h o o l s ，w h i c hh a v e p a r t i c i p a t e di np r i m a r yr e f o r m c o n c r e t e l ys p e a k i n g ，t h i sd i s s e r t a t i o nc o u l db ed i v i d e d i n t os i xc h a p t e r s c h a p t e ro n ei si n t r o d u c t i o n , i nt h i sc h a p t e rt h ew r i t e ri n t r o d u c e st h i s d i s s e r t a t i o n sb a c k g r o u n d ，t h ep r i m a r yo b j e c t i v ea n dm a i nc o n t e n to ft h i sr e s e a r c h ， a n dt h e n , t h ew r i t e rr e v i e w st h er e l a t i v el i t e r a t u r e so fh o m ea n da b r o a d c h a p t e rt w o i st h e o r e t i c a lr e s e a r c ho nt s a ；i nt h i sc h a p t e rt h ew r i t e rf i r s tm a k e sad i s c u s s i o no n e c o n o m i c a lf u n c t i o no fp u b l i cs e c t o r sf r o mm a r k e tf a i l u r ea n dp u b l i cg o o d s ，a n dt h e n m a k e sad e e pr e s e a r c hi n t ot s af r o mt h ed i f f e r e n ta n g l e so fr e s o u r c ed i s t r i b u t i o n , p u b l i ce x p e n d i t u r e ，m a n a g e m e n t , r e n t s e e k i n g ，a n dt a k i n gp a r ti n t ow t o c h a p t e r t h r e ei st h er e f o r mo fo u rc o u n t r y sb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt s a i nt h i s c h a p t e r , t h ew r i t e rm a i n l ya n a l y z e st h eb a c k g r o u n da n ds t a t u so fi m p l e m e n t i n gt s a , i n c l u d i n gb a s i cd e f i n i t i o n sa n ds t a n d a r dp r o c e d u r e so ft s a c h a p t e rf o u r i s t h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h ec h a r a c t e r i s t i co fp u b l i ch i g h e re d u c a t i o na n df u n d m a n a g e m e n t i nt h i sc h a p t e r , t h ew r i t e rf i r s ti n t r o d u c e st h et h e o r yo fp u b l i cg o o d s ，a n d t h e nm a k e sat h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h a th i g h e re d u c a t i o ni sak i n do fp u b l i c9 0 0 d f i n a l l y , t h ew r i t e rs u g g e s t sa ne f f e c t i v em o d e lo fm a n a g i n gf u n d c h a p t e rf i v ei s h i g h e rs c h o o l s f i n a n c i a lm a n a g e m e n tu n d e rt s a i nt h i sc h a p t e r , t h ew r i t e rm a k ea d e 印r e s e a r c hi n t ot h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v ea f f e c tt h a tt s ab r i n gt oh i g h e rs c h o o l s f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，a n dt h ew r i t e rp o i n t so u tt h ec o n f l i c t sb e t w e e nc u r r e n tl a w s ， r e g u l a t i o n s ，s y s t e m sa n dt s a c h a p t e rs i xi sc a s ea n a l y s i s i nt h i sc h a p t e r , t h ew r i t e r g i v e ss o m es u g g e s t i o n sa f t e ra n a l y z i n gs o m eh i g h e rs c h o o l s ，w h i c hh a v et a k ep a r ti n t h ep r i m a r yr e f o r n lo ft s a k e yw o r d s ：t s a ；h i g h e rs c h o o l s f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ；f i s c a lb u d g e ts y s t e m 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ： 栌a 彳辫 印年b 月 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：和刁翻纠日期：p d 7 年 导师签名：虢沙日期：。丁 6 月f 日 毛只毛日 第一章导论 1 1 引言 第一章导论 我国曾进行了多次财政体制改革，以往的改革主要侧重于财政收入方面，如 实行分税制管理体制等，而几乎很少涉及到支出方面的改革，也没有对支出结构 进行根本性的调整。然而，与发达国家相比，我国目前较为突出的问题之一就是 财政性资金拨付实行分散的支付制度，即将预算已确定的年度支出总额，按期拨 付到一级预算部门和预算单位的商业银行账户，之后，再由它们层层下拨，因此， 财政对预算资金的监督也就到此为止了。而对这些财政资金的使用是否发挥了功 效，并达到了预期目的，也就不得而知了。 随着我国公共财政的建立和完善，这种在传统计划经济体制下形成的财政支 付方式越来越显露出诸多弊端。一，重复、分散设立账户，导致财政支出活动透 明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效的管理和全面 的监督。二，财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行，以及宏观调 控等提供可靠的依据。三，由于支出执行中实行资金分散拨付，导致相当规模的 财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，这不但降低了资 金的使用效率，而且容易诱发腐败。四，一方面沉淀于预算单位的资金的使用效 率低下，另一方面当政府修建公共设施等而又无充足财力时，将大量增发国债， 造成资金使用成本增加。因此，现行的以设置多头账户为基础，分散的资金拨付 方式，已经不能适应新形势下加强预算管理和提高政府效率的需要，也不适应国 库管理制度的发展要求，所以，必须要从根本上进行改革。 为改变财政资金的这种粗放管理模式，我国财政部在借鉴了西方发达国家经 验的基础之上，从2 0 0 1 年开始，计划在全国范围内逐步推广和实施国库集中支 付制度。此次财政体制改革将以财政支出的改革为重点，进而实现整个预算制度 的改革。这一改革趋势并非改革设计者的随意安排与刻意追求，而是有着深刻的 历史原由。首先，公共支出与预算制度改革更多地涉及和体现政府的宏观方针政 策，相对于财政收入改革而言，财政支出改革的难度更大；其次，在财政改革中， 财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究 一些收入制度的改革虽然可以率先启动，但往往难以单兵突进，必须与支出制度 的改革相互配套，否则，将既不完整也不彻底；再次，与社会主义市场经济体制 相适应的公共财政模式的建立与完善，需要在公共支出与预算制度改革上有所突 破，倘若这方面没有根本性突破，而总在收入改革上大做文章，是不可能建立起 真正的公共财政的；最后，以公共支出与预算制度改革为重点也体现了现代财政 民主决策、民主理财的要求与趋势，正如诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯布坎南 所强调的那样，收入改革即税收制度的最优与否，不仅取决于它与经济增长的关 系，还取决于对收入的使用即财政支出的方向与效益。 建设公共财政是市场经济发展的客观要求，国库集中支付制度改革则是公共 财政建设的主要内容之一。因为，在公共财政体制的建设过程中，财政支出问题 具有决定性作用。如果财政支出上存在漏洞，那么，无论怎样筹措财政收入，都 难以满足支出的需要。目前，我国之所以只定位于国库支付制度改革，主要考虑 到国库收入制度改革的条件尚不成熟，而且改革要循序渐进、逐步深入，待国库 集中支付制度改革基本完成之后，再集中精力推进国库收入制度的改革，并最终 实现西方发达国家普遍实行的国库集中收付制度。 教育支出是各级财政支出的主要内容，教育财务管理是财政管理的重要延 伸。随着财政管理体制改革的不断深入，国库管理将成为财政管理的一种重要方 式。在这种环境下，国库管理将对教育财务管理产生重大影响。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外财政学及公共经济学的发展 早在1 6 1 5 年，法国经济学家a d 蒙克莱田就把他的著作定名为献给国王 和王太后的政治经济学。进入自由资本主义后，经济学更是与政治学密切相关。 威廉配第( w p e t t y ，1 6 2 3 一1 6 8 7 ) 在1 6 6 2 年发表了赋税论。配第把国家经费 分为6 个项目：军费、官员俸禄和司法费用；宗教事务经费、大学及其他学校经 费；孤儿赡养费和无工作人员的生活救济费；修路架桥费用和其他公共福利费用。 配第在这本书中分析了上述6 项国家经费增加的原因、人民对赋税的反对和税收 课征的办法以及国家筹集资金的方式与手段，从而开创了西方财政学的先河。西 2 第一章导论 方经济学界的另一位巨人亚当斯密( a s m i t h ，1 7 2 3 1 7 9 0 ) 在1 7 7 6 年发表的巨 著国富论中也详细地谈到了国家财政问题。他指出：人类最主要的动机是自 己的私利；竞争的看不见的手自动地把许多私利转变为共同利益；因此，最好的 政府政策便是最少的干预。 自1 9 世纪8 0 年代起，奥地利、意大利、瑞典的一些学者如萨克斯( e s a x ) 、 帕塔罗尼( m p a n t a l e o n i ) 、马尔科( a m a r c o ) 、马左拉( u m a z z o l a ) 等，系统地提 出了公共产品理论，并且更侧重于支出的研究，从而形成了“斯堪迪纳维亚传统 ( t r a d i t i o no fs c a n d i n a v i a n ) ”。这就为财政学向公共经济学的演变奠定了基础。 资本主义经济从自由竞争阶段发展到垄断资本主义阶段的1 9 世纪末2 0 世纪 初，出现了贫富两级分化，社会矛盾日益激化。为了缓和阶级矛盾、稳定社会秩 序，社会政策学派的代表人物、著名财政学家瓦格纳主张政府要充分利用财政分 配工具，矫正社会收入分配不公。他认为，政府要通过一种家长式的社会政策与 再分配性的税收政策来干预市场。 1 9 2 9 1 9 3 3 年，资本主义国家爆发了最严重、最广泛的经济大萧条，失业 问题极为严重。面对这种新的经济现象，古典宏观经济理论束手无策，直至1 9 3 6 年凯恩斯出版了就业、利息和货币通论一书。他认为，在政府参与的市场经 济模式中，政府对商品和劳务的购买支出也是总需求的决定因素之一，政府的税 收通过对民间部门可支配收入的影响在一定程度上决定了消费量。随着凯恩斯主 义的逐渐兴盛，政府广泛地干预经济，公共部门的活动范围逐渐扩大。经济环境 的深刻变化，诱使经济学家们从过去单纯研究政府收支本身，转变到从更广泛、 更深层的角度去研究公共部门的经济活动，企图构筑一种混和经济体系，既保证 自由和效率，又体现公平和稳定。 1 9 5 4 年萨缪尔森( p s a m u e l s o n ，1 9 5 4 ) 运用数学表达式给公共产品下了一个 精确的定义，并提出了公共产品的有效供给模型。到了5 0 年代末，马斯格雷夫 出版了被奉为经典著作的财政学原理：公共经济研究将财政学问题从围绕政 府的收入一支出过程出现的复杂问题，扩展到公共预算管理中出现的经济政策问 题。美国经济学家约瑟夫斯蒂格里茨一贯支持政府干预理论，在其著作政府 经济学中对政府为什么要干预经济作了精辟论述。他认为，政府承担着主要的 经济角色，政府拥有社会成员和强制力的显著特征使政府在纠正市场失灵方面具 财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究 有某些明显的优势。总之，现代西方财政学的主题已不限于财政收支管理，更不 限于货币资金管理，而要结合到资源的配置、收入的分配、经济的稳定，从宏观 和微观的角度进行分析，强调财政是一个经济的范畴。从此以后，人们越来越清 楚地认识到，公共需要、公共部门、公共支出、政府税收、公共债务、公共预算、 政府分权、公共企业、公共定价等都与公共产品密切相关。也即人类效用的满足 需要公共产品，而公共产品的特点决定了它只能由公共部门提供，公共支出是公 共部门提供公共产品的成本，政府税收和公共债务是对这一成本的补偿，公共预 算是公共部门资源配置效率的制度保证，不同层次的公共产品供给要求实行政府 分权，某些公共产品要由公共企业直接生产，而有些具有公共产品性质的产品必 须实行公共定价。 在上世纪6 0 、7 0 年代，以布坎南为代表的美国学者在公共选择理论的研究 方面取得突破性的进展，他们基于“理性的经济人”这一基本经济学假设，认为 政治市场具有与经济市场高度的相似性，他们帮助人们打破慈善政治家、慈善官 僚政府的幻觉，成功地运用了微观经济学的分析方法研究政治决策过程，对隐含 在公共支出和税收水平背后的政治因素进行了深刻的分析。在他们看来，离开经 济利益冲突去分析政治行为是不够深刻的，反过来，离开政治决策方式去分析公 共部门的经济活动也是不切实际的。公共选择理论的兴起大大拓展了财政学的视 野，单( 双) 峰偏好、投票悖论、中间投票人定理、官僚行为、政府缺陷等内容的 充实，彻底改变了传统财政学独立于政治活动过程的局面，开创了“就政治论财 政 的全新局面。此外，大量数学工具的运用使公共产品理论、最优税收理论、 公共定价理论等，都得到了严格的证明，这也是公共经济学兴起和发展的重要原 因。从这个意义上说，公共经济学是运用微观经济学原理分析公共经济活动的产 物。 1 2 2 国内公共经济学的发展 近年来，国内以“公共经济学 命名的译著和著作陆续出版，如上海三联书 店1 9 9 2 年出版的由阿特金森和斯蒂格里茨合著的公共经济学；复旦大学出版 社1 9 9 6 年出版的由华民编著的公共经济学教程；经济科学出版社1 9 9 9 年由 郭庆旺等编著的公共经济学大辞典；中国人民大学出版社2 0 0 0 年出版的由布 4 第一章导论 朗和杰克逊合著的公共部门经济学( 中译本) ，以及由鲍德威和威德森合著的 公共部门经济学；中国人民大学出版社2 0 0 1 年出版的由迈利斯著的公共经 济学( 中译本) 等。公共经济学在国内的兴起意味着预算经费的分配将以弥补市 场失灵为出发点，财政部门的业绩评判标准将从过去是否满足政府的需要，转移 到是否为弥补市场失灵提供财力保障上来。虽然财政部门只是公共部门系统中的 一个子部门，但公共部门能否优化资源配置，财政部门是关键。支出规模是否合 适，支出结构是否合理等，直接决定着其他职能部门的行为，从而决定着政府能 否有效地弥补市场失灵。所以，预算经费的分配不应再被行政长官的主观愿望所 左右，而必须由市场失灵来决定。凡是存在市场失灵的领域，公共部门就应介入， 财政部门就应保证充足经费的供给。否则，即便实现了预算收支平衡，仍然难以 说明财政工作达到了预期目的。 公共经济学在国内的逐步兴起也不是偶然的，它主要存在两方面的原因： 适应理论创新的需要。中国传统的财政学理论也有“就财政论财政”的情况，收 一支一管体系一直是财政学理论的基本范式。虽然自2 0 世纪9 0 年代以来出版的 财政学教材已开始摈弃这种范式，但仍有不少人至今还认为财政学仅仅是研究政 府收支的学问。财政学界对理论创新有着强烈的冲动，欧美公共经济学理论的引 入恰好适应了这种需要。适应经济转轨的需要。随着市场经济体制的逐步建立 和完善，公共部门的体系在重建，公共部门的职能在转变，公共部门的行为方式 在调整，公共部门的绩效评判标准也在变化。这在客观上要求有一整套较为系统 的理论，对公共部门的经济行为进行分析。在本土化的公共经济学理论一时还难 以诞生的背景下，学习和借鉴欧美的公共经济学理论，或者进行必要的修正，也 不失为一条较为现实的途径。 1 2 3 国库集中支付制度的研究现状 财政学方面的研究与其他经济学研究的不同之处，在于它与各国的政治体制 紧密联系，政府制定的收支政策不仅要考虑到本国经济的发展水平，还将牵涉到 各利益集团的既得利益，因此，虽然很多国外的学者早在2 0 世纪4 0 年代就以本 国现有的政治体制框架为基础，对国库集中收付制度进行了研究，例如，大部分 经合组织国家都采用了该制度，但我国自2 0 0 1 年才开始逐步推广国库集中支付 5 财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究 制度。然而，我国学者早在9 0 年代初就提出了改革国库管理制度和构建国库单 一账户体系的设想。廖俊英在对改革国库体制的几点看法中提到，需要进一 步完善组织结构和人员配套，明确制定各级国库的权、责、利及有关的规章制度； 国库资金应统一归口管理，促进币值的进一步稳定；国库必需由核算型向管理型 转化，以促进金融改革步伐加快；要加快国库电子化建设，使之适应金融改革和 经济增长的需要。中国人民银行国库司副司长董文超1 9 9 4 年也发表文章中国 国库的概况和管理体制，提出了完善国库管理的措施。1 9 9 8 年全国预算会计研 究会的喻文撰写了关于国库管理体制改革的初步设想一文，提出了改革的三 种设想，其中之一就建议在财政部内设置国库管理机构。 在2 0 0 1 年国务院办公厅颁发关于财政国库管理制度改革方案有关问题的 通知后的一年时间内，国库集中支付制度的讨论更是层出不穷。预算管理与 会计刊载了中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法，该办 法详细规定了财政性资金银行账户的设立、使用和管理，并介绍了财政直接支付 程序和间接支付程序。张泽荣在建立和完善国库集中收付制的思考一文中谈 到要从深化财税改革和加强财政管理与监督的实际出发，对现行的财政性资金收 付管理制度进行根本性改革：要转变职能，重新界定财政收支范围：二要规范 标准，优化财政收支结构；三要完善管理体制，保证国库集中收付制的顺利实施。 王俊峰在实施国库集中支付制度的原则及意义中，结合陕西省实行国库集中 支付制度试点中的基本做法，论述了现阶段实行国库集中支付制度应遵循的原 则，以及实施此项制度在提高财政资金使用效益，降低财政资金运行成本，推进 部门预算改革等方面有重要意义。张继珍在关于我国国库集中支付制度改革的 思考时，分析了当前我国财政改革的重点是支出管理改革，而国库集中支付制 度是支出管理改革的重要内容之一。因此，该文首先谈到当前我国国库管理体制 存在的主要问题和建立国库集中支付制度的必要性，在此基础上提出了建立这一 制度的指导原则，最后提出了关于建立我国国库集中支付制度的一些具体设想。 吴娇在经合组织国家的国库管理及其启示中介绍了o e c d 国家国库管理运作 的基本情况，并对o e c d 国家国库管理的有关经验进行了总结，在此基础上，针 对我国的国库改革提出了若干建议。赵鹏华、朱苏荣在对国外进行实地考察后发 表了意大利、挪威的国库管理模式与启示。他们谈了两国的国库管理现状， 6 第一章导论 并结合我国目前正在研究和进行的国库集中收付制度改革的实际情况，对我国的 国库集中收付制度改革提出几点建议。财政研究、预算管理改革、经济学 家等杂志连续不断刊登相关文章。一些省人行分行的国库处也撰文讲述在实际 操作中所遇到的问题，这些都表明了国库改革在我国的紧迫性与必要性。 另外，自2 0 0 0 年开始，各高校财政学专业的硕士研究生在其学位论文中也 围绕国库及财政的管理体制改革进行研究。如上海财经大学赵乐平的论文论公 共财政框架下的国库单一账户制度。他在文章中主要谈到，归纳起来，目前存 在两种单一账户制度模式，一是财政集中收付制，另一种是财政统一核算制度。 财政统一核算包涵了财政集中收付，即不仅要求在财政资金收付上做到集中，而 且要在财政资金核算上做到统一记账。目前各地对这两种模式看法不同，各有所 表，争执甚大。作者认为，就西方国家的情况看，虽然各国在国库单一账户制度 建设上有共性，但具体模式却不尽相同。像我们这样大的国家，在各地经济条件 和自然条件差异大，不同级次政府的财政收支存在较大差异的情况下，试图建设 一个整齐划一的国库单一账户模式，是非常困难的。比较可行的方案是分别在中 央和地方两级政府，建立不同的国库单一账户制度模式。东北财经大学的彭健则 撰写了我国预算支出管理方式改革研究。他的论文从预算支出管理方式改革 的背景和意义、中外预算支出管理模式比较、建立科学规范的支出预算编制模式、 改进预算执行，硬化支出预算约束，加强预算监督，提高管理的法制化程度几个 方面谈了对预算改革的认识。 1 3 研究目的和内容 1 3 1 研究的目的 本文将散见于各处的关于公共财政、预算体制改革等内容糅合起来，用于阐 明国库集中支付制度，并构建它的理论基础。另一方面，国库集中支付制度在我 国是新生事物，在实施过程中必将遇到各种各样的问题，本文试图以高校为例， 对我国在转轨时期推行国库集中支付制度所遇到的问题进行研究，并据此提出相 关政策建议。 7 财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究 1 3 2 研究的内容 第一章：“导论”。本章主要对论文的研究背景，国内外研究现状，以及研究 的主要内容等进行简单介绍。 第二章：“国库集中支付制度理论研究 。本章首先从市场失灵和公共产品的 理论角度引出公共部门的经济职能；其次，从各种不同角度阐述国库集中支付制 度的理论基础。 第三章：“我国预算管理体制及国库管理制度的改革 。本章主要探讨国库集 中支付制度在我国的实施背景，以及我国现行国库集中支付制度改革的实施情 况。 第四章：“高等教育的公共性及资金管理的理论分析”。本章主要从公共产品 理论对高等教育的公共性进行分析，以及探讨高校的资金管理问题，并提出一种 有效的资金管理模式。 第五章：“国库集中支付制度下的高校财务管理 。本章主要研究国库集中支 付制度对我国高校财务管理带来的积极和消极影响。 第六章：“实例分析一教育部及直属高校国库集中支付改革”。本章通过实例， 对我国部分试点高校实施国库集中支付制度的情况进行介绍和分析，并据此提出 相关的政策建议。 8 第二章国库集中支付制度理论研究 第二章国库集中支付制度理论研究 2 1 公共部门的经济职能 建立和完善公共财政框架是我国自1 9 9 4 年财税体制改革以来，财政经济领 域内范围最广、力度最大、影响最深的一次制度创新。建立与社会主义市场经济 体制相适应的公共财政，是实现政府职能转变的客观要求。如何把政府建设成服 务型政府，它的经济学原理有哪些，本章将进行详细阐述。 美国著名经济学家马斯格雷夫( r a m u s g r a v e ) 主张从市场经济运行的角度 去概括公共经济职能的观点为人们普遍接受。由于公共部门从事经济活动的目的 旨在弥补市场失灵，因此，可将公共部门的经济职能概括为：参与资源配置、协 调收入分配和促进经济稳定。文章中所提的公共部门包括政府部门、公共事业部 门和公共企业部门。 2 1 1 市场失灵的主要表现 导致市场失灵的根本原因在于价格信号并非总能充分地反映社会边际效益 和社会边际成本，现实中主要存在这样一些失灵情况： ( 1 ) 为保证市场能够充分发挥经济调节作用，就必须有充分的竞争。然而， 在现实的市场经济中，一方面产品之间总是有差别的，存在不同程度的不可替代 性；另一方面，交易成本的存在也往往会阻碍资源的自由转移。这些因素都会增 强个别厂商影响市场的能力，从而削弱市场的竞争性。此外，一些行业，如电话、 供电、供水等，规模化生产可以降低单位成本，提高收益，也即存在规模经济， 一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经济，必将会阻碍潜在竞争者的进 入。因此，在规模经济显著的行业，容易形成垄断，这也就是所谓的自然垄断。 在自然垄断的情况下，垄断者往往会凭借自身的垄断优势，使产品价格和产出水 平偏离社会资源最优配置的要求，进而影响市场机制自发调节经济的作用，降低 了社会资源的配置效率。为此，政府部门需要通过自己生产或对私人市场进行管 理，以达到一个有效的产出水平。 9 财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究 ( 2 ) 公共产品问题。公共产品的消费具有非竞争性和非排他性。一般情况 下，增加一个人消费某种公共产品并不会减少其他人对该产品的消费数量和质 量，而要排除某个人对该产品的消费也几乎是不可能的。国防是典型的纯公共产 品，社会的每个成员都能同等地享受国家防务体系的保护，但排斥他人的消费是 不可能的。显然，出于自身利益的考虑，人人都有“搭便车 的倾向，即人人均 希望别人提供公共产品而自己免费使用。另一方面，由于具有非竞争性，这类产 品应免费提供，如果不能回收成本并赚取利润，市场经济中追求利润最大化的生 产者是不会主动提供这类产品的。市场本身无力解决公共产品的有效提供问题， 而这些公共产品对消费者往往又是不可缺少的，因此政府部门的干预就非常必 要。 ( 3 ) 信息的不完全。完全竞争市场关于“信息是完全的”的假定非常理想 化。所谓的信息完全是指生产者及消费者不仅充分掌握市场当前的情况，而且了 解未来将出现的情形。但随着市场规模的不断扩大，信息将越来越分散、越来越 复杂，加工和处理信息的成本也可能升高至决策者所无法承受的程度，从而势必 出现很多非理性的决策。另外，信息也属于一种公共品，也即增加一个人的消费 并不会排斥其他人的消费，因此，私人市场所提供的信息往往会非常不充分，信 息的不充分将对竞争的充分性产生负面影响，进而影响市场机制的运行效率，因 此，需要政府来生产和提供信息。 ( 4 ) 收入分配的公平问题。以上所分析的各种市场失灵证明了仅靠市场机 制本身无法实现资源配置的帕累托最优，因而，政府的干预将有助于提高资源的 配置效率。然而，即使市场经济的运行已处于帕累托最优状态，政府的干预仍然 是必要的，因为，帕累托最优只代表资源配置效率的实现，并没有解决收入分配 的公平性问题。在现实社会中，要素和财富的最初分配状态恰恰是不公平的，人 们进入竞争市场的条件、实力、能力不同，往往会受家庭出身、家庭结构、遗产 继承、性别等许多个人无法左右因素的影响，这势必导致最终分配结果的不公平。 收入分配的不公将影响一个社会的安定性和凝聚力，因而也需要政府部门的干 预，以实现收入分配的公平合理。 然而，在现实中，市场失灵并没有使市场经济制度崩溃，经济学家们普遍认 为，应该有一条挽回市场失灵的途径。其中，除了认为应由政府干预来解决市场 1 0 第二章国库集中支付制度理论研究 失灵问题的观点之外，还有一些经济学家主张通过扩大市场的覆盖面和提高市场 效率来挽救市场失灵，但在实践中却都难以取得成功。西方经济学家在对多种解 决市场失灵的方法进行分析后得出结论：由于市场失灵的存在，要优化资源的配 置，政府必须进行干预。 2 1 2 公共部门的经济职能 市场失灵需要政府在调节经济运行方面发挥作用，政府主要通过经济、法律、 行政等手段实施政策目标，促进社会和经济的发展。此外，政府经济职能的发挥， 与一个国家经济运行状况以及经济体制改革的深化程度等方面密切相关。从现代 市场经济运行的成功经验来看，公共部门经济职能一般被概括为三个方面：资源 配置、收入分配和稳定经济。 ( 1 ) 资源配置职能。经济学中的资源配置( r e s o u r c e sa l l o c a t i o n ) ，是指 社会以何种方式支配和使用有限的经济资源，才能生产出更多的产品，满足社会 成员需要。资源配置问题是由资源的稀缺性与人们需求的无限性这一矛盾所导致 的。 政府配置资源一般具有以下几个特点：不以盈利为目的，而是以追求社会 效益和社会福利最大化为目标。因为，自由竞争的市场是一个有效的市场，而长 期以来财政对资源的配置都存在效益低下的问题，加之财政资金又是有限的，所 以财政一般不介入竞争性行业。在西方国家，即使利用财政资金投资了一些大型 项目，最终也要将其私有化。保持市场的有效竞争是政府义不容辞的责任，政府 不能因为追求自身利益最大化而扩大活动范围。否则，将会扰乱市场经济，对社 会产生不利影响。政府对资源的配置应主要采用经济手段或法律手段，而尽量 减少或不用行政手段。在计划经济时期，使用行政手段配置资源是社会经济的一 个重要特征，在市场经济条件下，继续使用行政手段就会给市场造成巨大的伤害。 只有通过经济和法律手段的有效组合搭配，才能实现社会资源的有效配置。检 验财政资源是否有效配置的标准是“帕累托最优”。也就是说，如果既定财政资 源的配置方案是有效的，就没有其他方案能够在至少能够保证原有配置效用不变 的情况下，而改善某些人( 组织) 的效用。我们传统的财政没有一个科学的标准来 判断资源配置是否有效，而计划经济体制下资源配置的结果显然不是帕累托最优 财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究 的，或者说属于帕累托无效配置。我国的预算体制改革就是为了提高资源配置效 率，采用帕累托最优作为标准有助于政府行为的改进和财政功效的强化。政府 配置资源也是政府参与经济活动的重要体现。由于财政对经济资源配置的影响面 比较大，因而经常会被政府用来实现其经济政策意图。当今世界各国在调节本国 经济时总是将财政政策与货币政策相结合，有时还会借助法律手段和行政手段。 总而言之，财政已成为政府调控经济的重要手段之一。 政府参与资源配置的方式包括：一是通过预算拨款直接提供国防、外交、治 安等纯公共产品，或通过财政补贴的形式与私人部门共同提供混合产品( 也称“准 公共产品 ) ；二是开征矫正性税收实现外部边际成本的内在化，或者发放矫正 性补贴，实现外部边际收益内在化；三是在基础产业、基础设施、高新技术产业 等领域安排公共投资，或对自然垄断领域的企业实行政府规制。 ( 2 ) 收入分配职能。所谓收入分配( i n c o m ed i s t r i b u t i o n ) ，是指公共部门 运用各种政策手段对自由市场体系所决定的收入分配状况进行调节，解决收入分 配不公的问题。前文已述，由于垄断的存在，自由市场体系必然导致收入分配的 不公。事实上，导致收入分配不公平的不仅垄断。由于每个社会成员所拥有的生 产要素数量和质量往往不同，这往往是由私有财产制度、遗产继承制度、家庭出 身背景及受教育程度等多种因素所决定的，这些因素的存在意味着每个社会成员 收入分配的起点并不相同，即便分配的过程是合理的，分配结果也难以保证公平。 与此同时，每个社会成员所能提供生产要素的机会也不相同，这往往是由歧视等 因素所决定。两个劳动者的天赋、智商、学历、才能等条件十分接近，却可能因 为年龄、性别、容貌、信仰等方面的歧视而面临极其不同等的就业机会，由此， 社会成员之间也会形成较大的收入差距，这种收入分配结果当然也是不公平的。 公共部门协调收入分配的手段包括：一是征收累进的个人所得税、高税率的 消费税和遗产税，分别从收入的取得、使用和转移等不同环节，降低高收入者过 高收入水平；二是安排社会保险支出、社会救济支出和社会福利支出，提高低收 入者的过低收入水平；三是增加公共投资，创造更多的受教育机会和就业机会； 四是颁布劳动者权益保护法等法规以反对就业歧视等；五是组建和扶持工会等对 抗垄断性组织。 。实际上，究竟是否公平，还要看人们对“公平”含义的理解，不同的人可能会有不同的理解。 1 2 第二章国库集中支付制度理论研究 ( 3 ) 稳定经济职能。所谓经济稳定，就是指公共部门运用宏观经济政策有 意识地干预经济的运行，尽可能地在充分就业和物价稳定的基础上实现经济的增 长。经济稳定( e c o n o m i cs t a b i l i z a t i o n ) 是指伴随较低失业水平和较低通货膨胀 水平的经济增长。政府可以采取多种手段促进经济的稳定，其中，财政政策的地 位举足轻重。财政政策包括扩张性的财政政策( e x p a n s i o n a r yf i s c a lp o l i c y ) 和紧缩性的财政政策( r e s t r i c t i v ef i s c a lp o l i c y ) ，前者是指在经济出现萧条 时，减少财政收入增加财政支出，以消除通货紧缩缺口；后者是指在经济出现繁 荣时，增加财政收入而减少财政支出，以消除通货膨胀缺口。例如，在总需求超 过总供给时，财政可以通过减少支出和增加税收的手段，或两者兼用，来压缩政 府部门和非政府部门的需求，以抑制社会的总需求。在总需求小于总供给时，财 政可以增加政府部门和非政府部门的需求来扩大社会总需求。在这个过程中，财 政出现收支不平衡是可能的，而且是允许的，因为这正体现了政府以财政收支的 不平衡换取社会总供求平衡的意图。除此之外，还可以通过财政上的制度性安排， 使财政发挥“自动稳定器 的作用，如累进所得税制度就具有这种功能。当经济 繁荣时，社会总投资增加，国民收入增加，累进所得税会自动随之而递增。这时， 它就产生了一种拉力，防止经济过度繁荣而引发通货膨胀；当经济衰退时，社会 总投资减少，国民收入下降，累进所得税会自动随之而降低。这时，又产生了一 种推力，防止经济过度衰退而导致萧条，从而促使经济趋于自动稳定增长的态势。 此外，公共部门还可以启动货币政策促进经济稳定，但是两大政策必须密切 配合才能达到满意的效果。 2 2 从资源宏观配置角度看国库集中支付制度 在政府的上述三项职能中，资源配置是最重要的。通常所说的资源配置就是 指如何将有限的资源合理安排到不同产业、不同部门、不同地区中去，使其能够 得到有效使用的过程。这实际上仅是指私人产品生产的资源配置。而资源的宏观 配置则是指社会总资源要在私人部门和公共部门之间进行分配，通过市场机制和 财政机制的协调配合，向社会提供私人产品和公共产品，以分别满足私人需要和 公共需要。因而资源宏观配置的最终目标旨在实现公共产品和私人产品之间的搭 配问题。一般而言，在某个国家的特定经济发展时期，社会所需要的公共产品和 财政国库管理制度及高校财务管理有关问题研究 私人产品在总体数量上应有一个理想的搭配比例。如果资源在公、私经济部门之 间的配置比例与这一理想比例存在的偏差过大，则不论公共产品供给过多、还是 私人产品供给过少，都不利于提高资源的配置效率，反之亦然。 众所周知，资源在私人产品生产之间的配置是通过市场机制自发作用来实现 的，受价值规律和竞争规律的制约。而资源在公共产品生产之间的配置是通过政 府财政机制，借助国家预算这一重要的财政工具来完成的。而且，政府财政机制