（管理科学与工程专业论文）改革国有产权制度、构建公司治理结构.pdf

改革国有产权制度，构建公司治理结构 ( 摘 引如而3 我国的里查全些煞茎的关键在于改革里堕生型瘗申构 建公司治理缝掩。本文提出了改革国有产权和构建公司治理结 构的思路。 全文共分为七部分 引言：国有企业公司制改革的背最以及改革国有产权制度 和构建公司治理结构问题的提出。 一、国有企业改革的实质是国有产权制度创新。偿前我国 国有产权制度改革尚未到位，必须改革国有产权制度，使其产 权清晰、产权结构合理、产权自由流动。国有企业通过公司制 改造，使公司的股东所有权与法人财产所有权相分离并在此基 础上形成公司治理结构。，一 二、股东大会职权和对股东大会虚设评价。殷东会是公司 治理的最高权力机构。股东会的权力是：资产受益、重大决策 权与选择经营者、股东会在行使股东所有权时，必须处理好大 小股东、政府与企业、股东会与董事会的关系。厂、，一 三、董事会的权责和董事会制度的完善。僮事会是公司法 人财产所有权的主体，董事会行使的决策控制权是公司权力的 核心。公司董事会作用的发挥、责权利的确定要规范并适合自 己的特点。当前亟待完善董事会制度、规范董事的来源、董事 会的组成及责权利。卜一 四、经理人的角色定位和选聘模型设计。经理人本身不是 产权主体，而是法人的代理人，行使经营指挥权。董事会与经 理人是委托代理关系，经理人行使经营指挥权既要的激励又要 有约束。通过经理人聘任模型，可以实现对经理人的激励与约 束。2 ， 五、加强监事会的监督作用。监事会是公司治理的制衡机构， 是股东监督权主体监事会代表股东对董事会的经营决策和经 理人的经营指挥实施监督。当前要强化监事会的监督职能，加 强对监事会的管理。于一。7 。 六、公司治理结构与“老三会”。公司治理结构的构建对传 统企业中的“老三食”的地位和作用提出了挑战，因此，j 必须 对国有控股公司中“老三会”的角色重新定位并理顺“新三会” 与“老三会”的关系。 七、非竞争性国企公司治理结构。国有企业根据其承担的企 业目标不同，可以划分成政府企业、特殊法人企业、竞争性公 司。由于非竞争性企业以承担政府公共目标为主，政企不可能 完全分开，因此，茸该构建有区别的公司治理结构。产、 a b s t r a c t t h ek e yt or e f o r mc h i n a ss t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e si st or e f o r ms t a t e - o w n e d p r o p e r t yr i g h t sa n dt oi m p r o v ec o r p o r a t eg o v e r n a n c e t h i st h e s i si sa r ta t t e m p tt o p o i n to u th o w t or e f o m _ lc h i n a ss t a t e o w n e dp r o p e r t yf i g h t sa n dt oe s t a b i l i s ht h e c o r p o r a t eg o v e r n a n c e t h et h e s i si sd e r i d e di n t os i xp a r t s ： i n t o r d u c t i o n e x p l a i n s t h e b a c k g r o u n do fc o r p o r a t i z a t i o no fc h i n a ss t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sa n dp u t st h eq u e s t i o n so ft h er e f o r m a t i o no fs t a t e o x v n c d p r o p e r t yf i g h t sa n de s t a b i l i s h m e n to fc o r p o r a t eg o v e r n a n c ei n t h es t a t e - o w n e d c o r p o r a t i o n s p a r t1e x a m i n e st h a ta tp r e s e n tc h i n a ss t a t e o w n e d p r o p e r t yf i g h t sh a v e s o r t i e p r o b l e m s s ow em u s tr e f o r mt h es t a t e - o w n e dp r o p e r t yf i g h t ss y s t e m t h ea i mi n r e f o r m a t i o ni st h a tt h ep r o p e r t yr i g h t sa l ec l e a r ，t h es t r u c t u r eo ft h ep r o p e r t y r i g h t s i sr a t i o n a la n dt h ep r o p e r t y f i g h t sc a nf r e e l yf l u i d t h ec o r p o r a t i z a t i o no f c h i n a s s t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e ss e p e r a t e s t h e c o r p o r a t ep r o p e r t yr i g h t s f r o mt h e s h a r e h o l d e r s o w n e r s h i p a n di nt h eb a s eo ft h i s c o r p o r a t eg o v e r n a l l c e i s e s t a b i l i s h e d p a r t2h o l d st h a tt h es h a r e h o l d e r s m e e t i n gi st h eh i g h e s ta u t h o r i t yo f c o r p o r a t e g o v e r n a n c e ，o w n i n gt h eb e n e f i t sf r o mt h ec o r p o r a t ea s s e t s ，m a k i n gi m p o r t a n t d e c i s i o n sa n dc h o o s i n gt h em a n a g e r s t h es h a r e h o l d e r s m e e t i n gm u s td e a lw i t h t h e t e t a t i o n s b i p so f t h eb i gs h a r e h o l d e r sa n ds m a l l s h a r e h o l d e r s 、g o v e r n m e n t a n d c o r p o r a t i o n s 、t h es h a r e h o l d e r s m e e t i n ga n dt h eb o a r d p a r t3a r g u e st h a tt h eb o a r di st h eb o d yo ft h ec o r p o r a t ep r o p e r t yr i g h t s t h e b o a r d sm a n a g e r i a ld e c i s i o n sr i g h ti st h ec o r eo ft h ec o r p o r a t e a u t h o r i t y t h e e f f c c t h l g o fi t sf u n c t i o n sa n dt h ed e f i n i n go fi t sr e s p o n s i b i l i t i e s 、r i g h t sa n di n t e r e s t s s h o u l db cs t a n d a r d i z e da n da d a p t e dt ot h e i rs t a t e o w n e dn a t u r e a tp r e s e n tw e m a s t i m p r o v e t h es y s t e mo f t h eb o a r d ，s t a n d a r d i z et h eo r i g i no f t h em e m b e r so f t h eb o a r d 、t h ec o n s t i t u t i o n so ft h cb o a r da n dt h e r e s p o n s i b i l i t i e s 、r i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h eb o a r d 。 p a r t4p r o p o s e st h a tf i l e m a n a g e m e n ti s i ni t s e l fn o ta b e d yo fp r o p e r t y r i g h t s ，b u t t h ea g e n to ft h ec o r p o r a t e l e g a lp e r s o n ，c a r r y i n go u tm a n a g e r i a lr i g h t s o i lt h e p r i n c i p a l s h i po ft h eb o a r d t h em a n a g e r i a lr i g h t so ft h em a n a g e m e n t s l m u l db eh a di n c e n t i v e sm a dc o n t r o l s f r o mt h em o d e lo ft h ea p p o i n t m e n to ft h e m a n a g e m e n t , w e c a nc o m et oi n c e n t i v e sa n dc o n t r o l st ot h em a n a g e m e n t p a r t5p o i n t so u tt h a tt h eb o a r do f s u p e r v i o r si s t h eb e d yw h ob a l a n c e sa n d c h e c k sm e r i g h t si nt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c e t h e b o a r do f s u p e r v i o r sm o n i t o r s t h e d e c i s i o n - m a k i n go f t h eb o a r da n dt h em a n a g e a g e m c n to ft h em a n a g e m e n to n t h en a m eo ft h ei n v e s t o r s a tp r e s e n tw eh a v et os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n d a d m i n i s t r a t i o n so ft h eb o a r do f s u p e r v i o r s p a r t6a r g u e st h a tt h ec s t a b l i s h r n c n to ft h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c ei nt h es t a t e o w n e dc o r p o r a t i o n s c h a l l e n g e st h er o t e sa n dt h ef u n c t i o n so ft h eo l dt h r e e c o m m i t t e ei nc h i n a st r a d i t i o n a le n t e r p r i s e s s ow em u s tr e c o n s i d e rt h er o l e so f 妊o l dt h r e ec o m m i t t e ea n dt h er e l a t i o n s h i p so ft h en e wt h r e ec o m m i t t e e a n dt l mo l dt h r e ec o m m i t t e e 引言 从1 9 8 4 年开始，我国的国有企业改革经过了“利改税。、承包经营、 租赁经营、资产经营等一系列形式，初步解决了国家、企业、个人之间分 配关系的问题，而对于长期困扰企业发展的深层次问题，尤其是与传统计 划经济联系最为密切的国有产权制度问题却没有根本解决，以致企业经营 自主权无法完全落实，激励约束机制无法真正形成。随着改革的深化，人们 越来越感到国有企业深层次的矛盾和弊端必须解决。 为此，1 9 9 3 年中央提出在国有企业中建立现代企业制度，并在1 0 0 家 国有企业中进行了试点。1 9 9 7 年提出公有制实现形式的多样化，1 9 9 9 年9 月中共十五届四中全会作出关于国有企业改革和发展若干重大问题的决 定，提出了调整国有经济布局、推进国有企业的战略性改组及建立和完 善现代企业制度。这是党中央首次以召开中央全会的形式专门研究国有企 业改革问题，并制定了加快国有企业改革和发展的纲领性文件，标志着国 有企业改革已经从政策调整转入了制度创新阶段。 现代企业制度，从本质上来说就是公司制，这种企业制度是在出资者 所有权与法人财产所有权分离的前提下，在法人治理结构下独立运行的微 观企业制度。我国建立现代企业制度，就是将原来的国有企业改造成为产 权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，健全决策、执行和监督体系， 使之成为自主经营，自负盈亏的独立的法人实体和市场主体。国有企业产 权制度改革的目标是建立现代企业制度。问题是，以往企业改革始终围绕 转换经营机制进行，却没有解决国有产权关系不顺、政企不分的难题。实 践证明，建立现代企业制度，必须进行国有产权制度的改革，其目标是国 有产权清晰、产权结构合理与产权自由流动。 公司制企业的产权关系集中体现在公司治理结构上。所谓公司治理结 构( c o p o r a t eg o v e r n a n c e ) ，也叫法人治理结构，企业治理机制，这里“结 构”兼具“机构”( i n s t i t u t i o n s ) 、“体系”( s y s t e m ) 和控制机制( c o n t r o l m e c h a n i s m ) 等多重含义。简单地说，公司治理结构研究的就是企业制度安 排问题一方面是一种产权结构，是公司制企业股东会、董事会、经理人、 监事会分权制衡的组织制度和远行机制，即公司内部各权利主体之闰的关 系股东会是出资者所有权的主体、董事会是企业法人财产所有权的主体、 由股东会派生出来的监事会是出资者监督权的主体。另一方面，公司治理 结构又是公司的管理结构。按照这种治理结构的内在规定，股东会的最终 控制权、董事会的经营决策权、经理人的经营指挥权、监事会的监督权相 互独立、相互制约、有机组合，为实现公司的目标发挥整体效能。 经过几年的现代企业制度改造试点，我国取得了一定经验，并建立了 一批现代公司，在公司中构建了法人治理结构。但从总体上看，效果并不 理想本文试图通过国有产权制度的创新，健全和完善具有中国特点的、 符合现代市场经济要求的现代公司治理结构，以期对中国的国有企业改革 有所裨益。 2 _ _ _ - _ _ _ _ _ - _ - _ - - _ _ - _ _ - _ - l _ _ _ - _ - _ _ - 。_ 一 一、企业改革的实质是国有产权制度创新 产权是一束权利，是包括财产的多种权能在内的一种权利结构体系， 有对财产的所有权、占有权、使用权、收益权、分配权、处置权等 我国的国有企业改革就是国有产权制度的改革，就是要把国有企业改 造成产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。从国有 企业的公司制改造试点企业的实际情况来看，其产权还明显带有传统的国 有产权制度的特点，难以在公司中建立起各负其责、协调运转、有效制衡 的公司治理结构。这就决定了国有企业改革的实质是国有产权制度的创新。 在今后一段时间内，国有企业改革基本目标应该是：产权清晰、产权结构 合理以及产权自由流动，使之与现代企业制度的要求相适应，从而建立适 应现代市场经济要求的规范的公司治理结构。 ( 一、) 国有产权制度改革尚未到位 我国传统的国有企业由于不适应社会主义市场经济发展的要求，效益 低、资源浪费严重成为普遍现象。在国有企业公司制改制试点企业中有些 并没有建立起规范的公司治理结构；在委托一一代理机制尚未奏效的时候， 把国有产权交给政府任命的“董事长”、 “总经理”，他们为追求个人效 用，容易造成企业的“内部人控制”等现象。究其根源，是由于国有企业 的产权制度改革不到位造成的。国有产权是指国家依法享有的对国有资产 的排他性权利，表现为国家对国有资产的剩余索取权和剩余控制权的统一。 国有产权的主体是国家，国家是一个特殊的公法人。它是一个虚拟的法律 人格，其意志需要通过特定自然人( 行政长官) 的行为表现出来。国有产 权也要通过特定的自然人来代理。由于在改制中或者强调国有独资，或者 强调国家控股，加之企业法人的确定仍然沿袭政府委派制，因此， “政企 不分”的现状并未得到根本改变。现实中改制后的“公司”其产权制度仍 然如故。 一是国有产权归属唯一性造成巨大的产权经营成本。我国宪法规定， 国家是国有资产的唯一所有权主体。禁止任何组织或任何个人用任何手段， 以任何方式侵占或损害国有资产。既然国家是国有资产的唯一或主要的所 3 有权主体，那么作为国家委派的法人就理所当然地成为国有产权的代理人， 代表国家经营、管理企业从这个角度来说，政企不分是国有资产管理的 内生现象。因而，撇开国有产权归属唯一性的特点而抽象地谈论政企分开 是不现实的。在改制公司中，政府不能直接经营国有资产，而只能把它委 托给有关人( 自然人、法人) 经营由于投资主体单一，因而难以形成相 互制衡的公司治理结构。虽然通过各种方式将各级政府部门、国有控股公 司明确为国有资产的投资主体，但所建立的公司仍有“翻牌”公司嫌疑， 投资主体单一，原来的厂长( 经理) 被重新任命为董本长兼总经理。从这 个意义上说，仍然和传统的国有企业一样，人人都是国有资产的所有者， 但作为公民人人都不能对国有资产要求所有权。因而，就形成了人们常说 的国有资产所有权虚置。对于这种虚置国有产权的背后也就没有所有者的 强有力的监督和约束。这意味着尽管国有产权代表负有国有资产的保值增 值责任，但对其行为和绩效进行有效的监督和评价并依此为依据对其进行 奖惩是难以做到的。因为没有谁能够真正担当起国有资产所有者的职责。 没有所有者的强有力的监督与约束，国有企业虽经改制，但产权并不清晰， 权责没有分开，政企不分依然如故。 作为国有产权代表的各级政府部门，特别是具体行使国有资产控制权 的人员，虽然拥有国有资产的控制权，但并没有以此索取剩余的合法权益， 从而也不承担其控制权使用的责任，不承担国有资产的经营风险，真正承 担风险者仍是国有资产的终极所有者一一国家。由于国有资产的控制权与 剩余索取权不对称，使得各类国有资产代表在行使所有者职能时，既没有 充分的激励和责任也没有有效的监督和约束。国有资产代表的效用函数与 国有资产所有者的效用函数不一致，从而“廉价投票权”的存在不可避免。 它使国有资产所有者代表在经营国有资产的活动中，难以充分体现所有者 的意志，形成行政干预下的企业经营者和拥有廉价投票权的政府官员合谋 控制企业，损害国家利益。甚至在国家控股、参股的公司治理结构中，国 有产权代表也不能正确履行其“用手投票”的职责，以致造成国有产权经 营的巨大成本。 二是国有资产剩余索取的排他性和国有产权不可转让性造成巨大的产 斗 权经营风险如前所说，企业的所有权是企业的控制权和剩余索取权的统 一国有企业公司制试点改革仅就国有独资公司或国家控股公司而言，并 且假定这种公司制是规范的。但是，这些试点公司中的国有产权是不能转 让的。国有产权的不可转让性决定了其剩余索取权的不可转让。国有资产 的剩余索取权只能由国家独家拥有，其他任何人都不得侵占、分享和损害 国家的该项权利，否则将被视为非法。就国有资产经营者来说，只有资产 的控制权，而没有剩余索取权。国有资产的剩余索取权与控制权的分离使 得国有资产委托一一代理关系中的激励问题无法根本解决。这是当前国有 独资公司或国家控股公司乃至一般混合所有制公司绩效低下的重要原因之 一。国有资产经营者作为企业家是一种稀缺资源，他们承担了市场的一部 分不确定的风险，便应得到一定比例的剩余索取权作为他承担风险的报酬。 公司制企业的企业家没有剩余索取权，这样他们就不会安心工作，甚至会 拂袖而去；不仅如此，由于没有剩余索取权，使得国有产权经营的成本与 其工作的收益不对称，他们得不到国有资产因其努力而带来的增值，因而 不能在制度上保障政府官员以国有资产的保值增值为标准对公司经营者进 行选拔和约束，他们自己的好恶，自己的价格判断标准往往成为选择、监 督经营者的决定因素；公司经营者会偏离企业利润最大化目标而追求自身 的效用最大限度的满足。当代理人与委托人的效用函数不一致而又缺乏必 要的监督时，经营者便会用权势等在职消费对自己的货币收入进行替代， 从而导致经营者对所有者利益的损害。而只有给予经营者一定的剩余索取 权利，才能使经营者与所有者的利益兼容。但国有资产的剩余索取权不可 转让，这就使所有者与经营者利益兼容的条件得不到满足，迫使经营者通 过在职消费等，追求自身最大限度的满足。 三是国有资产所有权的不可转让或出售使得国有股代表在公司治理结 构中无法行使“用脚投票”的权力。即使公司经营失误，国有产权不能通 过市场转移风险。国有资产不能流动，从而缺乏对经营者最有效约束的退 出机制，使产权交易市场对经营者行为约束的失败，助长了国有企业“内 部人控制”现象的出现。造成国有产权经营的巨大风险。 由此可见，目前我国现代企业制度试点企业的治理结构不规范的根本 原因在于它的产权制度。由于国有产权主体一元化导致政企不分，从而形 成国有股东代表的“廉价投票权”，使公司治理结构股东在用“手”投票 机制中，国有股东的手是残缺不全的，造成巨大的产权经营成本；所有权 的不可转让导致国有股东缺乏“用脚投票”的退出机制国有股东的“手” 残缺不全，又没有“脚”，从而造成巨大的产权经营风险。因此，自然不 可能形成规范的公司治理结构。 ( 二) 国有产权制度亟待创新 国有产权制度改革是国有企业改革的关键所在，不仅在产权模糊的条 件下对国有企业进行公司制改造，很难在其中建立起规范的公司治理结构， 在改制后未能达到清晰的产权奈件下，也难以建立起规范的公司治理结构。 市场经济的运行规则和现代企业制度的性质规定都决定上述企业不可能成 为适应市场经济要求的现代企业制度。因而，欲以现代企业制度来改造国 有企业，必须在国有产权制度的改革上有所创新。 首先，完善国有资产管理，确保国有产权清晰。现行的国有资产管理 体制存在产权模糊，政资不分的弊端，与现代企业制度的要求相悖。团此， 必须改革先行的国有资产管理体制，使之与市场经济和现代企业制度的要 求相适应。要采取措施，建立专门的国有资产授权机构从根本上代表国 家进行产权经营。从而使国有产权在与其他形式的产权对峙中得到强化， 反映出独立的利益主体的要求国家可以给国有资产授权机构一定的剩余 索取权，加强对其监督与约束，使激励与约束相结合。同时要求国有资产 授权机构一般只从价值上经营国有资产，保证国有资产的所有者确实在位。 国有资产管理体制改革应遵循两条原则：一是根据企业功能的不同， 分类建立国有资产管理体制；二是适当调整地方政府现有管理范围，实行 分级管理。 对于竞争性国有企业的管理，国家应在各级政府内设立国有资产管理 委员会，管理该级政府拥有的国有资本。各级政府国资委之间是独立的， 不存在行政隶属关系。国资委的基本职责应是：推荐代表国家股的董事人 选，审批其控股或参股公司的股权出售、增资扩股；审计和批准其控股企 业的财务决算和利润分配方案。 国资委作为国有资本所有者的代表机构将只对少数企业( 一级持股公司) 直接持股，对一级持股公司以下的多数企业，将通过多级持股形成所有权 的“嵌套”关系，但不直接持有其股份一级持股机构持有的其他企业的 股份，应作为普通股对待，其公司机构的运作及股票的买卖一般不需要国 资管理部门批准对同一家企业，各级政府的国资委及个人都可参股，使 国有股权分散在不同地区和不同行政级别的国资委手中，避免某个国资委 对该公司的行政干涉，充分发挥股东大会的作用。 对非竞争性的国有企业实行特殊法人制。所谓特殊法人，即该法人的 组织及有关关系( 治理结构、业务程序、财务) 不受或不完全受公司法 或民法j 规范，而是针对该法人的特点制订专门法律或法规来规范其行 为。特殊法人企业的国有资产管理机构应设在该行业主管部门内部。主要 由政府投资、由行业主管部门管理，在现代企业制度建设中，将其改造成国 有独资公司。在我国归属于非竞争性的国有企业分为两类，即：政府企 业( 如军工企业) 和特殊法人企业( 包括水、电、气、通信、邮政、 道路、环保等) ，政府企业是由政府所有并直接由政府机构经营的非 盈利性企业，其目标不是商业性的。而特殊法人企业主要是从事于自 然垄断和政策性垄断行业，由于兼顾商业性和非商业性目标，既要承 担政府目标又要争取一定盈利性，其法人地位取决于政府的授权，与 普通公司制企业有着本质的区别。因而，对这两类公司的公司治理不 能一概而论。 其次，调整国有资本投向，建立合理的产权结构。从宏观上看，现阶 段国有资本分布广，战线长，从重工业、轻工业、农业到第三产业无所不 在，经过2 0 多年的改革，国有资产在全部资产中的比重不但没有得到较大 的扩大，相反，相对萎缩的趋势明显。而与之形成鲜明对照的是，非国有 企业发展迅猛，已占整个国民经济的5 8 1 ( ) ，造成这一状况的重要 原因是国有经济战线过长，分布过广，难以在市场经济下对付来自非国有 经济多方面的竞争冲击。因此，收缩国有经济，集中国有资本，是当务之 ( 邱力生；论国有经济的目的及国有企业的目标，经济评论 9 9 3 ) 急国有经济应该大授摸收缩，有所不为才能有所为，应将国有资本集中 到那些影响国民经济发展全局、控制国家经济命脉、非国有经济办不了或 办不好的战略行业和领域中去。从微观上看，股份制改制企业中，除了少 数国有独资公司和国家控股公司之外，大多数国有企业改制后建立的股份 制企业，要纠正股权主体单一、国家股所占比重过大、个人股所占比重过 小的现象。这就是说，不仅要把国有独资公司限制在一定范围内，而且要 避免强调对一般股份制企业的控股，对于那些非国家控股企业也要纠正国 家持股过多的现象，使公司中国家股，法人股，个人股所占的比重合理， 更好地发挥非国有股东在公司治理中的积极作用。 为了使产权结构合理，就必须改变国有经济一统天下的局面，使国有 资本大规模退出国有经济领域。也就是说国有资本的大部分要从国内竞争 性行业中退出，将其集中到自然垄断、政策性目标行业中去。 对于提供公共产品的和准公共产品的行业，如国防、公路、桥梁、火 灾消防、路灯等行业应由国营或国家授权经营，一般只能由国家直接经营。 因为公共产品的特点是生产方面具有非竞争性，消费方面具有非排他性。 在这里，“谁享用，谁付费”的一般市场规则失灵。所以，这类产品不可 能由以盈利为目的的企业来提供，而只能由非盈利性的公用事业来提供， 由财政负担其成本，由国家独资经营。另外，一些提供准公共产品的行业， 如能源，铁路、通讯等，也应由国家经营或国家授权经营，也可采用国有 独资或国家控股经营形式。对这些领域的企业，国家应制订专门的法律来 规范其行为，而不宜笼统地由公司法去规范。 对于基础产业和“自然垄断”行业如电力、邮政、城乡供水、供气等， 应以国家独资或控股经营为主，吸收一部分社会资金参加。基础产业外部 性比较强，如果按照市场规则运营，一般具有外部正效应的产业( 如基础 教育、科研开发) 的产品供给过少，资源得不到有效配置。因此，对这类 企业要以国家投资兴办个由国家控股经营为主，以追求社会的整体效益。 自然垄断是指由于规模经济的效应，规模越大则效益越高，从而形成独家 经营。在这些行业中，如强行打破垄断势曲有损效率，但如果放任自流则 又会出现垄断的种种弊端。因此，对这类企业也应由国家投资兴办，由国 有独资公司或国家控股公司经营。对基础产业和自然垄断行业的企业应以 追求社会效益为主，而不能单纯追求利润的最大化。 对于一些对国民经济影响很大、参与国际竞争企业及一些高新技术产 业，国家一般不需要直接经营，但国家可以控股或参股。这样就可以通过 股权来影响企业的行为，使国民经济协调发展和促进产业结构升级。同时， 可以增强企业的国际竞争力。对于这些企业，国家也可以国家控股的公司 为核心组建企业集团，增强经济实力，阍接利用外资，参与国际竞争。 对于一般性竞争企业，国家不可能也没有必要进行控制，已有的大型 国有企业可在公司制改造中大量吸收非国有资本，中小型国有企业可以进 行股份合作制经营或租赁经营，有些小型国有企业可整体出售、拍卖，逐 步减少国有股在由国有中小企业改制所建立的公司中所占有的比重，直至 完全退出。在这类公司中，非国有股东在公司治理结构申就占据了重要地 位，可以充分发挥他们在公司治理中的积极作用，相应地，也弱化了国有 股东代表的“廉价投票权”的不利影响。拥有公司多数比例股权的非国有 股东有足够的动机和积极性去关注公司资产的使用效率，提高公司绩效， 国有股权可以从中获得“搭便车”的好处。若非国有股东对公司的治理不 令国有股东满意，国有股代表也可以出售其拥有的股份，即“用脚投票”。 对于这类处于一般竞争性行业的国有企业，应该通过公司化改造，实 现产权结构多元化，真正做到“政企分开”，建立完善的法人治理结 构。 为了使国有企业公司制改造后，实现国有资本的正确投向，形成合理 的产权结构，建议在3 0 万个国有企业中，选择3 0 0 0 5 0 0 0 家关系国计民 生的主导产业的企业、生产公共产品的“自然垄断”企业等大型企业，实 行国有独资公司或国家控股公司经营，并将国有资本集中到这些公司中， 以利掌握国家经济命脉，巩固国有经济的主导地位。对于大多数中型企业 则主要实行多元投资主体的混合所有制的股份制经营，对于这类股份制企 业避免强调国家控股，而对于一部分中型企业或大部分小型企业则只能实 行股份制或股份合作制经营，甚至采取租赁经营或将其整体拍卖只有这 样，才能在整个国有产权制度改革申，实现产权结构合理，以形成公司帝j 企业中的多元化产权主体，为建立规范的治理结构创造产权条件。 第三，发展产权交易市场，促使产权自由流动。要使国有产权明晰， 产权结构合理，就必须改革当前国有产权不能自由流动的状况。国家应对 国有资产从实物管理转变为价值管理，实行资本经营，除国有独资公司外， 国家控股、参股的公司股权都应能够自由流动。这就不仅要大力培养非国 有投资者，特别是机构投资者，使之参与公司治理，分散公司股权，改善 公司股权结构。同时，还要大力培育产权交易市场。除了当前的沪深两市 的股票交易以外，要大力发展中小企业产权交易市场，使中小企业的产权 能够自由流动。 随着世界经济一体化的发展，产权的世界范围流动也是一种必然趋势。 我国的公司制企业，特别是大型集团公司要成为境外上市公司，要实现产 权的国际流动。境外上市公司是股份公司的高级形式，一般是经营业绩好， 资拳雄厚的企业才能向境外市场扩充股份。当前我国应尽快利用证券市场 引进外资，促进企业产权主体多元化，通过境外募股，逐步实现引进外资 的证券化。 为了实现国有产权的自由流动，必须进行银行及融资体制的改革。公 司创建首先要融资，银行融资是间接融资，即企业向银行贷款，这对企业 来说是一种负债。一般来说，银行是公司的主要债权人，承担着贷款风险， 因此，作为利益相关者，银行应通过各种形式介入公司治理，在其中发挥 举足轻重的作用。为促进银行融资对公司治理结构的优化，必须改革银行 体制及融资体制。 深化国有银行的商业化改革，进一步协调银企关系。目前，国有商业 银行与政策性银行的职责已经分开。对商业性银行，需要真正建立起贷款 责任制度，完善信贷责任制，实施风险经营和企业化经营。国有公司将充 分利用银行融资渠道，优化资本结构，搞活企业的资本经营。同时，银行 是公司的债权人，是公司最大的利益相关者，要建立一系列的金融制度， 降低债务风险，保护银行的利益，化解金融风险。 强化银行作为利益相关者的监督职能。银行可以以利益相关者的身份 进入公司董事会或监事会，加强对经理人员的监督，保证银行债务的安全， 同时也可以从外部对企业进行监督。公司要自觉接受银行监督，履行偿债 义务，在公司治理中充分考虑银行的利益。 对现有的国有企业进行债务重组，乘公司制改制和优化资本市场的时 机，对债务进行全面的清理和重组清理资产负债表，将债权转换成股权， 或将老账挂置、改制后的公司只对所借新债负债。 通过以上的国有企业产权制度的改革，国有产权清晰，产权结构合理 同时产权也能够自由流动，在公司治理中建立国有股东“用脚投票”的退 出机制，同时，又可以避免或减少国有股东“廉价投票权”的出现，健全 了国有股东“用手投票”的机制因而，在公司制改制后的企业中就可以 形成规范的公司治理结构。 ( 三) 对公司劐企业“两权分离。和。两权统一的割析 我国国有企业的改革，在过去2 0 多年中，经历了放权让利、利改税和 以承包制为主要内容的“两权分离”阶段，但这并没有涉及国有企业产权 制度的改革国有企业改革进入攻坚战的今天，我们不得不去重新认识所 有权和经营权分离的理论，去研究现代企业制度的典型形式一一股份制企 业的股东所有权和法人财产所有权相分离的理论。 股份制企业的股东所有权和法人财产所有权分离与国有企业的所有权 和经营权分离相比较，二者的区别是：其一，二者各自分离的职能是不同 的，前者是所有权的分离，法人财产所有权成为股东所有权的实现形式， 后者是所有权和经营权分离，经营权是所有权的派生形式。其二，二者各 自分离的形成机制是不同的，前者是现代企业制度下的经营关系的客观反 映：后者是主观臆造的，这种“两权分离”的改革方案，充其量只不过是 以利益诱导为内容的放权让利的改革，并不是对国有产权制度的根本改 革而我们所进行的国有企业改革的实质恰恰是国有产权制度的改革，否 则将难以建立现代企业制度以及公司治理结构。 在现代公司制企业中，原来国有资产的产权将分裂为股东所有权和企 业法人财产所有权。企业的资产主要由投资者的投资所组成，投资者拥有 企业资产的股东所有权我国公司法) 第3 条规定： “有限责任公司股 东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担 责任。股份有限公司，其全部资产分为等额股份，股东以其所持股份为限 对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任”。股东所有 权在企业的具体表现为：资产受益权，重大决策权和通过董事会选择经营 者的权利。股东一旦将其资本投入企业，就形成公司的法人财产。股东不 能直接支配公司的资产，更不能通过退股收回其投资。这样股东作为投资 者只拥有股东所有权，而其投资所形成的公司财产就由企业法人所拥有。 企业法人拥有企业的法人财产所有权。所谓企业法人财产所有权，就 是指企业在续存期间对股东的出资及公司负债所构成的全部法人财产，享 有以企业的名义独立地占有、使用、处分和收益的权利。在国有独资公司 或国家控股、参股的股份公司中，国家将其财产投入公司，形成国有股， 这种行为一旦完成，公司的资产就出现了股东所有权和企业法人财产所有 权的分离，出资者拥有公司的股东所有权，并按股份的大小量化到股东手 中，全部出资者的投资形成公司的法人财产，由公司法人拥有。公司法人 依法独立运作公司所有财产，作为独立的民事主体，享受民事权利，承担 民事责任。 公司产权分裂为股东所有权和法人财产所有权后，虽然股东可以凭借 股东所有权行使资产受益、公司重大决策及通过董事会选择经营者的权利， 但单个股东行使这些权利可能会妨碍其他股东的权利，同时还可能支付不 必要的成本，因此，只能由全体股东所组成的股东大会行使这些权利。而 将公司的法人财产所有权委托给董事会行使。 产权在公司中分离出股东所有权和法人财产所有权后，这两项权利既 处于相互矛盾相互对立的状态；而又统一于公司内部，形成对立统一关系。 二者的对立表现为：资本所有权与资本控制权的对立；股权的可分解性和 公司法人财产整体性的矛盾；股东与公司利益目标的对立等。而二者的统 一表现为：资本的所有权和控制权在公司治理结构内的统一，单个股东与 公司在整体利益上的统一，股东和法人在终极目标上的统一等。 正是这种股东所有权与法人财产所有权的对立统一关系，才能使现代 公司中法人治理结构分权制衡相互制约。二者对立决定了股东和公司法人 责任到位，权力边界明晰，利益规定明确，二者统一决定股东和公司法人 责任有人承担，权力相互补充，利益相互兼顾，各方利益都可得到满足， 提高公司的整体效率。 对于国有企业来说，股份制改造的实质在于改变原有体制下国有资产 产权虚置，资产经营责任不明，资产运营低效的产权制度，塑造股份制下 清晰的产权关系。这种产权关系显示国有资产经营管理，在宏观上实现股 东所有权与法人所有权相分离，在微观上实现法人所有权与经营权相统一 在以企业法人为主体的股份制企业中，企业获得了法人财产权，名正言顺 地掌握了企业的经营权，企业的法人财产所有权和企业的法人经营权是合 一的在股份制企业中，为端正国有股东行为，不仅要求政府机关的职能 和国有资产的管理职能分开，其管理职能由国有资产管理机构行使；而且 要将国有资产的管理和经营分开，国有资产以股权形式交给具有企业性质 的投资机构经营。按照股份制企业公司治理结构的规范，不仅政府机关乃 至国有资产管理机关不能凭借投资直接干涉企业的日常经营活动，而且经 营国有资产的投资机构虽然持股也不能干涉企业日常活动。经营国有资产 的投资机构作为国有股东与其他股东的地位是平等的，和其他股东一道参 与股东大会，并通过选举产生董事会参与企业的管理和决策，根据国有股 的数量参与企业的利润分配。以期达到国有资产保值和增值的要求。 二、股东大会职权和对股东大会虚设评价 对国有企业进行公司制改造就是要将原有的国营的企业改造成 为规范的股份公司其核心就是要建立科学、规范的公司治理结构 使公司的股东大会、董事会、监事会和经理人员形成一个相互监督、 分权制衡体系。处理好所有者、经营者和劳动者之间的关系、通过股 份制来解决国有产权模糊的问题。 我国传统的国有企业的诸多弊端主要来自于模糊的产权关系，并 由产权模糊形成的“政企不分”导致国家直接经营企业，以至造成交 易成本增大，企业效率低下。因此，对国有企业进行公司制改造的首 要目标就是要明晰产权，实现股东所有权与企业法人财产所有权的分 离，以及国有资本的所有者和指挥劳动的经营者分离，改变国家直接 经营企业的现状；使国家只能凭股权行使股东所有权，而将经营管理 权交给企业，在企业中成立由全体股东组成的股东大会作为公司的最 高权力机构，国家作为出资者代表进入股东大会，通过股东大会行使 股东所有权，这样就避免了国家的直接干预。因此，在企业中成立股 东大会是规范公司治理结构至关重要的环节。 ( 一) 股东投资及其引起的企业产权关系的变革 股份公司通常与大规模的生产经营相联系，企业的巨额资金投入 通过向社会发行股票或股权证来筹集，公司承诺投资者可以所持股份 获取投资收益。股份公司实行有限责任制，投资者的责任只限于他们 拥有股份的多寡，以降低投资的风险，也便于企业经营者筹资。股份 公司的这种大规模的筹资和大规模的生产经营，引起了企业产权关系 的重大变化：第一，由于大量的股东参与利润分享，使剩余索取权分 散，每个股东都拥有剩余索取权。第二，如果每一个股东都作为监督 者参与公司的经营决策，将导致很高的交易成本“如果每个所有者 都参与了公司必须作出的每一项决策，那么公司的规模经济将很快为 较高的谈判成本所压倒。”同时由于股东众多，对监督者的约束弱 化，在监督和决策经营时出现“搭便车”行为，降低公司效率第三， 如果众多股东一齐参与监督管理，不仅在技术上不可能，而且必有许 多股东因缺乏经营管理知识和技能难以作出正确的经营决策，导致公 司监督管理效率的下降。为了适应上述变化，就需要一种新的公司治 理结构。于是就出现了股东所有权与公司法人财产所有权的分离，并 在此基础上产生了公司法人治理结构。公司股东只保留剩余索取权、 选择经营者和重大决策权。由股东代表大会选举出来的董事会行使企 业的经营决策权，由支薪的职业经理行使经营管理权。为了保证董事 和经理能按股东的意志行事，股东大会又选出监事会；由其对董事和 经理人决策、经营活动进行监督。这样，在股份公司中就出现了股东 会、董事会、经理人和监事会分权治理、相互制衡的公司法人治理结 构。 ( 二) 股东大会的职权设定 有限责任公司和股份有限公司都是由股东投资组成的。凡投资八 股者自然成为公司的股东，股东的权利来自于投资，投资越多拥有的 权利越大。在有限责任公司和股份有限公司中股东数目较多，他们要 想实现自己的意志，行使其权利，就必须联合起来通过合法的机构来 实现。于是，现代公司的全体股东就联合起来组成股东大会来实现股 东的意志。股东大会是由全体股东组成的会议体机构，以股东例会的 形式行使出资者的权利，它是公司的最高权力机构。股东大会有两种 形式，例行年会和特别会议。例行年会的主要内容包括：讨论和批准 公司的年度报告、资产负债表、