（行政管理专业论文）地方政府政策执行中利益冲突的协调研究.pdf

摘要 摘要 作为权威性的社会公共权力主体，政府以公共政策作为管理社会公共事务的 主要手段和方式。在公共政策执行中，政府运用公共权力对有限的社会资源进行 权威性分配，这其中必然涉及众多的利益关系。 随着经济的飞速发展和政府的深入改革，公共政策涉及的利益关系日趋复杂， 政府在国家前进历程中的地位和权威逐步受到多元利益主体的挑战。由于政策执 行中存在的利益冲突没能得到妥善解决，导致政策执行成本高涨、公共政策执行偏 差、政府行为失范、政策失败等负面影响。因此，本文认为在地方政府政策执行 中，利益冲突的协调是至关重要的，我们认为要协调利益冲突就首先要确立一套 利益协调的价值标准，这是利益协调的前提；其次，保障政策执行中利益协调的 具体制度，这是利益协调的关键；再次，整合政策执行中的相关利益层面，这是 利益协调的核心：最后，构建政策执行利益沟通协调机制，这是利益协调的外部 条件。 本文共分为六个部分。第一部分，导论。主要介绍本文的选题背景、意义以 及国内外文献研究现状。第二部分，相关概念界定和基本理论概述。这是本文的 理论基石。第三部分，地方政府政策执行中利益冲突分析。包括利益冲突的表现 形式、作用、特征。第四部分，是阐述利益冲突产生的行政后果及其原因分析。 第五部分，政策执行中利益冲突协调的对策建议。确立利益协调的价值标准、保 障政策执行的具体的制度、整合政策执行中的相关利益层面、构建利益沟通协调 机制，从而达到利益协调的目的，最终确保政策目标的实现。第六部分为本论文 的结论以及对今后研究的展望。 本文从利益分析的角度研究政策执行中存在的利益冲突和协调问题，对我国 地方政府政策执行的实践和理论都有重要意义。从理论上可以丰富公共政策执行 研究的方法，从实践上将有助于政策目标的顺利实现。 关键词：地方政府：利益冲突；政策执行；利益协调 a b s t r a c t a b s t r a c t a sap u b l i cp o w e ra u t h o r i t yo ft h em a i ns o c i e t y ，p u b l i cp o l i c yi sa st h em e a n sa n d m e t h o d si nt h eg o v e r n m e n tt om a n a g es o c i a ls e r v i c e sa n dp u b l i ca f f a i r si np u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ，t h eg o v e m m e n tl i m i t e dt h eu s eo fp u b l i cp o w e rt ot h ea u t h o r i t a t i v e a l l o c m i o no fs o c i a lr e s o u r c e s ，w h i c hn e c e s s a r i l yi n v o l v e so n eo fm a n yi n t e r e s t s w i t he c o n o m y sd e v e l o p i n ga tf u l l s p e e da n dg o v e r n m e n t st h o r o u g hr e f o r m ，t h e i n t e r e s tr e l a t i o nt h a tc o m m o np o l i c yr e l a t e st oi sg e t t i n gac o m p l i c a c yw i t he v e r y p a s s i n gd a y , t h eg o v e r n m e n ta c c e p t st h ec h a l l e n g ec o m ef r o mp l u r a l i s t i cb e n e f i ti nt h e d e v e l o p e dc o u r s eo fc o u n t r y b e n e f i tc o n f l i c te x i s t i n gp o l i c yc a r r i e so u tc a nn o ti n m i d d l ea p p r o p r i a t es o l v e ，h a v el e dt ot h e s o a r i n gc o s to fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n , c o m m o np o l i c yi m p l e m e n t a t i o n sd e v i a t i o ni m i t a t e sl o w , g o v e r n m e n tb e h a v i o rl o s e s s t a n d a r da n ds i n c e r em e s s a g es h a r pd e s c e n d s o ，i ti sn e c e s s a r yt oh a r m o n i z ec o n f l i c t i n g i n t e r e s t s ，t oh a v eas e to fv a l u e st og u i d e ，t ob u i l ds p e c i f i cs y s t e m s ；t oi n t e g r a t ei n t e r e s t s ； t ob u i l dc o m m u n i c a t i o na n dc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m si nt h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o na t t h el o c a lg o v e r n m e n t t h ep a p e ri n c l u d e ss i xp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d , t h e c a u s eo ft h et i t l es e l e c t i o na n dt h es u r v e yo ft h er e l a t e dr e s e a r c hb o t ha th o m ea n d a b r o a d t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h et h e o r yb a s e m e n to ft h ei n t e r e s ta n a l y s i sa n dt h e d e f i n i t i o no ft h ec o n c e p t t h et h i r dp a r t p o i n t so u tt h e m a n i f e s t a t i o n so fc o n f l i c to f i n t e r e s t s 、i n f l u e n c e sa n dt h ef e a t u r e sf o rc o n f l i c t i o no fi n t e r e s t t h ef o r t hp a r tc o n c l u d e s t h ec o n s e q u e n c e sa n dt h er e a s o n so fi n t e r e s tc o n f l i c t s t h ef i f t hp a r tc o n c l u d e st h e c o n s t r u c t i o no ft h er a t i o n a li n s t i t u t i o n 、c o m m t m i c a t i o na n dc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m s w h i c hc a nc o o r d i n a t et h ei n t e r e s tc o n f l i c t i o n t h el a s tp a r ti st h ec o n c l u s i o no ft h i s p a p e r t h i sp a p e rs t u d i e st h ei n t e r e s tc o n f l i c t i o no fc o o r d i n a t i o nd u r i n gt h ec o u r s eo ft h e p o l i c yi m p l e m e n t a t i o nf r o mt h ea n g l eo ft h es y s t e ma n di n t e r e s ta n a l y s i sw i l lh a v eg r e a t s i g n i f i c a n c et ot h eb o t ht h e o r ya n dp r a c t i c ef i e l d i tc a ne n r i c ht h ep e r f o r m a n c et h e o r y i l a b s t r a c t a n da l s oc a r lh e l pt oe n s u r et h ei m p l e m e n t a t i o no f p o l i c ya n dt h u si m p r o v ee f f i c i e n c yo f t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o n k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；i n t e r e s tc o n f l i c t i o n ；p o l i c ye x e c u t i o n ；i n t e r e s t c 0 0 r d i n a t i o n l n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名： 日期：柝 关于论文使用授权的说明 舌月日 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位 签名： 日期：加锣年多月 一 以蹲缉 j 丝 n 茭袅 定名规登此师守导 遵 一 应 一 竺 密佥丁船导 在寸 文夕 一奇 第一章导论 1 1 选题研究背景和意义 1 1 1 选题的背景 第一章导论 政府作为权威性的社会公共权力主体，以公共政策作为管理社会公共事务的 主要手段和方式。公共政策的含义可以从静态和动态两方面把握：静态层面的公共 政策，意指公共政策文本：动态层面的公共政策，则是一个行为过程，包括制定、 执行、评估、终结等若干环节，其中，公共政策执行是实践政府公共管理活动的 中心环节。 在政策过程中，公共政策执行的作用主要体现在三个方面：首先，公共政策执 行在政策目标的实现中起关键作用。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过 程中，方案确定的功能只占1 0 ，而其余9 0 取决于有效的执行”。这一看法尽管 可能有些片面，但也显示了政策执行对于实现政策目标的重要性。政策执行直接 决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。其 次，公共政策执行是检验公共政策正确与否的标准。实践是检验真理的唯一标准， 执行作为政策的实践活动，也应成为检验公共政策是否正确的标准。最后，政策 执行的效果可以帮助修正、补充、完善公共政策。针对执行过程中出现的问题， 再对政策方案不断地进行充实或调整，以提高其可行性和有效性。 随着经济的飞速发展和政府的深入改革，处于社会转型期的中国面临着全新 考验。虽然我们的政府为国家福祉、人民利益的谋求做出大量的探索和努力，并 开创了发展稳定的局面，但同时也存在着一些不容忽视的政策失败现象，如部分 地区频频发生的食品安全问题、小煤矿治理难、官民冲突等。这些政策的失败大 多是政策执行中的利益冲突激化的后果。利益是人们行为的根本动因，由于政策 执行中存在的利益冲突没能得到妥善解决，导致了各利益主体零和博弈、公共政 策执行低效、政府行为失范、政策执行成本高涨、甚至政策目标失败。如果不能 对社会各方利益主体需求进行因势利导，将会进一步激化已有利益冲突，甚至由 量变转化为质变，出现政府生存危机。为了政策目标的顺利实现，本文认为关键 是要有具体的政策执行利益协调制度做保障，要合理整合相关利益层面，构建政 电子科技大学硕士学位论文 策执行的利益沟通协调机制，以协调好政策执行中的利益利突。 基于公共政策执行在公共政策过程中的重要作用，本论文将其作为选题的基 本范畴进行研究与分析。本文从利益冲突的角度，来分析地方政府政策执行过程 中存在的问题，通过及时协调这些利益冲突，防止其激烈化、扩大化，提高政策 执行的效果，提高地方政府政策执行力。 1 1 2 选题研究的意义 “事实分析、价值分析、规范分析与可行性分析是公共政策研究的四种基本 方法。这四个范畴虽然重要，但缺少了关键的分析，即利益分析。”口3 公共政策执 行过程本身就是一个利益博弈过程，在政策执行中，政策执行主体、目标群体、 相关利益团体等都是由于客观存在的利益差别，才会产生各种各样的矛盾，从而 影响政策执行，影响政策目标的实现。从利益的角度分析政策执行，是当前中国 公共政策执行研究的有效途径，可以丰富政策执行研究的方法，完善研究体系。 本文研究的现实意义在于：本文研究针对地方政府政策执行中的利益冲突， 分析了利益冲突的几种表现形式，产生的原因等，并提出了一定的解决措施，旨 在使公共政策目标能顺利实现。具体来讲，其有如下重要意义： 第一，有助于避免政策执行偏差，提高行政效率。从利益的角度去分析公共 政策执行，明确利益在公共政策过程中的基础地位和利益取向对公共政策执行的 根本导向作用，有利于维护公共权威，提高公共政策执行的效率。一方面，良好 的公共权威可以有利于凝聚社会的智慧和勇气，强化政府的作用，提高政策执行 效率；另一方面，明确利益冲突，加强利益相关层面的整合可以更快的构建和完 善利益协调机制，以发挥公众支持公共政策执行的作用，为公共政策执行营造良 好的社会氛围。 第二，有助于加快政府构建和谐社会的进程。构建社会主义和谐社会的目标 之一是要使社会不同阶层和群体的合理利益都能得到满足，利益的诉求有畅通的 渠道，从而促进各方面利益统筹协调、各种社会矛盾妥善处理。社会主义和谐社会 是各方面利益关系得到有效协调的社会：和谐社会是有能力解决和化解利益冲突， 并由此实现利益大体均衡的社会； 和谐社会的建造在一定程度上取决于政府对社 会利益矛盾的化解能力和对社会利益的整合效能，即始终坚持以人为本，坚持立 党为公、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切 工作的出发点和落脚点。当把政策执行中的利益冲突协调好了，自然也会为构建 2 第章导论 和谐社会做出贡献。 1 2 研究现状 1 2 1 国外研究现状 在日常生活中，所有人都深受众多的公共政策的影响。可见，公共政策是社 会生活中很普遍的政治现象。在公共政策过程中政策的执行是整个公共政策的中 心环节，占据着越来越重要的地位。政策目标的实现，不仅有赖于完善的政策方 案，更有赖于有效的政策执行。只有把政策付诸于行动，配以必要的社会资源， 政策目标才能实现，政府也才能实现其社会管理职能。2 0 世纪6 0 年代末以前，人 们更多的关注怎样制定一个好的政策，人们普遍认为，只要制定了一个好的政策， 再配以一定的资源执行政策，那么政策目标自然会实现。但是随着经济的发展， 人们发现，即使一个很好的政策，也配备了足够的资源去执行，政策目标有时都 很难实现甚至最后还与政策目标相反。从2 0 世纪6 0 年代末开始，人们开始从政 策执行这个中间环节中找问题，人们越来越多地发现政策并没有按照人们所预期 的那样被执行下去，就如威尔达夫斯基所言“我们这个世界充满了政策建议，但 很多政策建议都破产了”，人们对政策执行的研究开始提上日程。公共政策常常 在执行过程中出现各种各样的偏差，这使政策结果偏离了既定的目标，出现了“执 行危机”。这种现象日益引起了学者们的广泛关注。以威尔达夫斯基和普里斯曼的 政策执行( 1 9 7 3 ) 一书的发表为起点，学术界掀起了一场研究政策执行的热潮。 保罗a 萨巴蒂尔、丹尼尔a 马兹曼尼安等学者他们主要研究的是政策 执行理论分析架构及模式的建立，“提出有效的政策执行在于包含多元组织的执行 结构；政策执行结构是有共识的自我选择；政策执行以计划理性为基础；有效的 政策执行取决于执行机关间的过程与产出：有效的政策执行是多元行动者的相互 作用的结果；有效的政策执行在于基层官僚或地方执行机关的行政裁量权：有效 的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动等观点，在他们的研究中开始渗入 对利益的分析。”。u 上个世纪8 0 年代以来，随着政府权力的扩张、利益的膨胀与公共事务日趋复 杂，越来越多的利益团体参与到公共政策领域，公共政策执行也逐步多元化。这 些现象让学界越来越多的考虑利益因素对政策执行的影响。如麦尔科姆l 高金、 兰德尔雷普利、格雷斯弗兰格林等学者认为典型的公共政策执行是发生在一 电子科技大学硕士学位论文 个复杂的政府间关系网络中，其中多元参与者本着自己的利益目标和期望经常与 政策目标不一致，这容易导致利益的冲突。劳伦斯奥托尔指出“执行在本质上 是政府机关之间的合作问题，各机关可以基于正式权威、共同利益或者其他价值 的交换来诱导合作的达成9 9 。h 1 执行博弈的作者e 巴尔达茨把政策执行定义 为“相互松散地联系在一起的执行博弈之体制9 99 他认为：“政策执行过程最终结 果受为战略性利益而使用不同策略的无数行为者的影响”。1 1 2 2 国内研究现状 以利益分析为视角研究公共政策执行的专著还比较少，但与之相关的内容比 较分散，分别体现在公共政策概况、中央和地方关系、公共利益、博弈论的成果 中。整理政策执行中包含的利益因素，可以主要分为以下四类： 第一，文章题目包含公共政策执行、利益等主题词等。利益结构分化对公 共政策执行的影响及其治理_ 文的观点是：“中国当前社会利益结构分化的主要 特征表现为利益意识强烈、利益关系复杂、利益竞争激剧，这种利益结构分化深 刻地影响了公共政策的执行权威、执行过程和执行效益。因此，强化公共政策执 行权威、优化公共政策执行的利益整合机制和加大利益整合力度，将有利于公共 政策执行对利益结构分化的治理和公共政策的有效执行。”1 从利益的角度分析 地方政策执行问题的解决机制一文认为：“地方政策执行存在着很多的问题，从 利益的角度可以将地方政策执行问题的解决机制分为三类：是中央政府的上层 决策机制：二是地方政府的自身纠错机制：三是标的群体的调适机制。口3 第二，研究某项具体政策执行中的利益关系的文章。如城市房屋拆迁中的 利益关系及利益博弈一文认为：“中国城市房屋拆迁中的利益关系十分复杂，主 要有公共利益、被拆迁户利益、开发商利益和政府利益，这四种利益之间存在交 互博弈的关系。政府、开发商和被拆迁户是城市房屋拆迁中的主要利益主体。”哺1 如绿色政策执行的博弈分析一文：“以污染罚款政策为例对绿色政策的执行进 行了较为全面的利益博弈分析，特别强调在绿色政策的制定与执行过程中应充分 考虑企业的利益和能动性。”一1 第三，研究公共政策执行中的政府利益、利益集团或公共利益的文章。如研 究政府利益的学者承认：“作为政策执行主体的政府，客观上存在着与公共利益不 同的自身利益。政府利益的存在及其冲突是导致政策执行偏差的重要原因。对政 府利益进行合理的整合与规范是保证政策有效执行的重要途径。”u 伽利益集团的研 4 第一章导论 究者认为：“公共政策执行是公共政策制定后能否实现的关键性环节，也是政府部 门公共行政的中一t l , 工作，必然会受到各种利益集团的影响。利益集团往往以特定 的行业或职业的代表为特征，其核心目标并不在于上台执政，而在于千方百计地 影响政府部门制定和执行有利于自身的公共政策。 。 第四，一些专门研究公共政策的学者，在探讨利益影响政策执行时涉及到的 观点。如北京大学的张金马教授认为政策执行人员既具有目标群体的利益又充当 政策的执行者代表政府利益。“当作为政策目标群体的政策执行人员自身的利益 被他们执行的政策所调整时，他们便处在整体利益和局部利益的二难选择之中。” “2 3 南京师范大学的金太军教授指出：“公共政策的执行主体具有多重角色：既代表 国家和社会整体利益；又代表还有本地区、本部门利益、个人利益。当在政策执 行中遇到社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的冲突和斗争时，由于 利益驱动，就有可能出现地区利益、部门利益、个人利益相互冲突的现象，甚至 导致行政人员出现腐败。n 3 j 湘潭大学的宁国良教授认为“公共政策过程实质上就 是政府的利益分配过程，就是由利益表达、利益综合、利益分配、利益落实，再 到利益分配之后的信息反馈、平衡和调适所组成的一个完整的运作流程。公共 政策执行的重要表现是用政策对人们对社会资源的提取、对人们的行为加以引导 和限制，从而使一部分人受益，又能使一部分人利益受损。“公共政策执行人员 有时会从自身利益的角度出发去理解和执行公共政策。因此，在公共政策执行过 程中渗透着国家利益与地区利益、部门利益和个人利益的冲突、斗争与整合。” 综上所述，政策执行研究已取得较丰富的成就，但从利益的角度来研究公共 政策执行，对政策执行与利益冲突之间的关联针对性、系统化的专项研究还较为 缺乏。正因如此，本文试探着从利益的角度来研究公共政策执行，发现在政策执 行中由利益引起的问题，并试着找出解决措施。 1 3 研究的思路和基本方法 1 3 1 研究的思路 本文首先从概念入手，对相关概念进行了界定，并阐明了本文的理论基础， 基本假设，立足于利益是人类行为动力的基本点，分析了地方政府政策执行中利 益冲突的表现形式、影响、特征及其产生的原因和行政后果，进而提出政策执行 中利益冲突协调的对策建议。倡导以建立一套协调利益冲突的价值标准为前提， 电子科技大学硕士学位论文 完善政策执行中利益协调的具体制度为保障，整合相关利益层面为核心，最后以 建立利益沟通协调机制为外部条件，从以上措施来共同达到利益协调的目的。 本文主要采用利益分析法、制度分析法等论证以达到本文的目标。 1 3 2 研究的方法 第一，利益分析法。利益是人类行为的动力，社会众多事务都是围绕利益而 开展，社会生活中大多矛盾都是因利而起，可见，利益在整个社会生活的基础中 占据非常重要的地位。在我们分析问题的时候，从利益的角度去思考问题，这是 非常必要的。这也是符合马克思主义辩证法的。本文运用利益分析法的相关理论 来探析现阶段地方政府政策执行中遇到的问题，并尽量找出其中的更深层的问题 一利益原因。公共政策的本质就是对社会利益和资源的调整和分配，由于政策执 行的主体不同，目标对象也不尽相同，它们之间存在着客观的利益差别，所以， 政策执行中的利益冲突是不可避免的。从利益的角度来分析公共政策执行中的利 益冲突，可以帮助探索协调利益冲突的路径，从而把政策执行中的利益冲突控制 在合理的范围。 第二，制度分析法。制度分析法是政治经济学学科常用的一种分析方法。制 度指的是支配公共或私人行动的基本规则，不同的规则构成不同的制度安排。制 度一旦制定，公众的都必须在一定的制度范围内活动，制度具有刚性特征。一个 合理的良好的制度可以规范公众活动，促进社会发展。在公共政策执行中，如果 政策执行过程中配套的制度合理，可以促进政策目标更好的实现。本文用制度分 析的方法，探析政策执行中所产生的问题，这是从比较宏观的方面来探讨，与利 益分析法的微观层面可形成统一，增加了论文论证的全面性。通过制度分析，本 文试图从制度层面解决利益冲突，即建立健全政策执行中利益协调的具体制度。 6 第二章相关概念界定及基本理论概述 第二章相关概念界定及基本理论概述 2 1 相关概念的界定 2 1 1 地方政府 综合学界对“政府”的解释，“从广义上说，我们可把政府界定为包括立法、 行政、司法机关在内的执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关 总和。从狭义方面来讲，政府专指国家行政机关。 n 鄙地方政府作为大多数国家 设立的层级政府，它具有非常重要的作用，是实施社会管理维护国家统一不可缺 少的行政单位。正因为其重要的作用，很早前就引起了国外学者的关注。但是， 目前仍然对地方政府的定义还没有明确一致的意见，西方学者一般认为，地方政 府是中央政府为治理国家部分领域而设置的分支机关。我国学术界的观点是：“地 方政府是国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事务的 地域性政府。”n 剐在我国单一制国家结构形式下，地方政府是相对中央政府而言 的，它服从服务于中央政府并实施地区管理职能，地方政府的职权是由中央政府 授予的，中央政府可以随时收回其权力，他们是明确的隶属关系，地方政府只有 少量的自主权。从利益表现形式来看，我国地方政府既代表了地区利益，又是国 家主权在一个地区的具体表现。综合以上观点，本文认为地方政府是中央政府为 治理国家部分领域而设置的分支机关，它们在本区域内进行地方统治并管理地方 公共事务。地方政府的权力由中央政府授予，受其监督，它既代表中央政府的利 益，但又代表本地区利益。在公共政策执行的过程中，地方政府的利益双重性会 明显的体现出来。 2 1 2 公共政策 公共政策是人类进入阶级社会的产物，也是伴随着国家的产生而出现的，是 一种非常普遍的政治现象。人们的生活与公共政策息息相关，不论是个人、团体、 组织或是地方政府都会不同程度的受到公共政策的影响。关于公共政策的概念， 不同的学者分别从自己的学术背景和研究视角对公共政策给出了不同的定义。从 诸多定义中，我们可以分成几大类： 7 电子科技大学硕士学位论文 第一，认为公共政策是一个系统的过程。美国行政学家伍德罗威尔逊认为， 公共政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。 n 铂英国学者理查德罗斯在英国的政策制定一书中提出，公共政策不是一个 孤立的决定，也不是一个简单的过程，我们应把它看成是由“或多或少有联系的 活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响 n 引。中国学者 孙光也曾在政策科学中表述，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确 定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政策措施和复杂过程。 1 9 第二，政府是公共政策的制定主体。美国政治学家托马斯戴伊( t h o m a s d y e ) 认为：“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容。”雎0 1 我国台湾学者林水波 和张世贤也将公共政策解释为“政府选择作为或不作为的行为”。口大陆学者李成 智认为：“在政策科学研究中，有时把由政府部门制定的政策独立出来进行研究和 分析，从而形成了公共政策的概念。公共政策是政策的一个主要方面，是由政府 机关和政府官员制定的政策。 3 第三，公共政策在于其公共性。这里的“公共”，首先指向“公共权力”一桑 玉成、刘百鸣认为，“只有作为一种公共权力，它才谈得上制定公共政策”；口引美 国学者詹姆斯安德森也曾将政策制定者分为官方和非官方的：“官方的是那些具 有合法权威的政策制定者：非官方的是有关利益团体、政党和作为个人的公民，只 有前者制定的才是公共政策，后者制定的则是非公共的政策“嘧制。除了“公 共权力 之外，“公共”也指向“公共利益”一宁骚认为公共政策是“公共权力机 关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利 益的方案”噜5 1 ：陈庆云在公共政策分析中对公共政策的定义是：“政府依据特 定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定 的行为准则”口6 j 。 从上述整理的观点可以得出，公共政策的定义是多角度多方面的，因对其研 究范围、侧重点和方法论的不同，公共政策的涵义也有所不同。综合公共政策所 具有的共性以及论文的研究视角，本文认为公共政策有动态与静态两层面的涵义： 公共政策在动态层面的涵义指政府对公共利益进行选择与分配的系统过程，包括 政策的制定、执行、评估、终结等若干环节：公共政策在静态层面的涵义单指公 共政策文本，即政策过程中所采取的政治行为或规定的行为准则，包括一系列谋 。 略、法令、措施、办法、方法、条例等。 8 第二章相关概念界定及基本理论概述 2 1 3 政策执行 关于公共政策执行的含义，不同的理论派别都有各自的定义，这些定义从不 同方面对公共政策执行进行了界定，主要有以下几种： 唐纳德s 冯美特和卡尔e - 冯霍恩将公共政策执行界定为：“为了实现先 前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部门或者私人部门的个 人( 或团体) 所采取的行动 口 。 行动学派的代表人物查尔斯琼斯表述，“政策执行是将一项政策付诸实施的 各项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释就是 将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令：所谓组织就是指建立政策执行 机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标：所谓实施就是由执行机关提供例行的 服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”啪1 林水波、张世贤认为：“政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负 责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进 行适当的裁量，建立合理可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解 冲突，冀以成就某种特殊的政策目标。 啪3 综合学界观点及论文写作方向，在此对本文的公共政策执行采用如下观点：公 共政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣 传、实验、实施、协调与监控等各种行动，从而将公共政策文本形态或观念形态 的内容转化为现实效果，使既定的公共政策目标得以实现的动态过程。 2 1 4 利益冲突及协调 利益是社会领域中最普遍、最敏感、同时也是最根本的问题之一。人们奋斗 所争取的一切，都同他们的利益有关。利益是人类实践活动的核心，是人类行为的 动力，利益就是需要主体为了满足自身的需要与需要对象之间存在的一种对立统 一关系的体现，社会就是由各种利益关系构成的有机体。同理，在公共政策执行 这个有机体中，中央政府、地方政府、行政人、利益集团、目标群体等主体之间发 生纵向和横向的相互联系，而当这些利益主体基于利益差别和利益矛盾在实现各 自利益的过程中发生利益争夺时，利益冲突就产生了。 研究政策执行中的利益冲突是为了避免激化矛盾，争取政策目标顺利实现。 政策执行中利益的协调是规范执行主体、目标群体、执行人员、相关利益团体等 9 电子科技大学硕士学位论文 的价值取向，使其在正确的价值取向下追求自身利益，树立良好的利益观念自觉 进行有意识的调整，以期形成各方利益平衡，实现成本效益的最大化。政策执行 中的利益协调主要是针对特别突出的利益分化、激励的利益冲突。利益的协调过 程也就是运用利益分析法找出利益分化、冲突的原因，从这些原因入手做好防止 措施。利益分化、冲突和制度氛围有密切联系，一个不合理的政策执行制度很容 易导致政策执行偏差，引起政策执行中的利益冲突，相反，如果有合理的政策执 行制度那么利益冲突也会较少发生，即使有发生，我们如果建立了一套合理的利 益协调制度，也会把公共政策执行中的利益冲突控制在合理范围内，避免其消极 作用。因此，利益协调需要设计好具体的制度作保障，为利益协调创造一个良好 的制度环境。利益协调能否取得实质性进展，很大程度上正是取决于这些具体制 度的建设的状况。 2 2 公共政策执行研究的假设 2 2 1 公共政策执行研究中的“资源稀缺性 假设 资源稀缺性是指人们所获得的资源与人们的无限性需要相比，总是不足的。 有学者认为，经济学实际上就是研究具有稀缺性的资源如何达到最佳配置的问题。 资源稀缺性最先作为经济学上的一个假设，也可以运用到政治学、政策科学等学 科领域中。在公共政策科学中，资源稀缺性可以作为政策分析的一个重要研究假 设。这是因为公共政策的存在基础就是在于对公共资源的分配和调整，而公共资 源是稀缺性的，同时政策的制定与执行是需要消耗成本或资源的。很多政策的中 止、失败也与政策执行中资源的配置相关，资源的不足使好的公共政策也得不到 切实的物质支持。由于各种利益的驱动，在政策执行中，相关利益体都在争夺稀 缺性的资源，资源的稀缺性也导致了利益冲突的发生。 在公共政策领域中，人们可能会因共同的利益目标合作起来一起开发资源， 也有可能因为利益的差别而争夺资源，陷入利益冲突，在资源稀缺这种条件的制 约下，人们之间的利益矛盾和利益冲突具有长期性和不可避免性，因而要把社会 的基本政策安排与资源的稀缺性联系起来分析。正是由于资源的稀缺性与人们需 要的满足和利益的实现有着如此密切的关系，所以才会有各种政策执行问题的存 在。也正因为这样，我们才将资源稀缺视为研究政策执行问题的基本理论前提假 设之一。本文立论的依据是建立在公共政策资源相对稀缺的假设基础之上的。 l o 第二章相关概念界定及基本理论概述 、2 2 2 公共政策执行研究中的“经济人 假设 “经济人假设是西方经济学对人类经济行为的基本假设，是经济学理论推 导和政策决策的出发点和基础，并被视为西方经济学理论大厦的根基。亚当斯 密在国民财富的性质和原因的研究中首次提出了“经济人概念，认为每个 人都只考虑自己的利益，并在互惠互利的基础上帮助别人。约翰穆勒( j o h ns t u a r t m i l l ) 借鉴斯密对经济人的描述，提出了“经济人 假设，认为“经济人就是 使得市场经济得以运行的人，即在社会活动中根据个人的成本一收益分析进行计 算以追求个人利益最大化的人。后来“经济人”假设开始运用于政治学、行政学、 政策学等领域的研究。在公共政策领域里我们引入“经济人 假设，可以帮助分 析政策过程中出现的权力寻租现象，行政人员腐败现象。由于政策执行人员个人 在追求自身利益的最大化，他们总是深思熟虑地通过成本收益分析或利益最 大化原则来进行权衡，选择有利于自身的公共政策执行方案。而目标群体或利益 团体在追求自身利益的最大化时，如果政策执行实现的内容没有与其利益相一致 或者是让其利益受损，就会与政策执行本身发生冲突。西蒙的有限理性经济人假 设，认为知识的不完备性、未来预期的困难性以及备选方案的有限性，决定了人 们只具有“有限理性，认为“我们可以把那类考虑到活动者信息处理能力限度的 理论称为有限理性论”啪1 。 借鉴以上对人类行为假设的研究成果，本文提出有限理性“经济人 假设彳 即在政策执行的利益冲突中，政策执行主体与目标群体都是有限理性的“经济人”， 在政策执行过程中会追求个人利益的最大化，当然他们所追求利益要受到意识形 态等非正式制度的影响，不仅追求个人经济利益的最大化，也可能追求个人政治 利益或社会利益的最大化。 2 3 基本理论 2 3 1 公共选择理论 公共选择理论是当代经济学领域中相对较新的理论。它帮助人们理解和加深 对诸如公共产品、公共权力、公共选择等核心概念的认识，主要从新政治经济学 理论的视角介绍国家的起源、政府的权利和义务、公共所有权、公共资源、公共 政策、宪法、宪政、共和、民主和自由、市场与国家等方面的基础理论与基本知 电子科技大学硕士学位论文 识。丹尼斯缪勒将公共选择理论概括为“可以定义为非市场决策的经济学研究， 或者简单地说，是将经济学应用于政治科学”。b 布坎南则认为公共选择理论“是 经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政治科学的主题：国家理论选举规 则，选民行为，党派政治，官僚体制等等”b 刳，一所以公共选择理论也被认为是最 为名符其实的“政治经济学”。 公共选择理论认为，市场经济条件下私人选择活动中适用的理性原则，也同 样适用于政治领域的公共选择活动，即政府以及政府官员在社会活动和市场交易 过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。在公共政策执行过程中，政策执行 人员有自身的利益目标，他不仅代表着公共利益，还追求自身的利益。可见，政 府及其工作人员并不一定只代表公共利益。换一个角度讲，即使政府基本上代表 着公共利益，但由于公共利益本身有不同的范围和层次划分，因此中央政府与地 方政府作为不同的利益主体，除了自身利益诉求之外，在公共利益的总体目标方 面也有着不同的价值取向和偏好程度上的差异。公共选择理论的一些基本内容与 论文的写作要义相吻合，这也是论文将其纳入理论框架的原因。 2 3 2 博弈理论 博弈论始于冯诺伊曼和摩根斯坦恩合作的博弈论和经济行为一书。博 弈理论已经扩展到军事、国际关系、公共管理、法律、政治学、社会学等各个学 科中，博弈论主要研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决 策的均衡问题，又称为“对策理论”或“游戏理论”。该理论运用到政策执行中， 认为政策执行过程中是政策执行的参与者以自我利益为基础的相互影响，为达到 自身利益最大化而在政治上讨价还价的交易过程。在这个过程中存在着诸如“议 价”、“劝说”、“策划”等活动，最终达到妥协、退让和默契。正是由于这些活动 的存在，公共政策执行过程中受到相关利益群体的影响而有可能达不到预定的效 果。3 引 从博弈论的角度来看，公共政策的制定和执行过程实际上是一种利益的交易 过程，是各方围绕利益问题的博弈。当中央政府从其自身利益出发去制定和执行 一项公共政策的时候，必然会触及地方政府的利益。于是，地方政府便会根据自 己的利益对中央政府提出要求，从而引起双方的利益博弈。如果中央政府能够很 好地考虑地方政府的利益要求，就会形成正和博弈。反之，如果中央政府只是强 行要求地方政府去执行政策而不去考虑其具体的利益，便会形成零和博弈的局面。 1 2 第三章地方政府政策执行过程中的利益冲突分析 第三章地方政府政策执行过程中的利益冲突分析 3 1 地方政府政策执行中利益冲突的表现形式 公共政策主要是对社会利益的调控，中央政府在公共政策过程中一般扮演政 策制定主体的角色，而地方政府则负责政策执行。公共政策所涉及的利益直接影 响地方政府执行公共政策的积极性。在地方政府政策执行中，利益冲突的表现形 式主要包括政策执行的主体层面政府间利益冲突、政策执行的主体与对象层面 地方政府与目标利益群体的利益冲突、政策执行主体人格化层面行政人间 的利益冲突。 3 1 1 政策执行的主体层面一政府间利益冲突 3 1 1 1 中央政府与地方政府间的利益冲突 目前中国正处于由传统的计划经济向现代化的社会主义市场经济转型的重要 时期，地方政府的自主权力越来越膨胀，加上经济、文化、社会生活等各种因素 的综合作用使中国地方政府与中央政策的抗衡能力不断加强。研究中国问题的西 方学者认为，“中国中央与省政府之间会进行激烈的互动，所投射的画面乃中央 政府被迫与力量非常强大的地方政府商谈伸1 。巴里诺顿也曾说，“地方总是 以对己有利的方式在执行政策时变通执行中央决策，因此，中国政治体制的一大 特点是存在很强的执行差距”。口5 。当前，中国地方政府在公共政策执行过程中 与中央政府的利益冲突主要表现为以下几个方面。 第一，地方政府执行公共政策时，政策执行不作为。地方政府主观上故意不 遵守公共政策文本对时间、程序、政策目标的要求，对上级要求的执行任务完全 忽略，导致公共政策完全落空。地方政府对政策执行的不作为严重损害公共政策 的严肃性和权威性，甚至影响整个政府的公信力。 第二，地方政府执行公共政策时，发生政策执行的替代。地方政府在执行政 策时，表面上，地方政府仍然在执行公共政策，但公共政策的实质内容却发生了 改变。往往是政策执行主体对政策认识不够深入，从局部利益或自身利益出发， 有意或无意的曲解了公共政策的本意，使政策执行背离了原来的政策目标。因为 电子科技大学硕士学位论文 政策在执行中出现的变异和扭曲会使原有政策问题得不到解决，又引发新的政策 问题，同时替代执行也损害了中央政府的形象，降低了中央政府的威信和政策的 整合力。 第三，地方政府执行公共政策时，只选择有利的政策来执行。在中央下发的 各项政策中，地方政府总是选择有利于地方利益的某项政策执行；在一项中央政 策内容中，截取有利于地方利益的部分执行。地方政府常常是从地方局部利益出 发，在政策执行过程中，选择有利于地方政府的政策，甚至曲解政策。地方政府 在其权限范围内制定一些地方政策，尽管这些政策可能和中央政策相抵触。最终 导致了中央制定的有利于社会全局的相关政策、措施难以在地方落实，中央与地 方在政策领域中形成了层层壁垒。 第四，地方政府执行公共政策时，自主附加一些政策来执行。地方政府因各 种原因在政策执行过程中自主添加一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控 对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。例如，我国在倡导多建经济适用房 以保障大多数人的利益，实现人人有房可住。但是，地方政府在执行这一政策中， 添加一些原政策没有的内容，结果使得经济适用房在整个商品房中的比例占据很 小。这种附加的政策无形中使得政策的执行背离了原政策目标，结果造成了目前 的房价过高，中低收入家庭购房难等问题。 3 1 1 2 地方政府间的利益冲突 在计划经济向市场经济转型时期，地方政府逐渐成为独立的经济实体，公共 政策过程就是一个不断调配资源的过程，地方政府间都在争夺更多资源和权力以 利于本地方政府利益，实现地方利益最大化。在公共政策执行中，地方政府间的 竞争和利益冲突主要表现在两个方面： 第一，项目支持和政策倾斜的竞争。地方政府很清楚要想本地区获得更快的 发展，离不开中央政府的政策倾斜。所以，各地方政府间为了获得中央政府的政 策倾斜和项目支持，他们之间常常