（行政管理专业论文）论食品安全政府监管的完善——基于北京奥运会食品安全监管经验分析.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 食品安全是关系到国计民生的重大问题。我国在基本解决食品数量安全的同 时，食品质量安全日益引起了全社会的广泛关注。食品安全事件的影响已从个体、 家庭向社会扩大，随着全球化的步伐，食品安全问题甚至超越了国界，变成了世界 性问题。 我国近几年来食品安全事件屡屡被新闻媒体曝光，特别是2 0 0 8 年三鹿“毒奶 粉 事件，使得食品安全成为最热的社会问题。在一定程度上出现了消费者信任危 机，不仅影响到了国计民生，甚至影响到我国政府执政形象及国际形象。因此，结 合技术的应用，通过政府管理手段，改善食品安全市场状况具有非常重要的意义。 本文第一部分，首先对相关的理论概念进行了梳理和阐述，介绍了食品安全政 府监管的含义及特点，并通过对公共物品理论和市场失灵理论的分析，阐明了食品 安全政府监管的理论基础，为整篇文章的研究奠定了基础。 第二部分，介绍了北京奥运会食品安全监管的成功经验，这些经验对我国完善 食品安全政府监管有着重要启示作用；并从监管主体、监管制度、监管技术、监管 环境四个方面分析了我国食品安全监管的现状。我国食品安全监管的主体缺乏统一 协调性；监管法律法规及标准体系和认证体系尚不健全；检验检测的机构较少，且 检测手段落后；监管环境目前也存在问题，信息披露机制不完善，消费者的维权积 极性不高。 第三部分，根据奥运会的经验启示，提出了加强我国食品安全政府监管的措施。 首先在机构协调方面应做到统一协调；其次应建立健全相关规则并严格执法；再次 要提供技术支持保障，全面推行h a c c p 技术，完善检验检测体系，导入食品信息可 追踪系统，施行缺陷食品召回；最后建议对食品安全政府监管情况进行评估与事故 问责，构建安全的食品市场。 本文基于全新的监管环境对我国食品安全政府监管进行分析，提出在出台食 品安全法的同时也应梳理和完善相关法律法规以及检验检测标准，并借鉴北京奥 运会食品安全监管的经验，提出了一系列完善食品安全政府监管的建议。 关键词t 食品安全；政府监管：北京奥运会：现状；完善 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t f o o ds a f e t yi sr e l a t e dt ot h en a t i o n se c o n o m ya n dp e o p l e sl i v e l i h o o d o u rc o u n t r y h a sb a s i c a l l yr e s o l v e dt h ep r o b l e mo ff o o ds h o r t a g e ，t h e nf o o dq u a l i t ya n ds a f e t yo ft h e w h o l es o c i e t yh a sa t t r a c t e di n c r e a s i n ga t t e n t i o n 1 1 1 ei m p a c to f f o o ds a f e t yi n c i d e n t sf r o m t h ei n d i v i d u a l ，t h ef a m i l ye x p a n d e dt ot h ec o m m u n i t y , 谢mt h ep a c eo fg l o b a l i z a t i o n , f o o d s e c u r i t yp r o b l e m sa n de v e nb e y o n dn a t i o n a lb o u n d a r i e s ，a n db e c o m eaw o r l d w i d ep r o b l e m i nr e c e n ty e a r s ，c h i n a sf o o ds a f e t yi n c i d e n t sh a sb e e nr e p e a t e d l ye x p o s e db yt h e n e w sm e d i a , i n p a r t i c u l a r , t h e ”p o i s o nm i l kp o w d e r i n c i d e n to fs a n l uc o m p a n y i n2 0 0 8 ， m a k i n gf o o ds e c u r i t yb e c o m et h eh o t t e s ts o c i a li s s u e s t h ei n c i d e n tb r i n gac r i s i so f c o n f i d e n c eo fc o n s u m e r s ，n o to n l ya f f e c t e dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d ，b u te v e na f f e c tt h e i m a g eo fc h i n a sg o v e r n m e n ta n di n t e r n a t i o n a li m a g e t h e r e f o r e ，i ti sg r e a ts i g n i f i c a n c e t oc o m b i n et e c h n o l o g ya n dm a n a g e m e n tt o o lt oi m p r o v et h ef o o ds e c u r i t ys i t u a t i o n o nt h ef i r s tp a r to ft h i sa r t i c l e ，ii n t r o d u c e dt h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c so ff o o d s a f e t y , a n a l y s i st h et h e o r yo fp u b l i cg o o d sa n dt h et h e o r yo fm a r k e tf a i l u r e i ti st h e f o u n d a t i o nf o rt h ew h o l es t u d y i nt h es e c o n dp a r t ，ii n t r o d u c e ds o m es u c c e s s f u lm o n i t o re x p e r i e n c e so ff o o ds a f e t y i nb e i j i n go l y m p i c s t h e nia n a l y s i sc h i n a sf o o ds a f e t yc o n d i t i o nf r o mf o u ra s p e c t s ，a n d p o i n to u t t h a tt h ee x i s t i n gp r o b l e m s t h et h i r dp a r t ，a c c o r d i n gt ot h ee x p e r i e n c eo fb e i ji n go l y m p i c s ，ip r o p o s es o m e m e a s u r e st os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no fc h i n a sf o o ds a f e t y f i r s to fa l l ，i n s t i t u t i o n a l c o o r d i n a t i o ns h o u l db eh a r m o n i z e d ；r u l e ss h o u l db ee s t a b l i s h e dt oi m p r o v ea n ds t r i c t l y e n f o r c et h el a w ；t h e np r o v i d et e c h n i c a ls u p p o r t ；f i n a lr e c o m m e n d a t i o n st og o v e r n m e n t r e g u l a t i o no ff o o ds a f e t ya s s e s s m e n ta n da c c i d e n ta c c o u n t a b i l i t y , b u i l das a f e rf o o dm a r k e t b a s e do nt h en e wr e g u l a t o r ye n v i r o n m e n t ，w h e ne x e c u t i v et h e f o o ds a f e t yl a w ”， w es h o u l da l s op e r f e c tt h er e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n sa n di n s p e c t i o ns t a n d a r d s ，a n d l e a r nf r o mt h eb e i j i n go l y m p i ce x p e r i e n c ei nf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，s u g g e s tas e r i e so f g o v e m m e n tr e g u l a t i o nt oi m p r o v ef o o ds a f e t yr e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ；, g o v e m m e n tr e g u l a t i o a ；b i j i n go l y m p i c s ；s t a t u sq u o ；p e r f e c t i o n 硕士学位论文 m a s t e r + st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：狄是荡 日期：列p 罗年6 月9 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：裂应鹊 日期：2 0 0 7 年6 月f 。日 导师签名，彳棚 日期：叫年f 月f q 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程中的 规定享受相关权益。回童途塞握窒卮进厦；旦坐生；旦二生；旦三生蕴查! 作者签名：佚应璃导师签名- 刀多切 日期：即。，年6 月o 日 日期：多叩年月7 。日 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题的缘起与意义 曼吉 寸日 1 选题缘起 民以食为天，近几年来食品安全事件屡屡被新闻媒体曝光，“吊白块豆腐”、“硫 磺银耳、“工业双氧水开心果、“新型瘦肉精 等事件一次次撞击我们的食品安全 底线之后，“三聚氰胺奶粉 事件又给了我们重重一击。 一方面，频发的食品安全事故打乱了人们饮食生活的正常习惯和秩序，损害了 当事人的身心健康，挫伤了消费者的食品消费欲望，降低了人民的生活水平，影响 了国内需求的空间，造成了巨大的经济损失，更考验着一个政府的行政执法水平， 关乎一国的国际形象；另一方面，2 0 0 8 年北京奥运会食品安全保障工作进展顺利， 奥运会期间，北京市食品办共监控奥运餐桌食品1 6 0 余万份，监控奥运会食品原材 料近5 0 0 0 车次，无一例食品安全异常。在这种背景下，分析我国食品安全监管现 状并总结奥运会食品监管以及国外食品监管的成功经验，对提出完善我国食品安全 监管制度的建议大有裨益。 2 研究意义 食品安全不仅关系到每个人的身体健康，制约着出口贸易和经济发展，而且还 影响着社会安定和政府形象。与过去相比，我国食品卫生状况虽然有了明显改善， 但仍然存在着因致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病的 威胁。为此，必须对如何完善我国食品安全监管的问题进行研究。 ( 1 ) 开展完善食品安全政府监管的研究，有利于促进我国食品安全 衡量食品安全状况的直接指标是食源性疾病( f o o db o r nd i s e a s e ) 的发病率， 凡与摄食有关的一切疾病( 包括传染性和非传染性疾病) 均属食源性病患。据世界 卫生组织( w h o ) 统计，全球每年仅5 岁以下儿童的腹泻病例就达1 5 亿例次，造成 3 0 0 万儿童死亡，其中约7 0 是由于各种致病微生物污染的食品和饮水所致。表1 为我国1 9 9 8 一- 2 0 0 7 年上报卫生部食物中毒报告例数、中毒人数和死亡人数。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 表11 9 9 8 - - 2 0 0 7 年上报卫生部食物中毒报告例数、中毒人数和死亡人数 年份中毒报告例数中毒人数死亡人数 1 9 9 85 55 8 3 68 8 1 9 9 79 74 9 9 9 1 0 3 2 0 0 01 5 06 2 3 71 3 5 2 0 0 11 8 51 5 7 1 51 4 6 2 0 0 21 2 8 7 1 2 7 1 3 8 2 0 0 33 7 91 2 8 7 63 2 3 2 0 0 43 4 71 2 4 6 72 7 4 2 0 0 5 2 5 69 0 2 i2 3 5 2 0 0 65 9 61 8 0 6 31 9 6 2 0 0 75 0 61 3 2 8 02 5 8 根据世界卫生组织( 1 | i h o ) 估计，发达国家食源性疾病的漏报率在9 0 以上，发 展中国家则为9 5 以上。以此推论，我国目前掌握的食物中毒数据仅为我国实际发 生的食源性疾病的“冰山一角 。可见食品安全问题严重威胁着人们的身体健康与 生命安全。 ( 2 ) 食品安全与国内经济的发展也有着紧密的关联。 食物中毒和其他食源性疾病会增加居民的医疗费用，加重财政负担，给受害国 和地区造成严重的经济损失。1 9 9 9 年比利时二嗯英污染事件造成的直接损失达3 5 5 亿欧元，如果加上与此关联的食品工业，损失超过1 0 亿欧元；2 0 0 0 年英国发生疯 牛病问题后，因宰杀“疯牛 造成的损失高达3 0 0 亿美元，欧盟为预防疯牛病蔓延， 至少支出了3 0 亿欧元；美国每年由7 种特定病菌所导致的生产力损失估计在6 5 亿 1 3 3 亿美元之间；我国2 0 0 4 年暴发的禽流感疫情，仅一个月的时间因肉鸡的价格下 降造成的经济损失就达1 - 5 亿元。 ( 二) 文献综述 1 对食品安全问题认识的研究 国内外对食品安全问题的认识经历了一个由侧重食品数量安全( f o o d s e c u r i t y ) 到侧重食品质量安全( f o o ds a f e t y ) 的转变过程。1 9 8 4 年w h o 在题为 张志健：食品安全导论，化学工业出版社2 0 0 8 年版，第2 0 页 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 食品安全在卫生和发展中的作用的文件中，把“食品安全”与“食品卫生”作 为同义语，直到1 9 9 6 年w h o 在加强国家级食品安全性计划指南中，才对食品 安全与食品卫生这两个概念进行了区分，其中食品卫生被解释为“为确保食品安全 性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施 ，食品安全则指“对 食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保 。 我国也经历了这样的认识转变历程，在2 0 0 4 年的中国粮食经济中，多位 专家都将“粮食安全”视为“食品安全 。随着经济的发展以及人们生活水平的提 高，越来越多的学者开始将两者分开，并将研究重点转向食品的质量安全。张文学 在食品安全环境管理一书中对食品与环境之间的关系过程进行分析的基础上， 提出了“食品安全的环境责任”概念。2 0 0 3 年吴泳在从执政为民谈食品安全一 文中将食品安全提到生态安全的层面上，并用生态文明的理论对食品安全进行了探 讨。周应恒等学者从经济学角度对现代食品安全问题进行了多层面的分析，在现 代食品安全与管理一书中对食品安全问题进行了经济学的分析，论证了食品安全 问题是市场失灵的产物。李磊认为食品安全是一个社会性概念，是食品在生产、加 工、储存、分配和制作过程中，确保安全可靠、有益于健康并且适于人类消费的种 种必要条件和措施，保障消费者的健康不受到损害。 2 对食品安全问题发生原因的研究 影响食品安全的因素涉及多个方面和环节，非常复杂，国内外的学者从各自专 业角度出发，对食品安全问题的发生原因进行了探究。陈君石、任丽梅、谢敏和于 永达等认为，影响我国食品安全的主要因素是微生物( 如沙门氏菌) 污染所造成的 食源性疾病，其次是农药、兽药等化学药品的不当使用。柏振忠和王红玲在湖北大 学学报上发表的食品安全的再认识一文中从生产( 农药、兽药、化肥、动植物 激素等的大量使用以及环境污染) 、加工( 不规范的操作及加工过程中的添加物) 、 包装( 包装容器本身的不卫生) 、生产经营者造假等环节对食品安全问题的产生原 因进行了阐述。刘文等学者在食品安全危害与控制一书中认为当前我国消费流 通领域的法律法规体系不完善、食品流通市场规范化及标准化程度不高、食品安全 控制的技术水平和管理水平低，是导致食品安全问题发生的主要原因。徐晓新在中 国食品安全：问题、成因、对策一文中从人民生命安全、市场竞争秩序和人们对 社会安全的预期三个角度分析了中国食品安全问题的突出性，进而从食品流通链条 出发，以信息不对称为理论基础分析了食品安全问题的成因，认为食品安全问题产 生的主要原因在于信息不对称以及加工过程中的质量控制不完善等。陈兴乐在中 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 国公共卫生期刊中发表了篇名为从阜阳奶粉事件分析我国食品安全监管体制 的文章，该文认为政府监管投入成本过高、监管体制与机制不到位、部分监管人员 责任心不强、监管信息不畅、预警机制失灵等是我国食品安全问题频发的原因。 3 对食品安全问题解决对策的研究 2 0 0 4 年f a o 和w h o 在泰国曼谷联合召开的“第二届全球食品安全管理人论坛 上提出通过“建立有效的食品安全系统 来解决食品安全问题，一是加强官方食品 安全监控机构，二是建立食源性疾病的流行病学监测和食品安全快速预警系统。郑 风田用了五个“打架”来形容目前监管体制分散的局面立法打架、机构打架、 管理打架、标准打架、立法与修法打架。认为应通过建立健全食品安全法律法规体 系、监管体系、应急处理机制、标准和检验检测体系、风险评估评价体系、信用体 系、信息检测通报发布网络体系、中介和研究单位的推动等九大体系，以保障食品 市场的安全。对食品安全重点领域，要改变一个部门一竿子管到底的现状，建立起 责任明确、赏罚分明、权责利相一致的监管制度。张永建在食品安全法( 草案) 中，突出明确了风险管理的地位和作用，提出要建立风险评估制度，使食品安全的 管理建立在科学之上，这是一个大的进步和突破，可以使食品安全标准的制订、修 改、清除真正有据可依，并且与国际标准接轨，解决标准分散的问题。徐晓新提出 了包括完善食品安全标准、建立食品安全管理机构、发挥中介组织作用、促进消费 者参与等在内的对策措施。林镝和曲英在中美食品安全管理体制比较研究一文 中提出在实施食品安全管理的过程中，管理体制、管理手段的建立应从食品安全问 题的市场特征出发。程启智和李光德运用新制度经济学的分析方法，深刻揭示了食 品安全卫生社会性规制模式变迁的特征及其优缺点，从新制度经济学的分析方法出 发，提出应尽可能消除信息的非对称性，实现产权的充分界定，建立有效的政府规 制综合体系，强化外部规制资源的作用，对负外部性进行多方规制等措施。风英在 粮食安全与食品安全研究一书中提出应建立惩罚性赔偿制度，使轻率地纵容不 合格食品流入市场者面临倾家荡产的威胁，才能够有效提高食品企业以及经营者的 安全意识。 ( 三) 研究方法、框架和创新之处 1 研究方法 本文将理论分析与实证分析相结合，通过对现存理论的探讨，总结北京奥运会 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 食品安全监管的经验，对如何完善我国政府食品安全监管提出了建议。 2 论文框架 全文的写作思路包括导言在内共分为五个部分： 第一部分为导言，阐述了选择此课题的原因及研究意义，介绍了国内外食品安 全监管研究的成果，并对本文的研究方法和创新之处进行了简要说明； 第二部分为理论概述，对食品安全监管的含义及特点进行了介绍，并阐述了食 品安全政府监管的理论基础； 第三部分介绍了北京奥运会食品安全监管的成功经验； 第四部分分析了我国食品安全政府监管现状，从监管主体、监管制度、监管技 术和监管环境四方面进行分析，找出我国在食品安全监管中存在的主要问题； 第五部分在借鉴北京奥运会食品安全监管及国外先进经验基础上，从机构协 调、规则与执行、技术支持保障、评估与问责等四方面提出了完善我国食品安全监 管模式的构想。 3 创新之处 目前国内学者对我国食品安全监管的研究都是在食品安全法通过之前的制 度环境中进行的，本文在写作过程中，时逢食品安全法发布，我国食品安全监 管机构以及监管体系有新变化，本文基于全新的监管环境对我国食品安全政府监管 进行分析，建议在出台食品安全法的同时也应梳理和完善相关法律法规以及检 验检测标准，并借鉴北京奥运会食品安全监管的经验，提出了一系列完善食品安全 政府监管的建议。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、食品安全政府监管相关理论概述 ( 一) 食品安全政府监管的含义和特点 1 食品安全监管的含义 “食品安全 这一概念是与英文“f o o ds a f e t y ”相对应的。“f o o ds a f e t y 在国内除了被翻译为“食品安全 外，有时候也被译为“食物安全 或“食品健康 安全 ，目前，用“食品安全 一词来表示食品的质量安全，被国内学术界和产业 界普遍接受并广泛应用。 从联合国食物与农业组织的多个研究报告可以看出，“食品安全”是一个弹性 概念，其定义多达2 0 0 种，至今尚无一个明确而统一的定义，究其原因，是因为食 品安全是一个不断发展中的问题，是人类社会在认识自然和改造自然的进程中不断 被挖掘的问题。近几年来，我国国内的大多数研究中采用的食品安全的定义是从世 界卫生组织的文件基础上提出来的一个易于理解和接受的定义，即“食品安全是指 食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费 者急性或慢性毒害或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。我国从 2 0 0 9 年6 月1 日起实施的食品安全法中对食品安全的定义为：“指食品无毒、 无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害 。 “监管一词源自英文r e g u l a t i o n ，在现代英语词典中r e g u l a t i o n 主要有两 层含义：其一，官方的规则或命令：其二，基于规则对某事的控制，包括对某一活 动或某一程序的控制，还有为使钟表、机器等按特定的速度、温度等正常运转而进 行的调节和控制。从词源上看，一般意义上的监管是指某主体为使某事物正常运 转，基于规则，对其进行的控制或调节。 按监管主体的不同，一般意义上的监管可分为政府监管和非政府监管。从经济 学角度看，政府监管是指政府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规制，如价 格限制( 既可以设置“上限 ，也可以设置“下限”) 、数量限制( 对“进入 某产 业部门的生产者的数量进行限制) 或经营许可等等。从行政法角度看，政府监管一 般是指政府行政机构根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段， 对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。从我国监管实践角度分 o 朗文当代英语辞典( 英语版) ，外语教学与研究出版社1 9 9 7 年版，第5 9 6 页。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 析，政府监管是“监督管理 的简称，国家很多监管机构的全名就包括“监督管理 ， 例如国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局等。 总结以上分析，本文认为食品安全政府监管的含义为：政府依据相关的法律法 规，通过对企业及食品的市场准入、对生产加工流通消费等多个环节的直接监督与 管理，来保障消费者的合法权益，保障食品市场的稳定运行。 2 食品安全政府监管的特点 ( 1 ) 法制性：食品安全政府监管是依法行政、依法监督，监督主体依法确立， 监督权力依法授予，监督程序依法进行。 ( 2 ) 强制性：依法对某食品或对某生产企业的监管决定以及执行活动都具有 强制性，生产商及经销商必须配合监管部门的监督活动实施，监管政策一旦被制定， 监管对象只有执行的义务，没有讨价还价的余地。 ( 3 ) 全程性：食品安全政府监管的对象特定，是对食品“从农田到餐桌”全 程监管，每一个环节都有部门分段管理分段负责。 ( 4 ) 普适性：相关的法律法规对所有的食品种类、环节、食品生产销售商都 具有普遍约束力，监管标准也具有普适性。 ( 二) 食品安全政府监管的理论基础 1 公共物品理论 公共物品是指具有消费的非竞争性和收益的非排他性、自然垄断性以及收费困 难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品( p r i v a t eg o o d s ) ，即具有消费 上的竞争性和排他性等特征的物品。公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投 资量大等特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供却难以做到有效 益。因而，一般由政府或其他公共部门提供，而私人物品的效用边界清楚，市场是 提供此类物品的最佳方式。回 食品安全监管具有以上描述的公共物品的特征：首先，它具有消费的非竞争性， 任何一个消费者享受到提高食品安全水平带来的益处，购买到质量好的食品，并不 会影响其他消费者享受同样的好处。其次，它具有收益的非排他性，从技术上讲， 不可能将不愿付款的人排除在提高食品安全水平的收益范围之外，也就是说，每一 个社会成员，即便他不愿意为加强食品质量安全支付任何费用，他也能从中受益， 。肖兴志：政府监管理论与政策，东北财经大学出版社2 0 0 6 年版，第2 页。 。陈振明：公共管理学，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第3 5 页。 7 至少周边的环境变好了，食用的食品质量安全水平普遍提高了。再次，食品的安全 性难以进行收费，为公众提供安全的食品是生产商的义务，消费者除了对食品本身 的使用价值支付费用以外，不会同意支付额外的确保安全的费用。因此，可以把食 品安全监管列入公共物品的范畴。根据萨缪尔森的公共物品学说，市场不能生产充 分而纯粹的公共物品，公共物品应主要由政府提供。这在客观上决定了政府有责任 对食品安全进行有效的监管。 2 市场失灵与政府干预 市场失灵这个概念最早是由弗朗西斯m 巴托在市场失灵的分析一文中 提出来的，所谓的市场失灵就是指依靠市场机制自发运作不能够实现最有效率的资 源配置状况。虽然市场经济的根基在于出售商品和服务，但在某些情况下，市场并 不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对整个社会产生不利影 响的方式进行的。市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，这就需要政府通过 公共政策等手段予以引导、矫正和支持。食品安全市场出现的市场失灵，表现为食 品市场存在外部性问题和信息不对称现象。 ( 1 ) 食品安全市场的外部性 经济学中的外部性是指个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有因此承 担相应的义务和获得相应的回报。根据该行为对外界造成的不同影响分为正外部效 应和负外部效应。外部性现象产生的关键原因在于当事人只会考虑自己个人的边际 收益和边际成本，不会考虑自己给社会造成的影响，不会去计算社会的边际收益和 边际成本。 食品安全市场中的正外部性 当外部效应为正时，某人或某厂商的经济活动给社会上其他人带来好处，但该 人或该厂商却不能获得相应补偿，导致提供外部效应的经济活动总是不能提供的足 够多。正规厂商生产并出售合乎标准的食品，不仅解决了消费者的食用要求，同时 还给消费者带来了食品消费的满足感和食品卫生的安全感，这种正面影响会通过消 费者之间的口碑等途径传递给其他消费者。于是正规厂商的优质产品在消费者心目 中留下了良好的印象，但当消费者不能准确分辨优质产品与劣质产品时，就有可能 根据正规厂商留给他们的印象而实际购买了非正规厂商生产的劣质产品，结果给非 正规厂商带来了收益。 食品安全市场中的负外部性 当外部效应为负时，某人或某厂商的经济活动给社会上其他人带来损害，而该 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 经济活动的实施者却不必为该损失进行赔偿，这种外部效应总是会出现过分的提 供。正规厂商生产的产品原材料都是从正规渠道购入，生产过程中有严格的质量控 制，成本较高，所以反映出来的价格也较高。但是大多数消费者在购买食品之前是 不能确切知道其品质的，在消费选择时往往会选择非正规厂商生产的价格低廉的产 品，这样就造成了正规厂商经济利益上的损失。并且，消费者食用了伪劣产品后会 产生心理上的负面影响，致使其有不安全的食品购买心理，这种感觉也会以口口相 传的方式传递给更多的消费者。消费者会根据伪劣产品在其心目中的感觉印象对市 场上正规产品产生怀疑，就会影响正规厂商优质产品的销售，产生负外部性。外 部性效应直接影响产品的供给，使得市场中能产生正外部性的正规优质产品供应越 来越少，而产生负外部性的伪劣产品供应越来越多。 ( 2 ) 食品安全市场的信息不对称 信息不对称是指交易双方对所交易的对象拥有不对等的信息，交易对象的提供 者往往比另一方掌握有更多更充分的信息。在这种情况下，前者出于追逐利润最大 化的目的往往不提供充足的信息给后者，使后者处于不利的地位，从而导致资源配 置无法达到帕累托最优状态。导致信息不对称形成与存在的主要原因是消费者获取 交易信息的有限性、消费者对商品认知简单化以及信息搜寻成本高昂。 消费者获取交易信息的有限性 在食品安全问题上，食品生产者或销售者对于自己产品的安全性永远比消费者 了解的多。在信息不对称情况下消费者的选择多数情况下还是通过诸如外观色泽等 指标来判断，这就致使一些假冒伪劣产品标榜着“安全食品 来充斥市场，侵蚀着 真正不使用农药的安全食品的市场份额。 消费者对商品认知简单化 选择商品的时候，消费者总希望能找到质与价的平衡点，但市场中每件商品都 附着有大量的信息，大多数消费者心理上都希望信息能够简化，判断某件商品的质 量往往基于几个简化的指标：第一，价格。第二，品牌。第三，商家的可信度。圆 消费者将商品选择的判断标准简化为价格、品牌和商家可信度，增大了机会主 义行为的发生，给了不良商家可乘之机，即当信息不对称时，卖方会借机实施有损 于消费者的“败德行为 ，如制造出售假名牌、凭借信誉以次充好、以假充真等机 会主义行为。 信息搜寻成本高昂 。周应恒、霍丽碉：食品安全问题的经济学思考，南京农业大学学报2 0 0 3 年第3 期 o 肖兴志、宋晶：政府监管理论与政策，东北财经大学出版社2 0 0 6 年版 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 在食品安全问题上，消费者要了解某类食品的质量状况，就必须调查或委托中 介机构进行调查( 如质量检测部门进行检验) ，要花费高昂的成本，这些都构成了 信息搜寻的障碍，一些人在成本与收益的比较后会放弃搜寻相关信息。 2 0 0 1 年诺贝尔经济学奖获得者之一乔治阿克劳夫发展了著名的“柠檬市场 理论来说明市场失灵。因为信息的不对称，现实中低质产品的存在。会使消费者在 无法得到产品质量完全信息的情况下对于任一产品都只愿支付市场中的优质产品 和劣质产品的平均价格。由于消费者愿意支付的价格低于优质产品的出售价格，会 使优质产品最终退出市场，出现“劣币驱逐良币 的现象，最终的极端现象是整个 食品市场充斥着低质量的产品。如( 图1 ) 所示。 食品安全的性质( 信任品特性) l 信息不完全 i 食品安全市场失灵 消费者 l 逆向选择 市场充斥不安全食品危害消费者 图1食品安全市场的信息不完全 当市场上出现市场失灵现象，依靠市场这个“无形的手一无法有效的配置资源 的时候，就需要政府进行宏观调控干预，政府可以通过制定法律法规及公共政策等 手段对食品市场进行引导和矫正，迫使生产商和经销商提供安全的食品。政府的干 预可以弥补市场的不足，并在某种程度上克服市场失灵。 o 辛歆：食品安全问题的政府监管研究，苏州大学硕士学位论文2 0 0 6 年 。周应恒：现代食品安全与管理，经济管理出版社2 0 0 8 年版，第3 6 页 1 0 产 德 生 道 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、北京奥运会食品安全监管的过程与措施 ( 一) 监管过程 2 0 0 8 年北京奥运会举世瞩目，食品安全成为衡量奥运会举办成功与否的重要标 准之一。此次奥运会和残奥会期间餐饮服务的客户群共七类：运动员和随队官员 1 8 1 0 0 人；奥林匹克大家庭贵宾5 9 5 0 人；技术官员2 3 0 0 人：赞助商及客人约1 0 0 0 0 人；注册媒体2 1 6 0 0 人：工作人员2 2 7 5 0 0 人；持票观众7 0 0 万人次。 北京奥运会和残奥会的食品安全保障工作任务繁重、情况复杂：一是规模大， 此次奥运会的参赛人员及观众都达到了空前规模；二是需要多，对食品的供应要求 多层次、多民族、多宗教服务，严格尊重每一个群体的餐饮习俗特点：三是周期长， 餐饮服务的周期不低于6 0 天，每天必须保持2 4 小时持续供应；四是要求高，国际 奥委会对奥运村运动员的餐饮标准和服务要求不仅仅是停留在一般安全上，还要防 止运动员误食含有违禁成分的食品；五是难度大，奥运会期间正值夏季，是食源性 疾病的高发期，食品安全的监控难度大。经过多部门的精心筹备和严格实施，确保 了北京奥运会食品的安全和营养，得到了参赛运动员及国内外媒体的一致好评，展 示了我国政府对食品安全进行有效监管的实力，也为我国完善食品安全政府监管提 供了宝贵经验。 以下是北京奥运食品安全监管情况的相关数据。 8 月7 日川月2 1 日，奥运食品安全保障团队进驻奥运村、媒体村、主新闻中 心、国际广播中心和各竞赛场馆监管人员，共监控供应运动员、随队官员、注册媒 体记者早餐3 8 9 1 7 6 份，午餐5 7 4 0 3 5 份，晚餐4 8 1 5 7 2 份，夜宵1 7 2 0 9 2 份，合计1 6 1 6 8 3 0 份，无一例食品安全事故( 表2 ) 。 8 月7 日- 8 月2 1 日各区县的主竞赛场馆、非竞赛场馆、训练场馆、奥林匹克 大家庭饭店、贵宾饭店、运动员自选酒店、媒体酒店、奥运食品生产企业、基地的 监管人员共发出、接收食品原材料4 8 6 4 批次、4 9 8 7 车次，无一例食品安全事故。回 。罗立：“北京奥运会食品安全保障进展顺利”，h t t p ：w w w , f o o d q s c o m n e w s g n s p z s 0 1 2 0 0 8 8 2 2 i 5 5 2 3 8 0 3 1 h t m 。 l i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 表2 8 月7 _ - 2 1 日监控各场馆专供人群食品安全运行数据 场馆名称早餐( 份)午餐( 份)晚餐( 份)夜宵( 份) 运动员村 8 6 8 5 51 1 9 8 2 61 2 7 4 4 66 6 4 5 8 汇园公寓 1 3 3 0 05 7 6 54 8 7 94 3 3 6 绿色家园6 3 4 7 52 0 6 7 72 1 7 4 3b 5 6 3 主新闻中心2 4 8 6 84 9 7 5 34 1 4 6 i1 4 7 6 4 国际广播中心 1 4 2 6 61 7 2 4 41 2 2 5 36 2 4 5 3 2 个竞赛场馆 1 8 6 4 1 23 6 0 7 7 02 7 3 7 4 57 3 7 4 4 ( 二) 监管措施 1 成立有效监管机构 2 0 0 5 年，“北京奥运会食品安全专家委员会 就已经成立，这是北京奥组委成 立的第一个专家委员会，共1 5 名专家成员组成，其中有一半来自国外。委员会的 主要工作是：为北京奥运食品安全工作提供咨询、建议和指导性意见；指导并参与 制定“2 0 0 8 年北京奥运食品安全行动计划”：指导行动计划的实施；参与奥运会期 间食品安全信息的分析和评估；参与奥运会期间食品安全突发事件的应急处理。 “北京市食品安全委员会是北京最高的食品安全监管部门，由常务尉市长担 任主任，其职能机构是设在市工商局内的“市食品安全协调办公室 ( 简称“食品 办 ) 。在奥运期间，食品办是整个食品安全的指挥枢纽，主要功能是统一领导与协 调农业、工商、卫生、药监等多个“分段监管”的部门。食品办在奥运村中设“奥 运食品安全指挥中心 ，与北京奥组委、奥运安保指挥中心、主要奥运场馆团队联 动，负责统一管理赛时的食品安全，发布食品安全风险预警，对突发食品安全事件 进行应急调度处理。 2 严把4 个关键环节 ( 1 ) 在奥运食用农产品生产领域，建立农产品种植、养殖履历制度，严格控制 5 种高毒高残留农药和违禁兽药、非法饲料添加剂的使用，动物源性食品必须做到 可追溯，全程记载动物出生期、哺乳期、育肥期等的养殖、用药、防疫、饲料使用 和检测信息。 ( 2 ) 在奥运食品生产加工领域，严格落实原辅材料把关、成品出厂检验等重点 1 2 环节监管，严格控制食品添加剂的使用，确保食品批批检验，严格准出。 ( 3 ) 在奥运食品运输、物流配送环节，运用奥运食品安全监控和追溯系统，将 所有运输车辆型号、牌号、驾驶员姓名、健康证逐一备案，运用g p s 定位系统、r f i d 电子签封系统和温度传感装置实时监控食品运输车辆的行驶轨迹、车门开启状况及 车厢内的食品温度，确保运输途中食品的安全。 ( 4 ) 在奥运食品餐饮服务环节，对送餐和现场加工操作人员进行全面的岗前培 训，建立奥运餐谱和原材料备案制度、食品留样制度，建立并严格落实h a c c p ( 危 害分析与关键控制点) 制度，坚持做到原材料进货全程追溯、食物烹调烧熟煮透、 餐具消毒规范彻底、冷荤加工“五专 、餐厨垃圾无害化处理。 3 采取8 项全新技术 ( 1 ) 以国家标准为基础，参考国际标准并结合保障运动员食品安全的特殊需求， 制定、修订了1 5 项奥运会食品安全技术规范，涉及奥运食品生产、包装、储运、 标识、动物源性食品药品使用等领域； ( 2 ) 以国家标准的形式颁布了动物源性食品中8 受体激动剂、合成类固醇、 糖皮质激素等3 大类2 0 种违禁物质的检测方法； ( 3 ) 启用移动实验室，对运动员村、竞赛场馆提供奥运食品快速现场检测，以 满足突发事件快速处理的需要； ( 4 ) 针对可能人为故意投放在食品中的2 0 余种毒物和其他4 0 余种有害物质， 配备了便携式快速检测箱，提升现场毒物甄别处置能力； ( 5 ) 构建了奥运食品应急反应毒物数据库； ( 6 ) 全面启用奥运食品安全监控和追溯系统； ( 7 ) 为2 1 8 辆奥运食品运输车辆安装g p s 实时监控和温度实时记录装置，严密 监控运输途中的食品安全： ( 8 ) 成立奥运期间食品安全专家组，随时为奥运食品安全工作提供技术咨询和 保障。 4 执行4 项保障措施 ( 1 ) 北京市从2 0 0 5 年起开始全面实施奥运食品安全行动纲要，提升了首都 食品安全的总体水平。行动纲要确立了北京奥运会食品安全保障的指导思想， 公布了奥运期间食品安全的主要任务和措施，并在全面提升本市食品安全管理总体 水平的基础上，针对奥运会的特殊需求，制定了奥运食品安全保障计划； ( 2 ) 2 0 0 8 年1 月1 日起开始实施北京市食品安全条例，这是全国各省市范 围内第一部食品安全的地方法规，条例强化了食品生产经营者和市场开办方作 为第一责任人的主体责任，为确保奥运食品安全提供了重要保障； ( 3 ) 加强了对餐饮业的规范和管理，严格检查餐饮单位食品加工环境、设施的 卫生状况，规范进货渠道和加工操作行为，整体提升餐饮企业的规范化管理水平， 2 6 家奥运送餐单位、1 1 9 家奥运签约饭店全部达到食品卫生监督量化分级管理a 级 标准； ( 4 ) 持续加大对奥运场馆、签约饭店周边、比赛途经路线以及城乡结合部、农 村地区、旅游景区、繁华街区、交通枢纽等地区的重点监督和治理，打击非法食品 生产经营行为。 。 一盒奥运冷鲜肉的自白。 作为奥运会指定的冷鲜肉，我的“来龙去脉”格外引人注目自从在生产线上 被包装好后，我和其他的兄弟姐妹都会被打上一个条形码，还被贴上一枚带芯片的 电子标签r f i d 标签，于是我拥有了属于自己的电子身份证有了条形码和电子身 份证，我的一举