地下水监督管理实现立法新突破.doc

地下水监督管理实现立法新突破 解读陕西省实施中华人民共和国水法办法摘要：陕西省实施中华人民共和国水法办法于2006年8月4日经陕西省第十届人大常委会第26次会议审议通过，并于2006年10月1日起开始实施。本办法共九章五十八条，主要包括水资源规划、水资源开发利用、水资源和水域的保护、水资源配置、水资源节约使用、水事纠纷的处理与执法监督检查、法律责任等内容。本文针对我省地下水监督管理工作在该实施办法中出现的立法新突破，做以重点解读，并就今后在地下水监督管理方面如何依法行政，依法监管提出自己的见解和观点。主题词：地下水 监督管理 立法 解读正文：陕西省实施中华人民共和国水法办法（以下简称实施水法办法）经陕西省第十届人大常委会第26次会议审议通过，并于2006年10月1日起开始实施。本办法共九章，五十八条，其中涉及地下水资源管理内容12条，包括地下取水工程施工监督管理、地下水监测与管理、开展地下水功能区划、地下水超采区管理、地下水资源评价及地下水资源保护等方面的内容，并规定了对违法进行钻井施工的处罚措施，实现了我省地下水监督管理立法新突破。 实施水法办法结合我省地下水资源分布、地下水资源开发利用的现状和地下水资源在我省国民经济和社会可持续发展中的作用与地位，具有很强的针对性、可操作性和科学性，而且比较全面，涵盖性较高。其中规定，都是适应可持续发展战略和社会主义市场经济体制的必然要求的，既符合新水法要求的精神，又具有我省在水资源管理上的特色，树立了地下水管理立法上的新的里程碑，充分反映了各级尤其是省厅领导对搞好地下水资源管理工作的高度重视。因此说，实施水法办法体现了新时期我省依法治水的新思路，具有鲜明的时代特征。以下就针对实施水法办法中，地下水监督管理的相关立法规定作以浅要解读，敬请指正。1、加强地下水管理立法的重要性和必要性地下水是我省水资源的重要组成部分，自上世纪90年代末至今，地下水的年均实际供水量已占各类水利工程年均总供水量的44%左右，在保障我省工农业生产、提高城乡人民生活水平、促进我省经济社会的可持续发展中发挥着十分重要的作用。2005年，渭南市各类水利工程总供水量12.366亿m3，其中地表水6.996亿m3，地下水5.348亿m3，雨水0.022亿m3，地下水的年均实际供水量已占各类水利工程年均总供水量的43%，接近全省平均水平，而富平县、韩城市、潼关、化县、华阴市则均超过了50%，分别为63.5%、60.4%、51.1%、63.8%、74.0%。做为地下水资源开发利用的大省，长期以来，对地下水的依赖程度较高，在关中盆地沿渭河分布重点城市、纯井灌区、渠井双灌区，地下水的超采较为严重。较为突出的是西安、咸阳、宝鸡、渭南等大中城市，由于长期过量开采地下水或开采层位与空间布局不合理，诱发了区域地下水位下降漏斗区、地面沉降、地裂缝等生态环境问题。目前，西安、咸阳、宝鸡、渭南等大中城市，已出现地下水超采区达12处，超采区面积595km2；渭南市地下水超采区2处，超采区面积29.23km2，年均地下水超采量390.05万m3。其中杜桥严重超采区（限采区），面积7.30km2，年均地下水超采量222.23万m3；渭南市城市超采区，面积29.23km2，年均地下水超采量167.82万m3。西安市地面沉降中心的累计沉降量超过2m。地面沉降和地裂缝灾害不仅导致防洪标准降低、洪涝灾害加重、地下管线破坏及地面建筑破裂乃至倒塌等现象，还直接危及到人民群众的生命财产安全，也严重制约了关中经济带区域可持续发展和供水安全。近年来，在陕北榆林能源重化工基地建设过程中，也出现盲目扩大开采地下水的势头，榆林北部风沙滩区地下水位持续下降，沙漠植被不断减少，煤炭采空区出现地面塌陷等等，沙漠区本来就十分脆弱的生态正面临着严峻考验。地下水资源开发利用中存在的上述问题，已严重影响到我省水资源可持续利用和经济社会可持续发展，解决地下水资源开发利用活动中存在的问题，必须全面加强对地下水资源开发利用活动的管理。我省地下水资源广泛分布于全省广大的平原区、山区的河谷川道区和黄土高原地区，开发利用地下水资源的地下取水工程具有单个工程规模小、相对隐蔽和分散、数量多而又分布广等特点，地下水开发利用活动遍及全省城乡，开展地下水资源管理工作是一项面向全社会的、具有很强政策性的工作。特别是随着我省经济社会的发展和水资源条件的不断变化，给水资源管理工作提出了新的任务与要求。做为地下水资源开发利用的大省,长期以来，没有专门的地下水管理法规。而我省已有的水资源管理法规和办法，由于受立法认识和立法条件的限制，其中涉及地下水资源管理的法律规定过于笼统，难以操作，给开展地下取水工程管理和监督工作带来一定的困难。一段时间以来，我省主要以陕西省地下水开发经营市场管理办法、陕西省机井施工单位资质管理办法和陕西省机井监理工作暂行规定等规范性文件开展地下水管理工作，管理工作无法可依，缺乏管理的尚方宝剑。而2004年中华人民共和国行政许可法颁布以后，有关制度办法与法律相悖，管理工作更是举步维艰。由于目前地下水管理存在法规制度不健全、执法主体不明确、管理工作相对滞后等问题，全省各地出现的地下水盲目滥采的行为不能及时遏止，致使对因地下水超采出现的地面沉降、地裂缝和地下水位持续下降、机井施工市场秩序混乱、机井工程与地下水监测设施保护和水事纠纷案件处理等问题，长期以来不能得到很好的解决。与此同时，由于缺乏对违法行为进行处罚的措施，不能对违法行为实施有效的打击，给执法工作造成了一定的困难，已经不能适应新形势的需要。对水环境、水生态和我省国民经济及社会发展带来一定的影响，制定地下水资源开发利用的法律制度，加强地下取水工程管理和监督工作，就显得尤为必要和迫切，具有一定现实意义。2、地下水监督管理立法于实施水法办法的出台背景中华人民共和国水法是1988年制定的，限于当时的立法条件，原水法在实施中存在不少争议，2002年全国人大常委会最终通过了对原水法的修订案，修订后的新水法自2002年10月1日起施行。新水法是水资源开发利用管理的根本大法，指导全国的水资源管理工作，各省又根据需要从本省实际出发，作出符合本省实际，更具操作性的规定。于此，省水利厅在2005年根据我省水资源开发利用与管理的实际，提出了我省实施水法办法主要研究和解决十四个方面的问题,其中直接涉及地下水管理方面就有四个方面的问题，并将办法列入2006年立法计划。2006年经过省政府法制办、省政府常务会议和省人大法工委多次修改论证，和审议，历时3年完成的实施水法办法于2006年8月4日经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第26次会议审议通过，已于2006年10月1日起开始施行。由于1998年国务院政府部门“三定方案”把地下水管理的行政职能划到水利部，但时止今日，尚没有出台完整的地下水管理法规，水利部到2006年才把地下水管理条例作为立法调研项目。在无上位法的情况下，地方要出台专门的地下水管理法规制度就有一定的困难。因此，我省出台实施水法办法，这为我们加强地下水管理立法提供了很好的机遇。省水利厅在起草修改过程中，对加强地下水管理工作非常重视，省、市两级地下水管理部门克服各种困难，为地下水管理方面的规定纳入相应条款，主要开展了以下四方面的工作。第一，加强与省厅、省政府法制办、省人大法工委的联系，及时了结汇报有关情况；第二，认真撰写有关说明、情况反映等汇报材料，积极提供各种证明、规范、办法、制度，为争取立法提供各种依据。第三，积极参加法律制定部门开展的审查会议，针对我省地下水资源开发利用实际和存在的突出问题，阐述加强地下水管理立法、制订有关规定的必要性和紧迫性，引起广泛的关注和重视。第四为增强法规的可操作性，调动基层单位的积极性，发动各市地下水管理机构，集思广益，出谋划策，征求对地下水条款的内容、意见，共同讨论修改，力求符合实际，切实可行，满足我省地下水管理工作的需要。3、实施水法办法实现地下水管理新突破实施水法办法充分考虑了陕西省地下水资源紧缺与浪费、污染严重并存的现状，充分考虑了地下水资源管理中存在的各类问题，突出了对地下水资源的节约、保护和优化配置，加强了对水事违法行为的检查和监督。 办法共九章五十八条，主要实现了地下水管理在以下五个方面的较大突破。 突破一、明确了地下水管理机构行使水资源管理与监督的权限职责。办法第四条第四款规定：省、设区的市人民政府水行政主管部门可以委托所属地下水管理机构，负责本行政区域内地下取水工程的管理和监督工作。突破二、开凿机井也要经过审查批准。办法第二十七条规定：县级以上水行政主管部门应当按照取水许可管理权限和程序，对取用地下水的机井施工进行管理和监督。开凿机井取用地下水的单位或者个人，应当委托具有相应资质的施工单位，按照水行政主管部门批准的井点布局、取水层位施工，并向县级以上水行政主管部门提交钻井方案，接受监督检查。机井工程竣工后，机井使用单位应当将钻井工程的有关技术资料报水行政主管部门备案。突破三、定期开展地下水评价。办法第二十五条规定：县级以上水行政主管部门应当会同国土资源等有关部门定期开展区域地下水评价。根据地下水评价结果、供水水源情况划定地下水禁止开采区或者限制开采区，报省人民政府批准后公布。突破四、进一步明确了正确处理开采矿藏和建设地下工程与地下水保护的关系。办法第二十八条规定：开采矿藏或者建设地下工程的环境影响评价文件中应当包括对地下水影响评价的内容。因开采矿藏或者地下工程建设，导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，当地人民政府应当责令采矿单位或者建设单位采取补救措施；给他人生活和生产造成损失的，采矿单位或者建设单位应当依法给予补偿。突破五、赋予了地下水监督管理方面的处罚权限。办法第五十三条规定：违反本办法第二十七条第二款规定，不向水行政主管部门提交钻井方案或钻井工程竣工后拒不报送有关技术资料的，由县级以上水行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，处一千元以上五千元以下罚款。4、深刻领会实施水法办法的内涵我省出台的实施水法办法共九章，五十八条，其中涉及地下水资源管理内容12条，包括地下取水工程施工监督管理、地下水监测与管理、开展地下水功能区划、地下水超采区管理、地下水资源评价及地下水资源保护等方面的内容，并规定了对违法进行钻井施工的处罚措施。归纳起来主要有以下几个方面：一是强化了对加强地下取水工程的监督管理工作，规定了省、设区的市人民政府水行政主管部门可以委托所属地下水管理机构，负责本行政区域内地下取水工程的管理和监督工作。通过明确地下水管理机构的法律地位，有利于各级地下水管理机构发挥地下水业务方面的优势，很好的履行工作职责；二是加强机井施工管理，实行钻井方案审查备案和钻井工程资料报送制度，有利于加强对机井施工的监管，提高成井质量，维护机井取水秩序，促进实现地下水的合理开发利用，确保了取水许可制度的顺利实施；三是加强了对地下水超采区的管理。要求各级水行政主管部门在定期开展地下水资源评价的基础上，划定地下水禁止开采区和地下水限制开采区。根据陕西省重要城市地下水超采区划定及保护方案成果，已确定了四类地下水禁止开采区和三类地下水限制开采区，有利于有效约束地下水开采行为，促进遭受破坏的水环境得到及时的修复与治理；四是加强了矿藏开采中的地下水保护措施。明确了采矿单位或建设单位在开采矿藏或者建设地下水工程中开展地下水环境修复治理与向受损对象提供补偿的责任，有利于避免地质灾害的进一步发生，促进已遭破坏的环境得到及时的修复与治理，依法保护了地下水资源以及有关当事人的合法权益；五是强化了地下水管理各项工作。为了实现水资源可持续利用的目标，依法遏制过度开发地下水资源、污染地下水水质及破坏水环境的行为，要求各级水行政主管部门科学编制地下水功能区划，确定地下水的合理水位，开展地下水动态监测，及时报告辖区内出现的区域地下水位下降等水环境问题，这对我们开展地下水动态实时监测、加快监测资料的成果转化、提高监测成果质量水平提出了更高的要求；六是为了加强对违反凿井施工行为的打击力度，规定了相应的处罚条款，增强了法规实施的操作性，有利于督促机井施工单位严格遵守机井施工管理制度，