（行政管理专业论文）公共危机的多元共治研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：二弛 日 期：立蝴 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：蚺导师签名 日 期： ( 三) 寻求政府与社会的契合5 0 五、结语5 3 参考文献5 5 致诱 5 8 攻读硕士学位期间发表的论文5 9 s e c o n ds e c t i o n ，f r o mt h es t a r tw i t hs o n g h u ar i v e rw a t e rp o l l u t i o n 12 s e c o n dc h a p t e r ，g o v e r n a n c et h e o r y ：a n a l y s i so f t h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r k 1 6 f i r s ts e c t i o n ，m e a n i n go fg o v e r n a n c e 16 s e c o n ds e c t i o n ，f r o mm a n a g e m e n tt og o v e r n a n c e ：n e w d e v e l o p m e n to ft h e t h e o r yo f c r i s i sg o v e r n a n c e 18 t h i r dc h a p t e r ，c r i s i sg o v e m a n c e ：p r o c e s so fp o l y g o v e m a n c eo fg o v e m m e n ta n d s o c i a lo r g a n i z a t i o n s 2 3 f i r s ts e c t i o n ，a n a l y s i so ft h er o l eo f g o v e r n m e n ti nc r i s i sg o v e m a n c e 2 3 s e c o n ds e c t i o n ，a n a l y s i so fs o c i a lf o r c e si nt h eb o d yo fc r i s i sg o v e m a n c e 2 6 f o u r t hc h a p t e r c o n s t r u c t i o no f p u b l i cc r i s i si nt h ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m 3 9 f i r s t s e c t i o n ，c o l l a b o r a t i o n b e t w e e n g o v e r n m e n t a n d n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s 3 9 s e c o n ds e c t i o n ，c o l l a b o r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h em e d i a 4 5 t h i r ds e c t i o n ，f i tf o rg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y 5 0 c o n c l u s i o n 5 3 r e f e r e n c e s 5 5 e x p r e s s e st h a n k s 5 8 p a p e r sp u b l i s h e dd u r i n gg r a d u a t e 5 9 中文摘要 公共危机事件是当今世界各国普遍面临的问题，现阶段我国正处在经济转轨 和社会转型时期，诸多不稳定因素的存在导致一系列社会问题逐渐显露。这些问 题已成为我国公共危机爆发的潜在诱因，一些突发事件有可能引发地区性甚至全 国性的公共危机。如何有效应对这些公共危机，将直接关系到政府在公民心目中 的权威地位和良好形象，影响着我国的政治稳定和经济发展，如何构建我国政府 公共危机治理体系，是一个值得我们深入探讨的课题。基于治理理论的分析框架， 公共危机治理的关键是要打破传统的、半封闭式的管理模式，构建一种具有广泛 包容性的治理模式，治理的主体不仅限于政府，还包括非政府组织、媒体、公众 等社会力量。应对公共危机，不仅要充分发挥政府管理的主体性，还要充分发挥 。非政府组织、媒体等社会力量的作用，构建政府与社会多元共治的危机治理模式。 本文共分为五个部分。在绪论中，阐述了论文选题的背景和意义，介绍了国 内外的研究状况以及论文的分析架构及研究方法。正文第一部分论述问题的提 出，对公共危机治理的相关概念进行了界定，把握了“公共危机 、“公共危机 管理”、“公共危机治理”的基本内涵；以松花江水污染事件为例，引出政府在 危机治理中存在的一系列问题，提出政府究竟应该起什么样的作用，承担什么样 的角色? 作为社会力量，非政府组织、媒体又应该发挥什么样的作用? 单纯依靠 政府能不能有效地解决公共危机? 第二部分对危机治理的理论框架治理理论进行了论述，通过对治理理论 的内涵、价值性与适用性分析，为下文的公共危机多元共治的论述提供有力的理 论支撑，并通过“政府中心论”的缺憾以及危机应对理论与实践的需要两方面来 阐述由管理走向治理是危机治理理论的新发展。 第三部分通过对危机治理中政府角色及社会力量的分析来论述危机治理，得 出危机治理是政府与社会组织的共治过程。政府是危机治理的主导，但是单一的 政府主导无法实现危机的有效治理，还需要非政府组织、社会公众、媒体等社会 力量的参与。 第四部分论述公共危机治理中政府与社会间协作机制的构建，主要通过对政 府与非政府组织间的协作以及政府与媒体间的协作来阐述危机治理中的政府与 社会的协调共治。 最后提出，现实情况下任何一方力量、采取单一的措施都不可能使危机的治 理更加有效、可行，无论过去还是未来，一个多元参与的治理路径都是一个可行 的选择，强调多元行为主体共同承担责任，加强政府与社会的协作，构建政府与 社会共治的危机治理模式。 关键词：公共危机；危机治理；政府；非政府组织；媒体 p u b l i cc r i s i se v e n t s s t a g e ，o u rc o u n t r yi si n m a n yu n s t a b l ef a c t o rl e d h a sb e c o m el a t e n tc a u s e r e g i o n a la n d ，i n d e e d ，an a t i o n a lp u b l i cc r i s i s h o wt oe f f e c t i v e l ya d d r e s st h e s ep u b l i c c r i s e sw i l lb ed i r e c t l yr e l a t e dt ot h eg o v e m m e n t a u t h o r i t yi nt h ee y e so ft h es t a t u so f c i t i z e n sa n dg o o di m a g e ，a n di m p a c t i n go no u rp o l i t i c a l s t a b i l i t ya n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t b a s e do na n a l y t i c a lf r a m e w o r ko fg o v e r n a n c et h e o r y , t h ek e yt op u b l i c c r i s i sg o v e r n a n c ei sb r e a k i n gt h et r a d i t i o n a l ，s e m i c l o s e dm a n a g e m e n tm o d e li sp u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n t c o n s t r u c t i n g ab r o a da n di n c l u s i v e g o v e r n a n c e m o d e l g o v e r n a n c ei sn o tl i m i t e dt ot h em a i nb o d yo ft h eg o v e r n m e n t a l s o i n c l u d i n g n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，t h em e d i a ，t h ep u b li ca n do t h e rs o c i a lf o r c e s r e s p o n s et oc r i s i s ，n o to n l yt h eg o v e r n m e n tm a n a g e dt og i v ef u l lp l a ys u b je c t i v i t y , b u ta l s ot h ef u l lr o l eo fn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，t h er o l eo ft h em e d i aa n d o t h e rs o c i a lf o r c e s ，a n dc o n s t r u c t i o np o l y o fg o v e r n a n c em o d eo fg o v e r n m e n ta n d s o c i e t y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s i nt h ei n t r o d u c t i o n ，t h ep a p e rd e s c r i b e dt h e b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ，p r e s e n t e dp a p e r sa th o m ea n da b r o a do ft h e s i t u a t i o na n dt h ea n a l y t i c a lf r a m e w o r ka n dr e s e a r c hm e t h o d s t h ef i r s tp a r td i s c u s s e s t h ei s s u e sr a i s e d ，o nt h er e l a t e dc o n c e p t so fc r i s i sg o v e r n a n c e ，h a sd e f i n e dt h eg r a s po f t h e ”p u b l i cc r i s i s ，”c r i s i sm a n a g e m e n t ”，”p u b l i cc r i s i so fg o v e r n a n c e ”o ft h eb a s i c c o n t e n t s o n g h u ar i v e rw a t e rp o l l u t i o ni n c i d e n t ，f o re x a m p l e ，l e a d st h eg o v e r n m e n ti n c r i s i sg o v e r n a n c ei nas e r i e so fp r o b l e m s ，t h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dp l a ye x a c t l y w h a tr o l e ，b e a ra n yk i n do fr o l e ? a sas o c i a lf o r c e ，w h a tr o l et h em e d i as h o u l dp l a y ? c a nn o ts i m p l y r e l yo nt h eg o v e r n m e n tt oe f f e c t i v e l ya d d r e s st h ep u b l i cc r i s i s ? t h es e c o n dp a r t ，t h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko fc r i s i sg o v e m a n c e g o v e r n a n c e t h e o r yw e r ed i s c u s s e db yt h em e a n i n go fg o v e r n a n c et h e o r y ，t h ev a l u ea n d a p p l i c a b i l i t ya n a l y s i s ，f o rt h ef o l l o w i n gp u b l i cd i s c u s s i o no ft h ec r i s i so fp l u r a l i s m p r o v i d es t r o n gt h e o r e t i c a ls u p p o r t ，a n dt h r o u g ht h e ”c e n t e ro fg o v e r n m e n t ，”t h e d e f e c t sa n dt h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fc r i s i sr e s p o n s eb o t ht oe x p l a i nt h en e e df r o m m a n a g e m e n tt og o v e r n a n c eb yt h ec r i s i so fg o v e r n a n c et h e o r yi san e wd e v e l o p m e n t t h et h i r dp a r to ft h ec r i s i so ng o v e r n m e n tf o r c e sa n ds o c i a lf o r c e st od i s c u s st h e c r i s i so fg o v e r n a n c e ，n a m e l yg o v e m m e n ta n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n sw e r e p o l i t i c a l p r o c e s s t h eg o v e r n m e n ti sl e a d i n gt h ec r i s i sg o v e r n a n c e ，b u tas i n g l eg o v e m m e n t 1 e d t oc a nn o ta c h i e v et h ee f f e c t i v em a n a g e m e n to ft h ec r i s i s ，a l s on o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s ，t h ep u b l i c ，t h em e d i aa n do t h e rs o c i a lf o r c e sn e e dt op a r t i c i p a t e t h ef o u r t h p a r td i s c u s s e st h ep u b l i cc r i s i so fg o v e m a n c em e c h a n i s mf o r c o l l a b o r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h es o c i a l c o n s t r u c t i o n ，p r i m a r i l yt h r o u g h g o v e r n m e n ta n dn o n 。g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nt h ec o l l a b o r a t i o na n dc o o p e r a t i o n b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h em e d i at o e x p l a i nt h ec r i s i sm a n a g e m e n ti nt h e c o o r d i n a t i o no fg o v e r n m e n ta n ds o c i e t yg o v e r n a n c e tl n a ll y ，a tp r e s e n t ，a n ys i n g l em e a s u r et a k e nb ya n y p a r t yc a nn o tm a k ec r i s i s m a n a g e m e n tm o f ee f f e c t i v ea n dm o r ef e a s i b l e ，r e g a r d l e s so fp a s to rf u t u r e ，t o p a r t i c i p a t ei nt h em a n a g e m e n to fam u l t i p a t hi sav i a b l eo p t i o n i t sa b o u td i s c u s s i n g t h a tp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t e m p h a s i z e ss h a r e dr e s p o n s i b i l i t yo fm u l t i p l ea c t o r s t o s t r e n g t h e nt h ec o l l a b o r a t i o nb e t w e e nt h eg o v e m m e n ta n dt h ec o m m u n i t yt ob u i l dt h e g o v e r n m e n ta n ds o c i e t yr u l e db yac r i s i sm a n a g e m e n tm o d e l k e yw o r d s ：p u b l i cc r i s i s ；c r i s i s g o v e r n a n c e ；g o v e r n m e n t ；n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s ；m e d i a 球气候、生态环境的变化，而引发公共安全、卫生、交通、能源、市政等方面 的危机事件。公共危机直接影响“人的安全 、“社会安全”、“国家安全”乃至 “全球安全”，关联着公民的生存权利、社会的公共秩序、国家的公共权力和国 际社会的外交格局。公共危机是任何社会要面对的首要问题，最大限度地降低 各类悲剧发生的可能性，更是任何政府所要面对的首要任务。人类的不同历史 阶段因生产力水平的不同存在着不同的公共危机应对模式，世界不同的国家因 其治理模式不同也有着不同的公共危机治理方式。 面对同益增多并造成巨大危害的公共危机事件，“政府应该承担什么样的 角色? 其他我们所谓的私人的或民间的社会机构的作用又是什么? 谁应该对 谁做哪些事情? 在特定的时空条件下，何为社会责任在这些强大而又截然不同的 行动者之间的最佳配置，哪些事情交给自发组织起来的志愿团体或者市场来做 最为妥当? 政府应该做什么? 。为了消除危机造成的损害，保护人民的生命和 财产安全，公共危机的治理不仅成为国际社会关注的焦点，也成为公共管理理 论和实务界越来越重视的一个领域。在传统经济学理论中，市场有效处理私益 物品，国家或政府提供公益物品和服务，公共危机的治理毫无疑问地被列入公 共服务的行列。相应地，公益产品的生产和提供者就应该是国家或政府。在公 共危机治理中，不能单纯的把其看作纯粹的公共服务，只能依靠政府制定的相 应措施来进行治理。非政府组织、公民个人以及媒体都具有不可忽视的作用。 由于如何处理好社会公共危机事件将直接关系到政府在公民心目中的权威地位 和良好形象，影响着我国的政治稳定和经济发展，所以这一问题的研究具有重 要的现实意义。文章论述“公共危机的多元共治研究”，其旨意币是想考察和探 求有助于建构“好政府，好社会 治理模式的有效途径。 ( 二) 国内外的研究状况 o 【荚】e s 萨轧斯： ，新华出版社2 0 0 4 年版，第4 页。 周晓丽：公共危机的复合治理 ，中共长春市委党校学报，2 0 0 6 年第6 期。 8 山东人学硕i ：学位论文 政府和社会采取特殊的措施加以应对的紧急事件或紧急状态。本人也比较倾向 于这种看法。在汉语中，公共主要强调了多数人共同使用或公用。所以，公共危 机是指威胁到社会公共或共同的利益，要求政府以及社会其他主体迅速采取措施 加以应对的紧急情况或状态。我认为，公共危机的内涵至少有以下几个要素：一 是公共性，没有影响到公共领域的危机不是公共危机；二是突发性或紧迫性，大 部分公共危机都是突然发生的，虽然危机的因素有一个积累的过程，但它们往往 没有被人们发现，或者没有引起人们的重视，因此给人的感觉是突然发生的，而 所有的公共危机都具有紧迫性，公共危机具有扩散性，不及时处理后果就不堪设 想；三是公共危机具有危害性和破坏性，处理不当就会演变成巨大灾难。当然， 公共危机既是危险，也是转机。这正是我们要进行公共危机治理的原因。 因为危机与紧急事件、灾难等概念有着交叉使用和相互替代的关系，所以， 危机管理与紧急事件管理( 简称为应急管理) 和灾难管理，在没有作特别说明的情 况下，将视为同一概念。危机管理与公共危机管理也作为同一个概念来对待。 危机不仅对人类的生命、财产安全和环境形成极大的威胁，产生巨大的损失， 此外，还会给人的感情方面造成巨大影响。汤普森( t h o m p s o n ) 认为，危机和灾难 等会使人产生诸如恐惧、失控、愤怒、没有稳定感和安全感、不确定性和焦虑等 感觉。因此一些公共危机，比如地震、洪水或者高致命传染性疾病等的影响， 远远超过一个私人组织的承受能力和应对能力。所以，政府等公共部门对于应对 公共危机有着天然的、不可推卸的责任。对危机进行管理的主要目的是通过实施 既定的预防方案或者成形的步骤，确保危机事件给组织带来的实际或者潜在的负 面作用，最大限度地控制或者减轻。 司格乐( c i g l e r ) 认为，应急管理，是一个完善政策和实施计划的过程，目的 是为了使人们的生命和财产避免自然和人为危险的风险或应对这种风险。 为了 减轻自然危险或者人为危险对人类生命和财产形成的威胁，公共政策的决策者们 一 一直致力于积极参与危机管理过程。 皮克特和布劳克( p i c k e t t & b l o c k ) 认为应急管理的目的就是对危机做协调 m 张成福：公麸危机管理：伞面整合的模j = i ：j 中国的战略选择，载中国行政管理2 0 0 3 年第7 期。 转i j i 臼t h o m p s o n ，r o s e m a r ya c r i s i si n t e r v e n t i o na n dc r i s i sm a n a g e m e n t ：s t r a t e g i e st h a tw o r k i ns c h o o l sa n dc o m m u n i t i e s m n e wy o r ka n dh o v e ：b r u n n e r r o u t l e d g e 。2 0 0 4 ：l l 1 2 口转i j l 自c i g l e r ，b e v e r l ya e m e r g e n c ya n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 【g 】m i c h a e lt c h a r l e s a n dj o h nc h o o nk k i r r lc r i s i sm a n a g e m e n t ：ac a s e b o o k s p r i n gf i e l d ，i l - c h a r l e sc t h o m a sp u b ii s h e r 。 1 9 9 8 ：5 一1 9 9 山东火学硕上学位论文 统一反应，包括预防或缩小可能的威胁，当不能防止的时候能够快速有效地反应； 尽可能快地恢复常态。张成福认为，危机管理是一种有组织、有计划、持续动 念的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一 系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。危机管理的重点在于：危 机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与 重建；持续不断的学习与创新。 罗森塞尔和寇自明( r o s e n t h a la n dk o u z m i n ) 说道：“危机管理的理论和实 践渐次接受了一个更广泛和更复杂的视角。危机不再看作是有着清晰起点和终点 的事件，危机是一个过程，不仅足为了获得危机后的危机或者灾难后的灾 难的感觉，而且冈为理论和实践都呈现出一个增长的意识，那就是，危机应该 放在更长的时间范围内来被认识和管理”。 危机治理最早用于企业生产经营活动，此后逐渐应用于社会生活的各个领 域。是指组织为应付各种情境所进行的信息收集与分析、问题决策、计划制定、 措施施行、政策调整、经验总结和制度修复的全过程。其目的在于预防、消除或 降低危机所带来的威胁和损失，并努力实现危机转换，变危险为机遇，使政府或 者社会组织克服困境，进入新的发展阶段。不能将危机治理等同于危机处理，危 机处理就是解决危机，它并不十分明确行为主体、手段、方式等的相互关系及属 性。因此，在计划经济模式下，可以理解为行为主体单纯是政府，其行为方式主 要依赖行政方式，并且大量采取战役式、运动式的手段，是一种自上而下，相对 被动的解决危机的过程。尽管这种处理过程在表象上也以大量人员的参与为特 点，但他们在参与过程中对信息的了解不对称，对具体处理进程的部署与顺序并 不完全知晓，往往由于信息沟通受阻的缘故，在完成上一步骤工作后，会消极等 候下一步行动的指令，这通常会耽误危机处理的时机。而治理过程则明确行为主 体的多样性，即包括政府，也包括企业、社会团体、非政府组织等。其间信息的 有序流动和主体角色、责任的确定、政策制定与施行的及时到位，以及对于危机 ”转引自p i c k e t t ，j o h n h ，a n db a r b a r a a b l o c k d a y - t o - d a ym a n a g e m e n t g t h o m a se d r a b e ka n dg e r a r d j h o e t m e r e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ：p r i n c i p l e sa n dp r a c t i c ef o rl o c a lg o v e r n m e n t w a s h i n g t o n ，d c ： i n t e r n a t i o n a lc i t ym a n a g e m e n ta s s o c i a t i o n ，1 9 9 1 ：2 6 3 - - 2 8 8 o 强恩芳：危机、公共危机和公共危机管理，载行政论坛) ，2 0 0 8 年第l 期。 o 转引自r o s e n t h a l ，u r i e la n da l e x a n d e rk o u 刁n i n c r i s i sm a n a g e m e n ta n di n s t i t u t i o n a lr e s i l i e n c e ：a ne d i t o r i a l s t a t e m e n t p l j o u r n a lo f c o n t i n g e n c i e sa n dc r i s i sm a n a g e m e n t ，s c p t m b c r1 9 9 6 ，v 0 1 嘶3 ) ：l1 9 一1 2 4 1 0 山东人学硕i ：学位论义 治理程序与方式的把握，可以较好实现对危机的化解与规避。传统的管理理论认 为，公共危机治理指的是政府为预测和识别可能遭受的危机，采取防备措施，阻 止危机发生，并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程。目的是通过提高政府 对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，减少 损失，恢复社会稳定和公众对政府的信任。伴随着治理理念的提出，社会同益达 成的共识：公共危机治理是指政府、非政府组织等主体通过对公共危机的预测、 预防、控制、处理以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程。在 这个过程中，公共危机治理主体除了政府之外，非政府组织以及企业甚至公民个 人都将涵盖在内。 公共危机由于其与生俱来的突发性、不确定性及其对社会影响的广泛性而使 得其不仅对作为治理主体的政府能力提出了挑战，更是对社会整体能力提出了综 合考验。在公共危机面i j ，仅仅依靠政府的力量是很难做到危机应对的高效、快 速、协调、灵活的，各类非政府组织、企业以及公众自身的危机意识、危机预防 能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。因此，在强调政 府部门危机管理的快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强 调政府危机管理系统中参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种社会力量，调动 各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。 民主时代的各利益相关者有着强烈的政治参与意识和治理危机的共同利益， 各种利益主体在危机管理中扮演着重要的角色。政府组织作为公共权力中心成为 当然主体，社会公众、非营利性组织( n g o ) 、营利性组织等由于面临共同的利益 受到危机的侵害而成为应然主体。同时，现代社会危机影响的广泛性和相关利益 的需要，而使得某些国际组织或国家不得不参与他国的公共危机治理，这就使得 公共危机治理成为包括政府、社会公众、非营利性组织、营利性组织以及国际组 织在内的多元参与主体的治理体系。 危机治理应该包括以下几方面的内容：一是在危机状态下，政府与社会的政 策实施必须以最小的成本获得最大的收益。二是在实现危机化解与规避过程中， 通过激励机制和管理手段保证危机治理的有效性。三是政府与民间、公共部门与 私人部门之间的合作与互动。四是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。由 蔡忠强：社会危机治理：价值变迁0 治理成长，1 ：海人民f i i 版社，2 0 0 6 年版，第3 6 页。 山东人学硕上学位论文 此可见，危机治理是指国家协调各种公共的或私人的机构和个人实现危机的控 制、化解与规避的诸多方式的总和。这种治理既包括正式的强制公众服从的制度 和规贝u ，也包括公众确证符合其利益的各种非正式的制度安排。这样的定义，同 时廓清了危机治理中的社会参与的内涵与本质。危机治理的过程同时也是国家在 各种不同的制度关系中运用权力引导、控制和规范公民的行为，合理配给资源， 以最大限度地济护危机受害者，维护社会秩序，减少损失乃至增进公共利益。它 刁i 同于管理，管理带有作为主体的政府强制的意义。不少学者强调危机管理，其 实质在于明确危机管理是政府的一项重要职能，确切地说，基于危机对社会公共 安全、稳定造成较大影响，政府有责任、有义务在时问压力和不确定性极高的情 况下，对其做出关键决策。通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的 救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。所以， 危机管理足指政府为了控制对人体健康有潜在危险的因素而对市场和社会过程 进行干预的过程。但是在中困这样一个超大型社会里，强调有效的社会参与，无 疑是降低治理成本，克服与规避危机的重要环节，也足明晰政府责任的前提。危 机治理概念的确立，在理论上提供了社会在危机中所必须承载的责任与功能，也 使得危机治理成为社会治理的常性概念，成为契合社会发展过程的基础性制度安 排和政策选择。政府要积极鼓励各种非政府、非营利性的民i 日j 组织以及利益集团 参与社会治理，增强整个社会的自组织性。 ( 二) 问题的提出从松花江水污染说起 2 0 0 5 年1 1 月3r ，位于吉林省吉林市的中国石油吉林石化公司双苯厂新 苯装置，由于p 一1 0 2 塔发生堵塞，循环不畅，以及处理不当造成了两个小时连 环爆炸六次的重大安全事故。一波未平，一波又起，在爆炸事故发生后，监测 发现苯类污染物大量流入松花江，使松花江水呈现出强烈的苦杏仁气味，苯胺、 硝基苯、二甲苯等主要污染物指标都超出了国家规定的标准。 更为严重的是，由于污染废水排入占全国流域面积1 2 0 的松花江后，在其 沿岸需要饮用江水的数百力人，将面临无水的危机。其中用水人口主要集中在 哈尔滨市和吉林省的松原市。哈尔滨，这座拥有三百多万城区人口的特大城市， 由于这场突如其来的污染事件，从1 1 月2 3 日起，不得不全程停水四天。如此 。蔡志强：社会危机治理：价值变迁与治理成长 ，上海人民出版社，2 0 0 6 年舨，第4 5 页 1 2 山东人学硕l ：学位论文 大规模、长时间的停水，涉及面之宽、影响之大，不仅在哈尔滨历史上是第一 次，而且在全国大城市中也属罕见! 这一事件给松花江沿岸特别是大中城市人 民群众的生活和经济发展带来了严重影响。 1 1 月2 3 同，吉林省副省长、吉林市市委书记矫正中一行赶赴黑龙江省， 在会见黑龙江省领导时代表吉林省委、省政府就此事件表示了慰问和歉意。矫 正中详细地向黑龙江省有关人员介绍了“吉化1 1 1 3 事件”的情况和吉林市在 爆炸后采取的具体措施。他表示，吉林市位于松花江上游，与哈尔滨共饮一江 水，维护松花江水质、保护水源是义不容辞的责任。 面对全城停水，黑龙江省和哈尔滨市政府进行了一系列部署。针对市民对 再度供水是否能保证安全的疑问，省长对于停水，政府通过媒体即时发布信息， 各职能部门也迅速开展工作：环境监测等相关部门继续提高水质检测频率，以 半小时为周期进行污染物检测，同时与上游各监测点随时保持联系，准确掌握 污染浓度、污染物含量，以及污染带到境、离境时间等重要数据的变动情况， 为规避污染、清除污染、恢复取水提供科学依据。密切监测水质，及时掌握动 态。1 1 月2 2 日早8 时，哈尔滨市已从牡丹江、佳木斯、绥化、大庆、齐齐哈 尔等市共调入瓶装水、桶装水5 5 0 吨，全天饮用水到货量达到1 5 0 0 吨以上。各 区通过超市、便利店等向市场供应，保证居民饮用水需求。在政府的领导下， 在哈市人民的共同努力下，基本做到了三保证：保证居民基本生活用水，保证 供热用水，保证弱势群体用水。 经过各方面的艰苦奋斗，这一事件所造成的危害得到基本控制，但“这次 松花江环境污染的教训，是切肤之痛，震惊了世界 回。面对这场跨流域、跨省 市、跨国界的公共危机事件，从国家到省、市政府及其相关部门积极应对，这 一事件值得我们认真思考我国的公共危机应对策略。 此次松花江污染事件中，我国政府早期的应急信息通报速度不仅迟缓，而且 还存在隐瞒的情况，给相关政府部门的决策造成偏差，也侵害了公众的知情权， 并在一定程度上造成了社会的混乱。吉林石化的隐瞒不报、黑龙江省政府前后不 同的口径、企业与政府的信息披露过程备受争议。吉林之下、哈尔滨之上的沿江 百姓，他们的知情权如何保证? 他们会否不慎喝了被污染的江水? 由于缺乏公开 。 松花江水污染事件的历史追忆，httd：wwwiianemeneovcn。 o 松仡江环境的教训足切肤之痛，载2 0 0 5 年1 2 ，】1 3i i 黑龙江f l 报 山东人学硕上学位论文 的信息披露，封闭性的信息传递，难免挂一漏万。 从爆炸地点到哈尔滨四方台取水点约有5 0 0 多公罩，从吉林石化爆炸到污染 带到达哈尔滨需要1 0 天的时间，而污染物通过哈尔滨需要4 天左右的时间，在此 期间政府本来有足够的时i 日j 对这次水污染做出预警和处置，但却凶为推诿和隐瞒 造成了不必要的恐慌。哈尔滨市政府在爆炸后的一周多时f n j 内一直保持沉默，到 1 1 月2 1 日才发出哈尔滨市人民政府关于对市区停水的公告，声称停水原因是 “对市区市政供水管网设施进行检修”，但这种明显经不起推敲的理由导致了社 会上更大范网的恐慌，“近期会囚发生地震而停水”的流言在社会上四处传播。 与此同时，吉林石化公司的负责人也对危机事件表现出了极端不负责任的态度。 “经吉林市环保部门连续盟察，整个现场及周边空气质量合格，没有有毒气体， 水体也未发生变化，松花江水质未受影响。”即使在哈尔滨市政府发布第二次公 告，承认是由于“吉林石化爆炸”导致的污染引起的停水之后，中石油依然表示 哈尔滨停水与吉林石化爆炸污染松花江无关，国家环保总局的官员也表示事情还 需要进一步的调查。而吉林市委宣传处则有人认为，由于哈尔滨处于松花江下游， 哈尔滨多年来一直注重水指标的问题，做水污染的文章，这次停水是否因为吉林 石化爆炸所致还不好说。直到中央政府介入之后各方的态度才在11 月2 4f 1 发生了 转变。事实上，哈尔滨有关部门在这次停水危机事件初期的处理过程存在着一些 问题：首先是地方政府瞒报，随后是社会恐慌，然后是在各种压力下公布事实真 相。 另一方面，表现出政府危机管理理念的缺失与不足。由于受两千多年“官本 位”思想的影响，中国存在的是一种以政府为主导的社会，政府官员是唯一的决 策者和领导者，社会公众只是被动的被管理者和政府决策的执行者和接受者。在 这种理念的指导下，对于危机事件的处理是“肉食者谋”的事件，而对于普通公 众而言只能是“民可使由之，不可使知之”，这实际上是“官智民愚”的典型体 现。在现代社会，公众是克危制胜的重要力量。这种单纯由政府主导的危机治理， 是否存在不合理之处? 随着事态的发展，治理的后期，政府在危机应对方面表现出积极的一面。 随着危机事件真相的公布，有关部门积极的态度和做法为停水危机的顺利解决 。刘治字：吉林石化公司称爆炸事故未造成松花江水质污染 ，载2 0 0 5 年1 1 月1 5 日哈尔滨日报 。 。赵士林：突发事件与媒体报道) ，复旦人学出版社，2 0 0 6 ，第2 5 1 - 2 5 2 页。 1 4 发布会介绍政府的应对策略，而且2 0 0 5 年1 1 月2 4 同下午3 时，国务院新闻办 也举办新闻发布会，由国家环保总局副局长张力军介绍了松花江方面的有关信 息、水污染事件的总体情况、采取的应对措施和下一步工作的计划。从学生、 农民到市民，开展积极互助活动。许多企业、社区、医院都主动为市民提供免 费水，还纷纷为一些行动不便的人送水上门。一场突如其来的灾难让哈尔滨人 的心紧紧连在一起。虽然已是寒冬，但哈尔滨这个冬天并不令人感到寒冷。 危 机治理中，政府究竟应该起什么样的作用，承担什么样的角色，有哪些责任和 义务? 包括非政府组织、媒体等在内的社会力量又应该发挥什么样的作用? 单 纯依靠政府能不能有效地解决公共危机? 有效解决公共危机有没有适用的的理 论作为支撑昵? 这些问题是值得我们讨论的。 ： o 央视国际：困新办就松仡江污染防治举行新闻发布会( 实录) ，2 0 0 5 年1 1 月2 4 日 。参见央视图际：我们能为停水做些啥? ，2 0 0 5 年1 1 月2 7e 1 。 ( r h o d e s ) 认为：“治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程， 意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。他还详 细列举了六种关于治理的不同定义