（行政管理专业论文）当代中国非政府组织失灵机理探究及其矫治.pdf

内容摘要 非政府组织在发挥着重要作用的同时，也存在着失灵的现象。公 益失灵和志愿失灵是非政府组织失灵的内在机理，营利性倾向、志 愿性的缺失、效率低下及公众信任缺失是其失灵内在机理的外在表 现。本文对非政府组织失灵的内在机理作深入学理分析，探究失灵的 根源，即缺少宽松的发展空间、缺少配套的制度环境和自身独立性的 缺失。以自律和他律机制的构建作为矫治非政府组织失灵的切入点。 本文第一部分通过界定非政府组织的概念、内涵及理论依据，厘清非 政府组织和其他相关概念的联系和区别，为下文的论述奠定一定的基 础；第二部分对非政府组织失灵的涵义予以界定并归纳其失灵的表 现，即非政府组织会因为内在的局限性而产生失灵现象，失灵又分为 志愿失灵和公益失灵两种类型；并对我国非政府组织失灵原因进行学 理分析，探寻非政府组织失灵的深层次原因：第三部分探究矫治非政 府组织失灵的相关对策措施，提出以自律和他律机制的构建作为矫治 非政府组织失灵的切入点，设计非政府组织自律规范，加强非政府组 织自身能力建设，设计非政府组织他律规范，构建完善的法律体系， 、 合理利用体制资源。 关键词：非政府组织；失灵；自律；他律 a b s t r a c t t h ep u b l i cw e l f a r em a l f u n c t i o n sa n dv o l u n t a r i n e s sm a l f u n c t i o n 黜t h ei n u h l s i c m e c h a n i s mo fn g o sm a l f u n c t i o n , w h i l et h et e n d e n c yo f e k i n gp r o 凤t h el a c ko f v o l u n t a r i n e s s , t h el o w e re f f i c i e n c ya n dt h el a c ko fp u b l i c 订i l s ta l et h ee a e n l a l p e r f o r m a n c e t h i sp a p e rm a k e st h et h o r o u g hs c i e n t i f i ca n a l y s i s o nt h ei n t r i n s i c m e c h a n i s mh t a 1 f t m c t i o no fn o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n , a n dm q u i r e si n t ot h e e x t 蹦l a lc a u q 岱a n dt h ei n t r i n s i cr 觊8 0 1 1o fm a l f u n c t i o n s , n a m e l yl a c k i n gt h el o o s e d e v e l o p m e n t 印e ，t h en e c e s s a r ys y s t e me n v i r o n m e n ta n dn e c e s s a r yi n d e p e n d e n c e f i n a l l y , p u tf o r w a r ds e l f - d i s c i p l i n ea n do u t - d i s c i p l i n ea st h eb r e a k t h r o u g ho f c o r r e c t i n gt h en o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sm a l f u n c t i o n t h i s a r t i c l ei sd i v i d e di n m f o l l o w i n gt h r e ep a n s1 0e x p o u n d t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sm a l f u n c t i o n a n di t st h ee f f e c t i v ec o r r e c t i o n ：t h ef i r s tp a r tm a k e si tc l e a rt h a tt h ec o r r e l m i o na n d t h ed i f f e r e n c eb e r w e e nn o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o na n do t h e rc o n c e p t s 也r 。啦 a n a l y z i n gt h en o ng o v h - n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sc o n c e p l , c o n n o t a t i o na n dt h e o r yb a s i s ， l a u n c h e st h et h e o r yb a s i sf o rf o l l o w i n ge l a b o r a t i o n ；t h es e c o n dp a r td e f m e so t l f c o u n t r yn o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o nm a l f u n c t i o n sa n di n t r o d u c e si t sp e r f o r m a n c e ： t h en o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o na l s oc a l lp r o d u c em a l f u n c t i o nw h i c hc a nb e d i v i d e di n t ot h ep u b l i cw e l f a 陀m a l f u n c t i o n sa n dv o l u n t a r i n e s sm a l f u n c t i o nb e c a u s eo f t h ei n 臼i n s i cl i m i t a t i o n t h es c i e n t i f i ct h e o r e t i c a la n a l y s i s0 1 10 1 1 1 c o u n w yn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o nm a l f u n c t i o n s , a n dm 删t h e i n t r i n s i cr e a s o n s ；t h et h i r d p a r ti sc o u n t e r m e a s u r ea n a l y s i so nm a l f u n c t i o n s ，p u tf o r w a r ds e l f - d i s c i p l i n e a n d o u t - - d i s c i p l i n ea st h eb r e a k t h r o u g ho f c o r r e c t i n gt h en o ng o v t w , m e n t a lo r g a n i z a t i o n s m a l f u n c t i o n , e n b 靴m e c h a n i s mc o n s t r u c t i o nb yt h ea u t o n o m yt oc o r r e c tt h e1 1 0 1 1 - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n , d e s i g n st h en o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o no u t - - d i s c i p l i n e s t a n d a r d , c 伽t s l r u 如t h ep e r f e c tl e g a lf r a m e w o r k , r e a s o n a b l y 口s e st h es y s t e m r e s o l l r c e s k e yw o r d ：n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ；m a l f u n c t i o n s ；s e l f - - d i s c i p l i n e ； o u c d i s c i p f i n e 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其它人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。 5 、其它同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢意。 作者签名：巫! ! 墨丝 日 期：狸= 望：盟 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版；有权将 学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅；有权 将学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇 编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：丕壅! ! 垄! 丝 日 期：丝z ：兰：生 导论 一，选题缘由及意义 2 0 世纪7 0 年代以来，在国际舞台上，一支不为人们熟悉的力量啡政府 组织悄然崛起，日益成为国际领域中不可或缺的重要角色进入8 0 年代以后， 外国非政府组织的发展，以及随着外国资本、大型跨国公司一起进入中国社会的 大量外国非政府组织、国际性的非政府组织受到了中国各界的普遍欢迎，并由此 刺激了中国本土非政府组织的发展，随着中国政治体制改革的不断深入，公共管 理主体的日益多元化，政府逐渐还权于社会，非政府组织的公共管理功能也日显 重要。 随着市民社会的逐步发展。政府、企业和非政府组织已成为三种主要的社会 组织力量，政府把自己不愿做、做不好或不常做的事交给非政府组织处理，非政 府组织在教育、医疗、救济等领域逐渐发挥越来越大的作用，地位和作用较之以 往已经有了质的改变。但是，同政府失灵和市场失灵一样，非政府组织也会由于 种种原因出现失灵的状况，从而影响作用的发挥，所以探寻非政府组织失灵的原 因并寻找对其进行矫治的方法无疑是当今学术界的重要任务之一。本文作者选择 非政府组织的失灵便是基于以下两方面的考虑。 第一，理论意义。虽然西方公民社会理论奠定了非政府组织的发展依据，但 非政府组织的大发展在世界范围内也只是近二十年的事，中国社会在非政府组织 研究方面较之西方社会落后不远，赶超较为容易。中国的改革开放现已进行到重 视社会发展，并转变政府职能的阶段，非政府组织在中国的发展已经进入一个历 史性的时期，我们应该抓住之一大好机遇，将非政府组织的理论与中国实际相结 合，已达到促进我国非政府组织发展的目的。 第二，现实意义。从政府角度说，1 9 7 8 年以来，经济体制的改革是中国在经 济领域中率先划分了“公域”和“私域”的界限，将自由首先还诸经济事务，扩 大了经济自由范围；政治领域也随之分化，进行政治体制改革，转交政府职能， 在经济和政治结构分化的基础上，中国社会领域也开始了自治化的过程。进入二 十一世纪，非政府组织已经日益成为沟通政府和社会的一个最重要的桥梁，同时 非政府组织也承担了政府相当一部分的社会职能，大力发展非政府组织是政府有 效治理，稳固统治基础的必要手段。矫治非政府失灵是政府责无旁贷的任务。从 非政府组织角度说，由于受到多种复杂因素的影响( 主要包括社会因素发展的程 度不一；营利动机的驱动；责任监督的困境等) ，导致出现菲政府组织失灵的状 况，使组织行为偏离志愿性公益机制，而出现资源配置的抵消或价值取向的非公 共性现象。这种现象的出现使非政府组织无力承担起社会责任本文试图为该问 题的解决探寻一些建设性的意见 二、国内外关于该课题的研究现状及趋势 l ，国外学者的研究现状及趋势 美国第三部门研究的权威学者莱斯特萨拉蒙撰写了全球公民社会一非 营利部门视界一书，书中分析了2 2 个国家的非营利部门的范围，结构、筹资 和作用；美国的朱莉费希尔所著的( n o o 与第三世界的政治发展论述了在 全球范围内对政治体制的影响。还有哈佛商业评论丛书中贾纳e 赫兹琳等人 的非营利组织管理等：也有相关论文从非政府组织的兴起、发展过程中的一 些社会关系和社会问题进行了有益的论述：如1 9 9 4 年7 8 月纽约外交事务 中的莱斯特萨拉蒙的非营利部门的兴起；美国的r i c h a r dm a d s e n 所写的 g l o b a l i z a t i o n a n d c i v i l s o c i e o p ：t h e c h a l l e n g e f o ，c h i n a 介绍了美国主流知识界所 推崇的对市民社会的一般理解，并讨论了偏重于立足中国文化背景的见解：非 营利和志愿部门季刊1 9 9 9 年6 月上刊载的托马斯罗托洛所著志愿性协会 参与的未来趋向等等，都论述了非政府组织在成长中的作用、优势和不足以及 发展趋向等。 2 、国内学者的研究状况和趋势 就国内学者来说，中国的n g o 研究在最近几年来迅速成长，引起社会各界 的广泛关注。n g o 及其相关概念日益普及，出版的书籍和发表的论文显著增多， 形成了一系列的研究成果：国内知名学者王绍光、康晓光、周志忍、高丙中、秦 晖、孙立平等所著的 第三部门研究丛书通过国内外比较和个案研究，从第三 部门的募捐机制、激励机制、监督机制、法律环境、效益评估等方面总结了中国 非政府组织的发展途径和趋势；复旦大学社会发展和研究中心于2 0 0 2 年9 月举 办了“全球化下的社会变迁和非政府组织( n g o ) ”国际学术研讨会，并将部分 海内外学者关于全球化与民间非政府组织发展的学术论文结集出版，从全球治理 与n g o 、n g o 相关问题探讨、n g o 与中国和n g o 全球性的实践四个部分较为 2 全面地介绍了中国与全球n c - o 的发展状况。清华大学n c - o 研究所积极开展n g o 的专项研究，以王名等为代表所著中国社团改革 ，分别从宏观和微观两个角 度分析了社团的资源配置以及改革的动力和模式 三、论文框架结构、内在逻辑关系 本课题的研究内容包括以下三个部分：第一部分是非政府组织的概念、内涵 及理论依据，厘清非政府组织和其他相关概念的联系和区别，为下文提供依据； 第二部分是我国非政府组织失灵及原因分析，对非政府组织失灵的涵义予以界定 并归纳其失灵的表现，探寻非政府组织失灵的深层次原因；第三部分是非政府组 织失灵矫治的切入点自律与他律机制的构建。 四、论文着力点 本文拟解决两个关键问题：第一个是非政府组织失灵的鹜景原因，任何情况 的出现都是有其特定的背景的，只有将失灵的状况置于我国社会的大环境下才能 准确，全面地找出其原因；二是自律和他律机制的构建，矫治非政府组织失灵必 须内外结合，将自律和他律相结合，这样n g o 才会沿着正常健康的轨道发展下 去，才能拥有长足的动力。 本文力图吸取前人在非政府组织研究领域的有益成果，对非政府组织失灵问 题进行进一步拓展和深化，从自律和他律机制系统构建的角度去积极研究解决这 问题的路径。非政府组织走入人们的视线后，人们赋予这个事物的更多的是希 望和期待：公共性、非营利性、志愿性和灵活性这些特征使非政府组织看起来天 生就是为了公众服务的，菲政府组织与政府、企业成为三个主要的社会组织已经 成为大多数人的共识，在政府失灵和市场失灵的状况下，非政府组织的存在扮演 了一个重要的补充性机制，它已经承担起政府返还社会的相当一部分社会职能。 在普遍看好非政府组织的同时，人们也发现了中国非政府组织的一些诸如资源不 足、能力不足和发展不平衡等等的不足，并为之设计了一些对策和建议。但是始 终没有将种种不足和对策建议进行整合的、系统化的研究。本人力图填补这一研 究领域的空白，以期对推动菲政府组织的健康发展有一定的启示作用。 五、研究方法 本文在阐释过程中，借用西方的理论资源，结合中国实际，运用政治学、组织 行为学、社会学等相关知识对非政府组织的失灵以及自律他律机制的构建进行有 益的探讨，具体采用了以下的研究方法。第一，比较分析，归纳研究的方法将西 方较为成熟的市民社会、非政府组织理论和实践与我国的非政府组织环境进行比 较分析。将国内外的理论和实践进行归纳分析，找出失灵的合理性和自律他律机 制构建的可行性。第二，多学科理论综合运用本文在阐释过程中，借用西方的理 论来源，结合中国实际，运用政治学、经济学、组织行为学、社会学等相关知识 对非政府组织失灵及其矫治进行有益的探讨。第三，实证分析的方法本文在各部 分的阐释中，运用实证分析的方法，以调研实证为例来分析问题。第四，系统的 方法从我国非政府组织生存的背景，到其失灵的表现及原因，采用了系统分析的 方法；同时关于失灵矫治的方法也作为一个系统加以研究。 4 第一章非政府组织基本理论 非政府组织，在很多时候又被称为“非营利部门”、“独立部门”、“志愿部门”、 “利他部门”等。，从概念上讲，它是指在政府部门和以营利为目的的企业之外 的志愿性团体、社会组织或民间协会等。非政府组织往往被视为政府和市场之外 的第三只手，代表着公私领域二元建构基础上的一种协调互补机制，强化私人领 域和公共领域之间的连续性，从而成为构建公民社会的重要组织资源。 一、非政府组织的内涵及概念 8 0 年代以来，全球社会政治经济生活中出现的一个新的重要现象，就是非政 府组织( n o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ) 的迅速发展以及它们作为国家、企业之 外的新的角色广泛参与人类社会各领域的活动，其对社会发展的推动和影响已经 与政府和企业并驾齐驱，成为社会经济、政治和环境等领域的“第三大支柱”。 非政府组织一词最初是在1 9 4 5 年6 月签订的联合国宪章第7 l 款正式使用的。1 9 5 2 年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建 立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。 在这之后的十多年里，非政府组织本身的活动以及它们同其他组织如联合国的关 系都处在较低的水平，没有多少实质性的发展。非政府组织作为一个组织体系在 进入9 0 年代以后开始有了飞跃性的发展，不论是它们在全球社会经济发展中所起 的作用还是它们对全球事务的影响力，这些年来都上升到了新的水平。在一些场 合，非政府组织已被列为与企业市场体系和政府国家体系并列的第三体系。 即非政府组织体系。非政府组织的各种活动大多同人类社会经济发展密切相联， 在环境保护、扶贫开发等领域发挥着不可替代的作用。鉴于非政府组织在促进社 会经济发展方面所表现出的巨大潜力，在中国开展对非政府组织问题的研究因此 w 关于非政府组织的基本内洒，胃内外理论界与社会各界甘前尚无统一的界定，目前较为流行的是以下从 各种不同角度的定义：( 1 ) 从非营利组织的法律纬度上定义。这种定义方法起源于美国，美国税法第5 0 1 条中有2 6 个条款中规定的对各类组织免征所得税，凡是符合这此条款的就可定义为非营利组织( 2 ) 从非 营利组织的社会。结构一动作”上定义。这种定义由美国约翰一霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的 s a l m a n 提出即凡具有组织性、民间性、非营利性、自治性，志愿性及公共性等6 个特征的组织就可视 为非营利组织。( 3 ) 从非营利组织形成与发展的目的和功能上定义即凡是为了促进。公共利益”或是。特 定公益事业”而形成与发展的社会组织，皆可称之为非营利组织。( 4 ) 从非营利组织的资金来源上定义 这是联合国教科文组织的定义，即联合国国民收入统计系统规定，非营利组织的主要资金来源是其成员交 纳的会费和社会的捐款 5 尤其具有必要性和迫切性 关于非政府组织的定义，现在学术界还没有比较统一的说法，甚至有些定义 的分歧还比较大，下面是几种比较有代表性的看法 第一种是最广义的定义：认为所有非政府、非企业的组织都是非政府组织， 认为非政府组织等同于市民社会。这个看法是最为宽泛的，即非政府组织是指那 些除了政府组织和企业之外的所有组织都是非政府组织，这类组织不是根据政府 之间的协议建立，也不是企业的社会组织，各种青年组织、慈善组织、妇女组织、 工会甚至也包含政党。 第二种看法是最狭义的，它认为非政府组织应具有以下特征：1 、应是非政府 的、自主管理的社会组织。凡是政府机构、政府的附属机构或政府控制下的社会 组织，以及政府间的国际组织，都不是非政府组织。2 、应是合法的社会组织。凡 犯罪集团和恐怖组织等也都不是非政府组织3 、应是非政党性质的、不谋取政 治权力的社会组织。非政府组织不遵循常规的政治程序，如议会、选举和组织政 府等，不介入政治权力之争。4 、应是非营利的社会组织。非政府组织的活动或它 们所提供的产品与服务，不是利润取向的。各种追求利润的企业性组织，公司、银 行以及西方国家中的大众媒介等都不是非政府组织非政府组织的经费来源有多 种渠道，资助可来自本国政府、外国政府、各国际组织、别的非政府组织、民间 企业以及从社会上募捐等。5 、其组织的活动目标是社会公益性的。非政府组织 的活动主要不是为本组织成员服务，而是致力于一些社会公益性事业，是为他人 谋利益的，一般属于非成员组织而不是成员组织。所谓成员组织，是指对组织的成 员资格有所限制，只有具有特定资格的人才能加入该组织，而且组织成员的利益 一般是该组织使命中优先考虑的内容。像这样的组织有工会，商会、妇女联合会、 各种专业协会如教师联合会和公务员联合会等，以及社区组织和各种合作组织 等。非成员组织，是指那些对成员资格没有严格的限制，组织的使命不是优先为本 组织成员谋利益，而是致力于某些社会公益事业的社会组织。6 、具有一定的志愿 性质。非政府组织的组成带有志愿性质，成员中有相当部分的志愿人员。非政府 组织的一个首要的组织原则，是凡参加者都愿意效力于解决该组织所针对的 特定的社会性问题，如消除贫困抑或环境保护7 、采取网络式的组织体制。非政 府组织不采取集中领导的垂直的等级式体制，组织成员之间是平等自愿地结合在 6 一起，组织的活动是通过民主的、非强制的方式去开展的。在非政府组织体系内， 各非政府组织的地位也都是平等的，是自主地去开展各种活动的，不存在垂直等 级式的管理体制。按照以上理解，非政府组织是合法的、非政府的、非营利的、 非党派性质的、实行自主管理的民间志愿性的非成员组织，它们采取网络型的组 织体制，致力于解决各种社会性问题。毋 第三种看法界于第一种和第二种的看法之间。认为非政府组织是非政府的、 非营利性的、自主管理的、非党派性质的，致力于解决各种社会性问题的社会组 织这种观点对第一种的看法做出了一系列的限定，包括非营利性的、非党派性 质的这些非政府组织本身的特点，这样就使非政府组织和其他组织区别开来。 社会领域的“公共组织”具有一般组织的特点。但又与市场领域的“企业” 和国家领域的。政府”有所区别。但由于上述组织理论的发展已经为各个领域组 织的共性提过了理论及现实依据，所以使得私人组织、政府组织和非政府组织之 间存在着领域的模糊性和重叠性。在美国，这样组织的特点尤为明显。许多重要 的政府组织设计的类似于商业企业。一大群各种国有企业、政府组织的公司和公 共的权威机构在美国和其他国家起了关键的作用。这些通常由政府所有和运作的 组织，起到了典型的商业组织的作用并通过自身销售的规模或其他途径获得收 益。这样的企业通常制定特殊的规定，使其能比政府机构更加独立的进行运作。 还有许多起到与公共的社会组织同样作用的非营利性和第三产业的组织，像政府 一样，许多非政府的公共组织没有营利目标和激励机制，却经常担当着社会的或 公共服务的责任最后，许多私人的、追求营利的组织与政府合作，使得他们之 间的区别变得模糊。一些公司，比如国防合同供应商，从政府那里得到了大量的 资金和指令，以至于分析家们把它们与政府的机构相等同。此外，各个领域的组 织在功能上做着类似的事情，政府、商业界和非营利性的组织在很多方面相互关 联。 因此，在理解社会领域的第三部门组织时，不能简单的将其与政府、企业等 完全割裂开来，也不能讲社会领域的组织简单的归于一类，界定非政府组织也没 有一个完全划一的标准，但都源于西方国家对政府、市场以外的社会组织定义。 根据这一原则，综合上面三个典型的看法，我们认为：所谓非政府公共组织，是 4 链黎青：非政府组织问题初探 ，中共中央党校学报1 9 9 7 年第4 期1 2 2 页 7 指合法的、非政府的、致力于社会公共事业管理的、为社会提供公共物品的那些 非赢利的社会组织母从这个概念我们可以看出非政府组织的几个特征：首先非 政府组织是合法的，不是非法的，地下的组织；其次，非政府组织是区别于政府 组织的，并且不以盈利为目的；第三，非政府组织的宗旨是致力于社会公共事业， 为社会提供公共物品，不是为了组织自己的利益，从某种意义上说，非政府组织 是一种志愿性的组织 我们不得不指出，非政府组织这个概念不能称得上是非常精确和科学，就像 有学者说的那样：它只说明了这些组织不是什么，而没有说明它们是什么由于 各个国家社会的政治经济和文化背景的不同，同样性质的组织会有不同的称谓， 如在英国的“志愿组织”在别的国家就可能被称为非政府组织，一些国家可能会 不喜欢志愿或非营利这样的字样，尽管这些组织的宗旨和行动没有什么区别。 由于强调的角度和重点不同，国际上对于非政府组织的定义也有不同的称 谓，如。第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“免税组织”、“公 民社会”等。这些不同的概念涵盖的基本上就是介于政府组织和营利组织之间的 一切社会组织，单个有侧重。另外，非政府组织的范围很广，从跨国的集团到只 有几个人的自发组织体都能包括在这个范围之内，就像英国的d 露易斯所说的： “世界第三部门巨大的差异，使得发现一个合适的和一致使用的词汇变得更加困 难。一些是在社区范围内工作的小型的互助组织，其活动主要由受政治、宗教或 某种利他主义精神推动的志愿者和支持者来承担；另一些是高度官僚化的服务组 织，它们拥有法人身份，有数以千计的工作人员。一些组织把自己当作世界上从 事减少贫困和促进公正的发展组织的一分子；另一些则是体闲团体或有特定目的 的宗教组织。一些组织采用现代化的方式来促使社会改变；另些组织试图采取 更激进的权力斗争。一些组织从外部获取资金，并且依赖这些资金而存在；另一 些组织通过它们自己募集资金的行动或者通过收取会员费和订阅费来获得经费。 一些组织服务于成员的私人利益；另一些组织从事公益活动”回非政府组织虽然 从规模到具体行动都千差万别，这些也导致其名称的千变万化，但万变不离其宗， 那就是它们都致力于公共事业，为社会提供公共产品。 o 钱冰：我国非政府公共组织发展的 咀度保障 郑州大学学报( 哲学扯会科号辙) ，2 0 0 3 第3 期5 7 - 5 9 页 。( 荚ld 露易斯：非政府组织的缘起与概念，国外社会科学，2 0 0 5 年第1 期鲴茭 8 二，非政府组织与其他相关概念辨析 ( 一) 非政府组织与政府的关系 2 0 世纪8 0 年代之前，一个基本假设主导了政府与非营利组织关系的探讨， 即假设非政府组织与政府之间是一种“零和博弈”的竞争关系，相互之间本质上 是冲突的本杰明吉德伦、克莱默、萨拉蒙等对此假设进行了强烈的批判，并 于1 9 9 2 年提出了“四模式”理论。他们认为，所有的福利服务有两个关键要素： 一是服务的资金筹集和授权；二是服务的实际配送。他们以这两种要素为核心变 量，提出了政府与非营利部门关系的四种模式：( 1 ) 政府支配模式。即政府在资 金筹措和服务配送中占据支配性地位，政府通过税收制度来筹集资金，由政府雇 员来传送需要的服务；( 2 ) 非营利部门支配模式，即非政府组织在资金筹措和服 务配送中起支配作用；( 3 ) 双重模式，政府和非政府组织各自拥有资金筹措和服 务配送体系，二者相对自治，非政府组织可以通过给政府力量没有达到的顾客传 送同样类型的服务或者提供政府没有提供的服务，来补充政府的服务职能；( 4 ) 合作模式，由政府和非营利部门共同开展公共服务，包括两种方式：一是“合 作的卖者”模式，非政府组织仅作为政府项目管理的代理人出现，拥有较少的处 理权或讨价还价的权力；另一种是“合作的伙伴关系”模式，非政府组织拥有大 量的自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。 非政府组织从申请成立到正常运作可能与政府产生关系的环节主要包括取 得合法性认可、领导人模式、获得政府资助以及运作过程中受到政府监督和管制 等。以下将从这四个方面进行对比分析。 l 、对非政府组织合法性的认可 根据1 9 9 9 年清华大学非政府组织研究所对中国非营利组织的问卷调查结果 ( 以下简称1 9 9 9 年问卷调查) ，在被调查的1 5 0 8 个非政府组织中，有6 8 2 在民政部门登记注册；有5 1 在工商部门登记注册；6 3 在事业单位内部登记 备案；有高达1 4 的非政府组织属于其他类型。另外，还有6 4 的组织没有回 答该问题。我国部分非政府组织在工商部门登记注册的原因与我国的双重管理体 制有关根据我国社团登记管理条例，一个机构要在民政部门登记注册为社会团 体，首先必须找到一个政府部门作为“业务主管单位”。然而，由于一些自下而 上的草根组织很难找到一个业务主管单位，而这些草根组织又需要获得合法性认 可以开展活动，因此只有在工商部门登记注册。因为在我国没有登记注册的组织 被看作非法组织。而在倡导结社自由的许多国家，非政府组织进行登记和取得法 人地位是其获得税收等优惠政策的条件，但登记与否并不是组织合法性的前提。 如在美国、加拿大等国家，公民个人组织被认为是公民的权利，注册与否则是可 以选择的。如日本的民法典及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的 设立程序，但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在，日本众多的 非政府组织都以。任意团体”的形式长期存在和开展活动。 2 、领导人模式 1 9 9 9 年问卷调查结果表明，在被调查的非政府组织中，有2 8 4 的非政府 组织的主要管理干部根据组织章程通过民主选举产生；2 3 2 的非政府组织的主 要管理干部由组织负责人提名并经主管部门批准；3 8 5 的非政府组织的主要管 理干部由主管部门派遣和任命；8 6 的非政府组织无特别的规则；还有1 4 的 组织对此未作回答从这些数据可以看出，我国根据组织章程民主选举产生领导 人的非政府组织不到3 0 0 , 4 ，近2 3 的非政府组织的领导人或者直接来源于业务主 管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。其结 果是，我国大量非政府组织没有独立的人事任免权，非政府组织的执行负责人实 际上并没有对非政府组织的管理控制权，这也是我国非政府组织长期以来缺乏积 极性、创新性的原因之一。 3 、获得政府资助 美国霍普金斯大学在4 2 个国家进行的非政府组织国际比较研究项目结果显 示，非政府组织的平均收入来源结构为：服务收费占4 9 ，政府资助占4 0 ，慈 善所得占1 1 ，其中保健、教育和社会服务领域得到政府的资助尤其显著，分别 占到该领域总资金来源的5 5 、4 7 和4 5 。这说明政府的财政支持对非政府组 织的发展是必不可少的，问题的关键在于政府提供财政支持的方式是否会影响到 它们的独立性。 美国联邦政府通常通过非政府组织提供服务。此外，非政府组织还可以就 。很多国外非政府组织如美国内部管理采用的是。董事会领导下的秘书长负责制董事会负责制定组织政 簧，监督秘书长的工作绩效并对整个组织进行评估董事长由董事按照组织章程选举。秘书长由董事会 任免，是组织机构的负责人，但并不具有投票表决权这种内部治理机制表现出一种自我管理、自我监 督、自我发展的特征，董事长及秘书长皆由组织自行选举，政府无权干涉，最大程度地结合了非政府组 织的社会效应和自身利益 1 0 某项具体活动向政府申请资助，政府会成立一个专门的评审小组，经常性地雇佣 一些这个领域里的专家对申请项目迸行审定，决定钱款的分配闯题。 我国1 9 9 8 年政府对非政府组织提供的财政拨款和补贴占其总收入的 4 9 9 7 ，而项目经费则仅占3 5 8 ，这种拨款和补贴占主体的政府资助方式必 然会增长非政府组织的惰性，缺乏提高效率的竞争机制，阻碍组织的发展。 4 、政府对非政府组织的监督和管制 中国目前对非政府组织的监督管理实行登记管理机关和业务主管单位双重 审核、双重负责、双重监管的体制，即双重管理体制。这种双重领导对非政府组 织的发展构成了一些实际的困难：第一，双重领导，部门之间分工不够明确， 致使非政府组织难以有效地开展活动；第二，部分业务主管单位对非政府组织 领导过细，使非政府组织几乎丧失自主权，成为政府部门的附属机构。同时，部 分业务主管单位对于非政府组织的态度过于随意，没有精力或不愿对非政府组织 进行监督和管理，使非政府组织处于放任自流的状态o ( 二) 非政府组织与市民社会的关系 公民自发组织的社团，是他们从事社会参与活动的一个重要平台。这些社团 拥有着各自不同的性质、任务与宗旨，如环境保护、抗灾救灾、女权运动、保护 弱势族群等等。人们本着尊重人权的价值理念和非暴力、宽容，团结、互助的公 民社会的精神，在自己组织的协会、团体或自助组中展示着参与的热情，填补着 政府工作的空白。非政府组织的作用日趋强盛，形成了在影响力上同政府及企业 界并驾齐驱的第三部门以德英两国为例：德国目前有约5 万个公民组织，1 5 0 万名骨干成员。平均而言，每两位德国人中就有一位是至少一个团体里的成员 英国的公民社会组织也有同样的数量。在英国，通过这些组织，上百万公民挺身 而出，正在为处理垃圾、维护交通、环境保护、食品安全等公益事业做着力所能 及的事情，一场静悄悄的革命正在兴起。早在五十年代中期，雅斯贝尔斯就称这 种由公民自发组成的团体为“社会的技术性的集体”，与像教会、党派、工会等“实 质性的共同体”划清了界限。“社会的技术性的集体”不像“实质性的共同体”那样承 载着历史与过去、拥有着独特而又深厚的风俗与信仰，相反地，它们在结构上十 分松散，在持续时间上也未必长久，有时甚至缺乏形式化的手续。但其成员是为 。李宁；n p o 与政府关系浅祈 ，经济研究导刊2 0 0 6 年第2 期6 6 6 7 页 l l 了一种共同的兴趣、利益或目标自愿聚集在一起的，他们淡化了种族、宗教、意 识形态及经济地位上的差异与隔阂，共同参与他们认为是有意义的活动。这些公 民社会中的团体将个体的力量整合在一起，形成了一种不容忽视的社会资本或形 象资源( 如团体骨干可成为公民代表候选人) ，在政治意志、政治决断的塑造过 程中构成了一股与政府、企业、党派、大型联合会同样举足轻重的平衡力量，使 民主精神、公民意志、民主原则赢得了更彻底的体现。因此政府若想要激发公民 的参与热情，就应当通过税收调控手段来支持和鼓励这种公民社会的团体与组 织这里需要指出的是，在公民社会的组织、团体中，个体与团队的关系不再像 传统的组织中的情形那样是前者对后者的依附、从属的关系，也就是说，个体成 员已不再是团队的工具，恰恰相反，个体是根据自己的需求而建立团队的，因此 团队是个体的工具。这样一种变迁要归因于整个公民社会不可逆转的个体化的进 程。当然，个体化的进程不仅带来自由，而且也带来不确定性因此个体就需要 组建团体、组织，需要有共同体的意识。公民自愿建立的组织、团体给予个体以 活动、认可、支撑和导向。在集体中的合作与生活稳固了社会行为，创造了意义， 解决了冲突，促成了情感联系。这种社会稳定与得到加强的个体性的形式对于社 会的现代化和生命力是一项决定性的前提条件。换言之，组织、团体并非自己是 正当的，而只不过是作为一种支援，作为对个体的一种帮助与支撑。不仅公民社 会的组织、团体的存在归根到底是为了其成员，即社会公民的，而且国家也好， 政治共同体也好，也是为了作为个体的人的。正如伯肯弗德在反驳共同体主义观 念时所言：“国家政治共同体一只是为了个体的人而存在的，其目标是对 个体权益提供保护，而不是相反地，个体是为了共同体而存在，从而使一种共同 的、集体性的生活有意义地成为可能并且持续存在。因此个体性的、解放性的人 权理念并非是为集体提供论证并使集体得以强化的理念。市民社会是非政府组织 生存和发展壮大的土壤，而非政府组织也对市民社会的发展起到积极的作用。 三、非政府组织特征及其分类 ( 一) 非政府组织的特征 l 、非政府组织在一定的价值观的指导下进行活动，不以营利为目的，致力 于社会公益性事业。一般来说，每个非政府组织都有自己的意识形态和指导思想， 其中贯穿着的是利他主义和人道主义非政府组织公开宣布的组织使命和活动目 标，一般都是社会公益性的，所致力于解决韵问题是被主流社会组织体制，即企 业市场体制和政府一国家体制所不能顾及的一些重大社会问题。这些问题 有人口、贫困、教育特别是农村基础教育、妇女儿童保护、环境保护、少数民族、 卫生保健、残疾人以及人道主义救援和人权问题。非政府组织在谋求经济公平和 社会正义，维护整个社会整体利益乃至全人类共同利益的旗帜下开展活动，这使 它们成为一种道义性社会组织力量回政府和政府间国际组织的行为是反应式的 和危机处理式的，而非政府组织则可以持续不懈地致力于特定问题的解决，可以 为政府预先准备报告和资料。非政府组织作为专门致力于社会公益目标的社会组 织，愿意进行长期细致的发展工作，认真从事调查、质询、讨论与项目可行性的 分析，以及对发展项目的评估等工作。这使得特定非政府组织能够在其所工作的 特定领域里成为具有专门知识和技能的社会组织，并使非政府组织在解决一些重 大社会问题时成为政府、政府问国际组织或者企业的不可或缺的合作伙伴。 2 、非政府组织的服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社 会群体。非政府组织不是为本组织成员谋取利益的组织，它们的服务对象主要是 社会中的弱势群体，如穷人，农民，失业者，妇女儿童，残疾人，老年人，少数 民族，以及难民等。这些弱势社会群体构成了每一个社会和每一个国家中的边缘 性社会群体，即社会意义上的边缘人和地理意义上的边缘人这些边缘性社会群 体中的人们在金钱、财产、经济权利、政治权利以及社会地位等方面处于弱势， 有些人甚至几乎处于完全被剥夺的境况。这些边缘性社会群体是伴随着一个社会 中的主流社会体制的发展而形成的，在很多情况下，主流社会体制的成功发展是 以这些边缘性社会群体的形成和存在为代价的。在市场体制和国家体制这样的主 流社会体制中处于决策地位的那些人们，掌握着社会的资源、资产、经济权力和 政治权力，构成了社会中的权势群体。从战后世界各国发展实践看，当主流社会 体制获得成功之时或成功之后，这些权势社会群体也会扶助那些弱势社会群体， 改善他们的处境。但是，这种由主流社会体制中的权势群体对社会边缘性群体的 扶助有两个局限性：一是这种扶助总是在权势群体的人们先获得足够多的金钱、权 势和达到足够高的生活水平之后；二是权势群体的人们几乎从不把扶助弱势群体 。参见孙静：非政府组织基本问题研究综述，岭南学刊，2 0 0 6 年第2 期7 l 页 1 3 当作优先事项。这两个局限性是造成边缘性社会群体长期存在和扩大化的重要原 因之一非政府组织的活动除了使穷人在经济上受益外，还使弱势社会群体在政 治和社会等方面得到很多好处雪 3 、非政府组织工作人员的组成是基于有着共同的信念、目标和兴趣的个人 之间的联系之上的，具有志愿性。非政府组织的组织是相当松散的，它的一个突 出特性是其组成的志愿性非政府组织首要的组织原则，是凡参加者都愿意效力 于解决该组织所针对的特定的社会性问题，如消除贫困或环境保护。从世界各国 的情况来看，非政府组织的领导人员主要来自于大学中的知识分子和前政府官 员，这些人的教育背景、经历、道德准则同其所服务的对象有很大的不同，而一 般的工作人员则来自于社会基层，如热心社区事务者、刚走出大学校门的学生以 及非政府组织所服务的对象等。由于非政府组织通常是由具有共同公益性目标的 人们志愿地以相当松散的方式结合在一起的。所以，一般来说，非政府组织的工 作人员较为团结，较为谦虚，较为具有理想抱负，较为具有奉献精神非政府组 织中的官僚化习气较少，一般也没有政治背景。 4 、非政府组织是通过基于共同价值观之上的协商与承诺的方式获取资源的 回。非政府组织没有强制手段，没有仲裁权，不具有垄断力量；非政府组织也没 有立法权和征税权。非政府组织不能像国家那样通过征税的方式强制地获取资 源，也不能像企业那样通过市场机制的运作以利润的形式得到资源。非政府组织 获取资源的手段，主要是沟通、协商、说服、互惠与合作。非政府组织必须靠协 商、说服和提供良好服务的方式去赢得自己生存的权利。非政府组织获得资源的 可能渠道有：本国政府，外国政府，国际政府间组织，其它非政府组织，企业， 以及社会募捐等。非政府组织如要争取资助，必须同其可能的资助者在非政府组 织活动的基本目标上达成一致，并在所从事的发展活动中确立一种负责的、可监 督的和有评估的机制。 5 、非政府组织采取的是非等级的、分权的网络式组织体制。非政府组织一 般不采取集中领导的垂直的等级式体制，组织成员之问是平等地、自愿地结合在 一起的，组织的活动是通过民主的和非强制的方式去开展的。在非政府组织体系 。例如非政府组织帮助弱势社会群体成员减少对有钱人和当地社会上层人士的依赖。在决簧方面享有更 多的独立性增加他们的政治参与，减少他们所受到的社会歧视提高他们的自尊。非政府组织把促进 民众参与当作其目标，通过帮助建立和促进社会