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增量自治：治理视角下的中国市制创新 行政管理专业 研究生：王仕军指导教师：张觉文 市制是国家的重要制度之一，对国家政治稳定、经济发展和社会进步产生 着巨大的作用，现在尤为如此。社会经济的快速发展和城市化进程的进一步加 快，城市数量、人口迅猛增加，城市规模不断扩大。如何在新的历史时期更好 地发挥城市功能? 如何在市场经济中增强城市实力? 如何建构全球化下城市管 理体制和机制? 这些问题解决的成功与否直接关系到中国现代化事业成败，直 接影响到新的世界格局、国家形象及其地区竞争力的再塑造。所以，对于中国 市制的研究具有极其重要的现实意义。 本文首先通过对城市自治相关概念的分析和界定，以及中国二十多年改革 开放历程的回顾与总结，得出了以自治为重心的中国市制变革也是一种制度创 新。在此基础上，从治理的角度，分析了中国城市自治的主体要件和动力机制。 认为城市自治是分权行政的必然趋势，是公民政治参与的热切召唤，是城市化 进程的迫切需要，是市场经济的内在要求。然后，本文从理论和实践两个方面 着手，分析和论证了中国城市自治的合法性、必要性。在分析和研究国内学者 关于地方自治理论基础的研究成果和中国社会主义民主制的基础上，本文得出 了这么一个结论，即以“人民当家作主”为本质的社会主义民主制是中国城市 自治的合法性基础。而中国城市自治的必要性则是通过正反两个方面的论证来 加以强化的，即从反面分析中国城市非自治现状的负面影响，从正面分析中国 城市自治的积极意义。此外，本文通过对西方国家地方自治的模式的分析，结 合中国经济、政治改革模式，提出了中国城市增量自治的指导思想和原则；并 在此基础上，指出城市自治权实质上应该归属于治权，是国家治权的让渡，并 不与国家主权发生必然的冲突。最后，本文从政治参与的制度化建设、城市自 治的规范化分权、市自治机关的完善和重塑以及社区自治等四个角度来设计和 展望了一条中国城市从自主走向自治的增量之路。 本文在引言部分从理论和现实两个角度分析了提出选题的背景，简要回顾 了选题的研究现状，提出了研究的前提假设和研究框架。第一章对城市自治的 相关概念进行了界定，并提出城市自治也是种重要的制度创新。第二章从治 理视角来分析中国城市自治主体要件及动力机制。第三章着重探讨中国城市自 治的现状、合法性和必要性。第四章提出了以增量自治为核心的中国城市自治 的指导思想及原则。第五章从政治参与的制度化建设、城市自治的规范化分权、 市自治机关的完善和重塑以及社区自治等四个角度来对中国的城市自治加以设 计和展望。 关键词：城市自治增量自治治理市制创新 i n c r e m e n t a la u t o n o m y ：g o v e r n a n c et r a n s i t i o no f u r b a na d m i n i s t r a t i v es y s t e mi n n o v a t i o ni nc h i n a f i e l do fs t u d y ：a d m i n i s t r a t i o n p o s t g r a d u a t e ：w a n gs h i j u n s u p e r v i s o r ：z h a n gj u e w e n u r b a na d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，o n eo ft h en a t i o n a ls y s t e m so fi m p o r t a n c e ，h a s g r e a t i n f l u e n c eo v e rt h e p o l i t i c ss t a b i l i z a t i o n ，e c o n o m yg r o w t h a n ds o c i a l a d v a n c e m e n t e s p e c i a l l y i ti si n d e e dt h ec a s en o w a sar e s u l to ft h e r a p i d d e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de c o n o m ya n dt h em i 曲t ya d v a n c eo fu r b a n i z a t i o n ，t h e a m o u n to fc h i n e s ec i t i e sa n dt o w n s p e o p l es w i f t l yi n c r e a s e da n dt h es c a l eo fe a c h c i t ye n l a r g e d h o wt ob r i n gu r b a nf u n c t i o ni n t ob e t t e rp l a yi nn e wt i m e s ? h o wt o e n h a n c eu r b a ns t r e n g t hi nan e w l ym a r k e te c o n o m y ? h o wt oe s t a b l i s hu r b a n a d m i n i s t r a t i v es y s t e m sa n dm e c h a n i s mi nag l o b a l i z i n gt i m e ? a l lt h o s eq u e s t i o n s a b o v em e n t i o n e dp l a yac r u c i a lr o l ei nc h i n e s em o d e r n i z a t i o na n dw i l la f f e c tt h en e w p a t t e mo ft h ew o r l da n dt h er e f i g u r eo fr e g i o nc o m p e t i t i v ea b i l i t y s o ，i ti se a s yt o s a yt h a t t h es t u d yo nc h i n e s eu r b a ns y s t e mh a sap r a g m a t i cs i g n i f i c a n c ev e r y i m p o r t a n t a tt h ev e r yb e g i n n i n g ，a n a l y z e da n dd e f i n e ds o m en o t i o n sr e l a t e dt ot h eu r b a n a u t o n o m ya n dl o o k e db a c ku p o nt h ep r o c e s so fc h i n e s et w e n t y y e a r l o n gr e f o r m ， t h i st h e s i sm a d es u c hac o n c l u s i o nc h i n e s eu r b a ns y s t e mt r a n s i t i o nd e v o t e dt o s e l f - g o v e r n a n c ei sa ns y s t e mi n n o v a t i o nt os o m ee x t e n t t h e n ，i ta n a l y z e ds u b j e c t p a r t so fc h i n e s eu r b a na u t o n o m ya n di m p e t u sm e c h a n i s mi n t h e g o v e r n a n c e p e r s p e c t i v e i tp o i n t e do u tt h a tu r b a na u t o n o m yw a st h ei n e v i t a b l eo u t c o m eo f d e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i o n ，t h ee a g e ra p p e a lo ft h ep o l i t i cp a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n s ， t h ee x i g e n tn e e d so ft h ep r o c e s so fc h i n e s eu r b a n i z a t i o na n dt h ei m m a n e n td e m a n d o ft h em a r k e te c o n o m y a n dt h e n ，i nt h e o r e t i ca n dp r a c t i c a lw a y , i ta n a l y z e da n d d e m o n s t r a t e dt h ev a l i d i t ya n dt h en e c e s s i t y b a s e do nd o m e s t i ca c a d e m i c i a n s t h e o r i e so nl o c a la u t o n o m ya n di t so w ns t u d yo nc h i n e s es o c i a l i s t i cd e m o c r a c y , i t m a d eac o n c l u s i o nc h i n e s es o c i a l i s t i cd e m o c r a c ye m p h a s i z e dp e o p l ea r en a t i o n s m a s t e r sw e r et h ev a l i d i t yb a s eo fi t su r b a na u t o n o m y o na n o t h e rh a n d ，i t d e m o n s t r a t e dt h en e c e s s i t yo fi t su r b a na u t o n o m yi np o s i t i v ea n dn e g a t i v ew a y s ，t h a t i s ，i td e m o n s t r a t e dt h ep o s i t i v es i g n i f i c a n c eo fc h i n e s eu r b a na u t o n o m yi np o s i t i v e w a yb u tt h ek i c k b a c ko fc h i n e s eu r b a nn o ns e l f - g o v e r n a n c ei nn e g a t i v e o n e a d d i t i o n a l l y , t h r o u g hc o m p a r e da n dc o n t r a s t e dt h ew e s t e r nl o c a la u t o n o m yp a t t e m ，i t p u tf o r w a r dt h el e a d i n ga n db a s i cp r i n c i p l e so fi n c r e m e n t a la u t o n o m yo fc h i n e s e u r b a na r e aw i t ht h eb a s eo fs t u d yo nc h i n e s ee c o n o m ya n dp o l i t i c sr e f o r m f i r s to f a l l ，i ti n d i c a t e dt h a tu r b a na u t o n o m yf i g h ts h o u l dv e s ti ng o v e r n a n c ef i g h t sa n dt h e n a t i o n a lg o v e r n a n c er i g h t sw e r ed e m i s a b l e i nt h ee n d ，i to u t l i n e da n dd e s i g n e dh o w t or e a l i z et h ei n c r e m e n t a la u t o n o m yo fc h i n e s eu r b a na r e a s i nt h ei n t r o d u c t i o n ，i ta n a l y z e dt h eb a c k g r o u n dw h yt oc h o o s et h et h e s i si nb o t h t h e o r e t i ca n dp r a c t i c a lw a y s ，b r i e f l yl o o k e db a k eu p o nt h ea c t u a ls t u d yo nt h i st h e s i s a n db r o w l g h tf o r w a r dt h ep r e m i s ea n ds t r u c t u r eo ft h i st h e s i s t h ef i r e sc h a p t e r a n a l y z e da n dd e f i n e dt h er e l a t e dc o n c e p t sa n dp o i n t e du r b a na u t o n o m yw a so n eo f t h es y s t e mi n n o v a t i o n so fg r e a ti m p o r t a n c ea sw e l l t h es e c o n da n a l y z e ds u b j e c t p a r t so fc h i n e s eu r b a na u t o n o m ya n di m p e t u sm e c h a n i s mi n t h eg o v e m a n c e p e r s p e c t i v e t h et h i r dp u tas t r e s so nt h ed i s c u s s i o no nt h es m t u sq u o ，v a l i d i t ya n d n e c e s s i t yo f c h i n e s eu r b a na u t o n o m y t h ef o u r t hp u tf o r w a r dt h el e a d i n ga n db a s i c p r i n c i l c l l e so fi n c r e m e n t a la u t o n o m yo fc h i n e s eu r b a na r e a t h el a s tt a l k e da b o u th o w t od e s i g na n dr e a l i z ei n c r e m e n t a la u t o n o m yo f c h i n e s eu r b a n k e yw o r d s ：u r b a na u t o n o m y , i n c r e m e n t a la u t o n o m y , g o v e m a n c e t h ei n n o v a t i o no f u r b a na d m i n i s t r a t i v es y s t e m 四川大学焉士学位毕业论文 引言 一、选题的提出 城市是人类文明的催化剂，城市文明自身又是人类社会进步的标志。在跨 世纪的管理模式交替转换中，如何在新的历史时期更好地发挥城市功能，如何 在新的市场经济中增强城市实力。如何建构全球化下城市管理体制和机制，这 些问题解决的成功与否直接关系到中国现代化事业成败，直接影响到新的世界 格局国家形象及其地区竞争力的再塑造。随着中国社会结构的巨大变迁，中国 城市治理结构正在发生着深刻的变革。私人经济部门和各种民间组织的力量日 益发展壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用，政治国家与公民 社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分 工合作的新型治理结构。体制外因素越来越多地参与、渗入城市地方公共事务 与活动，这无疑是为城市地方政府主导型的社会制度变迁模式提供了参考性、 建设性的多向选择也为城市地方治理方式和治理过程注入多元的、更为合理 的因子。这些新形势和新变化必然会对中国城市政府未来的治理模式和市制产 生巨大的冲击。 ( 一) 选题的实质内涵 在深入分析和探讨选题之前，有必要对中国市制创新的“增量自治”这一 命题加以剖析和界定。所谓“增量自治”，就是在城市推行全面自治阻力较大或 条件不具备时，先在其外围发展和培育新的自治成分( 如社区自治、公民参与、 中央向地方逐步分权等等) 。随着新的自治成分发展壮大、城市管理结构不断变 化和城市体制环境不断改善，最终在全国范围内全面推行城市自治。由此可见， “增量自治”的实质内涵就是：一、中国城市自治必须有足够的“存量”，即， 一方面必须以现有政治经济制度和体制为基础，与现有生产力发展水平相一致， 必须是在现有宪法和法律体系下稳步推进；另一方面必须与现行政治、经济和 法律等改革步伐协调，时机成熟一点就相应扩大一点城市自治的权限，提高一 点自治程度。二、必须对原有市制有新的突破，在原有市制基础上形成一种新 的“增量”，这也即是说，要在原来市制存量的基础上有一定增量。这个增量不 仅仅体现为存量基础上的简单数量递增，而且还应该体现在能够使存量发生质 四川大学磺士学位毕业论文 变，即，这个增量最终应该导致原有市制发生根本性的、质的转变。三、城市 自治的实施过程f = 是渐进的和缓慢的是对原有市制的一种突破但非突变。中 国的社会、经济和政治领域的改革都是渐进式的、增量的。笔者认为，中国城 市自治也应该是一个渐进、缓慢的过程。在这一过程中，每一次体制创新都应 该是对旧体制的一种突破和改革，而不应该是一种突变和革命。四、城市自治 的实质，是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度的增加政治利 益。城市自治的目的就是要在扩大城市自治权限，使城市自我发展能力得到强 化的同时，不断扩大城市市民的政治参与，使其政治权益得到充分的体现和保 障。晟后。中央向城市地方分权和城市基层民主自治应当成为目前中国城市自 治的重要突破口。中央向地方分权是地方自治和城市自治的前提条件，没有中 央向地方的分权，没有中央和地方的对等关系，城市自治只能是一纸空文，对 城市自治的讨论和设想只能是纸上谈兵。城市基层民主自治，即人们通常所谓 的社区自治是城市自治的基础和试验基地。城市基层民主自治的不断完善和成 熟必将有利于推行更高层次的城市自治，必将为更高层次的城市自治提供经验 教训，有利于节约推行城市自治的成本。 ( 二) 选题的理论依据 要研究中国城市自治问题必须以对其城市自治的理论基础有深入研究的 为基础。但对这一问题的深入研究和探讨必然受到中国自古以来就缺乏自治意 识，更准确的说，必然受到其缺乏城市自治意识的影响和制约。国内学者郑贤 君提出了地方自治理论基础有以下几个：一、保护说；二、钦定说；三、传来 说；四、固有权说：五、制度保障说：六、人民主权说；七、人权保障说；八、 中央与地方对等关系说。本文在借鉴郑贤君对地方自治理论基础研究成果的基 础上，从中国国情出发，对中国城市自治存在的合法性进行了探究。并最终得 出结论，认为中国实行的咀“人民当家作主”为实质的社会主义民主制是中国 城市自治的合法性基础。 很多经济学家认为，中国过去二十多年的改革是“摸着石头过河”式的渐 进式改革，也称为增量改革( i n c r e m e n t a lr e f o r m ) 。这种改革是在阻力较大，旧体 制( 存量) 改不动时，先在其外围发展和培育新体制或新的经济成分( 如市场 定价机制，各种形式的非国有经济等等) 。新体制或新经济成分的发展壮大、经 四川大学磺士学位毕业论文 济结构的不断变化和体制环境的不断改善为最终全面改革旧体制准备了条件。 俞可平教授进一步指出，包括政治在内的所有中国社会改革实际上都是增量改 革。在他看来，政治领域的增量改革实质上就是稳步推进社会主义民主：增量 民主是在中国目前现实环境下通向“善治”的惟一道路。综上所述，中国社会、 经济、政治改革实质上都是渐进式( 增量) 改革。城市自治是一个涉及社会、 经济和政治等多方面因素的问题。中国城市自治的进程也必然会受到中国现有 意识形态、生产力状况以及现有以宪法为核心的法律体系的等多方面因素的制 约，即受到“存量”的制约。因此，笔者认为中国的城市自治进程也应该是一 个渐进的过程，增量的过程。 ( 三) 选题的现实依据 1 为什么选择城市自治? 自治创始于城市，并在城市中日臻完善，这是世界上的一般规律。与西方 地方自治源自于都市相反，中国有乡自治而没有市自治。梁启超先生曾指出， 中国有“族民”而无“市民”；有“族自治”、“乡自治”而无“都市自治”。当 前中国国内上下一致认为，应该在村民自治日益完善的基础上，借鉴村民自治 的经验在城市推行居民自治。本文观点是，不论中国现有村民自治的状况如何， 是否已经发展的相当完备，把中国社会自治的希望寄托于“村民自治”基础上 的“农村包围城市”，无异于南辕北辙。这是本文提出城市自治的现实原因之一。 之所以选择以城市自治作为研究对象，第二个现实依据则源于对中国城市 非自治现状负面影响的考虑。进入现代社会后，中央政府与各级地方政府之间 的分权已经不局限于行政权，而是具有了更加复杂的内涵和更加多样的形式。 当代世界各国政府间关系模式中，占压倒优势的是地方自治制度。但中国却自 古以来就没有西方意义上的地方自治传统，尤其是城市自治传统。城市的非自 治状况将必然对中国社会发展带来系列负面影响。这突出表现为，城市政府 没有足够的权限和动力去谋求城市的发展，城市自我发展能力弱化以及城市化 进程放缓等。在中国城市中推行增量自治，则可以促进城市地方行政民主化， 确保城市住民的主体性：推动因地制宜的行政，强化城市住民的向心力；促进 城市住民参与城市地方事务，培养城市住民民主素质；促进地方政府对城市住 民负责，推进城市服务型政府建设；有利于发挥地方官员的信息优势，为满足 四川大学磺士学位毕业论文 本地居民的偏好服务：有利于地方制度创新，为更高层次的制度创新准备必要 的理论和实践经验：增强城市自我发展能力，推进城市化进程；提高城市行政 质量及行政效率。 最后，中国城市增量自治是中国市制在全球化浪潮中的必然趋势。全球化 对民族国家政治与行政结构形成了直接挑战，为了解决一系列棘手的公共问题， 增强回应和抵抗危机能力，民族国家及其次级地方政府自觉、理性地对公共事 务管理模式进行了变革地方治理运动。这种以问题意识和问题解决为导向 的公共管理改革，力图突破传统公共行政管理模式的“单一中心论”，将来自于 民间社会资本力量纳入到地方公共事务之中。中国要加速自身的发展，实现社 会主义现代化的宏伟目标，就必须汇入经济全球化的潮流之中：必须对其政府 的行政理念、行政体制、行政制度、行政程序、行政过程及行政文化进行一系 列的革命性变革。具体而言，这种趋势势必会首当其冲地对城市这个中国国民 经济的命脉产生巨大的冲击。 2 为什么选择。增量自治”? 本文之所以提出增量自治这一命题是基于以下几点考虑：一是就地方自治 的发展模式而言，中国属于“后发外生型”国家。西方国家地方自治模式包括 以英美为代表的“早发内生型”模式和以法国为代表的“后发外生型”模式。 所谓“后发外生型”模式是指西方国家地方自治中，以法、日为代表的地方自 治发展较晚，自治程度也相对较低，地方享有的自治权较狭窄的国家。由于地 方自治发展相对较晚，这必然导致中国缺乏西方意义上的自治，尤其是城市自 治。由于缺乏地方自治的传统人们在接受过程中有一定韵心理距离。二是城 市自治与中国现行宪法和法律制度不相衔接。市制改革必须考虑成本，在实现 既定目标的前提下，这一成本越小越好。因此中国市制变革应不以宪法和其他 法律的大幅度或大面积修改为代价。三是中国公众对地方分权有一定的抵触心 理。一旦提到分权，就以为是要搞分裂。由于长期以来一直深受“大一统”和 高度集权思想的影响，中国公众对国家集权和高度统一早已习以为常，司空见 惯了。在这种固定思维模式的指导下，提倡分权和自治难免会受到重重阻力。 四是由于受市民社会不成熟，民主意识相对薄弱等因素的制约，中国城市自治 的基础还不坚实而要巩固这一基础将是一个漫长而渐进的过程。 腰川大学飘士学位毕业论文 二、选题的研究现状 如前所述，中国的地方自治，尤其是城市自治，远远落后于世界其它很多 国家。回顾中国城市自治史，不难发现，中国仅在清末至新中国成立之初的这 一段极其短暂的时间里进行了一些带有自治意识的市制改革。之所以会出现这 种局面，主要是由于受到了其市制形成较晚以及在形成后深受自身政治、经济 等诸因素的影响和制约。中国是世界上最早的城市发源地之一，但是中国市制 却是在1 8 4 0 年鸦片战争以后才形成的，更为突出的是，它不像西方国家城市那 样实施城市自治。此外，在中国市制形成后，长期受到了中国固有文化伦理， 高度集中的经济体制，不科学的政策和不完备的法律、法规体系的影响。建国 后，中国由于受到政治、经济、社会意识形态等多方面因素的制约，地方自治 的理念和实践在中国销声匿迹了。这具体表现为：一、党政军“一元化领导” 和“党管干部”基本原则，使得宪法规定的人大选举权受到了极大的制约，地 方人民代表大会不仅不能决定本级的领导人选，也无权任免下级的主要干部。 也即是，地方自治中最重要的自治选举权受到了极大的制约。二、民主和自治 观念淡薄导致公民形成一种心理定势，认为地方政府只是国家延长了的翅膀， 除了国家利益和意志外，地方政府没有多少自身的价值，也不代表个人利益。 三、计划经济体制制衡导致了中央的高度集权，地方没有多少的自主权。四、 意识形态误区。认为地方自治是资产阶级的专利，搞地方自治就是搞割据，强 调地方分权就是分裂国家。五、赶超型现代化模式在客观上要求集中国内一切 资源，一切服从国家政治需要，地方的生存空间狭窄，没有自己的利益，从而 严重抑制了地方的发展。六、在计划经济时代，中国形成和确立了中央高度集 权的管理体制。权力过分集中于中央，使基层和地方失去了应有地自主权。七、 由于受不完备的法律、法规体系的影响，中国对城市自治的研究远远落后于世 界其它国家。 就目前的研究文献来看，中国对该领域的研究主要表现为以下几个方面： 一、侧重于对地方制度的研究。郑贤君所著的地方制度论，该著作全面的分 析和研究了中国地方制度。对中国的地方自治也有所提及，但没有作为其研究 重心，或者说是专题研究。因而对于本文将要探讨的论题而言，略显有些浅尝 辄止。二、侧重于对地方自治的研究。台湾学者许志雄和许宗力所著的地方 自治之研究对地方自治的理念与观念，日本、英国的地方自治以及台湾地区 四川大学磺士学位毕业论文 的地方自治进行全面深入的研究，因而对本文的研究有更多的借鉴意义。韩雪 峰所著西方国家地方自治比较一文对西方国家的地方自治进行了比较，提 出了西方国家地方自治的两种发展模式和现代西方国家地方自治的发展趋势。 本文在论证中国城市自治的指导思想和具体制度设计时，从中获益非浅。喻西 来所著中国地方自治论一文对全球化事业中的地方自治，中国历史进程中 的地方自治，地方自治的层级和规范化分权进行了探讨。并创造性地提出构建 地方自治体和社区自治体，这很符合中国实际。三、侧重于对市制的研究。王 雅莉所著的市政管理学一书主要研究和探讨市政管理的基本理论和相关知 识，从管理学和行政管理的视角对市政运行进行了深入研究。该书更侧重于城 市内部运作方面的研究，而本文所探讨的是城市自治则与城市外部( 上级政府) 和内部( 市民，自治体及自治机关等相互关系的研究) 。可以这么说，该书主要 从技术层面来探讨城市问题，而本文则侧重于从政治、法律层面来探讨中国城 市问题。刘君德，汪宇明所著制度与创新我国城市制度的发展与改革新 论一书则将重心放在对中国市制创新的探讨和研究。本文认为“城市自治也 是一种创新”就是在他的研究成果上提出来的，但是，这本著作并未探讨城市 自治这一问题。华伟所著的城市化新形势与市制新构想市制丛谈之四 和于鸣超在中国市制的变迁及展望一文，提出了市自治的基本构想。遗憾 的是，尽管他在文中以市民、市自治体和市自治机关三个方面来设计市自治的 框架，但是也只是浅尝辄止，未能深入。李丽萍和张伟在关于我国城市管理 体制的探讨一文中，对城市政府的职能转变、机构变革、管理机制和决策民 主化进行了讨论，并提出了要扩大城市自治权。四、侧重于对自治法的研究。 王圣诵所著中国自治法研究对中国自治法律制度现状作了全面叙述，集自 治制度、自治思想、自治学术讨论之大成。五、侧重于对社区自治的研究。陈 伟东、李雪萍的“社区自治”概念的缺陷与修正讨论了社区自治的概念。冯 玲在治理理论视角中的我国城市社区自治一文中，从治理的角度出发分析 了社区公共事务的管理中形成的网状社区自治结构。李凡的社区自治与基层 民主的新实践，唐亚林、陈先书的社区自治：城市社会基层民主的复归与张 扬，马仲良的城市社区自治是社会主义新型民主的生长点等文章着重探讨 了民主与社区自治之间的关系。吴刚的社区自治体制创新的理论思考一文 对比了社区委员会体制与社区议事会体制的区别，并在此基础上指出，社区自 四川大学磺士学位毕业论文 治体制创新的主要内容是建立社区议事会体制和建立社区议事会体制的意义。 姚福生的论我国城市社区自治建设的必要性这种讨论了中国社区建设自治 导向的必要性以及如何处理行政力量与社区自治要求的关系。张劲松、秦梦论 社区自治组织行政化倾向的治理，崔虹的试论中国城市社区自治组织建设的 社会创新意义，隋玉倩的对中国城市社区自治组织居委会定位的再认识 对社区自治组织进行了分析和讨论，指出了中国社区自治组织行政化倾向及居 委会错位的现状，并提出了相应解决办法。张宝锋的城市社区自治研究综述 回顾了中国社区自治的发端、引擎、动力机制和治理模式、社区自治组织、社 区自治组织和党组织和政府组织的关系、社区自治的内涵和定位以及城市社区 自治研究存在的问题。综上所述，可以发现目前中国国内对社区自治研究文献 大都集中在社会学、政治学领域，即大多运用社会学的组织理论、转型理论， 政治学的公民社会理论、治理与善治理论分析审视发生在中国城市社区这一代 表未来社会管理模式、符合人性需求的政治现象。但是，从经济学的视角，运 用经济学的理论系统阐释城市基层社会管理最终走向社区自治的动力、社区自 治的机理机制及实践模式的文献则显得不够。 通过对国内在以上五个方面的研究现状的回顾，我们可以得出以下结论： 中国目前对城市自治的研究主要集中在地方制度、地方自治、市制、自治法和 社区自治等外围领域的研究上，并且在很多领域的研究中已经取得了相当的成 果。令人遗憾的是，由于国情的制约，国内直接研究城市自治的学术著作极为 罕见，即便有也仅散见于一些讨论地方自治和地方制度的文章之中。 三、研究的前提假设及基本框架 ( 一) 研究的前提假设 1 中困城市市民社会形成了吗? 与西方地方自治源自于都市相反，中国有乡自治而没有市自治。究其深层 原因，中国传统经济、政治制度和文化伦理是导致这种现象出现根源。综观中 国城市发展历史，不难发现，中国城市长期受到小农自然经济的影响，商品经 济极不发达，政治上也实行不利于商品经济发展的压制政策，这严重阻碍了资 本主义和中国城市的发展。至于文化伦理方面的原因，笔者在此借用马克斯韦 伯的论题来加以论证，与西方新教伦理所蕴涵的理性主义的资本主义精神相比， 四川大学磺士学位阜业论文 以儒家为主体的，包括道家、佛教传统文化缺乏改造世界的终极冲动而充满着 顺应现实世界的伦理关怀。这种顺应现实世界的伦理关怀严重阻碍了近代理性 意义上的资本主义在中国的产生。 更为重要的是，理性资本主义的缺乏阻碍了中国市民社会的形成和发展。 市民社会是由各自独立而又彼此相互依赖的“原子式”的个人为单位所组成的 联合体，是“各个成员作为独立的单个人的联合”。西方城市在其发展过程中 形成了一个以城市工商业者为主体的有特定意识、特定利益的市民阶层，他们 具有强烈的自治意识，追求独立自主。理性资本主义精神的缺乏一方面导致了 中国人的个体精神的缺乏，另则一方面导致了中国缺乏为实现“团体”生活所 必需的那些品德公共观念、纪律习惯、组织能力和法制精神。中国社会组 织主要以家族为单位而非以个人为单位。这种宗法社会以极自然的互助精神结 合成简单合理的组织，从而对中国全社会的生存及发展产生了意义深远的影响。 二十多年的市场经济建设促进了中国社会和个人的权力迅速发展壮大，并 最终将导致中国市民社会的形成。市场经济使大量的个人和组织摆脱了政治权 力的束缚，成为非政治的生活主体，即市民社会主体：冲破了政治的禁锢，受 政治权力所直接支配的生活日益萎缩。个人与组织问的依附关系被斩断，个人 的自主权得到加强、能动性和创造性得到发挥。社会高度政治化，人们的社会 生活直接是政治生活。 2 增量改革中的中国城市自治应选用什么模式? 中国的改董是“摸着石头过河”式的渐进式改革，也称为增量改革 ( i n c r e m e n t a lr e f o r m ) 。由于深受现行政治经济制度和政策的制约，同时，为了与 中国目前生产力发展水平相适应，中国城市自治能且只能走渐进发展的道路， 即增量自治的道路。所谓增量自治，应该包括以下几个方面的含义：一、中国 城市自治必须有足够的“存量”。即必须以现有政治经济制度和体制为基础，与 现有生产力发展水平相一致，必须是在现有宪法和法律体系下稳步推进。二、 必须对原有市制有新的突破，在原有市制基础上形成一种新的“增量”。即使原 有市制发生根本性的、质的转变。三、城市自治的实施过程上是渐进的和缓慢 。黑格尔：法哲学原理商务印务馆i 9 6 1 年版，第1 7 4 页。 8 四川大学磺士学位毕业论文 的，是对原有市制的一种突破但非突变。四、城市自治的实质，是在不损害人 民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。最后，中央向城市 地方分权和城市基层民主自治应当成为目前中国城市自治的重要突破口。 3 全球化背景中的中困城市增量自治的动力机制是什么? 2 0 世纪9 0 年代以来，经济全球化己成为当今世界经济发展不可逆转的趋 势。全球化对民族国家政治与行政结构形成了直接挑战，为了解决一系列棘手 的公共问题，增强对危机的回应和抵抗能力，民族国家及其次级地方政府自觉、 理性地对公共事务管理模式进行了变革地方治理运动。这种以问题意识和 问题解决为导向的公共管理改革，力图突破传统公共行政管理模式的“单一中 心论”，将来自于民间社会资本力量纳入到地方公共事务之中。中国要加速自身 的发展，实现社会主义现代化的宏伟目标，就必须汇入经济全球化的潮流之中： 必须对其政府的行政理念、行政体制、行政制度、行政程序、行政过程及行政 文化进行一系列的革命性变革。在这种大的时代背景下，中国的城市自治是分 权行政的必然趋势，是公民政治参与的热切召唤，是城市化进程的迫切需要， 是市场经济的内在要求。 ( 二) 研究的基本框架 本文关注并讨论的基本问题包括：一、全球化浪潮中的中国城市自治的动 力机制是什么? 主体要件有哪些? 二、中国城市自治的现状如何? 合法性和可 行性又是什么? 三、中国城市自治的知道思想和原则是什么? 四、怎样设计和 完善中国的城市自治? 全书共分五章。各章内容如下：第一章、城市自治的相 关概念界定。第二章、治理视角中的城市自治：中国城市自治主体要件及动力 机制分析。第三章、中国城市自治的现状、合法性和必要性分析。第四章、增 量自治：中国城市自治的指导思想及原则。第五章、从自主到自治：中国城市 自治的展望与建议。 四川大学硕士学位毕业论文 第一章城市自治的相关概念界定 一、市制的相关概念及制度内涵 ( 一) 相关概念 1 城与市 在中国古代，“城”与“市”是分离的，是两个不同的概念。完整意义的城 市产生于“城”与“市”有机结合之后。“城”最早是指在一定地域上为了防卫 而建立的大规模、永久性的防御设施，这种设施最初主要用于防御野兽侵袭， 后来演变为防御敌方侵袭。如管子度地中说：“地之守在城”；吴越 春秋中则认为：“筑城以卫君，造郭以守民”：墨子七患中也指出：“城 者，所以自守也”。 “市”指商品交易的场所。如管子，j 、匡日：“处商必就市井”：孟子公 孙丑中说：“古之市也，以其所有，易其所无，有司者治之耳”：周易系辞 下中指出“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所。”早 期的市的位置常在居民点的井旁，故有“市井”之称。到了商代，货币的使用 大大促进了商品经济的发展。为了经营上的方便，市逐渐被吸引到人口较为集 中的城中，并有固定的位置。汉魏之际，市的位置在城外郭内。唐代，市占一 坊之地。宋以后，市坊制解体，市由坊内扩展为一整条街。在南北朝时期，在 城市的城门外开始设有供农民出售饲料、燃料等产品的市场叫草市，但数量不 多。唐代还曾规定“诸非州县之所，不得置市”，中唐以后，因手工业、商业兴 盛，水陆交通发展，草市在县以下居民点大量兴起，这就是广大农村集镇的前 身。 由此可见，城和市逐渐融为一体、成为统一的地理景观是生产力日渐发展， 商品生产日益发达，商品交换日趋频繁并成为日常生活之必需的必然结果；是 城内人口增加、市贸发展后，在客观上对一个相对安全、固定、交通发达的市 场的必然需求。时间证明，城市一经形成，就成了促进经济发展与社会进步的 。刘君德汪宇明：( 制度与创新中国城市制度的发展与改革新论，东南大学出版社，2 0 0 0 1i ，第2 页。 。刘君德，汪宇明：制度与创新中国城市制度的发展与改革新论东南大学出版社，2 0 0 0 1i 第2 页。 四川大学硪士学位阜业论文 巨大推动力，并随着社会生产力的发展与生产关系的变革，逐步成为一个国家 或地区的政治、经济、文化中心。 2 城市、市和建制市 现代“城市”与“市”是两个性质不同但又相互联系的概念。两者的不同 之处在于：“城市”相当于英语的“c i t y ”，是农村的对称，是国家在城市地区设 立的地方分治单位；“市”则相当于英语的“m u n i c i p a l i t y ”，属与省、县等行政 建制相对应的一个行政、法律概念，是依据国家规定的标准和条件，按照法定 程序设置的地方行政建制，设有相应的国家政权机关，有明确的边界和确定的 管理范围。两者之间的联系是，“城市”和“市”都是以人口密度、工商业发达 程度、非农业人口所占比例等为基本条件：一定规模的城市是设市的基础和前 提条件，没有一定规模的城市为依托，就不可能设立市的行政建制：由一般意 义上的城市转化为有行政建制的城市过程称为“设市”，它是以一定条件为依据， 并通过严格的行政法规程序而完成的：一旦城市设置了市的建制，便称为建制 市。 ( 二) 市制的制度内涵 张觉文教授在市政管理新论一书中指出：市建制是市政管理体制存在 的前提和基础，市政管理体制是市制的重点内容，城市权力系统之间及其上下 级之间的权责关系则是市制的核心问题。由此可见，市制是城市建制、市政管 理市制和城市权力系统之间及其上下级之间权责关系的总和。城市建制制度， 也称城市行政区划体制，包括设市标准、市的行政地位、市的设置模式、市的 自治( 或自主) 权力、市与上级政府的纵向权力划分以及市的下级行政建制。 城市型政区是国家为了便于对城市地方进行管理而在城市地区设置的，- 级地方 分治单位。城市型政区是中国行政区划的重要类型，是国家按照特定的标准为 加强城市的行政管理而专门设置的行政建制单位。市政管理体制是市的行政组 织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和。，是一个国家政治、 行政体制的重要组成部分，是国家行政体制的延伸，具有一般行政体制的主要 。王雅莉主编：市政管理学，中国财政经济出版社，2 0 0 2 8 ，第6 7 页。 一1 1 一 四川大学磺士学位毕业论文 特征。一般意义上的市政是指市权力、司法和行政等政权机关对城市公共事务 的进行的有效管理。特定含义的市政则指市行政机关为了有效处理城市公共事 务以及满足市民总体利益需要而开展的各项活动的总和。从职能上看，市政是 指市行政机关对市的各项社会公共事务所进行的决策、执行、计划、组织、协 调、监督、服务等活动：从内容上看，市政包括经济管理、规划管理、环境管 理、社会管理、文化教育管理、科技管理、卫生管理等各项专门管理活动；从 组织上看，市政是指参与实施市的各项管理活动的行政机关和人员。城市权力 系统之间及其上下级之间的权责关系是市制研究的核心所在。从横向上看，中 国城市权力系统由市党委、市人大及其选举产生的市人民政府、市人民法院和 市人民检察院组成。其中，中共市委居于领导地位，对其它城市政权机关起着 领导的作用。市人大是城市权力机关，在城市权力系统中处于最高位置；市政 府、市法院和市检察院的组成人员由人大及其常委会选举产生，向人大负责并 接受人大监督。城市人民政府是城市执行机关，其工作向人大负责，并接受市 人大、党委和司法机关的监督。从纵向上看，城市行政建制上下级行政隶属关 系及其行政等级十分重要，不同的行政建制等级有不同的行政地位，享有不同 的行政权力。中国是单一制国家，其目前的城市设置是以行政等级为基础的， 城市的行政级别是第一位的。根据宪法和组织法规定，中国城市建制 行政等级分省级( 直辖市) 、地级( 省辖市) 和县级三个层次。但改革开放进程 中部分省会城市和计划单列市升格为副省级市，使城市行政等级多了一个层次。 二、城市自治的相关概念分析 ( 一) 自治的概念和特点 1 自治的概念 自治指的是个人或集体对