（工商管理专业论文）论现代铁路资本运营中的网运分离模式.pdf

我国铁路企业目前存在的资源配置机制僵化、企业资产结构和组织 结构不合理，导致铁路市场竞争力下降，必须从资本经营的观点出发， 实旌铁路企业的政企分开、社企分开和结构重组、资产重组、功能重 组，通过资本运营推动铁路企业产权流动和资本流动，解决铁路企业存 在的体制性弊端和结构上的不合理。论文通过对国外铁路垒些重塑的分 析，从我国的国情和路情出发，提出我国铁路重组的“圆垂盐童”模 式，以及铁路企业重组过程中的产权界定、债务重组和无形资产管理的 原则和方法，为我国铁路的改革和发展提供了一定的借鉴。 关键词：铁路改彭铁路重组；t 一网运分离” ? 、 _ a b s t r c t a b s t a c t t h e r ee x i s t si no u l s t a t e o w n e d r a i l w a ys y s t e m si n f l e x i b l er e s o u r c e s a l l o c a t i o n ，u n r e a s o n a b l e a s s e ts t r u c t u r ea n d o r g a n i z a t i o n s t r u c t u r e u n s u i t a b i l i t y l e a d st o r a i l w a y - e n t e r p r i s e s c o m p e t i t i o nd e c r e a s i n g m a r k e t s y s t e mr e q u i r e st h a tr a i l w a y e n t e r p r i s e sm u s tr e f r e s hi t sm i n df r o mp o i n to f v i e wo f r u n n i n g b u s i n e s s b y m e a n so f c a p i t a lm a r k e t ，i m p l e m e n t s e p a r a t i n gg o v e r n m e n t a n d s o c i e t y f i m c f i o n sf r o mi t s o r g a n i z a t i o n ， r e s t r u c t u r i n go r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ，a s s e ts t r u c t u r e ，f u n c t i o n a l s t r u c t u r e r a i l w a y e n t e r p r i s e sn e e d st oe a s eo w n e r s h i pc h a n g e ，a n dc a p i t a l f l u i da n d e l i m i n a t e s y s t e ma b u s e a n du n s u i t a b i l i t yo f o r g a n i z a t i o n s t r u c t u r e t h i s t h e s i s a n a l y z e sf o r e i g nr a i l w a y e n t e r p r i s e sr e s t r u c t u r i n g ，c o n c e n t r a t e o n t h em o d e lo f s e p a r a t i n g i n f r a s t r u c t u r e m a n a g e m e n tf r o mt r a n s p o r t o p e r a t i o nb yt a k i n g o u rr e a l i t yt oa c c o u n t ，i nw h i c hs o m ep r i n c i p l e sa n d m e t h o d sf o rd e l i m i t i n go w n e r s h i p r e s t r u c t u r i n g ，i n v i s i b l e a s s e t sa n dd e b t s r e s t r u c t u r i n ga r ep u tf o r w a r d ，p r o v i d e ds u g g e s t i o n sf o rr a i l w a ys y s t e m r e f o r ma n dd e v e l o p m e n t k e y w o r d ： r a i l w a yr e f o r m ；r a i l w a yr e o r g a n i z a t i o n ；s e p a r a t i n g i n f r a s t r u c t u r em a n a g e m e n tf r o mt r a n s p o r to p e r a t i o n 1 导论 1 导论 1 1 问题的提出及依据 l ，1 1 问题的提出 当前，铁路企业的改革正在不断深入，但是有两个问题令人关注。 第个问题是：铁路企业改革的根本问题究竟是什么? 我国在计划经济向市场经济转变的过程中，企业经历了三个“第二 次飞跃”：企业由产品生产者转变为商品生产者是对企业本质认识的第 一次飞跃，而由商品生产者转变为资本运营者是对企业本质认识的第二 次飞跃。企业经营者由产品意识突破到市场意识是观念上的第一次飞 跃，而由市场意识突破到资本意识，则是观念上的第二次飞跃。 国有企 业的改革，从搞活单个企业到搞活整个行业是对改革认识的第一次飞 跃，而从搞活整个行业到认识到搞括国有资本，则是对改革认识的第二 次飞跃。 上述三个“第二次飞跃”，从不同角度，同时提出了一个十分关键 的问题，企业的本质是资本运营的问题。 回顾我国铁路改革的实践过程，现已实旌过的许多改革项目，如： 自上而下的企业放权让利、铁路太包干、承包经营责任制、划小核算单 位、搞活内部分配、全面实行资产经营责任制、推行铁道部机构改革、 逐步剥离企业办社会职能、广泛开展以提速调图为基础的客货市场营 销、积极推进减员增效和生产布局调整等等，都对改善铁路的经营管理 北方交通大学硕士学位论文 都起到了重要的作用。但结果往往是有的奏效一时，有的虽然有效，但 却解决不了铁路企业整体经营不活的根本问题，即不能解决铁路企业的 本质问题资本运营。铁路企业的深层次改革，必须从建立现代企业 制度出发，实现经营观念由市场意识到资本意识的转变，经营模式由生 产经营型向资本运营型的转变，最终实现铁路资本的合理组合和流动。 第二个问题是：铁路企业改革的有效途径何在? 资本运营是建立在“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学” 的现代企业制度基础上的，要求企业有明确的资本运营主体和清晰的资 产边界和产权关系。但从铁路旋展的历史和自身特点来看，铁路企业建 立现代企业制度有许多制约因素。客观上，铁路“设备连网，生产联 动”的特点，要求路网的系统完整性和运输组织的集中统一性，以利于 发挥整体运输优势，合理配置运力资源。铁路的网络型产业特点，要求 铁路企业的规模应尽可能大，以便能够独立提供相对完整的客货运输产 品，避免过度分割路网造成的交易成本上升。铁路基础设旖的庞大资产 存量，具有一定程度的自然垄断性， 了铁路运输垄断性和经营性的交织； 影响其它经营者进入，客观上形成 主观上，铁路企业政企合一的经营 管理模式，形成了诸多体制上的弊端和结构上的不合理。加之铁路系统 庞大各类问题错综复杂，也增加了铁路改革的难度。正是上述主客观 因素影响，致使铁路的改革只是在现行体制下进行组织结构和责权利的 调整，未触及到企业改革中的深层次问题。但是，建立现代企业制度， 实施资本运营是铁路适应运输市场需要的客观要求，也是国有企业改革 的必然结果。因此，根据铁路的特点和现状，研究铁路企业资产的合理 重组，具有非常现实的指导意义。 近年来，铁道部组织路内外的部门和专家对国内外铁路企业改革 进行了调研提出了借鉴国外铁路基础设施与运营管理分离的经营管理 、- ，、k 、7 、7 - 、， 、一r 7 、 1 2 1 导论 改革模式，对我国铁路按“网运分离”模式进行重组的建议，以便从根 本上解决铁路体制上的弊端和结构上的矛盾，建立现代企业制度，实施 资本运营，提高铁路企业的市场适应能力和市场竞争能力。 正是为了寻求这两个问题的答案，我选择了论现代铁路资本运营 中的“网运分离” 模式作为研究内容。 1 1 2 选题的理论依据 a 依据现代企业制度理论 1 9 9 3 年1 1 月，党的十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场 经济体制若干问题的决定明确提出，国有企业的改革方向是适应社会 主义市场经济要求的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代 企业制度，铁路企业作为国有企业的有机组成部分，不可能脱离社会政 治需要和经济基础而独立存在和发展，建立现代企业制度是铁路企业改 革的必然结果。 b 依据资本运营理论 “企业是聚集资本，运营资本，使之增值的经济组织”。企业的本 质是通过资本运营，使企业资产最大限度的增值，实现企业价值最大化 的目标。铁路改革的最终目的就是要打破现行僵化的资源配置机制，建 立适应市场需求的铁路资本结构和经营管理机制，使铁路的发展进入良 性循环。资本运营是解决铁路企业核心问题的关键。 c 依据现代企业管理理论 “网运分离”模式作为铁路企业资产重组的重要途径之一，是建立 在市场营销理论、现代企业组织管理、财务管理等理论基础之上的、具 有导向铁路改革目标的内在逻辑性和必然性。“网运分离”模式能够使 北方交通大学硕士学位论文 铁路企业建立清晰的产权结构和组织结构，实现自然垄断性和市场竞争 性的有机结合，形成竞争性的运输产品市场，有利于铁路经营管理效益 的提高。 1 2 研究意义及内容 长期以来，铁路企业改革和发展过程中之所以存在种种不尽人意之 处，与铁路企业的经营管理观念和经营意识的不到位不无关系。在建立 社会主义市场经济的过程中，重新审视铁路企业改革的根本问题及其实 施的有效的途径，对其进行再认识，找准改革的出发点和根本出路，对 铁路企业建立现代企业制度、实施国有资本运营、适应运输市场的需求 具有特别重要的意义。在本文中，笔者试图从国有企业改革的宏观背景 以及面向21 世纪的视角出发，来探讨实施铁路企业资本运营的有效途 径：从我国铁路的历史发展和自身特点出发，研究现阶段铁路企业在改 革和发展中存在的问题与不足，并试图从理论上、实践上寻求解决问题 的方法和途径。旨在引起人们对铁路企业资本运营问题的重视，引导并 推动人们对该理论进行再认识和探讨，为铁路企业改革的宏观决策提供 参考性的理论依据，为深化铁路企业的改革提供一定的借鉴。这正是本 文的研究意义所在。 从结构上看，本文分为五部分：第一章导论：主要阐述论文的选题 及依据，论文研究的内容、方法及意义。第二章铁路资本运营和“网运 分离”的理论建构：阐述了铁路实施资本运营的必然性和途径，分析了 国外铁路经营体制改革的情况，确定了我国铁路企业重组应遵循的原 则，对我国铁路资本重组的主要模式逐一进行了比较系统的分析和介 绍。第三章铁路资产重组中有关问题的分析：重点分析了我国铁路资本 重组过程中，有关铁路国有资产、铁路企业债务和无形资产的界定原 1 导论 则、政策和方法。第四章结论：对论文的结论进行了总结。第五章呼和 浩特铁路局客运公司试点案例：重点介绍和分析了呼和浩特客运公司试 点情况。 1 3 研究方法 1 3 i 文献法 检索了l999 年以来的散见于各种经济类杂志和报纸的相关文 章，查阅了l9 9 4 年以来世界铁路、中国铁路、铁路经济 研究等杂志中相关文章数十篇，阅读了有关书籍二十余部，基本上了解 了本专题的研究现状，对已有资料进行分析比较，认真领会其精神实 质，在众多前人研究的基础上，找到了本文的切入点。 1 3 2 历史法 在准确收集资料的基础上，简明扼要地回顾了铁路企业改革所走过 的道路，研究了历史上社会经济背景对铁路企业改革方方面面的影响， 得出规律性的认识与发展趋势的结论，为当前提供借鉴。 1 3 3 比较法 研究了国外铁路企业经营管理体制改革的历程及发展趋势，与中国 铁路作比较，并研究了中国铁路改革与发展情况，抽象出若干发展模 式，形成对比，以增强研究的深度和广度。 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 2 1 基本概念 2 i 1 资本 资本是指企业从事生产经营活动而垫付的本钱。在西方经济学中， 资本是一种稀缺的生产资源，是形成企业生产经营活动的要素之一。资 本是能够增值、而且是在运动中增值，并能给这种生产要素的所有者带 来报酬的资源。资本一般分为物质资本、人力资本、金融资本。资本与 资产相比，其基本特征主要有以下几点： a 资本的增值性。追求价值增值是资本的直接目的，也是资本最根 本的特征。资本不同于资产的根本区别，在于它在运动中带来剩余价 值j b 资本的运动性。资本的运动性表现在资本循环和周转的无限性， 以及资本具有跨行业、跨地区、跨国界的全面开放性。 c 资本的竞争性。资本的增值性决定了资本与资本之间必然要展开 竞争，而竞争一旦形成，对于资本的存在和运动又会转化为一种外在的 强制力。 d 资本的独立性和主体性。资本要求有明确的利益和产权界区，要 求独立地进行投资，表现为独立的利益主体，资本成为经济运动的一般 主体。 北方交通大学硕士学位论文 e 资本的开放性。资本既可以从一种资本形态转向另一种形态，提 高资本利润率，也可以向其它企业投资、参股来分散风险，也可以通过 出售自己的部分产权来盘活存量资产，调整产品结构。 总之，资产着重强调财产的使用属性，是推动商品运动和使商品价 值增值的手段和条件，而资本着重强调财产的流动本质和可经营属性， 并且随着市场经济的发展，资本的内容越来越广泛，既包括传统概念上 的“流动资产”和“固定资产”，又包括传统概念无法涵盖的品牌、商 誉、销售网络、销售权、经营权等无形资产。 2 1 2 资本运营 资本运营是一个新经济范畴，是指企业将可以支配的资源和生产要 素进行运筹、谋划和优化配置，以实现最大限度增值的活动。资本运营 强调要将资金、劳动力、土地、技术等一切生产要素都通过市场机制进 行优化配置，即要将一切生产要素在资本最大化增值的目标下进行结构 优化。 资本运营可从不同方面进行划分： a 从资本的运动过程划分，它包括从资本的组织、投入、运营、产 出和分配的各个环节。 b 从资本的运动状态划分，它可分为存量资本运营和增量资本运 营。其中，存量资本运营是指投入企业的资本形成资产后进行的经济活 动，咀及通过兼并、联合、股份制重组、租赁、破产等产权转让方式， 促进资本存量合理流动和优化配置的活动。增量资本运营是对企业的投 资活动进行筹划和管理的活动。 c 从资本运营的内容和形式划分，可将其划分为实业资本运营、金 融资本运营、产权资本运营及无形资本运营等。 2 铁路资本运营和“冈运分离”的理论建构 2 1 _ 3 资本重组 资本重组是指为了更有效地进行企业制度创新、提高资本运行效率 和企业竞争力而对企业之间或单个企业的生产要素进行分拆和整合的优 化组合过程。其内涵有广义和狭义之分，广义上的企业重组内容包括业 务重组、资产重组、债务重组、股权重组、职员重组和管理制度重组： 狭义上的资本重组则是仅指企业的资产重组。资本重组包含十分广泛的 内容，从中国近年的改革实践看，有企业收购、企业兼并、企业公司化 改制、行业或地区的企业优化组合、企业集团的资产调整等等。按照资 本运营理论，资本重组就是生产力诸要素( 劳动者、劳动资料、劳动对 象、生产管理和科学技术) 的重组。 2 1 4 “网运分离” 我国铁路“网运分离”概念是从国外铁路“上下分离”改革的实践 中借鉴而来的。1 9 9 9 年7 月，铁道部将“上下分离”正式定义为“网运 分离”，其实质是根据铁路的基本功能、服务类别及管理特点的区别， 把铁路运输用设备资产、所属职工、管理职能和组织机构分成“上”、 “下”两部分，把具有自然垄断性的铁路路网基础设旆与具有竞争性的铁 路客、货运输经营区分开，组建一个统一的铁路路网公司及若干个有较 强实力的客运公司和货运公司，实现铁路下部基础设施( 包括线路、桥 涵、站场、通信信号系统供电系统等) 与上部运营部门( 包括客运、货 运、机车、车辆等) 的分离，形成其各自独立或相对独立的经营管理、 生产组织、财务核算、投资建设和发展规划体系。其中，运营部门可分 成若干客运、货运公司，以适应市场经济条件下铁路经营管理体制的需 要。路网公司可以是一个特殊的企业法人，也可以是一个由政府直管的 机构：客、货运输公司按公司法组建，主要承担客、货运输经营任 北方交通大学硕士学位论文 务。路网公司与客货运输公司是市场交易关系，路网公司对客、货运输 公司收取路网使用费，负责路网的维修、改造和建设。客、货运输公司 直接从市场上取得收入，并向路网公司支付路网使用费。 铁路实施“网运分离”后，既可保持国家对铁路的宏观管理，也可 使铁路运营企业取得建立现代企业制度的条件，成为运输市场上的经营 主体，从而比较全面而合理地解决长期困扰铁路发展的体制性弊端和结 构性矛盾。 2 2 铁路实施资本运营的必然。眭和途径 2 2 1 铁路资本运营是适应外部竞争环境的客观要求 企业的本质就是资本的运营。资本的竞争性决定了企业的竞争性， 也决定了市场经济的竞争性。竞争是企业发展的原动力。 长期以来，铁路企业作为一个封闭的系统，实行高度的行业垄断和 计划经济管理，形成了大量的体制性弊端及结构性矛盾不仅阻碍了铁 路企业的市场化进程和现代企业制度的建立，也影响了铁路企业自身的 发展，严重削弱了铁路企业在运输市场上的竞争能力。一方面，公路、 民航、水运等其他运输方式充分利用自身在经营体制和机制上的优势加 速发展，在客、货运输市场上同铁路形成激烈的竞争，使铁路的市场份 额逐年下降。在运输市场，铁路客、货周转量所占比重已经从1 9 8 0 年的 6 0 5 、7 1 7 f 不含远洋运输) ，下降为1 9 9 9 年的3 4 9 、5 4 6 。铁路 面临的严峻形势要求铁路企业必须在体制、机制和管理创新方面进行改 革，否则，不仅铁路自身发展将遇到极大的困难，对于形成我国各种交 通运输方式的合理布局也极为不利，影响着我国可持续发展战略的全面 实施。 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 另一方面，面对市场的竞争压力和经济国际化带来的广泛需求，中 国铁路要在未来的国际市场竞争中占有一席之她，按现行纵向一体化原 则为主的运输管理和以生产为主导的企业组织结构，很难适应对外开放 的要求。我国即将加入w t o ，按照世贸组织双边协议，铁路运输市场将 分阶段开放。为迎接挑战，铁路也必须打破现行的封闭体制，形成合理 的资产结构和组织结构，发挥铁路的资产优势和规模优势，提高铁路企 业的市场适应能力和竞争能力。 2 2 2 铁路资本运营是建立市场资源配置机制的需要 我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期，体制的作用实 质上是要解决两个问题：激励与资源配置。铁路企业实施资本运营是打 破现行铁路企业比较僵化的经营管理机制，实现铁路资本结构合理配置 的有效途径。 铁路企业现行的管理体制存在许多弊端： a 在资产配置机制上，表现为存量闲置，增量浪费，资产不能流 动，存量资产结构很难调整。 一方面，铁路企业积累了数量巨大的存量资产，这些国有资产不是 被当作资本管理，而是被当作静态的资产占用，导致铁路资产的资本化 程度很低，大量的存量资产处于闲置和半闲置的状态；企业固定资产投 资需求旺盛，投资增量一旦形成则难以流动；由市场结构变化引起生产 结构变动主要依靠追加投资来实现，不能通过企业原有资产存量的流动 和重组来满足。另一方面，铁路各级法人企业因没有法律意义上的、完 整的经营管理权，受上级主管部门的行政控制，难于根据市场供求关系 的变化，有效地利用闲置资产，调整产品结构和企业的经济结构。 北方交通大学硕士学位论文 b 僵化。 在经营管理机制上，用7 - 韦r j 度、分配制度、人事制度的管理机制 在用工问题上，岗位人数不是根据企业经营需要来确定，而是在很 大程度上满足就业和稳定的需要，职工能进不能出，内部大量的富余人 员无法解雇，企业需要的社会优秀人才又无法进入：在分配问题上，工 资能高不能低，难以拉开合理的差距；在人才选拔和使用上，能升不能 降，企业既难以广泛吸纳社会优秀人才，又难咀经营业绩为标准，对干 部“动真格”地升、降、去、留。 c 铁路企业的社会负担沉重。 铁道部、各铁路局、铁路分局普遍具有无所不包的社会职能，办有 幼儿园、中小学、中等职业教育和医院：拥有生活供应、物业管理、职 工住房建设系统；设有公安局、检察院、法院国家专政机关，承担着安 置就业、支付离退休人员开支等许多理应由政府和社会承担的义务，相 当一部分资金被非经营性事业所占用。非经营性资产的比例越大，经营 性资产所负担的费用就越高，致使铁路企业成本攀升，市场竞争力下 降，使其难以同其它运输行业处于同一水平上展开公平竞争。 铁路企业存在的体制性弊端和结构上的不合理，形成了铁路资产结 构的不合理、资源配置的低效率及资本运营的低效益。近年来，铁路企 业在体制改革和优化资本结构方面采取了许多措施有些问题得到了缓 解。如铁路内部的下岗分流、精简机构、生产结构调整、养老统筹、大 病统筹、非经营性资产分离分立等，但收效不理想，铁路运输企业活力 不足的问题仍然十分突出。这从另一方面也说明，体制上的问题仅仅在 体制内部改良是不行的，资本结构的调整仅仅依赖行政手段也是不行 的关键是铁路经营体制的深层次矛盾尚未解决。因此，从资本经营的 观点出发，实搪铁路行业的结构重组、资产重组、功能重组，通过资本 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 运营推动铁路企业产权流动、资产重组、盘活存量资产，实现资本存量 和增量联动，才是铁路资本结构调整和优化可行的方法。 2 2 3 铁路企业重组是铁路与市场经济结合的有效途径 铁路体制改革成功的关键是必须找到铁路企业与市场经济相结合的 有效途径。以往铁路改革不成功的主要原因就是没有很好的解决铁路庞 大的资产和运输组织特点与市场经济之间的结合点，使铁路企业成为真 正的市场主体。在社会主义市场经济体制下，国家是宏观调控主体，企 业是经济运行主体，由计划经济转向市场经济就是由国家是唯一的经济 运行主体转向企业成为众多独立的经济运行主体，这也是资本必须表现 为独立的利益主体，具有明确的利益和产权界区的本质要求。 长期以来，铁道部既行使国家政府职能，又行使全国铁路经营管理 职能，集铁路国有资产的所有权、经营权于一身，成为唯一的产权主体 和利益主体。铁路局和铁路分局虽然是铁路法明确的企业法人，但 是其并不具有在委托一代理制下法人资产的独立性和完整性，不是真正 的市场主体。近年来，铁路企业经营机制改革效果不好的原因之一就 是没有明确铁路国有资产的投资主体，建立规范的企业法人治理结构， 落实企业法人财产权。因此，不解决铁路国有资产的所有权和经营权分 离的问题，不根据资本经营和有效管理幅度的要求明确各级法人经营权 和管理权，铁路企业所采取的各项改革和管理措施都只能治标不治本。 在铁路建立社会主义市场经济体制的过程中，必须打破铁路企业 “大一统”的经营管理模式，按照现代企业制度要求，实施政企分开、 社企分开、“网运分离”，对铁路企业实施资产重组、功能重组和组织 重组，从根本上解决铁路企业改革中的深层次问题。铁路企业重组是铁 路与市场经济结合的有效途径，也是铁路改革的根本出路。 北方交通大学硕士学位论文 2 3 国外铁路经营体制改革的情况 国外铁路经营体制改革主要集中在近十几年，为解决国有铁路系统 存在的经营上的垄断性，资本运营上的低效率，促其提高市场竞争力， 各国根据自身情况，主要采取了“上下分离”的经营方式，对铁路企业 进行私有化改造。研究分析国外铁路改革方式和途径，对于我国铁路改 革具有重要的借鉴价值。 2 3 1 国外铁路改革总体情况 国外铁路企业进行私有化重组，大致经历了三个过程：一是政企分 开。即国家不再参与铁路经营，变国家行为为企业行为，并以法律的形 式确定国家与铁路的关系。二是经营权与所有权分离。即铁路基础设施 由国家所有，客、货运营业务交由民间组织经营，实行国有民营。三是 - - - _ _ _ _ - _ _ 一 私有私营。即将全部财产转卖出去，实现完全私有化。国外部分主要国 、_ 一 家的铁路改革情况为： 美国是西方国家中唯一长期实行运输业私有化国家，铁路路网稠 密，同一方向通常都有若干条平行线路，分属不同的铁路货运公司，不 存在铁路的自然垄断。美国铁路管理体制的特点是不同所有制、不同类 型的公司并存，公司结构以股份制为主，经营完全按市场化运作。为鼓 励竞争，美国各级铁路公司虽然在路网中拥有不同的经营领域，但相互 可租用线路，形成经营上的交叉和竞争，避免形成封闭分割的状态，以 保持全国铁路网的紧密联系和畅通。美国一级铁路货运公司跨度很大， 近年来还在通过兼并进一步扩大管理规模，但即使将来再集中，一级货 运公司仍然有两家以上，企业仍然面临着来自铁路内部和外部的充分压 力。同美国铁路相似，加拿大的两大铁路公司，也形成了平行竞争的局 面，并且也在实行股份制改造。日本为了解决政府对铁路运营及资源配 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 置的干预、国有铁路缺乏利益驱动、机构过于庞大、难以满足旅客和货 主的需求的问题，1 9 8 7 年日本政府将国铁及其资产折分成了六个独立的 客运公司，完成了民营化改造，经营状况有了很大改善。 欧洲各国家铁路多年来一直实行国家经营，但近十余年来，不同程 度地实行了公司化改造。英国铁路实行了私有化改造。德国铁路的管理 体制经历了私营国营民营再国营再民营的多次改革 但始终没有从根本上获得治理。1 9 9 4 年，德国铁路建立了适应市场竞争 的管理机制，确立铁路公司化、商业化经营的目标，在实现政企分离的 基础上，成立了德国铁路股份制公司。同时，德国、法国、瑞典等国 家，在进行铁路改革的过程中，实行了国家对铁路基础设施同客、货运 营分离的体制，既保持国家对铁路基础设施的所有权，又把客、货运营 推向了市场，以促进铁路客、货运输质量和经营效益的提高。 2 3 2 国外铁路管理模式 乱政府对铁路的管理方式 国外发达国家对铁路实行公司化改造后，国家对铁路的管理即有共 性，也有差异。共性主要体现在政府通过政策、法规对铁路实旖宏观管 理，铁路企业的经营行为主要靠市场来调节，不同点主要体现在政府对 资产的管理方式不同。 美国铁路大多为私有铁路，政府对铁路企业通过法律、法规实行宏 观调控，体现政府对铁路的支持，同时，依靠国家和社会监督机制约束 铁路公司的行为。美国各铁路公司之间的关系由行业性组织、中介机构 协调沟通，如美国铁路协会在协调各铁路公司有关运营、养护、安全、 研究、经济、财务会议、数据统计和交流传播等方面的问题中，起到了 北方交通大学硕士学位论文 跨公司调度指挥的作用。美国短线铁路协会很好解决了干线和支线的衔 接作用，合理有效地配置了货物运输所需资源。 法国在实旌铁路“上下分离”后，明确了国家同路网公司和法铁公 司之间的关系，以及在基础设旌上各自承担的责任，确定了国家的主要 职责为：确立路网的组成和主要特点；制定安全条例：颁布使用基础设 施的原则和制定基础设施使用标准：在经济和社会利益投资委员会的范 围内批准投资项目；保证对铁路基础设旖国有资产的监督：公布以公益 为目的的新方案。 德国铁路体制改革后，政府分别组建了联邦铁路管路局和联邦铁路 资产局。铁路管理局属于联邦政府的下属机构，直属交通部系统，负责 对铁路公司进行监督和业务指导。它具有政府机构功能，主要任务是法 律事务、发展规划、项目评估、投资决策、运营审批、技术标准、行业 规章和安全督导等。铁路资产局则主要是为处理铁路改革遗留问题而设 立的过渡性政府机构，主要职责是负责偿还原德国铁路所欠的债务、安 排德国铁路职员在铁路股份公司就业、解雇、工资支付及退体人员养老 金支付和地产的处理。 b 国外铁路基础设施的管理 国外铁路公司化改造前，多数国家的铁路属于国家所有、垂直一体 化领导，没有必要对铁路基础设施单独管理。但是，随着瑞典、英国等 国对铁路企业进行重组，以及欧共体实施一揽子计划为成员国铁路网开 放通路，出现了路网基础设施的管理和收费问题，但各国对路网基础设 施的管理有所不同，主要有两种类型： ( 1 ) 美国、日本、加拿大等国家实行的是路网和上部运营部分结合的 形式。如美国铁路以货运为主，铁路货运公司拥有线路基础设施，客运 、 - ，、，、一 公司需租用货运公司的线路运营，并向货运公司支付线路使用费：日本 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 是以客运为主的国家，重组后的客运公司拥有路网基础设旌，货运公司 需租用货运公司的线路运营，并向客运公司支付线路使用费。 一一、一 ( 2 ) 欧共体国家则普遍采用“网运分离”的做法，即铁路运输经营与 铁路基础设施管理分离。如法国铁路1 9 9 7 年成立了基础设旌管理机构 路网公司( r f f ) ，负责管理与运输经营无关的所有路网基础设旆。它 属于国有独资的有限责任公司，但不是一个以盈利为目的的商业性公 一 司；英国铁路1 9 9 4 年成立了国有的线路公司，拥有全国铁路线路及其有 关的基础设施。它的主要任务是向列车运营公司出售运行线；德国铁路 路网公司的固定资产包括：所有线路、桥隧、建筑、站舍、地面信号、 以及集装箱换装站，1 9 9 9 年它成为德国铁路控股公司下属的股份公司， 具有法人地位：瑞典铁路的基础设施由独立的政府机构一国家铁路管理 署( b v ) 负责。它在相当程度上保留着国家管理机构的运作特征，它的 8 5 的款源来自政府财政拨款，1 0 来自国家指定的银行，5 是提供特 殊服务台同的收入。 2 3 3 我国铁路改革同国外铁路改革的主要不同点 乱路网能力的不问。国外铁路体制改革是在经济高度发达、铁路路 网能力富裕的情况下完成的。而我国铁路正处在持续发展时期，路网尚 未形成，基础设施建设任务很重。尤其是今后还需建设大量的公益性铁 路，如果依靠铁路运营企业来承担大量的公益性铁路建设投资和还贷任 务，铁路运营企业不仅承担不起，而且会影响路网的发展。 b 国家补贴能力不同。国外铁路实行“上下分离”改革，政 府对路网公司或客、货公司不同程度地进行了大量财政补贴和 政策性倾斜。如美国铁路客、货分离后，把客运成本高、运价 低而造成的亏损留给了国家，以利于货运铁路公司走向市场， 北方交通大学硕士学位论文 而客运公司通过提高劳动生产率，逐步减少政府补贴。欧洲各 国的路网建设通常都由政府或地方政府承担，路网公司的维修 费由财政给与补贴。而我国政府对铁路的财政补贴将很有限。 c 我国铁路拥有巨额债务。如果把线路基础设施的资产负债相应翅 分给铁路各公司，在一个公司内部，铁路的基础性、公益性、经营性交 织在一起，铁路运输公司负债结构难以满足市场化经营和社会化筹资的 要求，不利于提高铁路运输企业的市场竞争力，而且，对构造企业多元 投资主体、进行股份制改造，都将形成很大的制约。 2 4 铁路企业重组应遵循的原则 2 4 1 兼顾铁路特点和资本运营的要求 铁路改革的关键是要解决现行体制的封闭性、垄断性与资本运营要 求的资本流动性、开放性之间的矛盾。铁路进行战略性重组措施应体现 有垄断、有控制、有调整、有退出、有进入五个方面的灵活性。有垄断 是指部分关系到国家稳定和安全的领域，国家仍然要垄断，而经营性和 竞争性领域应放开：有控制是指铁路运输组织特点要求须宏观协调的职 能国家要控制。控制的实现方式有多种，如行政控制、经济控制、股份 控制等这里的控制与过去的控制的概念不一样，国家对铁路的控制应 体现在集团公司所有权和股权的控制上；有调整则是在铁路经营性领域 应建立规模适中的竞争主体，放开经营领域根据市场需要和经营需要 进行灵活调整和重组；有退出是对铁路承担的社会职能、政府职能和不 适合铁路经营的领域，采取逐步分离、分立、移交的方式退出；有进入 是指关系到铁路产业结构调整和发展的高科技、新兴产业，必须及时进 入。 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 2 4 2 充分考虑铁路的基础性、公益性和经营性 铁路是国民经济的大动脉，路网是国家的基础设施。铁路企业在匡 民经济体系中所具有的基础性是铁路区别于其它行业和部门的最重要特 征。 铁路重组过程中，首先，应保持路网基础设施的完整性，保证国家 对其产权的控制和控股，这既是确保国民经济正常运行，建立台理产业 结构，维护社会稳定的需要，也是网络型产业发挥网络整体功能，避免 认为分割路网造成交易成本上升的客观要求。 其次，要兼顾我国铁路所具有的显著社会公益性。铁路货运中对抢 险、救灾、支农、低值货物和军运物资实行优惠价；铁路客运中对羔 人、学生实行半价，同时还承担着大量的专列运输。铁路是国家进行资 源配置和对特殊行业、部门扶持的调控手段。铁路重组过程中，应明确 铁路经营范围，尤其是社会公益性项目的范围，重新界定铁路代替国家 承担社会公益性服务的形式和方法，使铁路运输企业与其他运输形式处 于同一水平上，保持竞争的公平性。 再次，应考虑不同铁路运输企业经营性的差异。因为所处地理位置 和所处地区经济发展水平的不同，铁路运输企业经营成本差异较大，加 之我国幅员辽阔，边疆极少数民族地区欠发达，就必须以国家为主体， 建设铁路和经营铁路。铁路重组过程中，应承认铁路运输企业间成本支 出的差异性对部分经营性资源匮乏的运输企业实行特殊政策，由国家 进行补贴。 2 4 3 保持铁路运输调度组织的集中统一指挥 铁路路网上流动的旅客和货物，要求铁路运输企业能够独立提供相 对完整的客货运输产品，铁路企业特殊的网络结构使得铁路生产组织内 2 1 8 _ 。_ ? _ i _ - _ ”r r 一一 北方交通大学硕士学位论文 部和管理具有特定的要求，即减少企业和部门闻的结合部，以降低交易 成本，加强企业和部门间的密切协作，以发挥路网得整体功能。 因此，为保证路网运作效率的发挥，避免因运输企业覆盖业务的限 制而形成的内部矛盾，铁路重组过程中，应设置全国铁路运输组织的指 挥部门，负责协调各运输企业间的关系。 2 4 4 明确铁路企业的投资主体和产权边界 铁路重组过程中，要明确铁路国有资产的国家投资关系和法人责任 制度，建立起铁路国有资产营运机构，确立国有资产分级、分类经营的 各层公司间的关系和内部组织结构。 2 4 5 建立铁路内部有效竞争机制 引入竞争是提高铁路经营效益和服务质量的重要手段之一。铁路作 为网络型产业，其自然垄断性主要表现在铁路路网的建设、养护、维修 上，客、货运输业务和非运输经营性企业则具有较强的是竞争性。铁路 重组应把具有自然垄断性的路网与具有市场竞争性的客、货运输业务和 非经营性企业分离，改变现行自然垄断性与市场经营性互相交织的管理 体制，在客、货运输领域引入较为充分的竞争机制，使铁路运输企业可 以放开手脚走向市场。 2 5 铁路资本重组的主要模式 铁路资本重组的核心是铁路企业重组。铁路企业重组主要分为四个 部分：第一部分是将存在于铁路内部的国家职能分离，使铁堕盟全些壁 质以法律形式固定下来，实现铁路的政企分开：第二部分是将铁路国有 资产划分为经营性资产( 其中经营性资产划分为运输经营性资产和非 运输经营性资产) 和非经营性资产，其中把非经营性资产所承担的社 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 会职能逐步移交政府部门，实现社企分开；第三部分是把非运输经营性 _ - _ _ 资产通过组建有限责任公司，逐步改组为上市股份公司的形式。从铁路 企业中分离出来，实现精干运输核心企业的目的：第四部分是把铁路企 业中的核心资产运输经营性资产划分为铁路路网基础设施、客运业 务、货运业务三部分，把具有自然垄断性的路网基础设施与具有竞争性 的客、货运输业务分开，组建国家铁路路网公司、国家铁路客运公司和 国家铁路货运公司实现“网运分离”模式。见【图2 1 】。 本文因时间和篇幅原因，仅分析讨论铁路政企分开和“网运分离” 模式两部分。 2 5 1 铁路政企分开的形式和内容 a 铁路政企分开的内涵 铁路作为特大型国有企业，同政府存在者投资与被投资的关系，政 府作为国有资本的代理人是铁路国有资本的现实代理人。但政府行政机 构的职能是对全社会的经济运行进行管理，不可能承担铁路国有资本的 保值增值真正具体责任，铁路政企分开必须构造出铁路国有资本的投资 主体国有资本的理性代理人，即铁路国有资本的运营机构。 铁路国有资本运营机构应具备以下条件： ( 1 ) 它必须是具有独立法人资格的经济实体，而不能是政府的企业主 管机构。这是因为，市场法则要求经常交易的主体都是平等的能承担法 律责任的法人实体，政府的行政主管部门不是法人实体，因而不能成为 市场主体，也就不能担当铁路国有资本运营主体的角色。 ( 2 ) 它的领导层或领导人必须是能够承担具体责任的实业家，而不是 政府官员。 t 北方交通大学硕士学位论文 图2 1 铁路按“三分梗式1 龃结掏示墓圈 ( 3 ) 它必须是国有独资或者国有控股的企业法人实体。这是因为，铁 路国有资本的运营机构必须是有能力确保铁路国有资本安全运行的责任 ， _ _ _ _ _ ， 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 实体，只有国有独资或国有控股的法人实体它才处于主导地位，才有 可能主动地和最有效地保护国有资本的利益。 ( 4 ) 铁路国有资本的运营机构应具有按规定( 合同或董事会决定) 向 铁路企业注入资本金或股本的职责，依照国家法律承担企业经营结果的 责任，而同责任对等，其应具有铁路企业的利润收益权、重大资本运作 的决策权、合格经营人员的使用权、资本运营安全的监管权等法人权 利。 根据以上分析，铁路政企分开是指剥离铁路企业中的政府职能，解 决政府及其部门对铁路经营管理的行政干预，对铁道部的组织机构和职 能进行重组，构建隶属于政府国有资产管理委员会的铁路国有资本运营 机构，在国务院或国务院下属部门中设立政府的铁路管理职能部门重 新明确政府和铁路企业之间的新型关系，确立铁路企业的市场法人主 体。 b 政府的铁路管理职能界定 铁路政企分开后，政府对铁路应咀法律、法规、政策为依据，以经 济关系为纽带行使管理和调控职能，主要体现在：制定铁路行业法律、 法规、政策和技术标准；制定铁路路网发展规划及路网投资建设政策； 颁布使用铁路基础设施的原则和制定铁路基础设施使用标准：根据国家 需要，确定铁路承担社会公益性服务的范围和方法；保证对铁路国有资 产的监督；负责原铁路企业债务的管理和偿还工作。 此外，在铁路政企分开的过程中，应按公司法的要求，组建规 范的铁路国有资产运营机构。 c 政府的铁路管理机构设计 政府的铁路管理职能属于国家对铁路行业实施宏观控制和政策管理 的范围，是国务院的部门管理职能，应在国家交通委员会设立铁道司， 2 2 2 北方交通大学硕士学位论文 或在国务院交通部内设立铁路管理机构。铁路国有资产运营机构是受政 符委托、行使铁路国有资产管理和经营的法人实体，应隶属于国有资产 管理委员会，履行国有资产代理人职责。见【图2 - 1 】。 下文中讨论的“网运分离”模式都是建立在铁路政企分开、社企分 开的基础之上的。 2 5 2 铁路“网运分离”的类型 铁路“网运分离”由于程度上的不同，可以分为若干类型，从一个 极端看，是完全的“上下合一”，即线路基础管理权与上部运营严格属 于同一铁路公司。我国台湾省目前正在以b o t 方式修建的高速铁路就是 一个典型，其纵贯台湾的高速铁路与现有的“台铁”系统完全分离，承 包商享有该线建成以后的3 0 年独家经营权。我国铁路也属于“上下合 一”的模式，因为，我国铁路虽然存在着铁路局之间的客、货列车过轨 清算，但铁路局不是严格意义上的法人企业，各路局之间的清算不是市 场合同关系，而是铁道部行政管理上的分配。另一个极端则是彻底的 “网运分离”，即上部运营与线路基础严格地分属不同的经营者。如英 国铁路私有化重组后形成的铁路线路公司与若干客、货运输公司的组织 形式，其上部运营的客、货运输公司完全独立，按全成本付费租用线路 的使用权，不同的客、货运输公司可以展开一定程度竞争，行车指挥权 属于下部线路公司另外组建的指挥调度机构。在两个极端之间，还存在 蓍许多没有彻底分立的经营形式。如美国、加拿大等国铁路系统以货运 为主，货运公司拥有铁路线路客运公司开行列车要租用货运公司的线 路，不同货运公司之间过轨运输实行清算；日本国铁阻客运为主，区域 性的客运公司拥有线路，货运公司使用线路要向相应的客运公司支付线 2 铁路资本运营和“网运分离”的理论建构 路使用费：而法国铁路实现了“网运分离”，但实际上线路公司只是象 征性地负责线路资产方面的管理，而把线路的维修、养护、安全及行车 指挥全部交由运营公司代管。 综上所述，“网运分离”的类型多种多样，而“网运分离”与否并 不是一个绝对的或一成不变的概念。各国铁路采用不同程度的合一或分 离形式，是根据各自铁路与运输市场的实际情况、根据各自对铁路性质 的理念和政策目标而决定的。 根据我国铁路建立现代企业制度，实旖资本运营，提高市场竞争力 的客观需要，结合我国铁路企业的具体特点，我国铁路实捷重组的形式 主要有三种模式可供选择，即“三分模式”、“一分模式”和“零分模 式”。现逐一对其进行具体分析。 2 5 _ 3 组建路网公司、客运公司、货运公司“三分模式” 一 “三分模式”是在政企分开、社企分开、非运输经营性资产分离的 基础上，对运输经营性资产中路羽基础设施部分、旅客运输部分、货物 运输部分实施相互分离重组的模式。其中，以路网基础设施部分