（伦理学专业论文）公共管理伦理学视阈下的政务公开.pdf

摘要 摘要 政务公开有狭义和广义之分，本文采用的是广义的内涵，指以政府为主导 的公共管理主体，在实施公共管理活动的过程中除国家机密、商业秘密和个人 隐私以外的事项均应公开。政务公开应是一个体系，是建立在伦理的基础之上、 以道德为核心，涵盖立法、司法、行政和其它公共管理活动。它是一种全新的 公共管理模式，体现了权治、法治和德治有机融合，一可以适应政务公开社会 化的需要，二是为了人民普遍参与、管理和监督公权力运行，从而保证公共管 理活动顺利进行。 我国还没有建立政务公开的基础体系，因此政务公开的制度建设必须跟伦 理结合起来，以制度伦理的形式，在人民主权理论指导下，以建设责任型、服 务型、信用型、廉洁型政府目标为引领，贯穿民主、责任、公正、服务、自律、 透明等伦理精神，进行政务公开的伦理立法，同时加强从业人员的职业道德、 特别是政府公务人员的行政道德教育，以期建立全方位、公开透明的政务公开 体系，使其成为政治体制改革的基础体系，实现公共管理伦理学条件下的善治 和良治。 关键词：政务公开；公共管理伦理学；建设目标；伦理诉求；建设路径 a b s t r a c t a b s t r a c t t h e r ei san a r r o wa n dab r o a ds e n s eo nt h eg o v e r n m e n ta f f a i r so p e n n e s s t h i s a r t i c l ea d o p t st h eb r o a ds e n s e ，w h i c hm e a n st h a ti n t h ep r o c e s so f c a r r y i n go u tp u b l i c m a n a g e m e n ta c t i v i t i e s ，t h eg o v e r n m e n t l e dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ne n t i t i e ss h o u l d o p e na l la f f a i r s ，e x c e p tt h es t a t es e c r e t s ，t h ec o m m e r c i a ls e c r e t sa n dt h ei n d i v i d u a l p r i v a c i e s t h eg o v e r n m e n ta f f a i r so p e n n e s ss h o u l db eas y s t e mw h i c hi se s t a b l i s h e d o nt h ee t h i c a lb a s i sw i t hm o r a l i t ya st h e c o r e ，c o v e r i n gl e g i s l a t i o n ，j u d i c a t u r e ， a d m i n i s t r a t i o na n do t h e rp u b l i cm a n a g e m e n ta c t i v i t i e s i ti san e wm o d eo fp u b l i c m a n a g e m e n t ，r e f l e c t i n gt h eo r g a n i ci n t e g r a t i o no fr u l eb yr i g h t ，r u l eb yl a wa n dr u l e b yv i r t u e f i r s t l y , t h en e wm o d ec a na d a p tt o t h es o c i a l i z a t i o nn e e d so ft h e g o v e r n m e n ta f f a i r so p e n n e s s s e c o n d l y , p e o p l ec a ng e n e r a l l yp a r t i c i p a t ei nt h e m a n a g e m e n ta n dt h es u p e r v i s i o no fp u b l i cp o w e r , a n dt h ep u b l i cm a n a g e m e n t a c t i v i t i e sc a l lb ec a r r i e do u ts m o o t h l y t h eb a s i cs y s t e mo ft h eg o v e r n m e n ta f f a i r so p e n n e s sh a sn o tb e e ne s t a b l i s h e d i nc h i n a ，s ot h es y s t e mc o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n ta f f a i r so p e n n e s sm u s tb e c o m b i n e dw i t he t h i c s i no r d e rt os e tu pt h er e s p o n s i b l e ，s e r v i c e o r i e n t e d ，c r e d i b l e a n di n c o n u p t i b l eg o v e r n m e n tu n d e rt h e g u i d a n c eo ft h et h e o r yo ft h ep e o p l e s s o v e r e i g n t y , t h ee t h i c sl e g i s l a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta f f a i r so p e n n e s ss h o u l db e c a r r i e do u tb a s e do nd e m o c r a c y , r e s p o n s i b i l i t y , j u s t i c e ，s e r v i c e ，s e l f - d i s c i p l i n e ， t r a n s p a r e n c ya n do t h e re t h i c a ls p i r i t ，i nt h ef o r mo ft h es y s t e me t h i c s a tt h es a m e t i m e ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l ds t r e n g t h e nt h ep r o f e s s i o n a le t h i c se d u c a t i o no ft h es t a f f , e s p e c i a l l yt h ea d m i n i s t r a t i v em o r a l i t ye d u c a t i o no ft h ec i v i ls e r v a n t s ，i no r d e rt o e s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v e ，p u b l i ca n d t r a n s p a r e n tg o v e r n m e n ta f f a i r so p e n i n g s y s t e m ，a n dm a k ei tt ob et h eb a s i ss y s t e mo fp o l i t i c a lr e s t r u c t u r i n g b a s e do nt h i s ， g o o dg o v e m a n c eu n d e rt h ec o n d i t i o n so fp u b l i cm a n a g e m e n te t h i c sc a nb ea c h i e v e d k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ta f f a i r so p e n n e s s ；p u b l i cm a n a g e m e n te t h i c s ；c o n s t r u c t i o n t a r g e t ；e t h i c ss p i r i t ；c o n s t r u c t i o np a t h i i 第1 章引言 1 1 研究的缘由及意义 第1 章引言 我国经过三十多年的改革和开放，经济水平有了很大提高，政治体制改革 取得了长足的进步，国家正朝着民主化、法制化的轨道良性地发展。然而伴随 着市场经济的大发展，以前不曾出现的许多新问题和新矛盾不断涌现出来，加 之一些消极历史文化传统，使我国政治体制改革增加许多复杂性和艰巨性。特 别是当今条件下，一方面社会自治的呼声越来越高，要求政府减少行政干预手 段，另一方面政府正在从管理型向服务型政府转型，以专职提供公共服务和产 品，如何来实现社会的良性管理，是一个亟待解决的现实问题。 为适应我国形势的不断发展，必须采取一种新的社会治理方式。这种治理 方式，既可以弥补法治的缺陷，又可以适应社会自治、政府转变服务方式的要 求。而新条件下的公共管理，正好契合了这一要求。新公共管理这种社会治理 方式，采用了权治、法治和德治相结合的形式，它突破了传统的行政管理模式 和范围，是一种全新的、更高层次的社会治理模式。 在这种治理模式中，需要配套一种让公众普遍参与的、最广泛的、基础性 的制度，那就是政务公开系统。由于本文采用的是以政府为主导的多类别的公 共管理主体，本应更名为公共管理公开系统，但因传统习惯叫法，故而继续沿 用“政务公开系统”这一名称，实质内容早已不同。文中的公共管理主体，除 特别注明外，包含了政府这一主体。“政府”一词，在一定意义上，包含其他公 共管理主体。政务公开是一个配套性工程，也是个基础性、前提性的工作，只 有把基础做好、做扎实了，政治体制才能真正建立起来。 政务公开，必须以公共管理伦理学视域加以审视或合伦理性检查。伦理和 道德是社会生活及其方式的根本依据和终极标准，即使是法律和政治架构，也 要体现伦理的要求。近现代普遍实行法治，道德往往被边缘化，或者说丧矢道 德的维度，然而客观的伦理关系总是存在的。这说明，伦理或道德在社会治理 中的地位是不能被动摇的，它能够发挥巨大的作用。信息公开、普遍参与是现 代国家行政程序理念及制度发展与完善的两个重要标志，是实现民主的重要途 第1 章引言 径。广义的政务公开是公共管理实现的重要手段和标志，同时也是信息公开和 人民参与管理、实现公共管理者和对象合作型良性互动的重要保障。本文从人 民主权和社会契约论等伦理学思想出发，首先探寻政务公开的根源和依据，其 次根据民主、公正、服务、责任和效率等伦理精神，确立政务公开的建设目标 和建设路径，希望藉此以建立一整套新型的用政务公开作基础和前提的“德治” 的一种具体的社会治理方式。德制即制度伦理，是通过制度化的伦理和伦理的 制度化具体途径来实现，它与法治一样，都是制度化的社会治理方式。 现阶段我国政务公开存在的问题主要是，还没有专门的、系统地制定政务 公开的法律制度，与政务公开配套的各项制度也没有建立和运行起来。目前关 于政务公开法制化最大进步是信息公开条例的实施，它侧重于行政机关实 施过程后的有关的信息公开，行政立法层次较低，同时对于整个政务公开系统 面来说还是比较狭窄，涵盖不了立法、司法层面的政务公开；在政务公开方面 体现的民主程度不足，距离人民要求以政府为代表的公共管理主体的事务运行 全部公布还有差距；人民参政、议政和监督能力没有发挥出来，监督力量还远 远不够。如果没有人民群众的积极参与，没有媒体的真正介入，政务公开就无 异于空谈。 政务公开的研究意义主要表现在：政务公开使权力在阳光下透明运行，可 防止“暗箱操作”，大大降低腐败现象的发生；政务公开调动了公民参与管理的 积极性，形成政民良性互动沟通体系，真正实现人民当家作主；政务公开促进 了政治文明和民主法治建设，使政府职能从管理型转向服务型，使社会治理走 向新的更高水平。 1 2 研究的现状 政务公开作为民主政治的重要构成部分，其公开的主体、程序、范围、依 据、内容、客体，以及体现的伦理或道德等，都具有重要的研究价值和意义。 国内外对政务公开的研究，依研究的时间、进程而取得不同的成果，其现状大 致如下。 2 第1 章引言 1 2 1 国内有关政务公开的研究现状 国内学者在信息公开、电子政务等方面研究成果较多，专著和相关文献多 是围绕于此而展开。如齐爱民、张万洪编著的电子化政府与政府信息公开法 律问题研究介绍了世界各国、地区政府信息公开的立法，对相关的法律问题 进行了全面系统的研究，涉及政府信息公开的原则、具体制度、法律救济等， 对我国的政府信息公开制度的建立、完善有较好的借鉴作用。刘恒等编著的政 府信息公开制度阐述了政府信息公开制度的基本理论、主体、内容、方式、 程序等内容。关于政务公开的书籍大部分集中于政府相关部门所编辑的指南、 文件汇编之中。政务公开相关的论文较多且集中于从政治学、管理学等角度加 以阐述。学者从公共管理伦理学角度专门论述政务公开的学术专著不多，政务 公开的所涉及的伦理精神则见诸各相关专著和论文中。如张康之公共管理伦 理学认为，公共管理已经突破了行政伦理学的框架，把自身与一种全新的社 会治理模式联系在一起了，公共管理体系是包含着德治、法治、权治的完整的 社会治理体系，对于公共管理而言，伦理规范与科学管理和依法治理是互为前 提的，在具体的公共管理过程中，三者相互渗透，完整体现在公共管理的制度 和行为体系中，对任何一个方面的忽视，都是错误的，也必将导致公共管理的 畸形化。王伟、鄯爱红著行政伦理学认为，服务型政府应确立公正、责任、 协调、自律、宽容等基本伦理精神。马国泉的行政伦理：美国的理论与实践 详细介绍了美国行政伦理的产生和发展历程，制度建设和从业者的道德等，对 我国公共管理伦理建设有借鉴意义。 1 2 2 国外有关政务公开的研究现状 国外政务公开作为民主制度的基础部分，随着民主制度的日益发展，很早 就得以确立并迅速推广。由于时间跨度长，由此产生的专著和文献较多。其中 涉及政务公开的思想来源和伦理精神见诸多种著作和文献中，现仅举专著为例。 如：卢梭的社会契约论阐述的是“政治权利的原则 。这些原则包括主权在 于人民；政府只是从属于主权权力的一种权力，是公共力量的受托者，是主体 权的公仆等。约翰罗尔斯的正义论，通过概括以洛克、卢梭、康德为代表 的契约论，使之上升到更高的抽象水平而提出了他的“作为公平的正义 理论。 契约的目标是选择建立一种指导社会基本结构设计的根本道德原则( 正义原 3 第1 章引言 则) 。他认为，各方将选择的原则是处在一种“词典式序列”中的两个正义原则， 第一个原则是平等自由的原则，第二个是机会的公正平等原则和差别原则的结 合。其中第一个原则优先于第二个原则，而第二个原则中的机会平等原则又优 先于差别原则。霍布斯的利维坦，每个人生而平等，君主的权力乃来自人民 “同意 或“授予”。国家是一种强制力，但它又是一种公共性权力，它产生于 人类和平与自我保护需要。科恩的论民主，民主即民治，就是在这种制度下 人民，也即社会成员，参加决定一切有关全社会的决定。如果一个社会最重要 决定系通过其成员的普遍参与而作出的，我们就可以把这称之为自治的。库珀 的行政伦理学实现行政责任的途径、柏拉图的理想国等也是有关的 重要研究书目。 4 第2 章政务公开的内涵和思想来源 第2 章政务公开的内涵和思想来源 2 1 公共管理条件下政务公开的提出 政务公开是社会治理方式进步的要求和结果。社会化是指从自然人成长为 社会人的过程。社会是人存在之所，离开社会，人无法生存。如狼孩，就是人 离开社会后不能正常社会化的结果，只保留了生命的物质基础，而没有人类环 境下的语言和行为。人的社会化，包括了道德社会化。道德社会化是指人将外 在的道德规范内化于己，成为自己行为准则的过程。道德的发展及其程度，取 决于受教育的程度和个体的主观能动性。以政府为主导的公共管理主体包括组 织与组织中的个人，在社会化进程中必然也需要进行道德的社会化，行政组织 要有行政道德和行为准则，个体则既要有组织赋予的行政道德，还需具备在社 会生活中一般性的道德。 伦理在社会生活中具有举足轻重的地位，其重要性可以通过心理学中一个 经典实验来说明。有一个叫海因兹的人，他妻子被发现癌症晚期，医生告诉他， 药剂师约翰发明了镭，或许可以救他妻子的性命。海因兹想方设法筹措资金后， 还是达不到药剂师要价的一半。海因兹恳求以一半价格出卖或先支付一半，欠 一半，但药剂师告诉他，自己发明这种药就是为了赚钱，不能降价。海因兹万 般无奈之下，于一天傍晚撬门而入、为妻子偷药。这个实验是为了查看儿童在 法律和道德两难的境况下道德的发展状况，到底是应该遵守法律，还是维护个 人的生命权利。柯尔伯格根据被试判断和认知特点，把道德发展划分为“三水 平、六阶段。前习俗水平以外在标准控制，由后果判断行为，阶段1 以服从权 威和避免受罚为判断行为好坏的标准，不理解道德标准和海因兹两种价值观冲 突，阶段2 出于个人利益的功利取向；习俗水平以服从社会规范和制度为准则， 阶段3 “好孩子”取向以他人认同和意图判断，阶段4 “好公民 以维护社会秩 序为取向；后习俗水平已将道德标准内化，并作为判断标准，阶段5 社会契约 取向认为法是为公众服务，符合公共的就得到遵守，不合就按大多数人意图修 改，阶段6 是普遍道德原则取向，理性良心倾向，道德认识超越了法律，普遍 适用于每个人的尊严、生命价值和全人类的正义，个人可按伦理原则进行选择。 5 第2 章政务公开的内涵和思想来源 柯尔伯格认为道德发展具有因定不变的顺序，从低到高，青年期以3 、4 阶段为 主，达到后习俗水平的并不多，阶段6 较难实现，环境和社会文化因素只能决 定道德发展的内容和速度，不能影响道德发展顺序。【l 】由于社会化到成人阶段， 我们已经到了习俗水平之上，普遍地以法治的要求来约束自身。但法治的缺陷 如上述案例显而易见。 公共管理在一般情况下，并没有上述法律和伦理强烈冲突的情形，只要按 制度规定和一般流程就可以实现事务管理。然而在涉及这种冲突的时候，公共 管理制度的硬性规定与管理主体是否具有道德取向及普遍道德水平之间，就成 为一个很大的问题。是按照现有法律、法规和规章的法制框架，还是遵从尊严、 生命价值和社会正义出发，是公共管理主体不可避免的课题。在社会生活中， 也经常出现这样法律和道德的两难境况。如医院面对一个生命垂危、急需输血 的患者，一面发现血站无此类型血液，另一面是挽起袖子就可以抽取而且配型 吻合直系亲属的血液，医生和整个医院就面临两难。如果不输亲属的血，患者 很可能就要死亡，如果输，则与现行的血液管理制度相违背，即使输也不能保 证亲属的血液的绝对安全性，有可能暗含疾病传播的风险，假使这样做，医生 不仅可能要被追究行政责任，而且还可能被追究经济、民事责任，甚至被开除。 如果公共管理主体遇到这样的情况，该如何进行管理、如何来平衡法制与生命 尊严、价值和社会正义之间的关系，是新公共管理条件下的永恒课题。 这也反映出，伦理或道德的最高价值在于冲突中的胜出，它是服务于社会 治理的更高层次的需要。 在社会生活中，离不开道德之维，普通人和以政府为主导的公共管理主体 的言行，都离不开道德的践行和评价。伦理的要求，表现在政务公开上，即为 伦理精神或伦理原则在公共管理上的具体应用。 当然，不同的个人或群体乃至群体中的人，每个人的道德发展状况和发展 水平是不同的，表现为不同年龄、不同职业和道德发展阶段上的差异性。人们 对不同主体的道德期望水平也是不尽相同的，与一般性人群的道德要求相比， 对政府行政组织及其公职人员的道德要求更高，普遍要求执政者和其他公共管 理主体的道德水平处于道德发展的最高层次，即在法制的基础上以人的理性合 理地利用伦理原则，善治和德治社会，并且把这种理念贯彻到制度建设中和日 常管理行为中。 1 1 郭念峰心理咨询师( 基础知识) m 北京：民族出版社，2 0 1 1 2 7 7 6 第2 章政务公开的内涵和思想来源 2 2 政务公开的内涵 本文意义上的政务公开，也即公共管理主体在实施公共管理活动过程中涉 及公开的所有问题，包括政府主体的政务公开事务在内。政务公开在不同的国 家有不同的涵义，其依托的理论和逻辑理路也不同，但涉及公共性的事务就必 须公开，是许多国家普遍公认的。由于政务公开制度在我国起步较迟，虽对政 府政务或信息公开有共识，但对整个社会大氛围下的公开制度尚在研究之中， 暂无定论。因此，对于政务公开的内涵，从传统意义上狭义的信息公开和新公 共管理条件下广义的事务公开两方面，分别予以阐述。 2 2 1 狭义的政务公开 狭义的政务公开概念，即传统意义上的政务公开。 传统意义上的政务公开是指行政机关在行政管理过程中按照法律和法规所 规定的事项必须公开的一种制度，主要指信息公开。我国行政机关施行信息公 开的依据是2 0 0 8 年发布的政府信息公开条例。信息公开是公民政治参与的 前提条件。政务公开的主体是由人民授权的行政机关，从意愿上来说，主体 主动公开的少，被动公开的多，常缺乏主动性；政务公开的客体是法律、法规 规定的事项和上级行政机关要求公开的对象，公开内容和范围通常是执行公务 过程后制作的信息，涉及面比较狭窄；政务公开的途径一般是通过文件、简报、 通报、会议、媒体( 包括广播电视、报纸和互联网) 和个人索取等方式，公开 的种类和范围还不够广泛。 2 2 2 广义的政务公开 广义的政务公开是指公共管理主体在公共管理过程中涉及到的如何公开、 怎样公开等一系列事项的一种制度。公共管理主体包括政府、公共机构、涉及 重大民生的公益组织、社会中介，如与人们生活密切相关的电力、石油和红十 字会等；客体是除国家秘密、商业秘密和个人隐私外的事务，特别是包括与公 众利益攸关的立法、司法、行政及其他涉及公共性的事务。美国的政务公开制 度主要包括政府信息公开制度、政府会议公开制度、保护个人隐私权制度和电 1 方军，汪雷从公民参与视角论电子政务中信息的公开与公正 j 情报理论与实践，2 0 0 7 ( 3 ) ：3 2 2 7 第2 章政务公开的内涵和思想来源 子政务制度。 在我国，公共行政和公共管理还是一门正在发展中的学科，因此政务公开 的理念和行为也处在探索和发展阶段。我国经过三十多年的改革和开放，经济 建设有了长足的进步，经济的发展为我们的政治体制改革和新公共管理打下了 良好基础。我们应该看到，在现代服务型政府建设的要求下，政府的科学管理 技术和水平在不断提高，越来越体现出“民本政府”的基本特征。然而，我们 也应该看到，经济虽然有了飞速发展，意识形态等上层建筑并没有与经济的发 展同步，并且呈现出一定的滞后性。如现在的公共管理，已不再能被传统公共 管理所容纳，而越发体现出鲜明的时代性。例如，公民获取信息的方式越来越 便捷，参与社会公共事务热情日益高涨，已不再满足于政府单方面发布信息， 而强调公民与政府权利行使的互动；公共管理的范围也日益拓宽，从公共管理 主体政府的单一性，到政府、公益组织、社会中介组织等主体多样性，从公共 管理客体的政府信息发布的单纯性，过渡到公民参政、议政要求立法、司法、 行政及其他重大事务的全程参与和监督的复合性；从管理型政府向服务型政府 转变，公民不再局限于被动式管理，而趋向于自治、自我管理；治理模式上， 不仅要求法治，而且要求德治，法制基础加上德制，是社会治理方式制度化的 理想选择。总而言之，它是在不断地发展和变化着。如广东创新政府社会管理， 向社会购买一部分公共服务就是一个良好开端，也是一个新变化、新趋势。当 社会生活变化时，道德概念也变化。道德概念不仅体现于社会生活方式中，而 且部分构成社会生活方式。 2 】因此，要在不断进化的公共管理伦理基础上，不 断探索政务公开的相关理论和实践，丰富和完善政务公开的应有涵义。如张康 之公共管理伦理学就是适应社会变革所产生的新理论，他认为公共管理已 经突破了行政伦理学的框架，把自身与一种全新的社会治理模式联系在一起了。 公共管理体系是包含着德治、法治、权治的完整的社会治理体系。对于公共管 理而言，伦理规范与科学管理和依法治理是互为前提的，在具体的公共管理过 程中，三者相互渗透，完整体现在公共管理的制度和行为体系中。对任何一个 方面的忽视，都是错误的，也必将导致公共管理的畸形化。【3 j 政务公开制度的 建设，是一个多种管理方式结合后的制度化结果，需要在理论完善和持续实践 1 李文利，朱向东美国的政务公开制度 j 人大研究，2 0 0 7 ( 4 ) ：4 3 4 4 2 ( 美) 阿拉斯代尔麦金太尔伦理学简史 m 龚群译北京：商务印书馆，2 0 0 3 ：2 3 3 张康之公共管理伦理学 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 9 ：3 8 第2 章政务公开的内涵和思想来源 中，不断前进。 在新公共管理条件下，要达到民主的、负责任的、高效率的、服务型的、 透明的管理体系，政务公开是其中不可或缺的重要一环，也可以说是重要的、 基础性的环节。 故新公共管理条件下的政务公开，应采用广义的内涵，取以政府为主导的 公共管理主体在实施公共管理活动的过程中除国家机密、商业秘密和个人隐私 以外的事项均应公开之义。 2 3 政务公开的现实依据与伦理学思想来源 政务公开作为现当代政治生活的一项具体制度，需要从政治学、管理学、 法学和系统科学等学科加以研究，但本文基于研究要求，仅从伦理学理论加以 考察。政务公开的伦理学思想是指在政务公开中必须贯彻的民主、责任、服务、 公正、自律、协调、透明等伦理精神或伦理原则。思想来源即理论基础，指政 务公开建立在何种理论的基础之上。 2 3 1 根植于社会化的需要 政务公开起源于社会需要，是伴随人的社会化进程而产生的。个体的政治参 与意识和道德意识，是在社会化进程中逐渐培养和形成的。亚里士多德说，人 本质上是社会性的动物。人的社会性，意味着个体突破自我而进入社会，开始 过一种群体生活，也即意味着直接或间接性地参与政治，进入政治性的生活。 政治参与，不管你是愿意还是不愿意，不管你是主动还是被动，你都被裹挟其 中，这就像税收，不管你是否自愿，只要你还活着，还在消费，你就在纳税。 政治参与意识，则是在不显现或无意识条件下，走向有意识、主动的一个过程， 突出了个体的主观能动性。同样，道德也不是人天生就有的，而是由个体最初 的无意识，到由家庭、学校和社会的成人进行不断教育受他人规范调节，到最 后个体随着年龄和认知的增长，对符合自己价值观的道德不断地内化的结果。 一般的规律是从服从成人的道德规范，到开始有自己的道德判断和道德意识， 到最后形成自己相对比较稳定的道德修养阶段，这是一个从没有意识到开始有 意识，再到最后形成自己道德意志的过程，即他律到自律。 9 第2 章政务公开的内涵和思想来源 公共管理从初期的行政管理进入公共管理领域，其主体和调整范围急剧扩 大，这是为了与社会经济发展相适应。如果把公共管理看作是一个单独的个体， 我们可以说，公共管理也是社会化的结果，从无到有，从不成熟到成熟，从单 - n 复合，从低级到高级的渐进过程。在当今普遍实行民主政治和电子政务为 代表的国家中，个体的政治参与度能达到一个较高的程度，政府和社会组织的 信息能够及时和广泛地传送到公民视听中，公民的意见和建议也能够及时而迅 速地反馈到政府或社会组织中，以对公民的意见和建议作出反应，使之决策更 加人性化和合理化。因此，公共管理借此可以实现双方的良好互动，一方面保 证公民的知情权和监督权，另一方面也可以使政府和社会组织的运作符合法治 和德治的要求，适应人伦的发展。个体的这种参与度也是人们政治生活需求社 会化的必然结果。 政务公开应成为政府和与人民利益攸关的社会主体进行决策、提供服务和 日常工作的一项制度，它的存在方式可以根据社会管理水平和经济发展而采用 不同形式。在现阶段可以采取法制化方式，即适应法治的要求，通过制定政务 公开方面的法律，将这类社会关系纳入法律的调整范围；在经济和公民自治水 平发展到较高阶段的时期，可以把发展到较高的道德治理阶段，使公共管理以 德治为主，法治为辅，兼之最小必要限度地权治，就能符合社会需要。法律和 伦理，在概念、适应范围和效力等方面虽然有许多的不同，但在某些方面，它 们是一致的。首先从调整对象看，二者都是调整人与人、人与社会关系，同属 社会规范，都是社会需要的反映；其次，从效力上看，尽管二者效力不同，法 律具有强制性，必须服从，靠国家机器来保证，而道德效力更低，依靠个体自 觉，通过舆论来发挥作用，因此二者只是效力的强度不同，共同点是都有相应 的效力；再次，从理论和实践来看，法律和道德的分界并不是径渭分明，有部 分的调整对象是相同的。同时，法律从约定俗成到上升为法律这一过程，往往 要经过道德的检验，如果法律不符合伦理道德，则有可能成为“恶法 ，得不到 遵守，所以，法律等形式的制度必须经过伦理道德的检验，也即“合道德性”， 它是制度的道德基础。因此，法律和道德在某种意义上，目标一致，共同服务 于良好公共管理之下。 政务公开是政治发展的必经之路，它伴随政治发展的全过程，是人作为政 治性的动物、政治社会化的需要和表现。 1 0 第2 章政务公开的内涵和思想来源 2 3 2 德治的需要 法治这种社会治理模式，是现今时代许多国家社会治理的潮流，具有广泛 的适应性。然而就其特点而言，还存在一定的缺陷：首先法治具有一定滞后性。 一个法律关系的产生、发展、成熟，总是要经历一个相当的过程，在这一关系 需要法律进行调节的时候，立法又是一个长时间的过程，因而这两个过程加起 来，耗费的时间可能就相当长了。而在这之前，这种关系有可能没有相应的法 律关系去调节，从而产生无人管理、放任自流的现象，给社会和自然带来危害、 甚至是灾难。比如2 0 世纪8 0 年代，有些地方为了发展经济，引进一些高耗能、 高污染企业，后来在法律和法规健全情况下，企业最后关停，但在法律法规调 节这一关系之前已经造成的污染就已相当严重，某些重金属污染甚至几百年也 无法清除，村民被迫外迁背土离乡。这就说明，对某一社会关系的调节，在具 体的有针对性的制度的出台之前，这一时期就是制度的缺失期。其次，法治不 可能面面俱到。我们现在所处的是一个大变革、大发展的时代，社会关系不断 发展，涌现出现许多以前没有遇到过的新情况和新问题，因而总有些社会关系 制度不能做到覆盖所有层面，无法针对性地管理。第三，法治本身的某些制度 存在着不完善、不严谨、过时等缺陷。有些人正是利用了这些的缺点，进行“合 法的诈骗 。如某地报道一女，多次利用与人登记结婚生活一段时间后就以感情 不合为由要求离婚并进行财产分割，敛财数百万。很明显，她正是利用了法律 的形式行着“诈骗 之实，却让对方当事人无法追究其责任，这不能不说是一 种遗憾。 纵观以上法治的不足，必然要求有其他方式的补充，来弥补此类缺陷。这 种方式，就是运用伦理。伦理是包含法与道德统一、他律和自律统一的特定社 会现象。n 1 我们可以按道德的行事方式和标准，来判断一个人的言行，如果符合 大家的道德情感，我们可以说是跟道德相符的，如果不符合，跟我们的良心相 悖，就是不道德的，要接受大家的谴责。而谴责的前提是，你先得明了此人此 事，了解事情的来龙去脉才能作道德判断，如果你根本就不知道这件事情也就 谈不上评论和谴责了。先得明了，就是公开，没有公开，谈不上舆论，更谈不 上谴责的，所以公开是基础。公开是控权、监督和究责等一切制度运作的基础， 1 王伟，鄯爱红行政伦理学 m 北京：人民出版社，2 0 0 5 ：5 1 1 第2 章政务公开的内涵和思想来源 信息公开是良好治理的基石，也是人民权利的基本保证。n ， 此处所指出的是，在法律规则和道德行为准则内化了的人们来说，在社会 生活中往往不需要区分哪是道德，哪是法律。对于他们来说，遵守的既有法律 也有道德，它们的标准往往重合在一起，几乎出现遵守了法律也就遵守了道德、 反之也一样的现象。因此有人说法律是社会习俗包括道德的规范化，道德是没 有规范化的“法律”。从这我们可以看出，公众的判断标准是复合的，是道德和 法律的统一。由此也可以看出，社会治理也应该是法治和德治的结合，采用法 制和德制结合的模式，更符合公众的道德判断、道德情感和行为方式。公共管 理才是建立在权力关系、法律关系和伦理关系统一互动的基础上。堙1 政务公开作为公共管理过程中的一项重要制度，应根据社会的需要，伴随 个体社会化的进程，从狭义走向广义，从追求外在回归人类本身，从而建设成 一种建立在人类共同的伦理规范之上的科学的制度体系和行为方式。 我国公共管理学科起步较晚，此前许多公共管理的理论和做法来自西方， 我们对其进行了有选择地消化和吸收，为我所用。现在，我们同样需要了解、 学习和借鉴外国当前的经验和教训。政务公开作为一种制度设计和行为体系， 必然要建立在人类共享的伦理规范之上，比如诚信和透明，不仅是我们共同追 求的价值观，同样也是科学管理的核心内容。 2 3 3 社会契约论 对于政务公开的思想来源，从人民主权论和社会契约论略加考察。人民主 权是指国家权力来源和归属于人民，即“民有”，并且它是国家权力或政府的合 法化依据或前提。霍布斯、卢梭和洛克三者的社会契约理论都是从人民主权出 发，认为国家是人民订立契约的产物，权力来自人民。这是为适应资产阶级民 主革命、推翻封建君主专制权力的“神授”或“天授”来源的需要。在奴隶制 和封建主义社会，暴力是维护统治的手段，广大人民没有议事、参政的资格和 权力，只有备受奴役、剥削和压迫，甚至生命也常常不保。为了推翻封建主， 开展了启蒙运动，“自由、平等、博爱”的理念日益深入人心，反映到社会制度 和政治生活中，亟需有关国家和政府的理论支持，因此人民主权理论和社会契 约论孕育而生。 1 曹晓静浅谈政务信息公开制度对构建和谐社会的意义 j 西安社会科学，2 0 0 9 ( 1 ) ：8 5 8 7 2 张康之公共管理伦理学 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 9 ：8 4 1 2 第2 章政务公开的内涵和思想来源 霍布斯、卢梭和洛克等人从人的自然状态出发，认为人类最初处在一种平 等、自由的自然状态中，人们利用理性保护自己、维护秩序和执行自然法。但 是自然状态存在许多的不便，所以每个人都交出一部分权利与他人签订契约组 建政府、制定法律来保护大家的财产，从而进入公民社会或政治社会。立法权 是国家的最高权力，必须受人民利益和意志限制。当这种利益受到损害、契约 被损，人民可收回授权、解散立法机关，或最终反抗的权利。人民主权原则为 现代宪政国家所采纳，政务公开是权力行使过程中人民性的体现和人们参与其 中的重要保证。政务公开的实质是一种体现政治文明要求的公民权利制度设计， 是保障社会政治文明中人民主权原则的必备前提。【l j 人民主权和社会契约理论最重要的贡献是解决了权力的归属问题，国家是 人民契约的产物，政府是为保护生命和财产权而设立的机构，而不像以前社会 所宣扬的权力是上帝赐予或上天、神所赋予，打破了几千年以来的神话。换句 话说，国家、政府是人民契约的产物，是人们政治生活的需要，一般情况下人 民通过立法权行使自己的权力，只有在契约受到严重损害的情况下，才可以推 翻政府。政府的功能主要是维护领土和公民安全、保护财产权和维护社会秩序 等，总的说来也是服务功能。这种立法权的行使和公共事物的管理，首要的是 公开，即公布出来，如同签订契约时，要先明了自己拥有那些权力、公众的利 益和自己所转让的是何种权力，以及选择什么形式的政府和政府工作人员、政 府的职责、投票的方式和程序等事务一样，只有清楚明白之后，才能在公意的 基础上达成一致，组成政府。公意就是公众在公开明白的基础上对事务作出的 集体意见，是法律和行政法规制定的必经程序，是国家大政方针的实质要件。 公意就是用权力做表决后的产物，是至高的和神圣的，不容破坏，否则就会成 为众矢之的，“群起而攻之”。卢梭在“论公意是不可摧毁的”一章写道“一 整体一它的准则是光辉而明晰的，公共福利到处都明白确切地显现出来一， “公意永远是稳固的、不变的而又纯粹的 ，“投票权，是任凭什么都不能剥夺 于公民的权力还有发言权、提议权、分议权、讨论权等等，政府总要煞费苦 心地保留给它的成员”。堙1 可见，国家的管理制度、行为准则和公共政策，都要 明白无误地公布出来，同时保证人民的政治参与权和公共事务管理权，以确保 真正的公意，而不被少数利益集团所裹挟。 1 华建玲社会主义政治文明视阈中的政务公开探析 j 中共乐山市委党校学报( 新论) ，2 0 0 8 ( 3 ) ：1 6 2 ( 法) 卢梭社会契约论 m 何兆武译北京：商务印书馆，2 0 0 3 ：1 3 1 1 3 4 1 3 第2 章政务公开的内涵和思想来源 有研究者认为，卢梭的社会契约理论忽略了一个重要问题，那就是主权都 是由具体的人来行使，存在名为代理人、实则追逐私利的可能。这恰巧说明了 政务必须公开透明运行、人民监督的必要性。权力是必须接受制衡的，西方三 权分立制度的设计正是基于此，以保证互相牵制，政党也一样。从理论上来看， 不管是哪种政党制度，都有可能存在自身利益而失范的问题。比如某西方国家 两个对立政党对某一问题争执不下，最后的结果是两党私下达成协议，执政党 以议会部分席位换取另一政党的折中式的同意，而正是这种私下的政治交易， 可能损害了人民的最终利益。如何来对权力进行实时、有效的监督与制约，不 管权力以谁的名义进行，是当下研究的新课题。本文认为最高、最有效的制度 化方式，还得回归到最原始、最基础性的工作上来，那就是政务公开。把政务 的决策、执行和效果全程展现在人民眼前，权力的公开、公正、透明运行是最 好的方式，这也是人民主权的具体体现。 契约和公意，以公开作为基础，人民拥有多少权力、权力有多大、如何行 使、以及受托人( 通常指政府) 执行委托事务的情况，包括公务人员的事务执 行力、道德水平、敬业精神、廉洁情况，事务是否按要求执行及办理的进度、 质量等政务，都要以公开为必要条件。公开犹如大厦之基，立法权的行使、政 务的运行都要以公开作为屹立之本，否则就会倾斜或倒塌。 1 4 第3 章政务公开建设的伦理目标 第3 章政务公开建设的伦理目标 政务公开的建设目标是指我们要建设怎样的政府，以达到公正透明、廉洁 高效、运转协调和民主负责的管理体制，实现良好的公共管理。政府模式的建 设，应体现公共管理制度下法制和德制的双重目标，突出道德共同体人民的道 德一致性传统。这个传统是从人类历史中传承下来公众体认的优秀的基本道德 组成，如民主、责任、服务、诚信、公正和自律等。在任何社会，如果政府不 代表也不体现公民的道德共同体，而是由一套制度安排，把一个官僚化的统一 体强加在一个缺乏真正的道德一致性的社会上，那么这个社会的政治义务的性 质从总体上看就是模糊不清的。1 1 】在政府发展类型的历史进程中，有统治政府、 管制型政府、责任型政府和服务型政府等多种类型。统治型政府以政治统治和 镇压反叛为任务，社会主要事务是为社会提供公共安全。这种治理方式与农耕 经济发展水平相适应，经济和文化不发达，大多数人处于社会的底层，没有机 会参政议政。国家和军队掌握在少数的统治阶级手中，体现的是统治阶级的利 益，根本不会考虑大众特别是底层人民的公共利益。其权力的运行，一般是当 权者暗箱操作、秘而不宣，或统治阶级内部的各方利益协调一致后在所谓的“朝 堂 、“议事厅”等政务场所走走过场。广大劳动人民无法参与政治决定与自己 切身利益攸关的事务，与政务公开基本无缘。在古代中国，只有科举式的选拔 制度，才使个别农民子弟步入官场，转变身份后参政议政。 管制型政府强调对社会和公民的管制，维护秩序和权威。美国的“罗斯福 新政”是其代表，我国的行政审批制度也带有管制的色彩。这种政府类型，人 民的政治自由不多。 责任型政府是伴随政府权力失范、管得过多过宽却又管理不善、责任意识 淡薄和机制不全应运而生的。这种政府类型要求强化政府和官员的行政责任意 识，讲求行政组织道德和个人道德，提高公共执政者的责任水平和公共事务处 理能力。 服务型政府建设是当今时代的新需要，要求政府处理公共事务以顾客即公 1 ( 美) 麦金太尔德性之后 m 龚群等译北京：中国社会科学出版社，1 9 9 5 ：3 2 0 1 5 第3 章政务公开建设的伦理目标 民为导向，全心全意地为人民服务。服务型政府的建设，充分体现了人民主权 原则和人民的主任翁地位，同时也体现了公共管理主体的善治和良治，是公共 管理主体建设的方向。 需要说明的是，政务公开下的政府建设的价值目标不是单一的，不存在单 一的政府类型或模式，不能说政府只要负责而不要服务，也不能说政府廉洁就 不管效率；它们往往是复合的，是多元价值的统一，追求的是建设一个高效、 廉洁、负责任、服务好的复合型政府。从公共管理伦理学视阈来看，建设责任 型政府、服务型政府和诚信政府是政务公开的三个基本伦理价值目标。 3 1 责任型政府 责任政府是指政府必须对人民、法制和伦理原则负责，积极履行公共管理 的职责和义务，防范和纠正不负责任的行为。责任是公共管理活动的主要和居 于中心位置的问题。库珀认为，行政责任是行政伦理学的关键。行政人员的责 任，包括客观责任和主观责任。客观责任具体形式上包括职责和应尽的义务， 公共行政人员最直接的责任是对上级负责，其次对民选官员负责，最后还要对 公民负责。主观责任是根植于对忠诚、良知、认同的信仰基础上职业道德的履 行。【1 】 责任有行政责任、法律责任和伦理责任之分，公共管理主体在实施公共管 理活动中必须遵守这三种责任。特别指出的是，公共管理伦理责任，是指以政 府为主导的公共管理机构及其人员的管理活动和个人的道德必须符合公众规范 化的伦理要求，它必须遵守行政道德责任的原则，包括公职人员执行公务必须 符合公众利益和国家利益，真正服务于公民与社会，应该表现出最高标准的清 廉、真诚、正直、刚毅等品质；公职人员个人不能运用不正当的方式在执行职 务时获取利益。【2 j 对公