（行政管理专业论文）电子政务视域下我国政府服务力的提升.pdf

福建师范大学学位论文使用授权声明 福建师范大学学位论文使用授权声明 本人( 姓名) 割娟趋学号2 q q 主q 窆窆专业红弦筻堡所呈交的论 文虫壬亟釜褪垫王我国亟应腿釜杰的握珏是我个人在导师指导下进行 的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。本人 了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交的学位论文并允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或 部分内容；学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位语文作者签名鱼! 鱼垫指导教师签名 签名日期 鲨! 星望9 4 暑 祸建师范大学管理学硕二e 学位论文 摘要 本文基于电子政务是未来政府管理实现现代化，服务实现高效化的一种有力途 径，是一种现代政府发展和努力方向的基础上，从完善电子政务的角度来谈政府服 务力的提升。随着服务型政府步伐的迈进，在实践中，政府进行了一系列的措施提 升服务水平，却还是不免出现了诸如服务缺乏平等性、存在强制性、不对称性、自 我服务意识强等问题，为此文章引入了电子政务作为提升政府服务力的新探索。通 过对电子政务与政府服务力互动关系的辩证分析，用具体实例论证了电子政务在提 升政府服务力方面的成功实践，以及不力之处。电子政务发展中存在的不均衡、与 行政流程的不协同、安全隐患、建设无序化等问题，对提升政府服务力产生了制约 性。为了摆脱电子政务对政府服务力的提升产生的制约性，增强电子政务提升政府 服务力的功能，本文进行了一定的路径思考，以期更好地实现电子政务与提升我国 政府服务力的良性互动。 关键词电子政务；提升；服务力；政府；服务 a b s t r a c t b a s e do nt h ee - g o v e m m e n ti nt h ef u t u r em a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n tt oa c h i e v e m o d e r n i z a t i o n , a c h i e v i n ge f f i c i e n ts e r v i c e so fap o w e r f u lw a y ，i sam o d e r nd e v e l o p m e n t a n dd i r e c t i o nt a l ko ft h eu p g r a d i n go f g o v e r n m e n ts e r v i c e so nt h eb a s i so fp e r f e c t i n gt h e b u i l d i n go fe - g o v e r n m e n t w i t ht h ep a c eo fs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tf o r w a r d , i n p r a c t i c e ，t h eg o v e r n m e n tc a r r i e do u tas e r i e so fm e a s u r e st oi m p r o v es e r v i c el e v e l s b u t i n e v i t a b l yt h e r e i sal a c ko fs e r v i c e ss u c ha st h ee q u a l i t yo fm a n d a t o r yp r e s e n c e ， a s y m m e t r y ，as t r o n gs e n s eo fs e l f - s e r v i c ea n do t h e ri s s u e s t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e s e - g o v e r n m e n ts e r v i c e s 嬲t h eu p g r a d i n go ft h en e we x p l o r a t i o n t h r o u g ht h e e - g o v e r n m e n ta n di m p r o v eg o v e r n m e n ts e r v i c e so ft h et w o w a yi n t e r a e t i o nb e t w e e nt h e d i a l e c t i c a la n a l y s i s ，d e m o n s t r a t e db ys p e c i f i ce x a m p l e so fe - g o v e r n m e n ti ni m p r o v i n g g o v e r n m e n ts e r v i c e so ft h es u c c e s s e s ，a sw e l l 鹊p o o rp e r f o r m a n c e c h i n ad e c i d e da tt h i s s t a g eo ft h en a t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fe - g o v e r n m e n t ，t h e r ei sn o tb a l a n c e ，a n dt h e t r a d i t i o n a ls t r u c t u r eo ft h e o r g a n i z a t i o n i s n o t s y n e r g y ，s e c u r i t y , c o n s t r u c t i o n s t a n d a r d i z a t i o ni s s u e s ，w h i c hh a dab i n d i n gf o r c ei ne n h a n c i n gg o v e r n m e n ts e r v i c e s i n o r d e rt ot a k eo f ft h ec o n s t r a i n t so fd e v e l o p m e n t , a n de n h a n c ee l e c t r o n i cs e r v i c e so ft h e g o v e r n m e n t , t oac e r t a i np a t ht h i n k i n gt h i sp a p e r , w i t hav i e wt ob e t t e ra c h i e v eo u r e - g o v e m m e n ta n de n h a n c et h ei n t e r a c t i o no fg o v e r n m e n ts e r v i c ec a p a c i t y e 。g o v e r n m e n t ；i m p r o v e ；s e r v i c ec a p a c i t y ；g o v e r n m e n t ；s e r v i c e i i 福建师范大学管理学硕士学位论文 中文文摘 随着政府职能转变、行政管理体制改革步伐的加快，我国进入了一个向服务型政 府转型的时代，加强政府服务职能、提升政府服务的水平与质量，成为政府转型的 重点，本文正是在这样的一个时代背景下，把电子政务作为提升政府服务力的一个 新探索来探讨。 本文共分为五章。第l 章为绪论部分，主要对课题研究的意义、现状、创新点 及研究方法进行了简要的归纳与总结，使得读者对于电子政务与政府服务力相关知 识有一定的了解。 文章的主体部分为第2 章至第5 章。由于对电子政务与政府服务力的相关概念 在绪论部分有了交待，第2 章内容就直射主题。通过阐述现阶段我国政府为增强服 务职能，提升服务力的一系列努力，审视了政府服务状况不佳的现状，为引入电子 政务来提升政府服务力做了铺垫。服务作为电子政务与政府服务力的契合点，把电 子政务与政府服务力紧密地连在了一起。电子政务作为提升政府服务力的杠杆，有 益于政府服务效益的提高、政府服务空间的拓宽、个性化服务的提供、民主参与的 扩大以及政府服务的监控；高效的政府服务力作为发展电子政务的推促器，能够为 电子政务的推行提供良好的外在舆论环境、减轻内在阻力、提供充足的资金保障， 两者之间呈现出互动的关系。 第3 章主要审视了电子政务提升我国政府服务力的实践情况。由于电子政务具 有方便、快捷、沟通无界限等一系列优点。为提升政府服务力奠定了基石。各政府 职能部门网络基础设施的建立，为民众享受政府的各项服务搭建了方便的平台，对 于文化教育、科研、公共卫生服务体系、社会保障服务等公共服务能力的增强都起 到了积极的作用。但是由于我国电子政务建设的不完善，其提升政府服务力的效果 与西方国家相比，与理想状况相比，还有很大的差距，对于我国政府服务力的提升 产生了一定的阻碍性。突出的表现在享受电子政务服务对象的广泛性不足，服务的 信息提供不及时、存在一定的滞后性，服务的安全性存在威胁因素，服务的效益不 显著。 第4 章对电子政务提升政府服务力的不足之处的原因进行了分析。首先，由于 我国各个地方的的网络基础设施、教育水平、信息化普及水平的差异，造成了各个 地区之间通过现代通信技术获取信息的巨大差异，导致电子政务发展的不均衡性更 i ! i 祸建师范大学管理学硕士学位论文 加突出，集中表现在“数字鸿沟”问题上。这不仅在一定程度上对地区经济发展、 社会就业、个人潜能发挥等造成不良影响，也限制了政府上网运作的规模与速度， 弱化了电子政务的服务功能。其次，我国传统的行政组织结构是“条块分割力的二 维模式，是由层级制和职能制组合的矩阵结构，上下科层之间的信息传递，成为组 织内部极为重要的工作之一，强化着政府官员的权威地位，而电子政务以公共服务 需求为出发点，将政府各个部门并联起来，公众享受政府服务只需一个入口，不必 再一个一个的部门去拜访的串行工作方式，弱化了公务员手中的权力，往往受到公 务员的抵制，导致电子政务与传统行政流程的不协同性。第三，由于电子政务是以 信息为媒介，搭建在基于互联网技术的网络平台上，互联网是一个无行政主管的全 球网络，自身缺少设防和安全隐患很多，对于我国这样一个发展中国家而言，使基 于互联网开展的电子政务应用面临着更严峻的安全挑战。安全技术方面，一些关键 性的安全防护技术不健全，网络本身存在着易于受攻击的致命缺陷；安全管理方面， 不少单位还停滞在传统上的。看家护院一的工作模式，没有从管理制度、人员和技 术上建立相应的电子化业务安全防范机制，缺乏行之有效的安全检查保护措施。第 四，电子政务的建设存在无序性，缺乏宏观规划、标准化程度低。各级地方政府和 部门在开展电子政务时往往各自为政，没有一个良好的发展规划，采用的标准各不 相同，业务内容单调，重复建设严重，造成资金的浪费，影响了电子政务的发展， 制约了服务的效益。 电子政务对于提升政府服务力有着巨大的优势，但如果不对其发展过程中的一些 问题进行治理，将会极大地影响着电子政务提升政府服务力的能力。第5 章就主要 对电子政务的发展进行完善化的思考。首先，由于电子政务的发展存在着严重的不 均衡性，因此在发展电子政务的过程中，应本着有用、适用和好用的原则。在经济 欠发达地区，按照有用的原则发展电子政务，不能追求设施的高档次；在中部发展 中地区，可以按照适用的原则推动电子政务的发展；在经济较发达的地区，可以按 照好用的原则发展电子政务，有些设施可以配置的高档些，形成梯度发展模式， 从而扩大服务对象的覆盖面。其次，无论是通过电子政务还是传统的政府工作方式 为公众提供服务，都需要落实到具体的人去做。公务员则在强化电子政务与传统工 作流程的契合方面发挥着关键的作用，因此合理规划、构建和确立国家公务员队伍 的素质结构，以此为依据建立政府用人标准，完善法律以规范实施，对现有的工作 人员继续教育，科学培训，对于强化电子政务与传统工作流程的协同性起着重要的 福建师范大学管理学硕士学位论文 作用。另一方面，通过成立专门的引领电子政务开展的信息化部门，对各级地方的 电子政务建设进行统一的管理、监督，有利于杜绝电子政务建设的空洞、服务宗旨 虚化、信息提供不及时等一系列的问题，增强服务的顺畅性。第三，针对电子政务 建设中出现的安全隐患，通过加强信息技术人才的培养对电予政务的建设进行安 全管理，从而加强电子政务的安全工作，保障服务的可靠性。第四，纵观世界主要 发达国家，电子政务发展状况良好的一个重要方面，就是都制定了相应的电子政务 发展规划，有了一个好的规划，就可以把远期和近期的关系，局部和整体的关系处 理好。我国也应尽快出台电子政务发展的整体规划，对我国电子政务建设的长远规 划和近期目标以及整体思路作一个详尽而确切的规定，避免各自为政和重复建设， 有效地控制和改善我国各地区、部门电子政务建设的分割严重、互不理睬的现象， 避免造成信息资源的巨大浪费和政府效能的成倍降低的严重后果。政府应结合电子 政务的特点及能力、公众的满意度需求、社会环境以及不同行业服务标准的比较因 素，在力所能及的条件下设计出最好的管理和服务体系，建立电子政务的管理服务 标准，从而为公众提供更好的服务、更好地满足公众的需求，提升我国政府服务力。 文章的结语部分主要对文章的中心内容和不足之处进行了描述，表达了对电子 政务提升政府服务力的良好前景。 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 课题背景 随着全球化、信息化时代的到来和社会的不断发展以及我国民众对政府服务的需 求越来越多，要求政府转变职能，强化政府公共服务职能，从而成功实现政府转型， 增强政府服务能力，提升政府管理绩效。正如十七大报告所提出的，要“着力转变 职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执 行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行 电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、 政府与市场中介组织分开，规范行政行为。一因此，建设电子政务，利用现代化的 信息技术和网络技术，为政府与政府、政府与企业、政府与公众之间搭建一个互动 沟通的平台，打造高效的政府服务力，实现政府服务的网络化、信息化、电子化、 现代化，这是适应现代社会发展的必然趋势，是国内外电子政务发展的必然要求。 通过发展电子政务，提升政府服务力，符合我国发展电子政务的宗旨，适应我国政 府转型的需要，也是使我国更快融入全球化进程、提高服务品质的需要。同时政府 的服务力提升了，为电子政务的推广提供了一个良好的外在环境，更有利于加快服 务型政府的到来。 1 2 课题研究的现状 1 2 1 电子政务研究综述 进入2 1 世纪后，随着工业化社会向知识产业化社会的全面转型，电子政务的建设 也日益成为世界性的潮流，关于电子政务的研究成为国内外理论界研究的热点，并 取得了丰富的成果。而且在2 0 世纪8 0 年代，我国的一些专家、学者就开始了对电子 政务方面的理论研究和探讨，并已取得了一些成果。目前，国内外关于电子政务方 面的研究成果，主要有以下一些具有代表性的论著。 从国外的研究现状来看，电子政务的建设与实施已进入迅速发展阶段，多年的 发展已取得了显著的成效。主要的总结性的论著有如下： 电子政务( 美) 道格拉 斯霍姆斯著，此书主要总结了全球电子政务专家的经验，提供了切实可行的电子 政务战略，探讨了电子政务的现状与未来，把电子政务的承诺与有效的实施完美地 结合起来，并希望利用技术重新塑造政府与公民之间的关系，帮助政府有效提高办 事效率，节约运作成本，尽快实现电子政务：从国内的研究现状来看，我国对电子 电子政务的理论研究和实践方面已取得了一些有益的成果。主要的代表性论著列举 祸建师范大学管理学硕士学位论文 如下：丛书类：中国电子政务丛书，信息产业部计算机技术培训中心组编，它 包括了电子政务的建设目标、策略与途径及具体的技术支持和适用指导的内容，对 电子政务知识进行了系统的介绍； 电子政务与信息技术系列丛书，北京大学出 版社组织编写，它包括电子政务基础与应用、 电子政务技术与安全、 电 子政务信息资源开发与管理和电子政务案例等，对电子政务的理论和电子政 务的应用与发展进行了深入研究；信息化指导与培训丛书金江军，潘愚编著。 它包括电子政务导论等5 本书，从政府信息化等4 个方面比较全面地论述了国家 信息化及其建设问题，在较深入的理论分析的基础上，结合中国的实际情况，并通 过大量案例分析，初步构建了我国信息化建设的方法体系。 有代表性的其他论著：电子政务行政与社会管理，陈庆云，王明杰主编，它从 科技促进管理优化的角度，以强化政务管理、提高政府效率为立足点，对电子政务的 行政和社会管理中诸如行政管理模式等方面进行多角度、多层面的分析与论证，提 出了电子政府应从根本上改变政府管理的观念和管理手段； 政府上网与行政管理 张锐听著，它把政府上网问题研究逐渐地从实践层次上升到理论层面，对有关政府 上网和建设电子政府方面问题进行了探讨。还有，一些学者从技术和实践的角度对 电子政府进行深入研究，如孙正兴，戚鲁编的 电子政务原理与技术，从管理和 技术有机结合的角度，对电子政务所涉及的基础概念、基本原理、运行模式、实现 技术和应用方法等进行了系统介绍，并对信息技术和信息化对管理的革命性交化进 行了较透彻的分析，对电子政务的起源和发展、相关概念、内容范畴及发展与实施 模型做了系统的阐述，对电子政务的核心模式及相应的新的管理理念和方式进行了 较全面而深刻的论述，对电子政务系统构成、体系结构和内容管理等技术手段也做 了完整的分析和描述。 从上述内容来看，对于电子政务的研究已取得丰富的成果，研究方向在不断地扩 展和丰富，研究内容在不断地成熟和深入虽然近年来，国内开始关注建设以公众 为中心的电子政务，但是把电子政务与政府服务力相结合，联系我国实际来研究的 理论并不多见。 1 2 2 政府服务力研究综述 服务力一词最早是出现在企业管理中的，有关提升服务力，改善服务状况的研究 也主要着重于有关提高企业的竞争力方面。如李建军著的服务力，从始终以客 第l 章绪论 户为尊、持续提供优质的服务、提供个性化的服务、有效处理客户投诉、密切关注 竞争对手方面来谈高效服务力的塑造。随着社会、经济的发展，公民意识的觉醒， 呼唤着我国进行行政体制改革，转变政府职能，加强政府的服务职能，由此，有关 政府服务力的研究在理论和实践上都在不断地前进。 政府服务力，也即政府服务能力，是指为达到满足社会对公共产品或服务需要、 实现社会良好治理的目的，政府利用现有的各种公共资源，在法律的框架、公共利 益的导向下，以服务为理念，通过一定的手段，高效、高质量、多方式地向社会提 供所需公共产品和公共服务，为社会、市场、广大公众服务的能力【1 1 。政府服务力 正日益成为各国现代化发展进程中衡量政府优劣的重要指标。在己有的研究中，我 国对服务力的关注主要体现和集中在服务型政府的行为及此过程中的能力，因而对 与政府服务能力密切相关的服务型政府成为研究的焦点。对政府服务力的研究多数 都是从宏观层面如重要性、必要性方面来论述，在微观层面上，从技术角度上来系 统研究政府服务力提升的相对较少。 1 2 3 电子政务与政府服务力的相关性研究 把电子政务与政府服务力结合起来进行研究比较突出的是，政府服务电子化方 面。政府服务电子化作为电子政务活动的基本组成部分，是提升政府服务力的前提。 目前国外政府服务电子化研究主要侧重以下个方面：( 1 ) 注重对政府电子化服务进 行绩效评估。不少国际研究机构提出了一些有价值的评估指标与方法，对指导世界 各国更好地开展“以公众为中心一的政府服务电子化很有帮助。如联合国近年来每 年定期发布的针对联合国成员的“电子政务成熟度指数( e - g o v e r n m e n tr e a d i n g i n d e x ) 一报告较为全面、权威地描述全球电子政务发展的概况，分析联合国成员政 府服务电子化方面的进展与问题；埃森哲公司2 0 0 2 年发布的电子政务领导：实现 原景、2 0 0 3 年的电子政务领导：专注于客户和2 0 0 4 年的电子政务领导：最高 绩效，最大价值等历年报告对世界各国开展政府服务电子化的状况作出了相应的 评估。( 2 ) 对如何通过电子化手段实现政府服务集成方面的研究，主要针对“一 站式服务一和。不间断服务一。如加拿大公共管理研究所2 0 0 2 年发布了 加拿大一 窗口的政府服务报告：2 0 0 3 年，加拿大政府发布了构建加速服务转型和电子政 务的能力。从国内学术界取得的研究成果来看，公共服务电子化在理论研究方面已 得了一定的进展，一些概念性问题己有较多的研究。如姚国章在其编著电子政务 【1 】曾国平政府服务力的缺失及治理 j 】成都行政学院学报。2 0 0 6 ( 4 ) ：9 - - 1 2 3 祸建师范大学管理学硕士学位论文 一一l i i - - _ _ - l _ l _ - - _ - _ _ _ i l - - - _ _ i - - l 一 础与应用( 北京大学出版杜，2 0 0 2 年1 2 月第l 版) 中，对政府服务电子化的一些 问题作了详细的介绍，还有的学者对政府服务电子化的模式与价值作了析：有的学 者提出电子政务一站式服务框架，对一站式服务框架的基本组成和各平台的功能及 其相互间关联作了相应研究；有的从政府流程再造的角度对政府电子化服务作了探 讨，如浙江大学的李靖华在他的硕士论文中就系统地介绍了政府流程再造对公共服 务的运行机制的影响，并提出前后台的服务模式：有的学者还分析、借鉴国际电子 化服务经验来促进我国政府服务电子化的发展等等。政府服务电子化作为提升政府 服务力的前提，是很重要的。但对电子政务与政府服务力提升进行系统化的研究却 还不充足 1 3 课题研究的创新点 自从登哈特新公共服务：服务，而不是掌舵一书的出版，服务型政府的研究 日益升温，高效的服务力则是服务型政府的核心体现。但从政府服务力研究的状况 来看，多数只立足于诸如对政府服务力背景的分析、内容的阐述、实现政府自身转 型来提升等层面来认识，而从立足科学技术、尤其是现代通信技术的角度，进行政 府服务力提升的研究较少，大多只是泛泛。现代社会是一个信息社会，信息网络技 术的运用是当今世界经济和社会发展的大趋势，而在整个社会走向信息网络化的过 程中，政府如果忽视充分运用现代社会的信息网络技术来提升自身的能力，从而推 动本国经济社会的发展，那么，政府作用的发挥就会受到很大的限制。 建立在现代信息技术和网络技术基础上的电子政务的兴起和不断发展，为提升 政府服务力提供了契机。电子政务是政府利用互联网等多种信息技术与通讯技术， 对政府管理所需信息以电子化、数字化形式自动采集、交流和再现，为企事业单位、 社会组织、广大公民和政府机关自身提供高效率：低成本、优质量的政府服务。鉴 此基础上，文章对电子政务与政府服务力双向互动关系做了辨证的分析，以具体实 例论证电子政务在提升服务力方面的成功之处，同时通过电子政务提升服务力方面 的制约性探讨，对增强电子政务的服务功能进行一定的路径思考，以期充分发挥电 子政务的优势，塑造高效的政府服务力。 1 4 课题研究的方法 本文坚持以电子政务发展理论和服务型政府理念为指导，主要采取以下几种研 究方法：一是文献法。查阅了大量的相关资料，在占有丰富材料的基础之上，对电子 第1 章绪论 政务与政府服务力进行了认真的研究二是比较分析法。本文通过分析案例，对提 升政府服务力已取得的成果进行阐述的基础上，深入分析了不足之处，从而为电子 政务与政府服务力的相关性分析奠定了基础。三是系统研究方法。即把建设电子政 务和提升政府服务力作为一个相互联系，相辅相成的有机整体加以研究。在揭示电 子政务与提升政府服务力的基础上，阐明了建设电子政务仍需努力的方向，提出了 完善电子政务提升政府服务力一些路径思考。 第2 章电子政务与政府服务力的互动 第2 章电子政务与政府服务力的互动 2 0 世纪8 0 年代，法国著名社会学家米歇尔克罗吉耶曾指出“现代的国家是 谦虚的国家【1 1 ，要求国家减少干预。十几年后法国总统希拉克旧话重提，同时还 认为一个“谦虚的国家修更应该是一个“有抱负的国家 ，他强调现代国家应该继 承“公共服务 的观念，提高公共效率，更好地为公众服务，更好地扮演普遍利益 保障者的交涉，加强社会协调以提高国家的竞争力【2 】。随着政府职能转变、行政管 理体制改革步伐的加快，我国进入了一个向服务型政府转型的时代，提升服务力成 为新时代下政府职能转变的核心要素。 2 1 提升政府服务力的中国尝试 2 1 1 政府提升服务力的实践 政府是社会的“公器 ，行政人员是社会的公仆，这是社会发展的基本要求和 时代的呼唤。人类历史走向现代的历程，不断向政府提出新的要求，其中最主要的 就是，要求政府不再仅仅表现国家的意志，而且也需要更多地表现“公益 对于 那些不能体现社会大众共同意愿的政府，其存在的合法性往往会受到社会与公众的 质疑，以致出现政府合法性的危机。为了摆脱合法性危机，政府又必须采取措施证 明自己的价值。然而政府的价值是不能通过自身来规定和证明的，其价值只能在政 府与社会的关系中才能得以实现。因为从本质上说，政府只是为了满足社会与公民 需要而出现的一种工具，能够适应与满足社会的普遍需要，能够服务于公共利益， 就是有价值的。因此，政府如果希望始终保持自身的价值合理性，就必须不断地革 新自己，以求最大程度地满足公共利益实现的需求。“在政治学上和机械学上一样， 发动引擎的力量必须于机器之外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理地预 期的障碍，则发明就告失败”1 3 1 。对于服务型政府而言，政府的高效服务力是维护 政府合法性的基石，是充分发挥政府功效的核心推动力。 服务力一词最早是产生于企业界中的，原意是指对客户资源进行系统的开发和 管理，深化客户关系，为客户提供增值服务【4 】。应用到政府服务中，是指为达到满 足社会对公共产品或服务需要、实现社会良好治理的目的，政府利用现有的各种公 卜杨祖公、田春生、莫伟著国家与市场 m 社会科学文献出版社。1 9 9 9 ：1 0 8 1 0 9 h 刘星服务型政府；理论反恩与制度创新 m 中国政法大学出版社。2 0 0 6 ：l h ( 英) 密尔代议制政府 岫北京：商务印书馆。1 9 8 2 ：1 3 f 4 l 苏万寿服务行政与政府服务力探析 j 】河南师范大学学报：哲学社会科学版，2 0 0 7 ，( 3 4 ) ：3 0 - 3 3 第2 章电子政务与政府服务力的互动 共资源，在法律的框架、公共利益的导向下，以服务为理念，通过一定的手段，高 效、高质量、多方式地向社会提供所需公共产品和公共服务，为社会、市场、广大 公众服务的能力【5 】。政府作为公民利益的代表，具有管理和服务两大职能，而管理 的目的是为了更好地为人民提供优质的服务，因此提供有效的服务是政府存在的根 本宗旨。 伴随着经济的日益腾飞，社会的不断进步以及公众民主参与意识的增强，政府 在实现了从管制者一管理者一服务者的角色转变的同时，政府的运行模式也逐渐完 成了统治行政一管理行政一服务行政的转型，服务型政府的脚步日益迈入了人们之 中。这政府形式的到来，不仅需要政府能够认知社会和公众所需的公共物品和公 共服务，而且需要政府能够整合各种公共资源；不仅需要政府能够具体地向社会以 及公众提供公共产品和公共服务，而且需要政府能够及时调控公共产品和公共服务。 面对这一迫切的需求，政府只有具备了高效的服务力，才能满足社会与公众各种各 样的需求，实现服务型政府的根本宗旨，实现社会的良治。 在我国加入世界贸易组织前后，政府推动了一场以清理和减少行政审批为重点 的政府改革运动，从中央到地方，各级政府都根据世界贸易组织的要求，把过去计 划经济时代和从计划经济向市场经济转变过程中制定的繁多的、不适应市场经济和 世界贸易组织要求的行政审批事项废除掉。丽对于哪些审批事项应该废除哪些应 该保留，其标准是什么，应该根据什么来决定，这又回到了政府管什么、管多少、 怎么管，即政府的职能定位问题上在计划经济时代，政府是全能的政府，社会、 企业和公民都完全处在其严密而直接的控制之下；在市场化改革的进程中，政府虽 然在一些方面有所让位，但是政府仍然是所有事务的决策者；在走向全球化的市场 经济的条件下，在面对整个国家及全世界要求弱化政府控制的现实状况下，政府必 须在很多方面退出来。那么政府应该干什么、应该变成一个什么样的政府，我国各 级政府进行了积极的探索和实践。在借鉴和吸收西方各国行政改革的中，服务理念、 服务精神、服务质量与服务效率日益引起了我国各级政府的重视，2 0 0 3 年“非典， 的出现，更加促进了人们对于政府的服务角色和服务职能的认识，强化政府的服务 力建设成了各级政府努力的方向。 2 0 0 1 年，上海率先提出建立一个高效、精干的服务型政府，进一步加快政府职 能转变，树立管理就是服务的思想，为中外各类企业提供良好的政府服务和安全稳 5 1 周家明、曾国平。政府服务力的缺失及治理 j 成都行政学院学报。2 0 0 6 4 ( 1 4 ) ：9 1 2 福建师范大学管理学硕士学位论文 定的社会经济环境。宝山区用“多快好省”的办法降低行政成本，加强行政效能建 设。要求各级领导提高思想认识，落实责任，形成靠制度管理的理念，提高公务人 员的整体素质，严格执行效能追究。同时，加强效能监察工作，通过强有力的效能 监察，保证全区效能建设工作取得成效。虹口区通过网上办事进一步转变政府职能， 提高办事效率：一是高起点的规划和建设区电子政务系统：二是条块结合，坚持“以 人为本、以民为本的思想，为市民提供一个通俗易懂、内容全面、操作便捷的网 络平台和服务窗口，真正实践“三个代表 ；三是统一协调、资源共享、齐心协力， 共同把虹口政府门户网站办成一个可亲、可信、可靠的高度透明的网上政府，最终全 面实现网上办事的目标。 南京是国内较早创建服务型政府的城市，制定了“一年构建框架、三年逐步完善、 五年全面完成 的计划，分步实施，全力推进。其落脚点就是要切实实施亲民、富民 政策，为经济发展服务。先后两次开展了行政审批制度改革，实行政务公开透明，改 进政府管理和服务的运作方式。在部门建立“政务大厅 、在街道和乡镇建立“政 务超市 ，大力推广快捷的政务服务体系，以及集中办理、时效控制、急事急办等 多种便民服务方式。 2 0 0 3 年，重庆市政府出台了重庆市人民政府关于建设服务型政府的工作意见， 提出了“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善的 总体安排，要求通过深 化改革，更新行政理念，改革行政体制，转变政府职能，转变管理方式，使政府治 理模式由管制型向服务型转变。大足县雍溪镇实行的“为民办事全程代理制一、开 县麻柳乡实行的政府与村民共同治理、合川市党政机关开展的微笑服务一系列措施， 对于强化政府的服务力建设积累了有利的经验。 成都市在充分调研、专家论证、部门试点的基础上，率先提出全面建设规范化服 务型政府。把政府服务的内容用制度的形式予以明确，一是改进公共决策机制，建立 了公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询论证制度。制定 ：成都市重大行政决 策事项公示和听证办法。建立了公共决策的社情、民意调查制度和公示制度，制定 了成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法，成立了市决策咨询委员会，建立 总数为3 0 0 左右的专家咨询库。二是优化政府服务流程，引进全面品质管理的理念。 通过制定系统化的政府服务标准，提高服务品质。 辽宁省在推进服务型政府建设中，以政府行为为重点，对政务公开建设使上了 硬功夫，提出“四清理、四公开 ，即清理部门职权，公开依法确定的人员编制、 第2 章电子政务与政府服务力的互动 机构设置、职责分工和工作流程：清理执法事项，公开执法依据、过程、结果和救 济渠道；清理行政审批事项，公开行政许可设定依据、实施过程和办理结果：清理 收费项目和标准，解决越权定价造成的乱收费问题，公开符合规定的收费项目和标 准。随着这一政策的实施，市级政府部门的行政审批项目由改革前的1 7 9 4 3 项减少 到目前的5 6 2 2 项。各城市都在减少办事环节，提高办事效率上下工夫，把为民服务 事项全部纳入大厅办理，编制详细的办件流程图予以公示，同时不断探索转变机关 工作人员工作作风的管理机制，推出。一声问候、一杯热水、一把椅子等充分体 现亲情、热情的窗口服务。随着政务清理工作的进行，政府部门已轻装前行，百姓 也明明白白地看清行政流水线，“一站式一、“一条龙 服务等方式使政务公开真正成 为广泛推行的阳光工程。目前，全省已有1 3 个市建立了行政服务中心，市县( 区) 共有公共行政服务中心11 6 个，进厅率达到8 5 ，按时办结率达9 8 。政府的职能， 从“裁判员 过渡到“服务员 ，百姓也在享受方便快捷的服务中，为政府树立了 “阳光 的口碑i o j 。 从各地加强服务力建设的方案来看，目标比较明确，措施比较具体，具有可操 作性。从实施的短期效果来看，在行政服务态度、服务方式、服务效率方面都取得 了一定的成效。 2 1 2 政府服务力的实践探视 各地政府在强化服务职能，提升服务力的实践中，大多都以前所未有的魄力着 重行政审批的精简、行政程序的简化、服务态度和服务方式方法的改进，并且在比 较短的时间里就能够见到一定的效果。但是政府仍然没有摆脱单向行政的主导，政 府仍然是单向行使权力，只不过在一定程度上考虑到了公众的需求，尚还没达到民 众享受服务的支配性、自愿性、惬意性要求。 2 1 2 1 政府服务缺乏平等性 服务型政府的主要职能是为公众服务，那么这种服务就应该是普遍的、平等的。 但事实上，当服务具体落实到不同主体时，却造成非同等享受的结果。由于整个社 会的服务都是由政府统一供给的，而政府的供给能力是有限的，致使能够享受到政 府服务的群体是有限的，导致政府提供服务时存在着缝隙性。一部分社会群体无法 【6 1 “辽宁省推进政务公开，建设服务型政府” h t t p ：v a n i 1 r lx i n h u a n e t c o a z t j n 2 0 0 7 一l o 3 1 c o n t e n t 一1 1 5 4 3 2 7 9 h t m 福建师范大学管理学硕士学位论文 享受到由政府提供的公共服务，必然带来在公共服务方面，形成较大的地区差异、 城乡差异。最突出的例子就是我国城乡居民所享受的政府服务的不平等现象。我国 长期以来存在的城乡隔绝的“二元社会结构 ，使城乡无论在人均收入，还是在享 受服务方面都存在巨大差距。 2 1 2 2 政府服务存在强制性 服务型政府的服务本来应该是由公众来决定的，最关键的是由公众来决定要不要 服务、要什么服务、要多少服务，由此决定服务的方式与效果。但从现实层面看， 实际情况有时却恰恰相反。政府在不了解社会、企业和公众的想法、需求的情况下， 按照自己的想法给社会、企业和公众提供服务，确定提供服务的方式，甚至出现强 制性服务。路易斯高思罗普将之称为“礼貌的伦理 ：“我们遵纪守法，依照法规 与标准行事，而不是依照人民的意愿行事。劳接着他指出，“这使公共行政呆板机械， 枯燥乏味，单调无聊，平庸无奇，缺乏回应力一i 刀。由于我国经济上有计划体制的路径 依赖，思想上有封建文化的长期浸染，政治上有对党的领导的机械理解，管理上有 对苏联模式的移植沿袭，政府公共权力仍然没有从社会“制高点 撤离，仍然是一 种居于社会之上、控制社会的权力；政府的一切行为不是以社会、以公民为中心， 而是以自我为中心；在政府职能上，强调政府对企业和社会的管制与约束，而不是引 导与服务。 2 1 2 3 服务具有不对称性 从本质上说，政府行为以提供公共服务为宗旨，这种服务只有满足了社会、企 业和公众的需要，并对他们的利益实现有所裨益时，才有实质性绩效，服务对象也 才能给其肯定性评价。然而，“国家拥有一种从纯理论角度讲即使是最有权势的公 民也无法分享的基本资源，即强制别人服从的权力这些权力会使得某一产业能 够利用它的势力来扩大自己的利润刀i 引。根据西方的“俘虏理论 ，政府政策通 常是各利益集团多次和长期博弈的最终结果 9 1 。行政代理关系中存在严重的信 息不对称、不确定性，使得政府制度的设计和实施都主要是为了使某一利益集团获 得更大的利益，但却以牺牲社会大众利益为代价。而公共服务无论在数量还是在质 量上，都难以达到预期的效果，使得经济上的贫困阶层和政治上的弱势群体得到的 1 乔治弗雷德里克森公共行政的精神【m 】j 匕京：中国人民大学出版社。2 0 0 3 ：2 7 p 1 张康之寻找公共行政的伦理视角 m 北京：中国人民大学f 【l 版社。2 0 0 2 ：2 例范逢春我国地方政府建设服务型政府述论 j 】安徽大学学报。2 0 0 4 。( 4 ) ：7 6 8 0 第2 章电子政务与政府服务力的互动 是劣质的服务甚至是得不到服务，偏离社会福利最大化的目标。 2 1 2 4 政府部门或官员的自我意识强 公共性是公共服务型政府的本质属性。它一方面要求政府通过公共政策与公共 服务维护公民基本权利、增进公民共同利益：另一方面，它要求政府官员在此过程中 必须奉公守法，清正廉洁，不以手中的公共权力谋取个人利益，杜绝“政府权力部门 化、部门权力利益化、部门利益个人化嚣现象。但是在构建公共服务型政府的实践 中，个别地方政府及其职能部门在公民有效需求输入不足的情况下，出现了政府部 门及其官员运用公共权力和公共资源进行自我服务、增进部门利益甚至是个人利益 的现象。周志忍教授将其概括为“公共悖论 ；政府机构自我服务，漠视公众需求 服务意识淡薄，态度傲慢f l o l ；胡伟教授将其概括为“权力精英的内输入 ：决 策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系( 决策中枢) ，而 是由权力精英自身来进行利益要求的输入【l u ：赵晓等教授将其概括为“内部人主导 型改革 ：掌权者“在没有约束的情况下，他们容易倾向于按自己的方式和利益偏 好 进行改革【1 2 1 。 2 2 电子政务与政府服务力的互动分析 信息技术的进步，互联网技术的发展，为电子政务的引入提供了外在的技术依 托；政府服务职能要求的强烈为电子政务的引入提供了强大的内在动力。随着电子 政务受到各国政府的高度重视与大力开展，我国需要发展电子政务，来提升政府的 服务力。同时通过服务力的提升，对于电子政务的深入发展，也是十分有益的。 2 2 1 服务：电子政务与政府服务力的契合点 服务型政府一个很明显的标志就是，要求把政府定位于服务者的角色上，把为 社会、为公众服务作为其存在、运行和发展的基本宗旨。而要实现这一目标，离不 开政府高效服务力的支撑。由于服务力是一种政府能力的综合体现，无法用定性方 法或单个现象予以确定，只有从不同维度做出全方位的诠释，才能有利于真正把其落 到实处。总体而言，我们可以从效率、种类、用户化、便利、及时的五个维度来探 析。 p o l 赵晓新塑当改革进入深水区 j 南风窗，2 0 0 5 ，( 8 ) ：1 4 1 7 f i l 】胡伟政府过程叫】杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 ：2 8 3 【1 2 】赵l 兜新望当改革进入深水区【j 】南风窗，2 0 0 5 ，【8 ) ：1 4 1 7 福建师范大学管理学硕士学位论文 ( 1 - ) 效率 主要涉及服务的时效性，它所强调的是在最短的时间内保质保量地完成规定的 工作。服务的效率就是指政府及其工作人员所提供的各项服务是否能在公众最迫切 的时候解决了他们的燃煤之急，是否能无需公众等待就可以很快地办完所有的相关 手续。 ( 2 ) 种类 主要指政府所提供的产品和服务的品种和类别，反映了服务的类型和可选择性。 在传统的政府模式中，政府为公众提供的公共产品与服务往往是单一的，不存在公 众的选择余地，而在公众导向的服务型政府中，需要为公众提供多样化的产品与服 务，满足公众的多种需求。 ( 3 ) 用户化 即个性化，为公众提供送到家门的服务，针对每一个顾客的不同要求，制定出 不同的服务方案，主动收集公众信息，根据反馈意见，采取有针对性的服务方式和 内容，反映公共服务的公众导向。 ( 4 ) 便利 随着生活节奏的加快，公众对便利的要求也越来越高，他们宁愿选择其他更为 第2 章电子政务与政府服务力的互动 便利的私人服务，这个事实严重地威胁了公共部门的权威地位。为此，政府需要积 极改进自己的服务方式，努力增加努力的便利度，一改过去的按职能办事流程，而 是根据事件本身为公众提供一站到底的服务模式。 ( 5 ) 及时 由于公众的需求是有时效性，只有在公众觉得迫切需要时，及时地对他们的需求 予以满足，才能达到服务本身的目的。此外，公众的需求也不是一成不变的，相反， 他们会根据客观环境、生活状况、经济以及社会发展情况而不断变化，因此，政府 提供服务时也必须根据公众需求的变化而不断适应这些变化。 电子政务作为一种新的政府管理方式，即是将政府的管理和服务借助信息手段， 建一个跨越时空、部门，以公众满意为导向的政府服务体系，实现更高效、更廉洁 务实的政府监管和服务。从而我们可以看出，电子政务一是要实现政府内部的办公 自动化，提高政府机构办公效率；二是要建立起政府与社会公众、企事业组织之间的 双向互动，为社会、公众提供公共服务，三是以电子、数字手段为基础，依托先进信 息网络技术来实现。电子政务的实施使得人们可以从不同的渠道，及时获取政府的 信息及服务，并依据人们的需求、可以使用的形式、要求的时间及地点提供各种 不同的服务选择，这一特性正好为提升政府服务力提供了有利的机缘。 2 2 2 电子政务与政府服务力的互动 推行电子政务的最终目的是为了给公众提供方便、快捷的服务，政府提升服务 力无非也是为了能够更好地服务公众，满足公众的需求，积极开展电子政务对于政 府服务力的提升有着推促作用。另一方面，提升了政府服务力，就容易增加公众对 政府的信任度、满意感、支持度，政府开展各项工作也就容易了，这对于促进以政 府为主导的电子政务工作的开展也有着重大的意义。 2 2 2 1 电子政务：提升政府服务力的杠杆 美国学者拉塞尔林登在其无缝隙政府一书中