（行政管理专业论文）我国煤矿安全生产政策分析.pdf

摘要 煤炭行业是关系国际民生的基本行业，同时也是高危行业。近年来，随着我国经 济建设的快速发展，煤矿安全生产事故也日益突出，安全生产问题越来越受到国家、 政府和社会的广泛关注，政府有关部门正在努力消减这一现象，但是煤矿安全生产却 始终走不出矿难一治理一矿难的怪圈。于是作为煤矿事故治理的根本政策法规便 越来越受到关注然而我国目前的煤矿安全生产政策在某些方面存在着严重不足甚至 空白，无法应对当前形势。因此揉寻我国煤矿安全生产政策问题，根据我国实际以及 借鉴他国经验对相关政策进行完善就显得尤为重要。 正是在这种情况下，本文以政策分析基本理论为基础，综合四种不同的政策分析 模式，按照政策分析的基本原则，利用系统分析、比较分析等方法，遵循我国煤矿安 全生产政策现状存在问题提出对策的逻辑顺序对我国煤矿安全生产政策进 行全面分析，并提出了自己的具体对策建议，以期为完善我国煤矿安全生产状况做一 些有意义的探索。 本文首先论述了政策分析的一般理论，然后对我国煤矿安全生产政策进行系统分 析，找出了其在法律地位缺失、部分政策内容落后、操作性差以及某些具体政策不健 全乃至空白的缺陷，针对我国当前实际并有效借鉴国外先进经验，提出了要提升相关 政策法律地位、增强操作性、时代性；加大政策扶持力度；健全监管政策、市场准入 政策、培训政策、乡镇煤矿治理政策等相关建议，并对其进行了详细的论述说明 随着我国社会主义市场经济体制和安全生产政策的完善和发展，我国煤矿安全事 故发生的频率和死亡人数必将被控制在可容许的范围之内，实现煤矿生产领域的长治 久安。 关键词：煤矿安全生产；政策分析；对策研究 a b s t r a c t e x c a v a t i n gc o a li n d u s t r yw h i c hi st h eb a s i ci n d u s t r yo fp e o p l el i f ei sv e r yi m p o r t a n t , a t t h es a m et i m e ，i ti sv e r yd a n g e r o u s i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a l e c o n o m y ，t h ec o a lm i n es a f e t yi n d u s t r i a la c c i d e n ti sa l s op r o m i n e n t ，t h eq u e s t i o nm o r ea n d m o r er e c e i v e sn a t i o n , t h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y sa t t e n t i o n 髓eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t c o n c e r n e di sr e d u c i n gt h i sp h e n o m e n o nd i l i g e n t l y ，b u tt h ec o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o n a c t u a l l yc a n n o tg oo u tt h eo r ed i f f i c u l t - g o v e r n m e n t 一 o r ed i f f i c u l ts t r a n g e c i r c l e t h r o u g h o u t t h e r e f o r et h eb a s i s - p o l i c yl a w sa n dr e g u l a t i o n sm o r ea n dm o r er e c e i v et h e a t t e n t i o n h o w e v e rt h ec o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o np o l i c yh a st h es e r i o u si n s u f f i c i e n te v e n b l a n ki nc e r t a i na s p e c t s ，i su n a b l et ob es u p p o s e dt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o n t h e r e f o r e i n q u i r e da b o u to u rc o u n t r yc o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o np o l i c yt h el i m i t a t i o n , a c t u a la sw e l l a st h em o d e lo t h e rc o u n t r ye x p e r i e n c ec a r r i e so nt h ec o n s u m m a t i o na c c o r d i n gt oo u r c o u n t r yt ot h ec o r r e l a t i o np o l i c yt oa p p e a re s p e c i a l l yi m p o r t a n t l y i sp r e c i s e l yi n t h i sc a s e ，t h i sa r t i c l et a k et h ep o l i c ya n a l y s i se l e m e n t a r yt h e o r ya sa f o u n d a t i o n ，s y n t h e s i z e sf o u rk i n do fd i f f e r e n tp o l i c ya n a l y s i sp a t t e r n ，a c c o r d i n gt op o l i c y a n a l y s i sb a s i cp r i n c i p l e ，m e t h o d sa n ds oo nu s es y s t e ma n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ， f o l l o w so u rc o u n t r yc o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o np o l i c yp r e s e n ts i t u a t i o n e x i s t e n c e q u e s t i o n - - t op r o p o s et h ec o u n t e r m e a s u r el o 百c a lo r d e rc a r r i e s o nt h ec o m p r e h e n s i v e a n a l y s i st oo u rc o u n t r yc o a lm i l l es a f e t yp r o d u c t i o np o l i c y a n dp r o p o s e do w nc o n c r e t e c o u n t e r m e a s u r es u g g e s t e d , a sc o n s u m m a t e s0 1 1 1 c o u n n yc o a lm i l l es a f e t yp r o d u c t i o n c o n d i t i o nt a k et h et i m et om a k es o m et oh a v et h es i g n i f i c a n c ee x p l o r a t i o n t h i sa r t i c l ef l i n te l a b o r a t e dt h ep o l i c ya n a l y s i sg e n e r a lt h e o r y ，t h e no a r r i e so nt h e s y s t e ma n a l y s i st oo b rc o u n t r yc o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o np o f i c y ，h a sd i s c o v e r e di ti nt h e l e g a ls t a t u sf l a w ，p a r t i a lp o l i c yc o n t e n tb a c k w a r d n e s s ，t h eo p e r a t i o n a ld i f f e r e n c ea sw e l la s c e l l ；a i nc o n c r e t ep o l i c i e sn o tp e r f e c ta n de v e nt h eb l a n kf l a w , i nv i e wo fo u rc o u n t r yc u r r e n t a c t u a la n de f f e c t i v em o d e lo v e r s e a sa d v a n c e de x p e r i e n c e ，p r o p o s e dm u s tp r o m o t et h e c o r r e l a t i o np o l i c yl e g a ls t a t n s , s t r e n g t h e n ；e n l a r g ep o l i c ys u p p o r td y n a m i c s ；i kp e r f e c t s u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n gp o l i c y ，t h em a r k e t a c , o e s sp o l i c y ，t h et r a i n i n gp o l i c y ，c o r r e l a t i o n s u g g e s t i o n sa n d s oo nv i l l a g e sa n dt o w n sc o a lm i n eg o v e r n m e n tp o l i c y ，a n dh a sc u r r i e do n t h ed e t a i l e de l a b o r a t i o ne x p l a n a t i o nt oi t a l o n gw i t ho u rc o u n t r ys o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dt h es a f e t yi np r o d u c t i o n p o l i c yc o n s u m m a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n lt h ef r e q u e n c ya n dt h ec a s u a l t yw h i c ho n r c o u n t r yc o a lm i n es a f e t ya c c i d e n to c 翻d i sw i l lc e r t a i n l yt oc o n t r o li nt h es c o p ew h i c hm a y a l l o w ，f u n d a m e n t a l l yr e a l i z e st h es a f e t yi np r o d u c t i o nd o m a i nl o n g - t e r mp e a c ea n dg o o d g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：c o a lm i n es a f e t yp r o d u c t i o n ；p o l i c ya n a l y s i s ；c o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：至丝 日 期：塑王竺鲨 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：二翘 日期：学万 电话： 邮编： 引言 安全是人类生存与发展的最基本要求，是生命与健康的基本保障。安全问题是人 类生存、生产、生活和发展过程中永恒的主题，也是当今乃至未来人类社会关注的主 要焦点之一。伴随着我国国民经济和工业生产的迅猛发展，生产领域的安全事故也频 繁发生，尤其是最近几年重大的煤矿安全生产事故时有发生，给国家和人民的生命、 财产造成了巨大的损失。我国煤矿事故死亡人数是世界上主要采煤国煤矿死亡总人数 的4 倍以上，百万吨煤死亡率是美国的近2 0 0 倍( 2 0 0 2 年) 、印度的1 2 倍。安全不 仅是一个影响国家和社会稳定的重大社会问题，也是一个影响经济持续、健康、稳定 发展的重大经济问题。如何正确处理好经济发展和煤矿安全生产的关系，从根本上扭 转我国的煤矿安全生产形势，建立健全适应市场经济需求的煤矿安全生产各项政策是 各级煤矿安全生产监督管理工作者普遍关注和努力探索的重大研究课题。在这种背景 下，分析我国煤矿安全生产政策的现状，发现问题，找出原因，并提出具体的对策建 议，具有一定的现实意义藕实用价值。本文采用系统分析和比较分析的方法，通过对 我国现行煤矿安全生产政策进行系统分析，找出某些政策的局限性，提出相关对策建 议，涉及一些基本理论和实践的探讨，希望能为我国的煤矿安全生产政策的科学化、 民主化、法制化做出理论贡献，并希望能为我国煤矿安全生产状况的改善尽点滴之力。 一、政策分析的一般理论探讨 ( 一) 政策分析的基本内涵 政策分析作为一种特殊的人类活动，是随着社会变化而变化的，由于对政策的理 解不同，对政策分析的解释也相差甚大。在众多的解释中，有几种具有代表性的看法 值得一提。 美国兰德公司的查尔斯沃尔夫认为，政策分析是把科学理论方法应用于解决政 篆的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。也许由于这 种看法，国内外有少数人往往产生一种错觉：似乎政策分析仅仅是简单的技术工作， 它只需要研究人员写出研究报告并付诸实施即可。 美国学者米切尔j 怀特认为，人们很少能选定那些一劳永逸、自成一体、并 为所有人都能领会的政策。政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是 要帮助人们对现实可能性和期望之间有一致的认识，产生一种新型的社会相互关系与 “社会心理”模式。 政策科学的创始入之一，著名学者叶海卡德罗尔认为，政策分析应包括基本政 策、元政策、实现战略等内容。美国学者克朗根据德罗尔的构想。认为从方法论角度 看，政策分析应包括五个基本范畴：政策战略、政策问题分析、政策制定系统的改进、 政策评估、政策科学的进展。 我国学者研究政策分析通常是指依照政策方案与目标的关系，及其可能产生的多 种结果与相关规则，在各种方案中确定一个最好的政策方案及输出最优决策的过程。 综上，本文所述政策分析是对政府为解决各类政策问题所选择的政策的产生原 因、本质、实施效果以及改进而进行的一系列研究。 政策分析可以在政策执行之前，也可以在政策执行之后。即一项分析可用来预测 备选政策方案的结果以便从中做出选择，或者能用来描述一项政策的后果。后者指的 是对以往政策的历史分析，或是对一项执行中的新政象评价。这种事后的分析可以分 为两类：回溯性的和评价性的，回溯性分析指对以往政策的描述和阐释( 发生了什么) ， 评价性政策分析指规划评价0 1 ( 是否合乎政策目的) ，即对政策的评估。 ( 二) 政策分析的基本模式 政策分析的基本模式是对现实政策分析的简化，通过模式对政策进行分析，可 以让我们对政策本身及其实施有更好的了解。一般来说政策分析可以采用事实分析、 价值分析、规范分析、可行性分析、利益分析等模式，对政策本身进行分析时可综合 考虑以下分析模式。 1 规范一描述分析模式 2 由于人们对政策分析的理解各异，所以分别建构的政策分析框架也不同。麦克 尔与韦伯( 美) 认为，政策分析主要是指对政策内容与政策过程的研究。政策内容是 指：“政策将要影响的特定目标或特定目标集合体，政策决策者期望的特定事件过程， 政策决策者选择的行动路线，政策决策者或者发言人提出的说明意图的特定陈述，以 及采取的特定行动”。政策过程指：“一些行动和活动相互影响，导致了政策决策者 对一个最好的特定政策内容做出具有权威性的最终选择，并承担政策和实施结果责任 以及别人对政策的各种评价。” 麦克尔和韦伯认为：政策分析就是规范性分析和描述性分析。一般理解，对政 策内容即政策本身进行分析就是规范性分析，而描述性分析主要集中在政策过程上。 但实际上，二者是相互交织的。其中政策内容规范性分析主要是考虑政策的本质而非 政策的程序性。它包括两个方面：第一，用批判方式去分析一个特定的公共政策，对。 现行政策提出改进意见或者是完全不同的新政策：第二，未来探讨，即要么分析目前 政策所能产生的预期结果，要么探讨各类适于未来或者预测未来的政策。而描述性分 析通常包含在预期性政策分析之中。为设计和评价新政策，必须理解以往政策的理论 基础和影响。已实施的政策必须进行监督和评价，以便于决定是否要继续或修正这些 政策，并为将来制定类似的政策提供信息。” 2 过程分析模式 一般认为政策过程包含如下几个方面：分析问题、确认目标、规划方案、合法 化、政策执行、政策评估等。这种政策分析模式的要点是将政策看作一种政治行为或 政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行的阶段性或程序化的研究， 这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。 3 经济学分析模式 政策分析的经济学分析模式是指采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法 及技术来看待公共政策问题。经济学理论的具体应用体现在分析政策的过程之中，这 为解决现实问题提供了实证的分析工具，为政府制定出合理公共政策提供了科学依 据。在政策分析中常用的基本理论假定如：经济人假设、资源的稀缺性、信息的不对 称、交易成本理论、外部效应等：常用的经济学概念：自由市场模式、成本、收益， 外部性、弹性、边际分析等；常用的经济学分析框架：微观经济学框架( 如估算政府 政策成本分析) 、宏观经济学框架( 如财政、货币政策分析) 、福利经济学框架( 如 收入分配政策分析) 、制度经济学框架( 如产业政策、就业政策分析) 。 4 伦理分析模式 政策的伦理分析即通常所理解的价值分析。价值分析在于确认某种目的是否值 得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”政策价值 分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，力求给与政策 实践者以指导。虽然不同的政策环境和政策问题有不同的价值评价标准，而不同的价 值评价标准又有可能坚持不同的原则。但是，还是有些一般性、共同性原则的。主要 有“1 ：( 1 ) 合规律性与合目的性的统一；( 2 ) 社会选择与个人选择的统一；( 3 ) 兼 3 顾与急需的统一：( 4 ) 择优与代价的统一。在政策分析中既要遵循一定的原则，同 时也要具体问题具体分析，这就要求我们根据不同的政策评估路径，选择不一样的政 策方案，实现价值与事实的统一。 以上每一种政策分析模式都有自身的局限，同时每一种分析方法都不可能孤立的 存在，它们往往都是互相交织在一起的。在具体的政策分析当中应当根据实际情况综 合利用多种分析方式，达到政策分析的目的。 ( 三) 政策分析的基本原则 政策分析的基本原则是政策分析过程中所要遵循的基本准则。基于对政策分析 的不同理解所遵循的基本原则也不尽相同，如注重政策过程的政策分析主要遵循协调 原则、综合分解原则等，注重价值的政策分析主要遵循民主原则等。对政策本身进行 分析是一个复杂的过程，但其中有一些基本的原则是我们必须要遵循的。 1 协调性原则 政策分析的协调首先是利益的协调，其次是政策系统组成要素的协调，再次是 各种政策之间的平衡。作为政策分析者应该从社会改革、发展、稳定的全局出发。从 整体上协调，从利益机制上协调，是政策分析过程中应该注意的重要原则。 2 系统性原则 政策本身就是一个系统，而且某项政策不可能孤立存在，总是与其他政策相联 系，处于一个政策体系之中。我们在政策分析中，要把内部条件与外部条件相结合； 整体利益与局部利益相结合；主要目标与次要目标相结合；眼前利于与长远利益相结 合。 3 预测性原则 由于某些政策是对未来行为所作的一种设想，故政策分析具有明显的预测性。 政策分析中所涉及的预测因素错综复杂，想要得到理想的预测结果，就要全面了解这 个政策的来龙去脉以及与其他政策的关系，要注意数据资料的收集和整理，保证其可 靠性和完整性。综合利用预测会使政策决簧中的重大问题预测结果有较高的权威性和 可信度。 4 二、我国煤矿安全生产政策的必要性分析 ( 一) 我国煤矿安全生产基本政策 1 我国煤矿安全生产基本政策含义 我国煤矿安全生产基本政策是为了合理开发利用和保护煤炭资源，严格规范煤矿 安全生产条件，进一步加强煤矿安全生产监督管理，防止和减少煤矿生产事故，保障 人民群众生命和财产安全，促进经济发展，在“安全第一，预防为主，综合治理”这 一基本方针的指导下，依据民本原则、发展原则等制定的一系列有关煤炭资源管理、 开采、监管、奖惩等方面的法律、法规、部门规章、措施、办法、条例、政府首脑的 书面或口头声明和指示等的总称。 我国煤矿安全生产政策属于专项的社会政策，从其本质上来说是服务于社会经济 的发展和调节各种利益关系的，这是由政策的基本属性决定的。首先，政策服务于社 会经济发展，政策的这种本质是由国家职能的两重性所决定的。1 5 1 1 虽家职能包括政治 职能以及经济职能，体现国家意志与利益的政策当然也带有这样的特性。而且国家的 各种职能必然是通过国家政策来体现，通过国家政策的执行来实现。第二，政策的核 心就是要解决社会利益的分配问题，所有政策都表现为对社会利益关系的处理。【6 】煤 炭资源是一种不可再生的耗竭性资源，经济效益巨大，对处在发展中的我国来说是不 可或缺的，制定好有关方面政策既是一项巨大的经济任务，同时也是保障劳动者权益， 稳定社会的政治武器。 2 我国煤矿安全生产基本政策功能 我国的煤矿安全生产政策从宏观上来看具有如下基本功能：第一，导向功能。【7 j 我国煤矿安全生产政策就是要引领社会实现合理开发利用煤炭资源、防止和减少煤矿 生产事故发生、保障劳动者权益、促进经济发展的良好局面；第二，控制功能我国 煤矿安全生产政策就是要让煤炭开采者、监管者都有章可循，以便减少资源浪费和有 损人民生命财产的事件发生。第三，协调功能。我国煤矿安全生产政策的相关规定有 效地协调了党与人民、地方政府与中央政府权力、经营者与劳工、经营者与国家等的 关系。 3 我国煤矿安全生产基本政策的地位 我国的煤矿安全生产政策在完善社会主义市场经济体制、加快小康社会建设步伐 钧历史条件下具有重要的地位和作用：保障安全生产是全面建设小康社会、统筹经济 社会发展的重要内容，是实施可持续发展战略的组成部分，是政府履行社会管理和市 场监管职能的基本任务，是企业生存发展的基本要求。我国的煤矿安全生产要走出矿 难一治理一矿难频发的怪圈，就要从其源头上找出路，政策就是落脚点。如果煤矿生 产的各个环节都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，那么煤矿生产状 5 况就会根本好转。 ( 二) 我国制定煤矿安全生产政策的必要性 1 政策问题严重 煤炭是不可再生资源，是我国一次能源的主体，而煤炭行业却是高危行业。最新 数据统计，全国现有煤矿2 8 万处，平均年生产规模只有五万吨左右。其中，小型煤 矿2 5 9 万个，占全国煤矿总数的9 2 5 。随着科技水平的提高和企业管理的规范， 我国煤矿安全生产状况从总体上讲，出现了不断好转的局面。在开展机械化生产原煤 产量不断提升的情况下，1 9 4 9 年至2 0 0 0 年全国煤矿百万吨死亡率总体趋于平稳下降 态势。但是煤矿灾害事故仍然频繁发生，煤矿企业2 0 0 0 年发生伤亡事故2 8 6 3 起，死 亡5 7 9 8 人；2 0 0 1 年共发生死亡事故3 0 8 2 起，死亡5 6 7 0 人；2 0 0 2 年共发生事故4 3 4 4 起，死亡6 9 9 5 人；2 0 0 3 年全国共发生事故4 1 4 3 起，世界煤炭产量约5 0 亿吨，我国 煤炭产量为1 6 7 亿吨，约占全球的3 5 ，全球煤矿事故死亡人数约为8 0 0 0 人，我国 为6 4 3 4 人，占全球的近8 0 9 6 ；2 0 0 4 年全国共发生事故3 6 3 9 起，死亡6 0 2 7 人。2 0 0 4 年，我国矿难频繁发生，尤以河南大平煤矿和陕西陈家山煤矿的瓦斯爆炸最为严重， 前者有1 4 8 名矿工遇难，后者吞噬了1 6 6 条生命。2 0 0 5 年，全国煤矿共发生死亡事件 3 3 4 1 起，死亡5 9 8 6 人。2 0 0 6 年全国煤矿共发生事故2 9 4 5 起，总死亡4 7 4 6 人，同比 减少3 6 1 起、1 1 9 2 人。o ( 如图表1 ) 考虑到尚有不少瞒报和谎报甚至有些小煤矿管 理混乱而对伤亡人数统计不清，实际伤亡事故和死亡人数要远大于这个统计数字。煤 炭行业是我国的支柱产业，对其安全生产的治理关系到劳动者的生命安全，关系到经 济发展和社会稳定。如何遏制频发的事故成为人们关心的话题、政府的责任，从源头 上治理煤矿生产事故即制定、完善我国的煤矿安全生产政策在当前显得尤为重要。 8 0 0 0 7 0 0 0 6 0 0 0 5 0 0 0 4 0 0 0 3 0 0 0 2 0 0 0 1 0 0 0 o 弼臻黪聚8 鞲j 翳螂4 戆8 弘篡髓。一。哎“- ，鞭：鬻器；潮 i ，。? ，”撼，魅；+髫 i ：霉。u ”+ 。，。i ： ：6 i 。一二 。 掣。一薯 一。i 。h i 巧n ：? i 、“ 。 j 一学 ；? 。 i j 南+ 臻j 。一。j 。，。j 。一；27 瀛 2 0 0 0 年2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 图表1 2 问题成因错综复杂 以上种种数据显示，近年来，我国煤矿开采中事故频发，而其中的原因需要我们 。数据来源：国家安全生产监督管理总局网站 。数据来源：国家安全生产监督管理总局蚪站 6 进行深入地思考。有人说煤炭开采本身就是个高危行业，有伤亡是难免的，但同样是 发展中国家的印度，其百万吨死亡率只有我国的十分之一，与美国发达国家相比更是 相差甚远。同样的工作，迥然的结果，排除地理因素、技术因素、经济发展水平的差 异，我国的矿难频发更多的像是人祸，而非单纯的天灾。 实际上矿难是我国经济体制转轨过程中，由于存在体制上的缺陷而带来的一种阵 痛的结果，究其原因主要有以下几个方面构成： ( 1 ) 行业管理严重弱化，对煤矿安全生产影响深远 我国煤炭行业从本质上还是一个国有垄断性行业，而非充分竞争性行业。煤矿行 业在参与市场竞争以及退出市场过程中都存在明显的非市场化痕迹。嘲国家对煤矿企 业的管理，主要通过国家机关发放的十个法律文件“九证一照”，以及发放后定期或 不定期的检查和监督来实现。由于行业管理的弱化，煤矿安全生产问题严重。 ( 2 ) 企业技术条件落后，技术管理薄弱 目前中国矿井的原有安全设施严重老化，不少设备超期服役；煤炭企业管理人员、 技术人员和一线有经验的工人流失严重，大专院校的毕业生又不愿到一线工作，企业 人才严重缺乏，技术管理薄弱。 ( 3 ) 违法违规组织生产现象严重 一些煤矿矿主为追求高额利润，无视国家法律法规，铤而走险，抗拒执法。尽管 不少事故过后也有被罚款的、撤职的、依法办理的，但人情大于法、权大于法、利益 大于法的现象还是有禁不绝。 ( 4 ) 煤矿安全生产监管不力 在一些重点产煤区，原来负责煤矿安全管理的煤炭主管部门，因机构改革或被撤 销，或职能被弱化。旧的管理体制被打破，新的管理体制又满足不了当前煤矿安全生 产的要求，使煤矿安全检察工作在基层尤其在县级出现了真空地带，最终导致煤矿安 全管理在“加强”中不断弱化。力量的不足必然造成监控力度不够，只能是民不举， 官不究。1 9 】 ( 5 ) 安全培训工作不到位，职工安全意识和自我保护能力差 我国安全教育培训机构不少是多头管理，对安全专业教育及培训不利。且前煤矿 采掘工人多数是农民协议工，工人素质本身很低且乡镇煤矿的工人流动性很大，培训 困难。 ( 6 ) 腐败、黑恶势力屡禁不止 煤炭的高价刺激了对煤矿资源的“竞争”，其结果是竞争者竞相“出价”获取煤 矿资源。这笔“竞价”就落在了控制煤矿资源分配权力的部门和官员的口袋里。非法 购买煤矿资源分配权力的交易费用很高，维持和保护的成本更高。因此控制矿产资源 分配权力的官员在煤矿生产企业拥有股份，便免去了表面的经济贿赂。这种“官煤勾 结”的局面使得事故发生后，他们通力隐瞒、隐蔽处理，以便迅速投入再生产。攫取 各自的利益。 3 “以人为本”科学发展观的需要 7 科学发展观就是在党的十六届三中全会提出的“峰持以人为本，树立全面、协调、 可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹经济 社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业 的改革和发展。“以人为本”是作为科学发展观的重要内容提出的，在我国经济持续 快速发展的同时，存在着某种对发展问题的片面认识，认为发展就等于国内生产总值 ( g d p ) 的高速增长。这种认识上的片面性如不克服，就会造成严重后果，会导致经 济、社会发展的失衡，国内发展与对外开放的不协调。从实际情况看，某些后果已经 出现了， 1 0 1 如近年来我国煤矿安全生产形势。矿难频发对我国的经济社会发展已经造 成严重损害。这都是片面追求发展导致的恶果。所以科学发展观的提出有很强的针对 性和指导性。坚持“以人为本”的科学发展观，就是要把人民群众的利益作为一切工 作的出发点和落脚点，在经济社会发展的基础上不断为人民群众谋取切实的经济、政 治、文化利益，为人民群众素质的提高和潜能的发挥提供必需的物质基础和制度保障， 促进人的全面发展。我国煤矿安全生产政策也应以“以人为本”作为根本价值取向， 真正把。人”作为经济建设和社会发展的出发点和归宿，强调劳动人民权益的保障。 这同时也是“三个代表重要思想”在实践中的体验。 4 依法治国的重要体现 法制管理是一个国家行业管理水平的体现，更是依法治国的基本要求。当前，煤 矿安全生产已成为国际国内关注的重大政治问题，党和国家对安全生产越来越重视。 我国煤炭行业法制观念、法制管理水平落后，这也是造成煤矿事故多发的原因之一， 因此必须强化法制管理。若没有一套健全的法律法规体系，煤矿安全执法工作就缺乏 应有的权威，各项煤矿安全的法律制度就难以落实。为此要加快建立健全完善法律法 规体系，补充煤矿安全生产过程中存在的政策盲区。在煤矿安全生产的各个环节做到 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，实现“依法治矿”。 由此可见，我国煤矿安全生产的形势严峻，然而“矿难是社会本体论上的市场经 济、政府、人、道德、法律等要素组合的非合理性所致”1 1 l 】因此合理化的社会治理不 能仅从解决某一问题本身入手，而是要找到其根源，“规避和扬弃市场经济的负向性 和人的私利性”【堋，实现煤矿生产这一领域的安全化目标，从根源上完善其政策即是 必要之举。 ( 三) 研究我国煤矿安全生产政策的意义 1 有效解决政策问题，减少煤矿安全生产事故 我国煤矿安全生产状况近年来虽有较大好转，但形势仍不容乐观，对矿难的治理 需要多方合力，煤矿安全生产政策是有效解决政策问题的关键所在。通过对我国煤矿 安全生产政策进行系统分析。可以有针对性的解决我国煤矿行业管理混乱、煤矿安全 生产监管不力、违法违规生产等问题，使煤矿生产事故降低，确保人民生命、财产安 全。 2 减少政策失误，提高政策执行效率 8 由于决策所需要的完整信息无法获得。政策问题过程中所有矛盾没有充分暴露， 政策资源缺乏等原因会出现政策失误的情况，同时公共政策也存在低效的问题。我国 煤矿安全生产政策由于决策所需要的信息不可能全面被获得，而煤矿安全生产本身不 确定因素众多，所以出现无效的政策也是不可避免的。但是煤矿安全生产政策是关乎 人民生命、财产安全的重要政策，稍有不当则可能造成巨大的经济和政治损失。众所 周知人力资本的产权权利一旦受损，其资产就会立即贬值或荡然无存，对被破坏的人 力资本进行体力或脑力修复或对损坏的人力资本进行再生都需要再次投入巨大的物 资资本。对煤矿开采这种高危行业来说更是如此。况且一旦某一领域的问题矛盾被深 层次的激化，就有可能衍生成为敏感的政治问题。因此对煤矿安全生产政策进行系统 分析有利于发现政策弊端，及时进行纠正、完善，减少政策失误带来的危害。 3 有助于未来政策合理化 美国著名经济学家和政治学家查尔斯林德布洛姆把政策形成过程看作是对以往 政策行为的不断修正的过程，即政策决定是根据过去的经验，在现行政策的基础上实 现渐进变迁，依据现有的政策方案，经过小范围的调适、修订与完善获得新政策。只 要社会条件和环境没有发生巨大变化，需要对以往的政策进行彻底改变时，渐进决策 所主张的修正与缓和是有利于社会稳定的。在我国国内外政治、经济、文化条件都比 较稳定的情况下，煤矿安全生产政策不会发生颠覆性的改变，只是针对新出现的情况 进行查缺补漏或是对以往不合时宜的政策进行更新或终结，因此对我国煤矿安全生产 政策进行系统分析会极大促进合理的新的煤矿安全生产政策形成。 9 三、我国现行煤矿安全生产政策及问题分析 ( 一) 我国现行煤矿安全生产政策简介 1 9 9 3 年5 月1 日实施的矿山安全法是我国各类矿山安全生产的第一部法律。 在这部法律出台之前，国务院先后于1 9 8 2 年颁布了矿山安全条例、矿山安全 监察条例，1 9 8 9 年颁布了特别重大事故调查程序暂行规定，1 9 9 1 年颁布了企 业职工伤亡事故报告和处理规定等各种有关矿山安全生产的行政法规；各省( 区) 、 直辖市“人大”相应颁布了一些有关矿山安全的地方性法规；长期以来，国务院劳动 行政主管部委和矿山企业的主管部委以及各省( 区) 、直辖市政府的主管部门也发布 了大量的有关安全生产的行政规章，诸如规程、规定、规范、标准、细则、办法、决 定、指令、通知等，它们是安全生产政策体系中数量最多、内容最具体的法规性文件。 矿山安全法的颁布，使矿山安全相关法律法规形成了完整的体系。1 9 9 6 年公布的 中华人民共和国煤炭法、2 0 0 1 年颁布的煤矿安全规程、2 0 0 2 年颁布的中 华人民共和国安全生产法成为我国煤矿安全生产各项政策制定实施的指导性文件。 我国煤矿安全生产政策级别各异、种类繁多，包含了煤炭从开采到销售管理的各 个方面，具体来说，我国的现行煤矿安全生产政策可以分为煤矿安全生产综合管理政 策、煤矿安全生产技术政策、煤矿安全生产卫生政策。 1 煤矿安全生产综合管理政策 煤矿安全生产综合管理政策以安全管理的规定为主。包括煤矿安全生产监察、安 全培训、事故统计、安全责任制、安全检查等安全管理具体内容的规定。截止到目前， 国家还未颁布过专门的煤矿安全管理法规，其规定只是散见于安全法、煤炭法 等法律文件之中。同时作为法律的细化和补充的行政法规、部门规章和地方立法也不 断颁布和更新。其中国家煤矿安全监察局于2 0 0 1 年9 月发布了煤矿安全规程， 它是我国煤矿安全工作最全面、最具体的规程。 在这些基本法律法规的指导下，煤矿安全管理各方面的政策也相继出台： ( 1 ) 办矿资格方面主要政策 煤炭资源属国家所有，煤矿生产又是高危行业，对煤炭开发国家实行统一规划， 是为了保护不可再生的煤炭资源，也是为了保护开发者、投资者、劳动者的合法权益。 严格开矿资格是做好防治事故发生的第一步，煤炭生产许可证管理办法便起到了 这种作用。此外还有多种具体政策( 见附录) 。这些政策的贯彻落实，严格了开矿标 准，淘汰一部分安全条件差的矿井，从源头上制止不具备安全生产条件的企业进入市 场，从而达到提升安全生产水平，遏制重特大事故发生的目的。【1 3 】 ( 2 ) 煤矿安全生产监管方面主要政策 煤矿生产安全不能仅靠事后的惩处、事故处理等手段，预防为主才是最重要的， 1 0 在监察中发现问题、排除隐患则正是起到了防患于未然的作用。我国现行煤矿安全生 产监察方面的主要政策有 煤矿安全监察条例等。这类政策法规构架起我国煤矿安 全生产的监察体系，使监察作用充分发挥。 ( 3 ) 安全教育培训方面主要政策 安全生产的主体是生产一线的职工，矿工是煤矿安全措施和安全生产的具体操作 者和最终执行者，煤矿企业领导入更是安全生产重任的肩负者。因此必须加强安全教 育培训，不断提高矿工和领导人的安全意识我国的t 煤矿职工安全手册涵盖了煤 矿工人安全的各个方面，包括职工的权利、义务，工人生产作业安全，煤矿安全生产 隐患和预防及事故应急措施等，对一线矿工起到基本的教育作用而在教育培训方面 除了矿山安全法煤炭法煤矿安全规程等上位法律有关章节的规定外，我 国有关部门还出台了一些专项政策，完善了对煤矿工人安全技术的教育培训。 ( 4 ) 乡镇煤矿管理方面主要政策 乡镇煤矿包括在我国乡村、城镇开办的除国有煤矿企业和外商投资煤矿企业以外 的集体煤矿企业、私营煤矿企业、联营煤矿企业、股份制煤矿企业以及其他经济类型 的煤矿企业。乡镇煤矿生产条件差，安全投入不足，管理人员整体素质偏低。统计 数字显示，2 0 0 1 - 2 0 0 5 年，乡镇煤矿事故起数和死亡人数均占全国的7 0 以上，百万 吨死亡率是国有重点煤矿的5 7 4 6 倍。o 因此对乡镇煤矿的治理是我国煤矿安全生产管 理的重中之重乡镇煤矿治理政策规定除了上述的乡镇煤矿管理条例以及其实 施办法外，有关法律法规中也有所涉及，其中 乡镇煤矿安全规程是对乡镇煤矿 治理最全面的法规。 ，( 5 ) 事故统计及基层管理方面的主要政策 对煤矿安全生产迸行事故统计可以总结出煤矿安全生产中的缺陷，对事后的生产 进行警示，以期改进。1 9 9 4 年煤炭工业部颁布关于搞好煤矿伤亡事故处理结案工作 的通知规定伤亡事故报告；自2 0 0 0 年以来国家煤矿安全生产监督管理局每年发布 全国煤矿状况简要分析及对策措施，主要针对煤矿事故特点、规律、存在主要问 题进行分析，研究提出事故防范措施，遏制煤矿重特大事故的发生；伤亡事故报告 和调查处理条件在2 0 0 3 年出台，规范了事故统计报告；此外还有早期发布的煤 炭工业、企业职工伤亡事故报告和统计规定等。 煤炭工业企业的基层管理是煤矿安全生产顺利进行的基本保障，把好煤矿安全生 产第一关的重任就在基层，基层安全管理主要包括责任制度、基层领导管理、安全检 查奖罚等。这方面政策主要有1 9 8 8 年1 月煤炭工业部做出的关于严格安全管理制 度和劳动纪律的指令等。 在上述几类煤矿安全生产综合管理政策之外，关于机构设置、调整的政策以及费 用管理政策等也同属于此类 2 煤矿安全生产技术政策 。参见乡镇煤矿管理条例第二条 。参见煤矿安全生产。十一五”规划( 草案) 1 1 安全生产技术政策以安全技术上的规定为主。这类政策往往也有安全管理上的内 容，但不占主要地位。其中煤矿安全规程是我国煤矿安全工作最全面、最具体的 规程，是对煤矿安全生产最为详尽的部门规章，是煤矿安全生产技术政策的基本政策 规定。 煤矿安全生产技术政策具体包括下列几类： ( 1 ) “一通三防”方面主要政策 “一通三防”指通风、防灭火、防治粉尘、防治瓦斯，这些都是易引起煤矿生产 事故的不稳定因素，对“一通三防”的治理一直是煤矿安全管理的重中之重，也是煤 矿安全技术投入的核心。1 9 9 4 年2 月煤炭工业部发布关于强化“一通三防”工作控 制瓦斯煤尘事故的通知；同年9 月又发出国有地方煤矿防治重大瓦斯粉尘事故的 规定、乡镇集体煤矿防治发生重大瓦斯粉尘事故的规定，提商全国煤矿的安全 装备水平，防止重大瓦斯事故发生，同时各种专项整治政策相继出台，有效的解决了 这一问题。 ( 2 ) 矿山救护方面主要政策 矿难发生如果能得到及时、有效的救护将会减少事故带来的人民生命、财产的损 失。煤炭系统矿山救护工作在煤矿安全生产中处于十分重要的地位。煤矿救护规程 是矿山救护最完整、权威的政策法规，在救护人员管理、救护程序、事后处理等方面 都有详细规定。国家安全生产事故灾难应急预案是安全生产事故灾难处理最详实 的应急预案，规范了安全生产事故灾难应急管理和应急响应程序，及时、有效地实施 救援工作，维护了人民群众的生命安全和社会稳定。 ( 3 ) 预防职业危害方面主要政策 矿井中的粉尘及有害气体是矿工健康的杀手。据不完全统计，全国煤矿尘肺病患 者达3 0 万人，占全国尘肺病患者的一半左右，每年因尘肺病造成直接经济损失数十 亿元。此外，风湿、腰肌劳损等职业疾病在煤炭行业普遍存在。回为解决这一问题加 强煤矿防尘工作、消除粉尘危害等政策出台，维护了