（行政管理专业论文）中国社会管理体制的建构与完善途径研究.pdf

内容摘要 中国社会正从传统向现代转变，因此对于中国社会管理的观察与思考也应放 在此背景之下。随着社会主义改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展，中国 社会目前正处在深刻的变革过程中，各种社会矛盾和问题日益突出。如何适应新 形势新要求，加强社会管理职能，提升公共服务水平，已成为各级政府和研究机 构及其人员共同面临的一项重大课题。 因此，对于当前中国的社会管理及其规律的探索与研究尤为重要。构建社会 主义和谐社会，包含着众多的建设内容。而依据我国当前经济社会发展的新形势 与新特点，牢固树立科学发展观，坚持以人为本，创新和完善社会管理体制，更 是当务之急。 本文在规范社会管理与社会管理体制内涵的基础上，指出了社会管理的三个 基本要素：社会管理的目标、社会管理的主体和社会管理的客体。它们共同构成 了社会管理系统的完整性。由于社会管理体制具有多元性、复杂性、互动性和系 统性等特征，因而社会管理体制的重构是基于这样的理念：现代社会管理是政府 干预与协调、非营利组织为中介、乡村自治与社区自治为基础、公众广泛参与的 互动过程。 我国传统的社会管理模式是政府与社会高度合一的集中管理模式，它导致社 会缺乏自我管理和自我发展的能力，最终影响到社会的协调、健康发展。我国社 会管理体制的现状存在着诸多问题，主要表现在两个方面：政府社会管理体制面 临严峻挑战与作为社会自治的社会管理发展滞后。 在分析了我国社会管理的现状之后，本文选择了政治文化、国家与社会、多 元治理、民主政治等四种角度，对中国社会管理进行深入透视，希望能对建构完 善的体制有所助益。 在新的国家与社会关系模式下，社会管理体制应变单的管理模式为双重的 管理模式。在双重管理模式下，第一重管理是以行政权力系统为主的管理，第二 重管理是政府通过第三部门组织对基层社会实施的管理。 t 在建构与完善中国社会管理体制的途径上，本文从社会管理的社会主义理 念、社会管理主体的重构、政府对第三部门组织的调控与改进社会管理方式四个 方面着手，对中国社会管理体制的重建进行途径反思。 最后，本文以城市社区建设的发展实践为分析对象，明确了我们在建构与完 善中国社会管理的思路上要坚持渐进的发展路径。 关键词：社会管理体制体制创新与重构双重管理模式 i i a b s t r a c t t h eo b s e r v a t i o na n dc o n s i d e r a t i o no nc h i n as o c i a lm a n a g e m e n ts h o u l db eb a s e d o nt h et r a n s f e r r i n gs o c i e t yf r o mt r a d i t i o nt om o d e m w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f s o c i a l i s mr e f o r ma n do p e n i n gu pa n dm a r k e te c o n o m y ，c h i n e s es o c i e t yi si nt h ec o u r s e o fd e e ps o c i a l c h a n g e ，v a r i o u sk i n d s o fs o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m sa r e b e c o m i n g m o r ea n dm o r es e r i o u s h o wt om e e tt h er e q u i r e m e n t sa n dd e m a n d si nn e w s i t u a t i o n s ；t or e i n f o r c et h es o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o n ；a n dt oe n h a n c et h ep u n i c s e r v i c e ，h a v ea l r e a d y b e c o m eas e r i o u sp r o b l e mt og o v e r n m e n t sa ta 1 1l e v e l s t h e r e f o r e ， t h er e s e a r c ha n ds t u d yo fs o c i a lm a n a g e m e n ta r ep a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t b u i l d i n gu pa h a r m o n i o u ss o c i a l i s ms o c i e t yn e e d so u re n d e a v o ri na l la s p e c t s m e a n w h i l e ，a c c o r d i n g t ot h en e wc h a r a c t e r i s t i c si nn e w d e v e l o p i n gs i t u a t i o ni nc h i n a , i tn e e d s u se s p e c i a l l y t oe s t a b l i s ht h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w f i r m l y , i n s i s to np e o p l ef i r s t ，i n n o v a t ea n d p e r f e c ts o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m t h i st a k e sp r e c e d e n c e o v e ra l lo t h e ra f f a i r e s t h e r e f o r et h el a wo f p r e s e n tc h i n a s o c i a lm a n a g e m e n t s e x p l o r a t i o n a n d s t u d y i n g o fa r ep a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t os t r u c t u r et h es o c i a l i s th a r n q o n i o u ss o c i e t yi n c l u d e s n u m e r o u sc o n s t r u c t i o nc o n t e n t s a n d a c c o r d i n g t ot h en e ws i t u a t i o n sa n dn e w c h a r a c t e r i s t i c so f p r e s e n ts o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n to f o u r c o u n t r y , i ti st h et a s ko f t o pp r i o r i t ye v e nm o r et of n mt oe s t a b l i s hs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w , t oi n s i s to n p e o p l ef i r s ta n d t oi n n o v a t ea n d p e r f e c ts o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m t h i st h e s i sh a sd i s c u s s e dt h ed e f i n i t i o no fs o c i a lm a n a g e m e n t ，a n d p o i n t e do u t t h r e eb a s i ck e ye l e m e n t so fs o c i a lm a n a g e m e n t ：t h eg o a lo fs o c i a lm a n a g e m e n t ；t h e o b j e c t s a n d s u b j e c t s o fs o c i a l m a n a g e m e n t w h i c hf o r m i n t e g r i t y o ft h es o c i a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e m b e c a u s es o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mh a ss u c hc h a r a c t e r i s t i c sa s p l u r a l i s m ，c o m p l e x i t y , i n t e r d y n a m i ca n ds y s t e m a t i c n e s s ，e t c t h er e c o n s t r u c t i o no f s o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e ms h o u l db eo nt h eb a s eo fs u c hi d e a st h a tm o d e m s o c i a l m a n a g e m e n ti si n t e r d y n a m i cc o u r s eo fg o v e r n m e n ti n t e r f e r e n c ei na c c o r d a n c e 、i t h n o n p r o f i to r g a n i z a t i o na si n t e r m e d i a r y ；t o w na n dc o u n t ya u t o n o m ya st h eb a s ea sw e l l a se x t e n s i v e l y p n h l i ep a r t i c i p a t i o n o u rn a t i o n st r a d i t i o n a ls o c i a l m a n a g e m e n tm o d e i s h i g h l y c e n t r a l i z e d i n m a n a g e m e n tw i t ht h eg o v e r n m e n ta n d t h es o c i e t yh i 曲l yu n i t yw h i c hr e s u l t e di nt h e l a c ko fs e l f - m a n a g e m e n ta n ds e l f - d e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n df i n a l l yi n f l u e n c et h e c o o r d i n a t i o na n dh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fs o c i e t y t h ec u l t e n ts i t u a t i o no ft h e s o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r yh a sag r e a td e a lo fq u e s t i o n s ，m a i n l yi nt w o a s p e c t ss u c ha s ，g o v e r n m e n t ss o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mf a c i n gt h es e v e r ec h a l l e n g e a n d l a g g i n g b e h i n do ft h es o c i a lm a n a g e m e n t d e v e l o p m e n t a ss o c i a la u t o n o m y ， a f t e ra n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fs o c i a lm a n a g e m e n to fo u rc o u n t r y , t h i s d i s s e r t a t i o nh a sl o o k e dd e e p l yi n t ot h ec h i n e s es o c i a lm a n a g e m e n to nt h eb a s i so ft h e f o l l o w i n gf o u rt h e o r i e s ：p o l i t i c a lc u l t u r e ；s t a t ea n ds o c i e t y ；p l u r a l i s mg o v e r n a n c ea n d d e m o c r a t i c p o l i t i c s ，e t c a n dt h i sw i l lb eh e l p f u lt oc o n s t r u c t i o no f p e r f e c ts y s t e m o nt h ea p p r o a c h e so fh o wt oc o n s t r u c ta n dp e r f e c tc h i n e s es o c i a lm a n a g e m e n t f r o mt h ep e r s p e c t i v eo f g o a l ，o b j e c t sa n ds u b j e c t so f s o c i a lm a n a g e m e n t ，t h i sa r t i c l e r e c o n s i d e ra n dr e c o n s t r u c tt h ec h i n e s es o c i a lm a n a g e m e n t f u r t h e r m o r e ，i nt h en e w n a t i o n a la n ds o c i a lr e l a t i o n s h i p s ，t h ed o u b l em a n a g e m e n tm o d es h o u l db er e i n f o r c e d t h ed o u b l e m a n a g e m e n t m o d ec o n t a i n st w ok i n d s o f m a n a g e m e n t s ： a d m i n i s t r a t i o n d o m i n a t e dm a n a g e m e n ta n dg o v e m m e n t a lm a n a g e m e n t t h r o u g hs o c i a l o r g a n i z a t i o n s o ft h e w a y o fc h i n a ss o c i a l m a n a g e m e n ts y s t e m s c o n s t r u c t i o na n d c o n s u m m a t i o n , t h i st e x tr e f l e c t st h ep a t ho f s o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m sr e c o n s t r u c t i o n a n dp e r f e c t i o nf r o mf o u ra s p e c t ss u c ha st h es o c i a l i s ti d e a so fs o c i a l m a n a g e m e n t ， s o c i a lm a n a g e m e n ts u b j e c t s r e c o n s t r u c t i o n ，g o v e r n m e n t sr e g u l a t i o na n dc o n t r o lo f t 1 1 et l l i r ds e c t o r s o r g a n i z a t i o n s t h ei m p r o v e m e n to f t h es o c i a lm a n a g e m e n t s t y l e s f i n a l l y , t h i st h e s i st a k e st h ec i t yc o m m u n i t yd e v e l o p m e n t p r a c t i c ef o re x a m p l e t oh a v em a d ec l e a ro u rv i e w p o i n tt h a tw ew i l li n s i s to nt h eg r a d u a l l yd e v e l o p m e n t r o u t ei nr e c o n s t r u c t i o no fc h i n e s es o c i e t y m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：s o c i a l m a n a g e m e n ts y s t e ms y s t e m a t i ci n n o v a t i o na n d r e c o n s t r u c t i o n ；d o u b l em a n a g e m e n tm o d e 引言 随着社会主义改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展，中国社会目前 正处在深刻的变革过程中，诸如就业、腐败、分配、安全等各种社会矛盾和问 题f _ i 益突出。如果处理不当，就有可能激化社会矛盾，影响社会的稳定与发展。 如何适应新形势新要求，加强社会管理职能，提升公共服务水平，已成为各级 政府面临的一项重大课题。党的十六届四中全会明确提出了加强社会建设和管 理，推进社会管理体制创新的重大任务，是要从制度建构方面解决这些矛盾与 问题。因此，对于当前中国的社会管理及其规律的探索与研究尤为重要，这对 实现中共中央关于加强党的执政能力建设的决定所提出的“形成全体人民 各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会”意义重大。 构建社会主义和谐社会，包含着众多的建设内容，依据我国当前经济社会 发展的新形势与新特点，尤其要牢固树立科学发展观，坚持以人为本，创新和 完善社会管理体制。正因为如此，十六届四中全会明确提出把构建社会主义和 谐社会作为党执政的重要目标，并把和谐社会建设放到同经济建设、政治建设 和文化建设并列的突出位置。深入研究社会管理规律，更新社会管理理念，提 高社会管理能力，尽快扭转社会管理相对滞后的状况是我们的职责所在。 当前社会存在着日益突出的社会问题与矛盾，这些问题的解决是构建社会 主义和谐社会的前提。本文拟采取政治社会学的研究方法，试图通过体制创新， 提出中国社会管理体制的目标模式，并期望对中国社会管理体制的重建途径进 行思考。 社会管理与社会管理体制 ( 一) 社会管理的不同理解 社会管理是一个非常容易引起歧义的概念。有学者把社会管理看作是有中国 特色社会主义社会管理学的研究对象，强调其人民性特征固。有学者指出：“对社 会实行科学管理，是社会主义社会的重要特征，也是社会主义社会向前发展的必 然要求”，于是把社会管理学纳入了科学社会主义的基本范畴曾。也有学者从一般 意义上来理解社会管理，认为“社会管理是管理主体对社会系统的有科学根据的 影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。”。据此，我们可以把学者们对社 会管理的理解或界定划分为广义的和狭义的两个层面。 在广义的理解方面，对社会管理进行了中性的、价值无涉的描述。譬如社会 学就把社会管理看作社会系统有机的固有的现象，它包括了所有社会过程和对象 。而这些过程和对象的状态对社会系统的存在和发展以及对人的生命活动有着 重要意义。因此把社会管理定义为获得预期结果而对社会系统施加有目的的影 响。 在狭义的理解方面，社会管理是有组织地建立的结构和它们之间的管理联系 的总和。也可以认为，社会管理是在制定和达到目标过程中在整顿和完善社会的 社会活动结构方面对社会施加有意识的、系统的、专门组织的影响。在这个意义 上，又可以从两个方面来理解，正如乔耀章所指出的“这个议题属公共管理论域， 大体可以分解为政府管理和社会管理这两个既相联系又相区别的两个方面”回。 其一是以政府为主体的社会管理，其二以社会为主体的社会管理。 以政府为主体的社会管理是指政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府 周敦耀：关于社会管理学的几个问题【刀，广西大学学报，1 9 9 5 0 6 。 张孝光：一部深具学术价值和应用价值的力作评王兰垣等著社会管理学纲要明理论与现代 化，1 9 9 5 0 5 。 am 奥马罗夫：( 3 1 会管理【m i ，王思斌等译，浙江人民出版社1 9 8 7 年版，第2 7 页。 参见：社会管理战略川，管理科学文摘，1 9 9 8 9 。 乔耀章：论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系 j ，湖北行政学院学报2 0 0 4 5 。 2 社会管理。比如有学者指出了政府社会管理的诸如社会控制、社会保障、社会服 务、社会协调等基本职能。也有著者依此立说，“把社会管理作为国家的职能之 一” 。在中国行政管理学会和同济大学共同主办的“政府社会管理与公共服务” 学术研讨会上，学者们普遍认为：“所谓社会管理，就是通过制定社会政策和法 规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会 秩序和社会稳定。”。能够制定社会政策和法规的主体当然是政府，也就是说社会 管理的主体就是政府。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量， 为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动 。 以社会为主体的社会管理是指，在更大程度上，社会管理属于不带有政治性 质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自主管理 。 其主要特征是社会自治。即自治体的社会成员都能自觉地、自主地参加社会管理， 因此以社会为主体的社会管理指的是社会包括社会自治组织、非营利组织和公民 个人等依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，进行社会自我 管理和社会自治管理。 本文从行政学角度理解并运用社会管理的概念，包括以政府为主体的社会管 理与以社会为主体的社会管理，且在以政府为主导的多元主体为了实现社会的和 谐发展而对于社会事务进行协作管理的系统过程，是政府干预与协调、非营利组 织为中介、乡村自治与社区自治为基础、公众广泛参与的互动过程。 ( 二) 社会管理体制及其三个基本要素 从上面分析可以看出，社会管理包括三个基本的要素：社会管理的目标；社 会管理的主体；社会管理的客体。社会管理的目标、社会管理的主体和社会管理 的客体构成了社会管理系统的完整性。三者缺一不可。 一般而言，社会管理体制就是有关社会管理的结构与制度安排。基于本文的 赵万里、李三虎：中国社会管理引论【m 】，中国社会科学出版社1 9 9 5 年版。 粤王郅强：政府社会管理和公共服务职能仍面临诸多突出问题【j 】，人民日报，2 0 0 4 年0 8 月0 9 日。 粤王鼍曼堑车：墨慧科差发展观强化社会管理和公共服务职能中国行政管理学会2 0 0 4 年会暨“政 府社会管理和公共服务改革”理论研讨会综述【j 】，中国行政管理，2 0 0 4 1 0 。 一。 孙关宏、胡雨春：政治学咖，复旦大学出版社2 0 0 2 年版，第1 7 9 页。 上述分析，社会管理具有三个基本因素，共同构成了社会管理的完整体系。因此 本文对社会管理体制的界定如下：社会管理主体为了一定的社会目标而对社会管 理客体所进行的相关体系安排。其中，包括社会管理主体的构成、社会目标的制 定、社会管理客体的范围。 社会管理的主体就是进行社会管理的组织者、参加者或行动者。在以政府为 主体的社会管理中，政府当然就是社会管理的组织者、参加者与行动者，此时政 府居于主导地位或者处于唯一参与的地位。而以社会为主体的社会管理强调社会 的自治性，社会管理的主体主要指社会自治组织、非营利组织等组织。随着社会 的发展与进步，社会管理的主体也会有所侧重，时而倾向于政府，时而倾向于社 会自治性组织。二者的协调与合作，共同作为社会管理的主体越来越成为人们的 共识。 社会管理的客体就是指社会生产和经济管理以外的其他一些社会事业、社会 生活、社会组织、重大社会事务o ，以及公民管理等。 社会管理的目标就是要保持和促进社会系统的正常运行和有序发展，通过一 定的社会组织，对社会的整体性活动进行规划、组织、指挥、协调、控制和监督， 依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序 和社会稳定，最终实现社会的和谐发展。社会管理的目的性原则 就是要确保以 人为本指导思想在社会管理中体现，实现经济、社会的协调发展以及社会的可持 续发展。 社会管理的主体为了社会的和谐发展与进步对社会客体进行管理，正是本文 对社会管理进行界定的要义所在。我国的传统社会管理把社会管理的主体局限于 各级政府，更多地强调政府的主导型角色和政府意志；而目前社会管理主体的内 涵大大丰富了，更多地强调社会公众的意志。 ( 三) 社会管理体制的特征 由上而知，当前的社会管理体制具有多元性、复杂性、互动性和系统性特征。 常伯驹：论城市社会管理【j 】，江汉大学学报，2 0 0 31 2 。 陈荣平：论社会管理模式创新三原则【刀，广东社会科学，1 9 9 9 0 6 。 4 第一、多元性。多元性是指社会管理主体、社会管理客体与社会管理目标的 多元性。社会管理主体的多元性是指社会管理的参加者不仅包括各级政府、还包 括社会中介组织。以政府为中心的社会管理是建立在传统的政治结构与文化的基 础之上。随着政治发展的演进，虽然党和政府在整个社会管理体系的领导作用有 所增强，但是政府职能需要逐步转变，原来“管了很多不该管、管不好、也管不了 的事”o ，现在逐步从社会的相关领域中退出，去做自己的事情。这就需要社会相 关的中介组织与个人发挥应有的作用，因此社会管理主体的多元化是社会发展的 内在要求。 社会的和谐发展与进步是社会管理的目标。正如有学者指出的那样，管理要 面对一个虽然它把每个人的幸福作为自己的最高目标，但最终是否有能力改变与 此目标相违背的客观现实的问题 。如果要避免目标的偏离，不能只是简单的要 求社会秩序的稳定，还有注意社会发展的和谐与进步。因此，社会管理目标的多 元性表现在：一是为了追求社会秩序的稳定：二是追求社会发展的和谐；三是追 求社会发展的进步性。社会管理主体的多元性是基于社会管理客体的多元性。社 会管理客体的多元性主要体现在社会客体的复杂性方面。 第二、复杂性。社会管理的复杂性，表现在社会管理客体的复杂性、社会管 理主体和社会管理客体相互交叉以及社会管理客体之间矛盾。 社会管理客体的日益复杂，“随着社会主义社会及其经济文化的发展，社会 所面临的任务日益复杂。这些任务的规模也扩大了” ，包括社会事业、社会生 活、社会组织、重大社会事务的日益增多，相互交叉。社会管理主体与客体之间 的交叉表现在二者的共同利益与特殊利益之间的矛盾。 社会管理客体之间的不同利益群体之间日益成为社会的主要矛盾之一。其中 带有全局性和严重性的冲突主要有：( 1 ) 利益冲突。利益是社会整合的核心内容， 利益分化是我国社会分化与转型过程中一个最深刻的现象，由此带来的社会冲突 即不平等也最显著。总的来看，在传统的利益一元化格局转变为多元化的利益格 邓小平文选：第二卷【q 北京：人民出版社，1 9 9 43 2 8 。 ( 1 3 ) e p 公：管理学与现代社会嗍，经济科学出版社2 0 0 0 年版，第2 页。 ( 苏) 波波夫( 兀o n o b a c h ) ，( 苏) 休休卡洛夫( c 眦砷k a o b a ，f h ) ：社会认识和社会管理( 赵承先译) m ，第2 页，上海译文出版社1 9 8 6 年版 5 局过程中，如何使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益得到表达，并使 利益得到综合和满足，是消弭政治冲突的关键所在，也是政治一体化的社会基础。 ( 2 ) 价值冲突。改革开放以来，以社会主义的价值为核心，各种亚文化大量产 生，进而导致价值取向多元化。一些背离社会主义文化核心价值的颓废观念大量 出现，这是造成诸如奢侈、浪费、贪污受贿、欺诈假冒、偷盗抢劫、卖淫嫖娼、 制黄贩黄、吸毒贩毒、封建迷信等各种道德沦丧的丑恶行为和犯罪行为不断衍生 的思想根源，这些行为和现象作为反社会的游离因素，时刻侵蚀着社会秩序的根 基。( 3 ) 社会冲突。困扰当代中国社会的矛盾很多，这些矛盾往往是产生社会冲 突的根源，主要有：日益庞大的人口规模与迅速提高人们物质文化生活水平的矛 盾；沉重的就业压力与提高劳动生产率、实现生产技术现代化的矛盾；日益强烈 的环境保护要求与能量资源消耗日益剧增的矛盾；人口流动与维护社会治安的矛 盾；劳动力择业自由与城乡分离、隔离的矛盾；组织管理有效性和秩序要求与现 有组织管理松弛和大量非组织群体及社会游离群众存在着矛盾。 第三、互动性。社会管理体制的互动性是指社会管理的多元主体在对复杂的 社会事务进行处理时的信息交流与协作，这是多元主体之间进行协作的前提条件 和基本保证。 和传统的社会管理体制相比，现代的社会管理不是一个封闭的系统，而是开 放的。即社会管理主体尤其是政府必须是开放性的，只有通过与社会管理客体之 间的物质交流与信息沟通，才能根本提高社会管理的能量。 第四、系统性。正如有人所指出的社会管理必然是系统管理o 。社会管理体 制的系统性则指社会管理主体、社会管理目标与社会管理客体的完整系统，以及 社会管理主体对社会客体进行管理的运行机制或机理也是一种有机的系统建构。 社会管理系统本身有定的边界，不是无限开放的。它具有整体性、关联性、 层次性特征。整体性是指虽然社会管理系统是由要素或子系统组成的，但系统的 整体性能可以大于各要素的性能之和。任何要素一旦离开系统整体，就不再具有 它在系统中所能发挥的功能。其关联性是指社会管理系统与其子系统之间、系统 赵万里、马青华、弓瑞宗：小管理，太管理新时期社会系统管理论啪，系统辩证学学报，1 9 9 4 0 4 。 6 内部各子系统之间和系统与环境之间的相互作用、相互依存和相互关系。离开关 联性就不能揭示复杂系统的本质。层次性是指社会管理系统是由若干子系统组成 的，该系统本身又可看作是更大的系统的一个子系统。这就构成了系统的层次性。 中国社会管理体制的现状 我国传统的社会管理模式是政府与社会高度合一的集中管理模式，它导致社 会缺乏自我管理和自我发展的能力，最终影响到社会的协调、健康发展。同时， 这种管理模式还使政府部门机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下、管理成 本高。 改革开放以来，中国社会发生深刻的变化的同时，社会管理体制也面临着前 所未有的挑战与考验。虽然从整体上说，我国社会管理在整体上没有出现普遍性 的规范真空、管理真空和不稳定现象，仍然保持了一定的权威性和连续性，仍然 是社会稳定的主要基础和支撑力量。但是，与社会主义市场经济条件下社会经济 成份、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式“四个多样化”趋势的进一步 发展相比，社会管理体制并没有实现相应的转型，建立在计划经济体制基础上的 高度集权的、封闭性的体制特征并未真正改变。 社会管理作为社会生活的重要组成部分，虽然在近年来进行了一些改革，但 从整体上看，仍滞后于经济与政治方面的改革，其现状己远不能适应市场经济的 发展及社会全面进步的要求。然而，没有社会领域的支持，市场经济和民主政治 建设都无法有效运行，没有社会领域的深刻变革，经济和政治改革都将无法进一 步发展。社会领域的变革正成为推进中国整体改革事业的关键因素，社会主义的 现代化，理应包括社会管理的现代化。 总体而言，中国社会管理存在着社会转型期的特征，主要表现在两个方面： 是作为政府社会职能的社会管理在新时期的不完善：二是作为社会自治性质的 社会管理的不充分。 ( 一) 政府社会管理体制面临严峻的挑战 改革开放以来，社会管理体制在结构、功能、手段等方面呈现出整体的落后 状态，并直接影响社会管理的顺利进行，使社会管理体制出现了与社会的磨擦和 矛盾，从某种意义上说，社会管理体制正面临着建国以来最为严峻的挑战。具体 r 表现在以下几个方面o ： 1 、政府的社会管理权威有所下降 在传统社会，社会管理的主体以政府为核心，具有无尚权威。权威含有尊严、 权力和力量的意思，是人类社会实践过程中形成的具有威望和支配作用的力量。 权威的存在是社会发展的必要条件，目前我国正处于由传统社会向现代社会转换 的社会转型期，权威也正在由传统、魅力型权威向法律与理性的权威转换过程。 改革前，我国政府的权威主要是传统和魅力型的权威，这种权威来自于建立在传 统的政治经济基础之上的权威，来自于自上而下的高度集中的权力体系的权威。 伴随着民主与法制不断发展和完善，传统的、魅力型的权威基础不断受到削弱， 日益失去了存在的基础与条件。但是，真正的法律的权威并未完全建立起来，这 样就可能形成权威真空。权威真空在宏观和微观层面都程度不同地存在着，在基 层表现得更为突出，就是社会管理体制权力的部分消失与权威旁落。 以基层社会管理为例，由于社会管理主体权威下降，主体的号召力就减弱， 由此就出现社会管理主体对基层社会实施人、财、物管理能力的减弱，造成乡( 镇) 指挥不动村，村指挥不动组，组指挥不动户的局面。同时，由于各级社会管理主 体权威下降，组成农村群体的个体自我约束力减少，自由度增大，这就导致新的 组织、指挥的协调障碍，继而发生恶性循环，最终出现社会管理功能衰退。由于 基层社会管理组织、指挥的协调障碍，必然影响政策的实施出现执行障碍，政策 的执行一旦受阻，就会出现运转不畅的情况，形成上级的决议不能执行，下级的 行动脱离上级的局面。 社会管理的权威下降的一个重要表现，是基层社会管理主体权力的大量流 失，从社会管理主体权力本身的客观变化看，社会管理主体失去了以往的许多权 力。一方面，失去了对乡村主要活动生产活动的组织管理权，把这一权力让 渡给分散的家庭；另一方面，由于现行的条块分割的管理体制，使乡( 镇) 一级 政府责大权小，难以成为一级政权实体。权力的分割与贫困使以基层政府组织为 主体的社会管理受到削弱，管理的范围受到了限制。同时，村民委员会也失去了 庞洪铸、张保拴、姚国琴：中国基层调控体系研究 m ，甘肃人民出版社1 9 9 9 年版，第2 1 0 页。 9 许多权力，其中包括准行政组织所拥有的社会管理权力和对生产活动的组织管理 权，再加上村民自治的时间不长，及村民委员会本身的结构涣散和功能退化，在 现实生活中，村民委员会没有树立自己的权威，社会管理能力也很有限。 目前我国基层社会管理主体权威下降己经达到了比较严重的程度。一是有法 不依，法律是政府权威的集中表现，违法犯法就是直接无视政府的权威：二是令 行不止，对政府的政策故意拖延，避重就轻，或敷衍塞责，或置若罔闻，甚至有 意相背或公然对抗。一些基层组织尤其是乡村组织几乎无权可言，在一些地方基 层组织权威丧失殆尽，正常的工作也难以开展。 基层社会管理主体权威下降带来相当严重的后果。由于党和政府的路线、方 针、政策、政令等都是通过基层社会管理体制得以贯彻执行的，因此，权力流失、 权威丧失，就使党的路线难以进村入户，难以贯彻执行，从而影响党对农村的政 治领导；各级政府下达的任务由于被搁浅，无法得以完成，从而削弱对农村的管 理和宏观控制。权力在基层组织的流失使政府的总体能量受到很大削弱，使政府 不能有效地动员和聚集社会资源，推动社会发展。 2 、社会管理的整合能力弱化 社会管理的整合能力，是社会管理主体的重要指标之一。社会整合是指社会 利益的协调与调整，并通过协调与调整促使社会个体或社会群体结合成为人类社 会生活共同体的过程。改革开放前，如前所述，中国的社会管理整合模式是典型 的“政治行政性整合”，而民间整合和价值整合几乎完全异化为政治整合并 被其代替，由于党政机构是基层社会唯一的社会管理主体，它通过强有力的政治 与行政手段实现了社会的高度整合。改革后，在社会分化加快、社会异化趋向加 强的过程中，整个社会的矛盾和冲突也在不断产生和积累。 在这些矛盾、冲突的影响下，我国传统的社会管理整合模式受到了前所未有 的冲击，并开始出现分化。由于基层社会管理体系整体出现涣散，国家政权不能 通过基层社会管理体制将社会有效地整合到整个社会体系中去，结果导致体系整 合能力下降，社会整合在基层出现“梗阻”。以农村为例，随着体制的转换，旧 的体制退出历史舞台，而新的农村组织不健全，许多农村基层组织实际上处于瘫 1 0 痪状态，农村社会无序行为大量增加。与此同时，其他整合力量却逐渐兴起，家 族势力、宗教势力、迷信势力和新兴的经济团体都试图通过各自独特的整合手段 填补这一真空。由于这些力量目前大都在社会管理体制的控制之外，并且与党政 力量形成一定程度的磨擦与掣肘，影响社会整合的顺利进行。 3 ，社会管理中出现部分失序现象 社会管理的目标之一就是追求社会秩序的稳定。社会秩序是指社会的某种有 序状态。广义的社会秩序指社会有机体或宏观社会系统在运行变化过程中，其内 部各个方面或各个子系统相对平衡、稳定和协调的状态，如生产关系适合生产力， 上层建筑适合经济基础，以及政治、经济、文化、教育、人口、社会分层、组织 结构等的相对平衡和协调，这是社会系统的结构秩序，也是社会的基本秩序。 一个国家现代化的持续发展需要稳定的社会秩序，需要强有力的、统一的各 种社会活动规则，且这些规则为广大社会成员和组织所认同和遵从。虽然评判秩 序的标准有很多，但社会井然有序，人民安居乐业无疑是秩序的重要标志。改革 前，政府通过广泛有力的社会管理控制系统，维持了社会较低层次的秩序。 在目前社会转型的过程中，由于社会结构的耦合度较低，脆性较大，社会管 理的运行机制不健全，并处在不断转换的过程中。因为社会结构的频繁转换，社 会政治与行政价值观与社会行为方式也随之发生变化，产生许多新的价值观和行 为方式，这些新的价值观和行为方式超出了原有社会管理规范的约束范围，因而 出现了没有相应社会管理规范约束的状况。在现实社会中，多方面的社会活动秩 序正陷入不同程度的混乱之中，原有秩序的合法性和有效性开始弱化，至少受到 怀疑，而新的规则由于多种原因尚未建立或完善，因而导致大量“场外交易”性 质的无规则行为产生。一方面，人们对以政府为主体的社会管理体制的控制力 和强制力信心下降：另一方面，人们大量采用特殊标准来协调相互关系。这种状 况我f l j n 之日规范或制度真空，这种真空或失灵对社会秩序起着扰乱和破坏作 用。 目前我国社会秩序出现混乱主要集中在经济领域和社会领域，并且首先从农 村开始，以后逐渐波及到城市。其突出表现就是社会失范行为增加，治安状况恶 1 l 化，大众缺乏基本的安全感。一些带有黑社会性质的犯罪团伙和流氓恶势力为非 作歹，横行不法，重大刑事案件大量增加，社会丑恶现象在不少地方蔓延，严重 危害人民群众的生命财产安全，危害社会秩序和社会安定，妨碍改革开放和经济 建设的顺利进行。 ( 二) 作为社会自治的社会管理发展的滞后 从利益的表达和实现角度来看，多元化的利益应有多元化的利益表达和实现 机制，但由于社会满足不了社会成员的利益，于是社会成员的各种利益包括公益 性利益都全部涌入社会管理体制，政府只好穷于应付，疲于奔命。经济社会利益 以及矛盾的积累极易上升为政治利益，成为政治问题，加上现有管理体制利益表 达和实现机制不畅，因此，极易出现社会管理危机乃至政府危机。在不少地方， 一个很小的社会问题往往上升为影响范围很大的政治问题，就是明显例证。其中 最为重要的原因就在于多元化的利益表达机制不健全，而多元化的利益表达机制 最重要的因子就是社会中介组织的活动，而中国目前虽然有各级各类社会团体 1 3 6 万家+ ，还有大约7 0 万家正在开展复查登记的民办非企业单位，但大多属于 半官方性质。相对于经济与文化性质的团体，与社会问题有关的社会团体就更少 了。这种社会发展与经济发展不协调的状态导致了社会自治能力的弱化。 同时，公民的社会意识很不健全。比如：公民对自身权力与义务的认识非常 肤浅，对血缘、地缘关系形成的社会群体和地域性社会组织情有独钟，对社会参 与缺乏热情，不善于也不习惯于从社会活动中寻求帮助和寄托，旧的单位体制虽 然遭到了强烈质疑但事实上仍然负载了过多的、不应有的社会责任和社会义务。 上述因素导致了两方面问题。 i 、社会管理的组织外活动增多，构成了社会不稳定的潜在因素 改革开放以前，社会中所有组织或单位都从属于一定的党政系统，或有相应 的行政级别，或隶属于某一行政机关。社会中的所有成员都被纳入一定的组织或 单位，社会成员对其具有很强的依附性，在农村是人民公社、生产大队和生产队， 据统计，截至2 0 0 4 年6 月底，在各级民政部门登记注册的社团组织已达1 3 4 4 4 3 个，另有民办非企业组 织1 2 1 3 4 3 个a 见邓伟志：发挥社会组织的协调作用，人民网h t t p ：w w w p e o p l e t o m c n 王名：中国非政府公共部门 m 】，清华大学出版杜2 0 0 4 年版，第6 8 页。 1 2 在城市是党政机关、居民委员会和企事业单位。在这一社会管理格局和机制下， 政府通过对组织的管理将社会所有成员和组织纳入体制轨道。也就是说，在改革 前，基本没有脱离或游离于社会管理系统之外的组织或成员，整个社会呈现出非 常高的组织化特征。 改革开放后，随着社会结构的变化，户籍制度开始松