（高等教育学专业论文）我国民办普通高校能级定位问题研究.pdf

摘要 我国民办高等教育的发展方兴未艾，现己成为我国高等教育事业的重要组成部分。 但处于发展中的民办普通高校目前厩临着“分工不清”、“特色迷失”、“发展空间逐 渐萎缩”等令人堪忧的窘境，其中一个重要原因就是民办普通高校缺乏合理的定位。 特别是我国高等教育已步入大众化阶段，民办普通高校何去何从，不仅关系到其自身职 能的充分发挥和持续性发展，也关系到国家对高等教育资源公平合理的分配。 定位的外延很广，可以从多个角度对民办普通高校进行定位，如培养目标、办学类 型、层次结构、学科专业、服务面向、区域、特色等。然而，面对多样化的选择许多民 办高校无所适从，往往采用保守的做法，倒向公办高校的传统定位模式，即依靠规模、 学科力量与科研实力来衡量高校水平，试图利用各类资源，将自身塑造成集多种“强势” ( 高、大、全) 于一身的形象。但在经济全球化与地域化、政治民主化与专制化、文化 多元化与民族化的现实背景下，这种定位逻辑受到冲击。所以，民办普通高校的定位亟 待回归高校的基本职能，重新根据高校的教学、科研、服务能量审视其级别。 本文主要从民办普通高校在整个高等教育系统中微观定位的视角出发，通过对民办 普通高校能级定位现存问题全景式的描述与分析，揭示影响民办普通高校能级定位的深 层原因，主要有外部的市场因素、政府因素、文化和地域因素，内部的领导体制、办学 能量、运行机制和校际间联系等，并在此基础上，提出我国现阶段民办普通高校能级定 位的基本构想以及实现构想的对策和建议。 关键词：民办普通高校；能级定位；问题；构想 a b s t r a c t p r i v a t eh 螗h e re d u c a d o no fo u rn a t i o ni s 血t h ea s c e n d 蛆t ，锄db e c o m e st h ek e yp a ni n h i g h e re d u c a t i o no f0 u rn a t i o na tp r e s c n t 皿ep i i v a t cu n i v e r s i t i e sw i t ht h e i rd e v e l o p m e t ， h o w e v e r ，a r ef a c 血gf c a t l l r e l e s s n e s s ，u n d e a rd i v i s i o no fw o r k 锄da 舡d p h j cd e v e l o p m e n t o n e o ft l l e p r i m a r ) rr e a s o n si s t h a t p 而，a t e u i v e r s i t i e sa r cs t l o no fr c 船o n a b l eo r i e m a t i o n e s p e c i a u yw i t ho u rh i g h e re d u c a t i o n se m c 血gt h ep 叩u l a r i z a t i o n 蚰墨g e ，w i m tc o u r s et o f o n a wf o rp r i v a t eu i l i v e r s m e si sn o to n l yr c l a t e dt ot h ee x e n i o no ft h e i ro w nf i l n c t i o n sa n d s u s t a i n a b l ed e v e l 叩m e n t ，b u tr e l a t e dt ow h e m c rt l l er c s o u r c c so fh i g h e re d u c a t i 帆a r e d i s t r i b u t e di i n p a n i a l l y 髓dr c 勰0 n a b l yb yo u rn a t i o n i nt h ev a s tc x t e n s i o n s ，p r i v a t el l n j v e f s 拓髓m a yb eo r i e n t e di nm a n yv i e w ss u c h 硒o b j e c t ， t y p e so fm i l l l i l l gs c h o o l s ，l e v e l s ，s p e c i a l t i e s ，s e i c eo r i e n t a t i o n s ，r c g i o n s 锄dc h a r a c t e r i s t i c s h o w e v e r ，f a c i n gav a r i e t yo fc h o i c c s ，m a yp r i v a t eu i l i v e r s i t i e sa r ea t1 0 0 s ee n d s n e yt a k e c o n s e r v a t i v em e a s u r e s 柚dt r a d 越o n a lo r i e n t a t j o no fp u b l i cu n i v e r s i t i e s t 1 l a ti st os a yt h e ya r e e v a l u a t e db yt h es c a l e ，t h es u b j e c tp 咖c ya n dr c s e a f c hs t i n 毋b t h e ym a n a g et 0m a k eu s eo f a l lb n d so fr e s o u r c e sa n db u i l du pam o d e lw i t ha l la d v a n t a g e s u n d e rt h eb a c k 伊o u do f e c o n o m i c9 1 0 b a l i z a t i o a dz o n e ，p o l i t i c a ld e m o t i z a t i o na n dd e s p o t i s m ，锄d 舢l t i c l l h u r e s a i l dn a 廿o n ，t h e 耐e n t a t i o n1 0 西ci ss u 埝r e d 舶mi m p a c t n e r e f o r c ，t h e 咖e n t a t i o no fp r i v a t e u n i v e r s i t i c ss h 砌dt a k e 血cf l l c t i o i l so fh i 曲e ru n i v e r s m e s ，a n d b el e v e l e da c c o r d 沁t ot h e t e a c h i l l g ，r e s e 盯c h 姐ds e r v i c eo fh i 班e rl l i l i v e r s i t i e s w i t ht h ev i e wo ft h em i c r o c o s m i co r i e n t a t i o no f 砸v a t el l i l i v c r s i t i e si i lt h es y s t e mo f h i g h e re d u c a t i o n ，t | l i st h e s i sd c s c t j b e sa n da i l a l y z e st h ee x i s t e dp r o b l e m so ne n e r g y 趾dl e v e l o r i e n t a t i o no fp r i v a t eu n i v e r s i t i e s ，t h e r e f o r e ，e x p l o r e st t l ed e e pf a c t o r st l l a ti n f l u e n c et h e o r i e n t a t i o n ，s u c ha sm a r k e tf a c t o r g o v e 衄e tf a c t o r ，c u l t u r a la n dr e 百o n a lf a d o ri nm eo u t e r p a n ，a n dl e a d i n gs y s t e m ，e n e 唱y0 fm n n i n gs c h o o l s ，n l 衄抽gs y s t e ma i l di n t c r - s c h o l a s t i c r e l a t i o n s o nt h eb a s eo ft h e m ，w eb r i n gf 0 刑a r db o t l lt h eb a s j cc o n s t i t u t i o n sa n ds u g g e s t i o n s o ft h ee n e r g ya n d1 e v e lo r i e n t a t i o no f p r i v a t eu n i v e r s i t i e s k e yw o r d ： p 晰a t eu i l i v c r s m e s ； e n e r g ya n dk v c lo r i e n t a t i o n ；p r o b l e m ； c o n s t i t u t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示谢意。 学位敝作者繇鳢胁迎乏尘笪 i 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论 文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东 北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 、， 、 学位论文作者签名：l 醚聋导教师签名：碰 日 期：五嫂6 、加期垃么幺 学位论文作者毕业后去向 工作单位 通讯地址 电话： 邮编： 引言 我国民办高等学校恢复办学大致是在2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代初，而对民办高 等教育的研究则始于8 0 年代末9 0 年代初，历史较短还不到“弱冠”之年。早期多为 历史研究和比较研究，之后多集中于管理体制、法律解读、学校性质、师生状况、区域 特色等方面，从世纪之交开始，伴随着高校扩招带来的一系列影响，对高校分类与定位 问题的研究日渐成为热点，如厦门大学高等教育科学研究所，华中科技大学和广东管理 科学研究院等，在相关理论研究和实践掇索方面都做出了突出贡献，但对民办高校定位 问题的研究仍显薄弱和分散，致使针对民办普通高校的政策定位，缺乏必要的理论支持 或证明，造成实践中难以落到实处，收效甚微，直接影响到民办普通高校自身建设，以 及在高等教育大众化进程中作用的发挥。 办学定位是我国高等教育管理体制改革适应社会主义市场经济体制的必然选择，关 系到民办高校的发展方向、运行机制和办学特色。未来民办高校发展将更加多样化，以 不同的层次、类别、形式满足人们的不同需要，在这样的发展趋势下，找准定位，并实 施相应的分层次管理是民办高校发展的关键。本研究论文力图对当前民办普通高校在整 个高等教育系统中的能级定位进行研究，深入揭示影响能级定位的因素，根据我国民办 普通高校在人才培养、学术研究、社会服务等方面所具有的现实和潜在能量，以及现阶 段社会对人_ 才的需要，找到两者最佳结合点，合理定级。 本研究论文在理论层面和实践层面上都具有一定的参考价值。理论层面上，通过对 民办普通高校能级定位的研究，使民办高校的分类和定位标准回归到高校的基本职能， 整合并加深了相关研究；针对民办普通高校能级定位提出理论构想，对构建起结构优化、 层次清晰、分工明确、相互衔接的民办教育系统，最大限度发挥其憨体功能进行理论探 索。在实践层面上，正确定位是民办高等学校科学管理中的重要环节，是民办普通高校 持续发展难以回避的，在新形势下一所民办普通高校如何找准自己的发展空间，确定自 身的发展战略与战术，这对办学者来说是头等重要的大事，本文的研究可以澄清民办普 通高校定位方面的一些误区，引导民办普通高校合理确定前进方向；为相关政策提供 理论证明，使其更易于被认可并落实到位；提高社会对民办普通高校的了解和认识，增 强政府对民办高校的信任，从而为民办高等教育的持续健康发展营造良好的政策和社会 强政府对民办高校的信任，从而为民办高等教育的持续健康发展营造良好的政策和社会 氛围。 一、我国民办普通高校能级定位的概念界定与价值阐释 ( 一) 概念界定 1 民办普通高校 根据我国民办教育促进法第二条规定，结合目前民办高校的实际情况，对民办 普通高校可以定义为：国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面 向社会所举办的具有颁发国家高等学历资格的高等学校及其他高等教育机构。 对上述定义可以从以下几方面理解：民办普通高校的举办者是除了国家权力机关、 行政机关、司法机关、军事和警察机关以外的社会组织和公民个人；办学经费的来源是 举办者从社会自酬的资金；服务的对象和范围是面向社会举办的教育教学活动，而不包 括那些企事业单位、社会组织面向自身职工举办的各种教育培训活动；实施的内容是高 等学历教育，具备独立颁发专科、本科或研究生学历证书的资格。“1 由于公办高校民办二级学院( 独立学院) 和转制学院目前情况比较复杂，存在角色 混同的现象，甚至处于聚变阶段，所以本文将研究重点主要置于民办普通本科高校、高 等职业技术学院。 2 能级定位 ( 1 ) 能级 “能级”一词缘起于物理学，指能量( 即物体在一定状态下所具有的做功本领) 随 物体运动状态的变化而产生不同级别的特性。之后，能级概念被引入管理学中，“机构 与人都是能量的集合，既有能量，就有大小，可以分级”。“1 正是这样的能级构成了管 理的“场”和“势”，促使管理有规律的运动，使管理活动动态地处于相应的能级中去， 现代管理就是要建立一系列的合理能级，各尽其职、各负其责，从而实现能级对应，充 分发挥机构和人的最佳效应。 “管理的能级是不以人们的意志为转移的客观存在”。“1 高等学校作为一种教育机 构，必然具有能级特性。其能级可以根据高校的整体水平来确认。高校能级水平是一种 综合素质及其地位与作用的表征，主要表现为高校功能水平，即高校的人才培养与培训 水平、科学研究与开发水平和社会服务水平。据此，通常将高校分为研究型、研究教学 型、教学型和职业技术型等四种类型。本文将以此分类为基础对民办普通高校的能级定 位问题进行研究。 ( 2 ) 定位 现代汉语词典对“定位”的解释有二：一是指用仪器对物体所在的位置进行测 量；二是经测量后确定的位置，这是“定位”的本义。 ， 什么是办学定位? 目前理论界也没有统一定义，归纳起来，大部分人认为，所谓办 学定位，是指办学者根据自身职能、国家和社会需要以及学生需求，参照一定的分类标 准，清醒认识自身的发展条件、优势和不足，经过纵横向比较和分析，为准确把握自身 角色，选择发展方向、工作重点、发展目标而进行的带有前瞻性战略思考和发展规划的 一系列活动。 本文主要探讨民办普通高校的能级定位问题。所以，可以从如下六个方面来理解这 一概念：一是定位的主体是民办普通高校，即是民办高等学校对自身办学的微观定位( 民 办高等学校定位) ，但在研究中也将涉及各级政府教育行政部门对民办高等教育的宏观 定位( 民办高等教育定位) ；二是以国家、社会需要，学生需求和自身职能为定位依据， 即处理政府、市场和民办普通高校间的关系；三是必须以一定的高等学校分类标准为前 提，目前国内对高校分类标准尚存争论，本文力图从高校最根本的“存在价值”( 即职 能) 为切入点，以民办普通高校的能级为基准建立分类标尺；四是办学要素的多元性决 定了定位内容的丰富性，包括培养目标定位、办学类型、层次结构定位、学科专业定位、 服务面向定位、规模定位、模式定位、区域定位、特色定位等，本文主要侧重能级定位； 五是高等学校定位，包括高等学校在整个社会大系统中的定位、一类学校在整个高等教 育系统中的定位、学校内部各要素在学校发展中的定位三个层面。0 1 本文主要研究民办 普通高校在整个高等教育系统中的定位；六是学校的办学定位既具有继承性的一面，又 具有与时俱变的一面，是一个过程，而非“刻板印象”，不同的民办普通高校由于其 发展历史、资源条件、服务领域等的不同，在一定历史阶段处于不同的能量级别之中。 本文主要研究现阶段及未来一段时期内民办普通高校的定位问题。 ( 二) 价值阐释 1 合理能级定位有利于发挥民办普通高校的优势，加快我国高等教育“大众化”的 进程 为了实施科教兴国战略，我国教育事业第十个五年计划中明确提出，到2 0 0 5 年“各 类高等教育在学人数增加到1 6 0 0 万人左右，其中在学研究生规模达到6 0 万人左右，高 等教育毛入学率达到1 5 左右。继续加快高等职业技术教育的发展并进一步办出特色。” 到2 0 1 0 年，“各类高等教育在学人数达到2 3 0 0 万人左右，其中研究生在学人数接近1 0 0 万人，高等教育毛入学率争取达到2 0 左右。高等学校创新和服务能力进一步增强，各 项教育、教学改革进一步深化。”“1 2 0 0 2 年，我国高等教育毛入学率提前三年达到1 5 ， 初步实现了美国著名教育社会学家马丁特罗教授所提出的高等教育大众化阶段的基本 标准。截止2 0 0 5 年底，我国高等教育毛入学率达到2 1 ，在校生数约2 1 0 0 万人，居世 界第一。”3 中国高等教育能在短期内取得这样的成绩，民办高校功不可没。虽然民办高 校在校生人数与公办高校在校生数还有一定的差距，但其增长的幅度远远超过后者，如 2 0 0 2 年民办普通高校在校生比上年增加1 2 3 6 ，而公办高校为2 3 7 ，2 0 0 3 年分别为 1 5 3 ，3 和1 7 9 ，2 0 0 4 年为7 1 3 和1 6 2 ，且在全国普通高校在校生总数中所占的比 例也逐年上升。见表1 所示。 表1 19 9 9 _ - 2 0 0 4 年全国普通高校在校生一览表 之型 1 9 9 9 年2 0 0 0 年2 0 0 1 年 2 0 0 2 年2 0 0 3 年 2 0 0 4 年 民办普通高校在校生数( 万) 4 06 81 4 33 1 9 88 1 o1 3 9 7 5 公办普通高校在校生数( 万) 4 0 9 4 25 4 9 2 97 0 4 7 78 7 1 3 81 0 2 7 5 61 1 9 3 7 5 普通高校本专科在校生数( 万) 4 1 3 4 2 5 5 6 0 9 7 1 9 0 79 0 3 3 61 1 0 8 5 61 3 3 3 5 毛入学率( ) lo 5 1 1 5 1 3 既1 5 嘿1 7 0 9 61 9 0 注：本表根据历年全国教育事业发展统计公报整理学生数为当年合计数 改革开放以来，民办高校从无到有，从小至大走过了2 0 多年的发展历程，它已经 成为我国高等教育事业的重要组成部分，特别是民办普通高校顺应市场需求，未来一段 时间里高校招生规模仍将稳步增长，而“今后高等教育发展的增量部分将主要靠发展民 办高等教育实现”。0 1 如果民办普通高校能尽快实现能级结构定位合理化，将能有效促进 整个高教系统布局结构和人才培养层次结构的优化。在拓宽高等教育筹资渠道，解决高 等教育资源不足方面做出突出贡献。因此，通过民办普通高校合理定位，构建结构优化、 层次清晰、分工明确、相互衔接的民办教育系统是顺利推进高等教育大众化的必然要求。 2 j 合理能级定位是民办高等教育管理体制改革的重要内容，顺应高等教育现代化、 国际化的发展趋势 民办普通高校的合理能级定位是社会主义现代化的必然要求。一十五”期间，我国 教育改革和发展的基本原则中提到：“促进教育与经济、社会发展和科技进步更加紧密 结合”，“贯彻规模、结构、质量和效益相统一的方针，把提高质量和优化结构摆在突 出位置”。民办普通高校作为一种崭新办学机制的代表，给中国高等教育管理体制注入 了新鲜思路，扮演着办学思想、理念和制度创新者的角色。“十一五”规划中提出，“发 展多种形式的职业技能培训”，“改革职业教育教学方式，更新教学内容，推行工学结 合、校企合作的培养模式，建立弹性学习制度”等。0 1 我国将向第三步发展战略目标迈 进，从而对高等教育提出了更高的要求，民办普通高校人才培养的规格和层次日益受到 经济结构、产业结构和劳动力市场的调节，其在现代化建设中的地位和作用日益突显， 成为“以教育现代化建设推动中国现代化”“”进程中的重要力量。 国际化是世界高等教育发展的基本理念，也是我国民办高等教育的必然选择。随着 中国加入w t o ，这一趋势将进一步加快。但机遇与挑战并存，对民办普通高校来说，要 实现坚定不移地坚持社会主义办学方向，培养中国社会主义现代化建设所需要的高级专 门人才，增强国家综合竞争力，就必须有民主高效的管理体制，科学合理的高校定位， 以高质量、有特色的教育服务，适应日益强劲的国际国内竞争，把握国际化潮流，顺应 国际化趋势，形成国际化特征，走向国际大舞台。 民办普通高校的合理定位必将进一步强化高校市场化意识，推进高等教育投资体 制、管理体制和分配体制的改革，并提高普通高校人才培养的效果和效率。 4 3 合理能级定位可以增加优质民办普通高等教育资源供给，满足人民群众持续增长 的高等教育需求 由于高等教育资源在社会中的特殊地位，其始终扮演着稀缺资源的角色，它与受众 的需求间总是存在一定的距离，但这一距离是动态的，具有一定张力。在我国计划经济 时期，高等教育资源完全由政府调配，根据国家现实需要划分高校能级结构，培养专门 人才，在生产力欠发达的时期尚能满足受众的低要求。但随着计划经济向市场经济转型， 市场成为社会资源配置的主要方式，社会分层和分工越来越细，促使受众对高等教育资 源的需求也日趋多样化，供需问的矛盾开始加剧，通过上世纪末开始的高校扩招，人民 群众对高等教育数量上的要求得到一定程度的满足，我国的民办普通高校顺应市场的选 择，受众的需求，打破了高等教育由公办高校“垄断”的局面，也得到了快速发展。 随着知识经济时代的到来，市场化的程度不断加深，对人才的需求更显多样化，人 力资本已成为国民财富中最大的财富，我国虽然人力资源丰富，但人力资本十分匮乏， 而高等教育与人力资本开发的关系最为密切，从而使人民群众对优质高等教育资源的需 求迅猛增长，这就迫使我国高校应当在保证数量稳步增长的同时，将办学质量放到重要 位置，而提高质量的前提便是需要进行科学的定位。特别是在夹缝中生存的民办普通高 校，面对来自多方的挑战和压力，要在激烈的市场竞争中占据有利地位，就必须正确估 量自身，比较优势、劣势，正确定位，扬长避短，突出自身的特色，更好的满足人民群 众对优质高等教育资源的需求。 4 合理能级定位是世界著名私立高校普遍的成功经验，是我国民办普通高校健康发 展的必要条件 学校能级定位是引导学校向前发展的“方向仪”，学校定位就在于要明确学校的 责任和前进方向，使学校获得理性导向的指引。芝加哥大学前校长罗伯特赫钦斯明确 指出，大学需要有一个目的，一个最终的远景，一所高校最重要的是找到自己的定位， 并在自己擅长的领域做到最好。1 在私立高等教育发达的国家，各类私立高校都十分重视面向社会找准自己的生存发 展空间，并坚持自己的办学理念和办学特色。“”以美国和日本的私立大学为例，美国私 立大学的魅力在于它的多样性，而这种多样性来自于各个学校不同的能级定位和办学理 念。如哈佛大学作为一所世界一流大学，它的目标是致力于追求优质的、最高标准的学 术质量；而加州理工学院从1 8 9 1 年创办至今始终坚持只办理、工两科，在办学规模上 也不追求数量，在校生多年来都保持在2 0 0 0 人左右，但学科单一和规模偏小并未妨碍 其成为世乔一流大学，为教育事业、政府及工业发展培养大批富有创造力的科学家和工 程师；还有被誉为世界“数学之都”的普林斯顿大学，以工学院、建筑学院和国际关系 学院为重点，加强本科基础教育，也极具特色和竞争力。o ”在日本，著名私立大学庆应 义塾大学定位于继承和发展中产阶级特有的文化与教养，重视经济学的教学，并以“理 财学”蜚声四海；而早稻田大学，定位于培养学生的“独立精神”和“在野精神”，塑 造学生自由豁达、勇于进取的品格，形成“理论和实学相融合”的办学特色。“” 各国私立( 民办) 高校成长的土壤尽管千差万别，但高校本身作为一个组织，有许 5 多经验和理念是可以共享的。因为管理科学认为，一个组织成员行动的一致性，来自他 们观念的一致性，而观念的一致性则来自人们对组织所特有性质( 即能量) 的共同理解 以及由此建立起来的共同信念( 即定位) 。作为我国高等学校重要组成部分的民办普通 高校同样是“民族之光”，是国家的思想宝库，是传启文化、服务人类的特殊组织， 其定位就是广大师生员工的共同信念，以提高全体员工对学校的向心力、凝聚力、归属 感和忠诚度，营造团结向上、勇于奉献、争创佳绩的办学精神氛围。 因此，从一定意义上说，能级定位是私立( 民办) 高校必然要遇到的带有普遍性的 问题，是举办、管理、经营学校的前提和基础，是各种教育教学活动的逻辑起点。“” 二、我国民办普通高校能级定位的现存问题 ( 一) 能级定位自主权缺失 定位自主权是办学者依据内外环境，参照一定的标准制定学校发展目标与战略的基 本权利，是办学自主权的重要组成部分。 定位自主权问题实际上涉及到高等学校与政府之问的关系分权问题。民办普通高校 是国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办的，它们与政府的关 系没有公办高校那么紧密，本应该拥有更大的办学自主权，然而目前我国许多民办高校 的管理，仍然沿袭公办高校的模式，民办普通高校处于政府严格管制之下，多项办学权 力受到分割控制，“”如在招生计划、批次、价格、区域、专业设置、课程安排等方面都 加以限制。由于政府给予不同能级的学校以不同的政策优惠和待遇，民办普通高校顾于 弱势地位，为保存来之不易的发展局面，获得享受优惠政策的机会，被迫放弃能级定位 自主权，而由政府决定民办普通高校的能级定位问题。如，2 0 0 3 年政府通过政策导向， 利用独立学院填补了民办普通高校本科层次的空缺；2 0 0 4 年又要求缩短高职学制，原则 上不再专升本，从而将普通民办专科高校定位于高职层次，希望普通民办高校能够培养 出高技能型的实用人才。 这种计划经济条件下的政府定位方式，在民办普通高校中很多，导致的后果主要有： 政府制定的人才培养规划存在着很大的盲目性，致使民办普通高校在布局、层次、类型、 职能、服务范围等方面定位的不合理；每一所大学的定位都由政府来操控，体现政府的 意志，而政府的意志往往带有很大的强迫性和随意性，导致学校千篇一律，千校一面； 不同的定位，往往意味着大学的不同的地位，不同的资源拥有量和不同的命运。人为制 造民办普通高校之间教育资源和机会的不均等，高校的办学积极性必然受到损害。 ( 二) 能级定位混乱与趋同 从“高复班”发迹，历经自考助学和高等教育学历文凭考试，到传统的普通办学形 式，民办普通高校经历了各种形式的变革，从而不断的发展和完善。但总体来说，其历 史较短，成长中的问题很难避免，进入高等教育大众化阶段后，民办普通高等教育结构 日趋复杂，能级分化越来越明显，“7 3 集中表现为民办普通高校能级定位的混乱和趋同。 第一，有的办学者对学校定位问题认识不清，在办学过程中缺乏对学校定位问题的 深入思考，造成普通高校间分工不清，定位混乱，职能错位。民办普通本科院校与专科 学校和高等职业技术学院争抢生源，形成办学层次“大而全”的局面；民办普通专科院 7 校与其他民办高等教育机构分工不明，职能交叉，如高等职业技术院校兼办普通自考助 学和中等职业技术教育，使本来能够体现高职高专教育特色和优势的实践教学反而成为 商职高专院校最为薄弱的环节，高职商专院校不断陷入条件差、声誉低、生源少、条件 更差的恶性循环之中。这种能级定位混乱的状况不仅难以保证各种类型民办高校的教育 教学质量，而且会降低整体办学效益，进一步加剧高等教育结构和比例的失调。 第二，受高等学校类型和层次定位攀比的影响，把办学水平和定位高低简单等同起 来，n ”定位存在趋同现象。一是模式趋于单一，单学科想办成多学科，职业性靠向学术 性，专科想升为本科，教学型趋向研究型；二是目标趋于高层次，往往以全国( 或全省) 一流、世界( 或全国) 知名为发展方向，寻求东方剑桥、中国哈佛的捷径。“在学校定 位问题上，致命弱点是趋同”“，定位趋同的这一现象必然会使学校失去办学特色， 丧失本应该有的多样化优势。 这种局面不仅造成民办普通高校教育资源的浪费，而且已经成为制约我国高等教育 大众化继续发展的重要因素，影响我国高等教育的可持续发展。 ( 三) 能级定位空间狭小 随着高等教育大众化的深入和我国加入耵o ，高等教育市场越来越体现多元化、国 际化的发展态势，对于先天处于弱势地位的民办普通高校来说更面临着残酷的竞争，定 位空间不断缩小。 1 民办普通高校与公办高校的不公平竞争，_ 严重限制了其能量的增长 从1 9 9 9 年我国实行高等学校大规模扩张以来，公办和民办普通高校虽然都得到了 快速发展，但我们必须注意到公办高校，特别是重点高校凭借其垄断地位和品牌效应进 行过度扩招，竞相抢占膨胀着的高等教育市场，使得民办普通高校遭遇严峻的生源危机， 甚至使不少民办高校出现了生存危机。 今后一段时间，公办普通高校的招生规模仍将继续扩大，这必将对民办普通高校的 发展产生持续性的影响。 2 大批独立学院的涌现，给民办普通高校的发展带来较大压力 独立学院作为以公办高校无形资产与民间资金相结合的混合型高等教育机构，无需 国家财政拨款，依托母体资源优势，吸纳社会资金，按民办机制运行，以校中校的形式 办学。它挤占了民办普通高校的本科空间，而且将转移社会对独立设置民办普通高校的 投资热情，冲击其生存和发展。如表2 所示。 表22 5 年民办普通高校与公办高校试办独立学院学校数对比单位：所 i 宅 民办普通高校独立学院本科数量差距 总数差距 本科 专科 本科 2 0 0 5 年2 8 l5 6 2 42 2 53 0 5 注：本表根据教育部公布的数据整理。 8 3 自考助学逐年萎缩，高等教育学历文凭考试试点取消，大批民办高校面临新的抉 择和转型 在“十五”期问，由于高考录取率的迅速提升，高校门槛开始降低，自考助学出现 逐年萎缩的现象。同时，1 9 9 5 年开始实行的高等教育学历文凭考试，以国家考试为导向， 以民办高校为依托，以宽进严出、教考分离为特点，拓宽了民办高校的办学领域，积累 了高等教育的办学经验和部分发展资金。但教育部2 0 0 4 年6 月底下达文件，停止审批 新的高等教育学历文凭考试试点学校，并从2 0 0 5 年起停止原有试点学校的招生。相当 数量的原有基础尚不完备的民办高校有可能陷入困境，甚至一蹶不振，民办高校只剩下 很小的定位空间，这对民办普通高校的发展非常不利。人为限制民办高校的办学类型、 办学层次耜办学空间，不利于调动民办高校投资和办学者的积极性。 4 入世后教育市场国际化，对我国民办普通高校发展提出新的挑战 2 0 0 3 年3 月1 日，国务院公布中华人民共和国中外合作办学条例，中外合作 办学机构依法享受国家规定的优惠政策，依法自主开展教育教学活动。使国际资本和高 等教育资源大量进入中国教育市场，给国内高校，特别是民办普通高校带来强有力的竞 争。 ( 四) 能级定位缺乏相应法律政策保障 民办普通高校的顺利、健康发展依赖良好的外部环境，特别是坚实的法律政策保障。 改革开放以来，民办教育长期处于无章可循的状态，只有社会力量办学条例可供参 考。 民办教育促进法及其实施条例的颁布实施，使民办学校在法律和政策层面 的定位正逐步清晰、准确。如“促进民办教育事业的健康发展，维护私立学校和受教育 者的合法权益”，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”； 。”“规范政府的管理行为，保护举办者、私立学校和师生的合法权益，促进民办教育健 康有序地发展”，“各级人民政府应该把民办高校的发展纳入政府工作计划中，确实重 视起民办高校的发展”，“”但这并不意味着民办普通高校的能级定位问题从理论上完全 得到澄清，因为基于高等教育的特殊性，在本法中专门有关民办高等教育的内容较少， 且多为表面性的原则，概念界定还显模糊，如对于产权归属、税收减免和办学风险等问 题，现在法律和政策上都没有更合理的解释和规范。 这种理论的模糊必然带来政策的偏差，从而影响政策的执行和操作的异变，有些与 事实相背离，根本无法落实；同时，相关政府部门对法律的理解需要一个过程，原有的 法规及执行程序也要进行相应的调整，进而制定一系列配套措施；在操作层面的“公” “私”分明依然存在，与公办普通高校相比，政府对民办普通高校的能级定位仍然不清， 如在高校产权、师生待遇、科研立项等许多方面仍存在一定的歧视。着眼长远，民办教 育的健康发展亟需一个公平、公正、透明的，依法行政、依法办学的良好环境，所以， 对民办普通高校来说，法律的实施与完善比制定法律本身具有更大的价值。 q 三、解析我国民办普通高校能级定位的影响因素 通过对民办普通高校能级定位现状的揭示，我们不难发现，诸多问题都是政府、市 场、高校自身三方合力作用的结果，衄1 但各种作用力的呈现方式迥异，或隐或明，或强 或弱；同时又必须从民办普通高校的实际情况出发，坚持能级定位的对象性研究，防止 舍本逐末，所以本文选择从内外两个视角审视各种影响因子，并深入解析其作用机理。 ( 一) 外部因素 1 市场机制不完善，影响民办普通高校能级定位的充分实现 民办高等教育的产生和发展是改革开放的产物，市场经济为其发展壮大提供了巨大 的发展空间。但是，目前我国市场化程度不是很高，市场发育并不完全，各种信用失序， 不公平竞争，规则不清的市场危机时时困扰着人们。高等教育服务市场的规范程度则还 远不如某些经济领域。由于市场机制的不健全，再加上法制的滞后，极易导致不规范办 学，因而严重地影响了民办高校的信誉和生存，也给民办普通高校的能级定位带来极大 的困难。 ( 1 ) 国内市场中民办普通高校与公办普通高校存在不公平竞争 民办普通高校和公办高校的关系具有两重性：一方面作为公办高校“补充体”的民 办高校，扩充了教育容量，缓解了长久以来高等教育经费不足和供需矛盾的问题，公办 高校离不开民办普通高校，同时民办普通高校依赖于公办高校而存在和发展壮大，民办 普通高校也离不开公办高校，所以双方存在“共生”的关系。另一方面，民办普通高校 与公办高校之间存在事实上的不公平竞争。大多数民办高校不能和公立高校站在同样的 起跑线上，民办高校就像“寄养的孩子”，发展起来步履维艰。如目前虽有几所万人 高校，但民办普通高校整体规模偏小，在整个高等教育中的比例还很低，与公办高校的 差距在不断增大。同时，民办普通高校的招生人数和在校生人数的增长总量，也远远低 于公办高校。如表3 所示。 表31 9 9 9 2 0 0 4 年全国民办普通高校与公办普通高校学校数量变化对比单位：所 泌 全国普通高校数民办普通高校公办普通高校数量差距 1 9 9 9 年1 0 7 l3 71 0 3 49 9 7 2 0 0 0 年1 0 4 14 39 9 89 5 5 2 0 0 1 年1 2 2 5 8 9 1 1 3 61 0 4 7 2 0 0 2 年1 3 9 61 3 31 2 6 31 1 3 0 2 0 0 3 年1 5 5 21 7 31 3 7 91 2 0 6 2 0 0 4 年 1 7 3 l2 2 61 5 0 5 1 2 7 9 注：本表根据相关年度全国教育事业发展统计公报整理。 1 0 而且作为一种学历教育，民办普通高校办学层次提升缓慢，能级实力增加不快。目 前，1 3 0 0 多所民办高等教育机构中只有2 7 5 所国家承认学历。其中，2 4 7 所为专科层次 民办高校，2 8 所为本科层次民办高校。肼由此可见，公办高校牢牢掌控着高等学历教育 市场，并通过发展二级学院、高等职业教育和扩大计划外招生等方式来抢夺生源，不断 吞噬着民办普通高校发展的空间。 市场信息渠道不畅通，获取与公布信息的不对等，也极大影响了民办普通教育的发 展。如目前仍旧实行的按批次来招生和录取的做法限制了民办高校在市场中的竞争力。 民办普通高校的师生与公办高校的师生之间也存在很大的不公平。民办高校的教师职务 评聘、教研培训、保险医疗、学生优惠、毕业生就业等，至今没有得到妥善落实。这些 都极大影响着民办普通高校的整体能量，使高校的人才培养与劳动力市场和产业发展需 要间无法形成相互制约的关系。 ( 2 ) 国际市场中面临巨大挑战 加入w t 0 后，按照服务贸易总协定第五项规定，我国对于小学、初中教育以及 军事、警察、政治和党校教育以外的高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和 其它教育做出了有限开放市场的承诺，允许其他成员国来华开办合作办学性质的教育机 构或进行其他形式的合作办学，并允许外方在中外合作办学中控股和担任校董会董事长 ( 理事长) 等。所以“入世”对我国民办普通高校进入国际教育市场是一个难得的机遇。 当然，挑战与机遇并存，这种教育市场的开放是必对我国民办高校的生存带来巨大的冲 击。外国一些优质高等教育资源在经济利益和文化传播的驱使下，逐渐进入至我国，如 目前很多省市都有各类中外高等教育合作办学机构，依靠其雄厚的经济实力、先进的管 理方式和适切的能级定位在市场中己争得一席之地。而步履维艰的民办普通高校要在竞 争中求生存，其困难是可以想见的。 2 政府行政管制替代民办普通高校自主定位 从法理学的角度来看，民办高校和公办高校处于相同的地位，问题的关键在于政府 的直接行政干预使民办普通高校缺乏市场主体应有的主体权力。政府对民办高校的管理 既没有真正走上法制化的道路，也没有严格依照市场规律办事。 ( 1 ) 职能部门机构设置不合理 目前，教育部仅仅下放了大专层次高职的审批权，而专科和本科学院的审批权仍然 集中在教育部，并且审批条件非常严格。且国家对民办高等教育存在着多头审批、多家 管理，管理民办教育的有教育部门、劳动部门、工商部门、民政部门等，而这些政府部 门之间缺乏协调、沟通。有的民办学校教育部门不批，而劳动部门批准设立，有的被教 育部门撤消了，而劳动部门又批准开学，甚至工商部门也在审批学校：“1 在地方，民办 高校的管理部门除教委外，还有民政局、社团管理局、物价局、税务局等。同时，教育 行政部门内部管理民办教育的机构设置与民办普通高等教育蓬勃发展的态势不相适应， 在中央，由教育部发展规划司设立的综合处承担全国民办教育的归口管理工作，不堪重 负；在地方，除陕西等个别省( 市、自治区) 以外，大都没有专设职能部门，而是将民 办教育管理挂靠、分散在职教、成教等处室。 1 】 ( 2 ) 教育行政部门的“越位”和“缺位”【驯 高等学校定位应该是高校主体行为，但是我国自建国初学校与政府形成了种上下 级的隶属关系，学校没有充分的自主权，造成高校定位主权的缺失。嘲我国学校定位初 始于1 9 5 8 年中共中央关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见，文件指出： 除少数高等学校由中央部门领导外，大部分高等学校下放到省市自治区领导。自2 0 世 纪8 0 年代以来也进行了以下放办学自主权为手段，以政校分开为目标的改革，高校获 得了一些办学自主权，但由于传统管理惯性巨大，改革并没有实质性的突破，学校仍不 能独立自主办学。民办高校的出现改变了国家“独资”举办高校的局面，但在办学的过 程中，政府仍旧通过直接或间接行政手段“越位”干涉民办学校的自主办学和自我发展， 以“受委托”之名，行垄断办学之实，致使行政权与办学权不分，对于许多参照企业模 式建立起来的民办普通高校，缺乏办学自主权意味着丧失了投资的意义和定位的价值。 同时，“各级教育行政部门对高等教育的不同形式、不同类型、不同层次的管理缺 乏合理分工和统筹协调，该控制的控制不严，该发展的未能得到应有的发展”。啪1 其中 自然也包括民办普通高校，特别是地方政府教育部门对于民办普通高校疏于管理，在高 校的地区布局、层次、类型导向等方面缺乏整体规划，许多政策落实不到位；民办普通 高校无法获得足够的信息，以致其发展方向、人才需求、经费投入等方面陷入盲目发展 的困境。在当前市场发育不成熟、市场机制不健全的情况下，政府与民办高校之间又缺 少一个承上启下的中介组织，而任由市场这只“无形的手”操控民办普通高校的公益性 命运，同样是一种严重的“缺位”。 ( 3 ) 政策、法规不健全 改革开放以来，为了适应现代化建设和高等教育大众化的需要，国家大力提倡发展 民办高等教育，国务院、教育部( 原国家教育委员会) 、各省市都制定了一系列有利于 民办教育发展的政策法规，鼓励民办高等教育的发展，特别是随着民办教育促进法 的实施，使我国民办高校进入了成熟规范的发展阶段，以前众多理不清的问题现在基本 上都有了法律的保障与规范。但是，我们必须认识到以“促进”为精神主旨的民办教 育促进法仅仅表明了国家对民办教育发展所持的一种姿态，它虽依法规范了民办教育 发展的“行为规则”，但是不可能让民办高等教育完全走上标准化发展路径。特别是 民办高校到底朝什么方向发展，在新时期如何发挥高校职能，这一关系到民办普通高校 合理定位的问题没有引起足够重视。 这种法律法规建设的不完善和落后，使得民办普通高校有法难依或是无法可依，办 学举步维艰。同时，高校合理定位是一个涉及面很广的社会系统工程，除了教育行政部 门外，还与劳动人事、工商税务、财政金融、国土管理等部门有关，而我国现有的一些 民办高等教育政策对上述政府部门没有专门规定，这种不协调的状况使得民办普通高校 在定位过程中常常陷入相互矛盾、无所适从的窘境。由此可见，一个国家制度层面的变 化对高校的办学定位有直接