（新闻学专业论文）新时期我国政策报道策略研究.pdf

i 摘摘 要要 大众传媒作为政府和公众的桥梁，在政策过程中发挥着重要作用。政策新闻一 直是媒体报道其重要的内容。政策与人民群众的生活息息相关，如何报道政策就成 为目前研究的重要方向。本文通过对新时期不同历史阶段的政策报道作一个梳理， 探索目前政策报道的策略。 在不同的历史阶段，政策报道表现不同的报道内容和报道形式。计划经济时期， 政策报道主要是采用印证式的典型案例来宣传政策；社会大转折时期，政策报道逐 渐开放；市场经济建立时期，政策报道加强了舆论引导和信息服务；在网络时代， 大众传媒成为公共表达意见的平台，在解读政策、参与政策形成、监督政策执行、 评估政策等环节发生作用。 大众传媒通过议程设置，推动政策进行；通过搭建公共平台，促使公众积极表 达意见；通过进行舆论监督，防止政策过程中的偏差行为，维护百姓利益。 目前，我国的政策报道在内容上已经从党的政策走向公共政策；政策报道的深 度在加强；监控力度加大；主动请公众参与政策过程；政府视角到百姓视角；从自 上而下宣传到维护人民利益。 根据目前政策报道发展受到的局限，提出了政府要加强信息公开，媒体要维护 百姓利益、不受市场经济影响、积极培养公众政策观念等，来促使政策报道良性发 展。 关键词：关键词：政策 报道策略 印证式报道 议程设置 ii abstract the mass media as a bridge between the government and the public, in the process of policy plays an important role. policy news is an important media content. policy is closely related to peoples lives, how to report on the current policy has become an important research. based on the new era of different historical stages of policy news, we can explore the current policy report strategy. in different historical stages, policy reports perform different coverage and forms. in the planned economy period, the policy report is confirmed by a typical case of policies to promote policies. in the social change period, policy reports in content and form gradually opened up. in the establishment of a market economy period, the report strengthened the policy to guide public opinion and information services. in the internet age, the mass media is a platform for the public to express their views in the interpretation of policies, participation in policy progress, monitoring policy implementation, evaluation of policies and other areas which play a role. agenda setting by the mass media promote public policies; through the structures of public platform, the mass media promote positive public to express their views. through the conduct of supervision by public opinion, the mass media prevent deviant behaviors in the process of policy, and safeguard the interests of the people. currently, the countrys policy in the content of reports is from the partys policy to public policy. policy report is strengthening the depth, strengthen supervision, active public participation in policy-making process, from the government perspective to the people perspective and from top to bottom publicity to safeguard the interests of the people. by the limitations of policy report under the current social environment, government can strengthen information disclosure. the media can protect the interests of the people, not impacting by the market economic. and actively cultivate the concept of public policy. keywords：policy report strategy confirmed reports agenda setting 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 1 1 绪绪 论论 大众传媒在作为政府和公众的桥梁，在政策过程中发挥着重要作用。政策新闻 一直是媒体报道其重要的内容。政策与人民群众的生活息息相关，报道什么，如何 报道，成为目前研究的重要方向。本文通过对新时期不同历史阶段的政策报道作一 个梳理，探索目前政策报道的策略。 1.1 选题背景选题背景 政策既是一种国家政治团体制定的行为准则， 也是为解决问题所做出的决定， 所 以政策规定着人们的言行与人们群众的生活息息相关，也影响和调整着人们的工作 和生活决策。政策新闻一直是媒体报道不可缺少的极其重要的内容。并且与人民群 众的生活息息相关，报道什么，如何报道就采取了审慎的态度。 大众传媒己经成为公共政策过程中不可或缺的一个环节。 大众传媒在公共政策中 的如何发挥作用成为当下的主要研究方向。大众传媒是对政策行为可以产生显著影 响的不可忽视的因素,这主要是源于数量众多的大众传媒对于政策对象的可接近性 与接近的便捷性,以及出于市场惯性推动媒体所获得的不完全的公共性与独立性。这 种影响贯穿于政策行为的整个环节：从传媒设置“问题”性议程与引发舆论,促使政 府关注此问题开始,到传媒为社会民众尽可能提供利益表达机会以完善政策方案的 制定,再到媒体对政策实际执行情况的监督、政策绩效的客观评估与报道结束。大众 媒体在公共政策系统中已经发挥着不可替代的作用。 一套现代化、科学化的政策系统由信息、咨询、决断、执行、监控等紧密相连的 众多环节组成，这些环节相对独立，形成政策系统的子系统。社会需要决定媒介的 信息生产。自从 20 世纪 80 年代开始，社会的民主开放意识大大提高，在政策新闻 的报道上，在政策系统的各个环节，都能看到媒体的作用。 2 1.2 研究意义研究意义 国家的宏观政策大计方针对国家发展建设有影响，也深深地影响到社会中每一 个人；还有一些与人们日常生活息息相关的规定措施，如一些旅游景点涨价就影响 了普通百姓的生活需要。在大众媒体信息传播中，政策新闻一直是一个重要方面， 甚至在地位上是最高的。但是从目前的学术研究来看，关于政策报道的研究缺少之 又少，而相对系统的研究就更少了。 从目前的资料来看，完全针对政策新闻研究的只有华中科技大学何志武副教授 的政策新闻的报道空间 ，而李良荣教授新闻学概论一书中有解放后政策新闻 的前期新闻报道的概要，孙旭培教授的新闻活动的传播空间 ，林晖的未完成的 历史等著作中均有不同程度的介绍。一些学术论文中对相关问题的研究和探索也 有，但是总体上，具有针对性的进行政策新闻的研究还是相对缺乏。 本文拟对我国政策新闻进行一个阶段性的研究，从不同时期的报道内容分析报 道的特点，探索政策报道的主要策略，以及政策新闻报道要注意的问题等等。目前， 公共政策在普通市民中有着极其广泛的影响，所以综合地梳理下政策新闻的报道变 化，也是对当前的政策新闻报道进行一些参考，尊重受众的权利和促进社会的进步。 1.3 概念界定概念界定 1.3.1 政策政策 辞海中对“政策”一词的解释是：国家、政党为实现一定历史时期的路线 和任务而规定的行动准则，具体指党和国家制定的方针、政策、法规，相关部门出 台的措施、规划，行业内颁布的管理办法、规章条例等。 在简明政治学辞典和政治学常见名词浅释中， “政策”定义为“国家、 政党在一定历史时期为实现一定的任务而规定的行动依据和准则。 ” 中央党校周晓中教授认为：政策就是政治实体的行为规范和行为模式。具体的 说，政策就是国家政权机关、政党组织及其他社会政治集团为了实现各自所代表的 3 阶级、阶层的利益、意志、愿望和理想，以权威形式标准化地规定在一定的历史时 期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式， 以及采取的一般步骤和措施。在广义上，政策表现为这些内容的总和；在狭义上， 则把其中的单项内容或几项内容叫做政策。 纵观新时期我国的政策报道， 在观念和形式上均发生了显著的变化。 这种变化根 据不同的政治体制、社会发展和技术条件，其政策报道的形式和策略也是不同的。 1.3.2 公共政策公共政策 不同学者对公共政策的涵义看法不一。戴维伊斯顿认为，公共政策是一种政 治系统的产品，是政治系统受到外在环境压力时所作出的反映，具体包括输入、转 换、输出三个反映过程； 拉斯韦尔认为政策是一个包含目标、价值与策略的大型计划，其功能过程应该 包括情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止七个环节； 安德森认为:“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为 者为处理某一问题或有关事务而采取的，具体的政策过程应包括政策问题的形成、 政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价等五个环节； 中国学者张国庆认为，公共政策是公共权力主体制定和执行的用以确定和调整 广泛社会关系的行为规范，具体可分为政策问题确认、政策议程设定、制定公共政 策、政策合法化、公共政策执行、公共政策评估、公共政策终结等七个过程，其中 制定公共政策又分为确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择政策方案 四个环节。 1.3.3 政策与公共政策之间的关系政策与公共政策之间的关系 以毛泽东同志为代表的中国共产党人，结合中国革命实践，创造性地坚持和发 展了马列主义的战略和策略思想，使得“政策和策略成为党的生命” 。应该说， “政 策”一词始终伴随着中国从古至今，甚至是在上世纪 80 年代“公共政策”概念传入 4 中国， “政策”依旧是人们世袭沿用的传统概念。 1 “政策”与“公共政策”之所以在我国暂无明确的界定，原因之一在于中国传统 的政治结构给民族文化、民族心理以致民族人格都打上了深刻的“高度中央集权” 的烙印。 2一直到 20 世纪 80 年代，充分表现为党的职能覆盖了政府的职能，忽视了 政府在分配公共利益，解决公共问题时的应有作用。 党的十三大提出政治体制改革的目标和实现党政分开的设想,改变了过去以党的 政策代替政府公共政策的模式,为政府充分发挥公共政策主体作用开辟了道路。 从历史时期沿革中可以看出来， 一直在 20 世纪 80 年代， 党的职能覆盖了政府的 职能，政策就是党的政策。而在十三大后，改变了以党的政策代替政府公共政策的 模式。目前我们说的政策就是公共政策，但是在十三大前的历史时期，政策与公共 政策并非相同的内涵。政策的内涵有一个历史发展过程。所以本文的提法是政策报 道，而不是公共政策报道。 政策过程(policy process)指的是政策制定所包含的一系列事件，从最初到某 个问题的看法到对该问题做出反应的政策规划、执行和评估。实际的政策过程往往 是非常复杂的，它牵涉到各种政府机构、利益集团、受益人团体和无数的官僚人员 3。 在上面的几个内涵中，按此说法，则不仅诸如收容遣送办法的废除可以理解为 政策的一种形式，四川省政府否决都江堰工程的行动也同样是。大众传媒在政策参 与中的作用，都具体体现在在政策过程的每个环节当中。本文重在研究大众传媒中 的政策报道方面的特性和作用方式，是将其放在政策过程中进行考察的。 1.4 文献综述文献综述 目前关于政策报道的研究，多集中在大众媒体在公共政策制定过程中发挥的作 用。其中关于大众媒体如何议程设置影响公共政策制定、如何发挥公共领域作用等 方面的研究较多。而根据不同历史时期政策报道的发展变化、政策报道的特点，政 策报道的策略等方面的研究则极其缺乏。 1 戴艳军，陈彦.政策与公共政策的概念辨析.理论界 2003 年第 4 期 2 戴艳军，陈彦.政策与公共政策的概念辨析.理论界 2003 年第 4 期 3 er克鲁斯克，bm杰克逊.公共政策词典.上海:远东出版社 1992 年版 5 华中科技大学何志武副教授在政策新闻的报道空间对政策新闻的报道做了 针对性研究生，从北京“世遗”六大景点拟涨价的决策，引起了多方媒体的关注。 虽然这项政策尚未最终决定，但媒体对其出台背景、依据、程序等方方面面的报道， 改变以往政策报道的模式。在复杂的政策系统中，媒体扮演着特殊的角色：既是政 府与社会的中介，又是政策的主体。其中对于每个环节媒体的作用进行了研究。同 时对于媒体是推行工具还是监督工具进行了思考。最后指出宣传政策、推行政策与 监督政策、保障公民民主权利，二者是辩证统一的关系。监督政策、保障公民知情 和参与的民主权利，是保证决策程序化、科学化，也是顺利推行政策的必要条件， 当然也是提高政策宣传的前提。这篇学术论文是能检索到的唯一 一篇具有针对性的 关于政策新闻的研究，也对政策新闻的报道空间进行了有效地指导。 关于革命战争年代和建国后的政策报道在李良荣教授的新闻学概论中“中国 新闻事业的工作原则”的指导性原则一章中有论及。在向市场经济过渡之前的五十 余年期间，无论是革命年代还是计划经济年代时期，我国媒体对党政政策的报道主 要集中于政策内容的宣达或注释，指明某一政策包含了那些信息，或在现实中寻求 足以说明政策报道的事例。告知和印证政策是媒介报道的指导理念。所谓印证，就 是以典型例子来论证党的主张、方针、政策的合理性、必要性以及巨大的权威力， 从而使广大干部群众了解、理解，自觉地贯彻执行。在 20 世纪 80 年代前的政策新 闻都侧重是告知政策的基础上再通过政策加典型例子的印证方法来报道政策新闻。 为了有计划按比例发展社会和经济， 国家对企业事业和各群体和个人的要求是高 度的集中，政策报道的指令性就可想而知。大多数情况下“新闻媒介唯一的任务就 是按照上级的指令进行宣传，向人民群众不折不扣地完成国家下达的计划指标。 ”政 策报道就要突出宣传和指导功能，其它功能只能弱化。 李良荣教授针对前期新闻模式的报道分析也适用在政策新闻的分析上。 另外由于 当时的报道种类本身就相对缺乏，也少有现在的所谓民生新闻，经济新闻等，大多 数新闻是也是与政策有关。 在复旦大学博士生林晖的博士论文已经出版成著作 未完成的历史中国新闻 改革二十年中，对当下新闻的报道空间进行了探析，其中主要是信息解读，在政 6 策新闻上就成了解读政策；参与政策形成过程；监控决策；评估政策。其中提到了 新闻解读已经从政府视角到百姓视角；从自上而下宣传到维护人民利益。 在孙旭培教授、博士生吴麟等多篇学术论文中分析了当下新闻媒体在公共政策 中发挥的作用或者是新闻媒体在公共政策中的公共领域的角色。关于公共政策报道 进步，尤其是监督政策、评估和反思政策都是时代进步的具体体现，也是社会民主 政治进步的体现。 1.5 研究方法研究方法 本论文主要以历史发展阶段为界定，对不同时期的政策报道内容进行总结分析， 发现其不同的特点，研究目前政策报道的策略，探索政策新闻报道的主要变化特点， 并对当下的政策报道中存在的问题提出相应的对策。 计划经济时期，政策报道主要是为了宣传政策的权威性，突出成就，从而帮助 政府部门推行政策。现在的政策报道主要从维护人们的利益出发，解读政策对对人 们生活的利益影响和维护人们的利益。尤其在参与政策形成过程和思考政策中，都 是站在人民的利益角度，维护人民的权利和利益。 创新点：关于政策报道的零散提及很多，但是针对政策系统研究却很少。本文 把我国政策报道做一个阶段性梳理，发现政策报道在不同事情的侧重点并分析其特 点。进而总结出政策报道的变化分析，并指出大众传媒在政策中的作用。 难点：对于计划经济时期的典型案例缺乏，无法找出一个具有时代背景又分成 切合选题的名篇报道，所以在找典型案例的时候具有自主性，不好判别在时代背景 下的典型情况；二是时间段的界定问题。按照计划经济时期、社会大转型时期、市 场经济确立以及网络时代进行划分。由于事物是一个渐进发展的过程，不能说某个 时间段就固定地存有其时代特点，所以在时间段划分上存有灵活性。 重点：当下的政策新闻的报道方法及其变化特点，并且大众传媒在公共政策中 发挥的作用，以及目前政策报道中存在的问题及对策。 7 2 我国政策报道的历史脉络我国政策报道的历史脉络 大众传媒在政策过程中发挥着重要作用，政策报道一直在媒体传播的主要内容。 我国从建国后到现在，在不同的历史时期政策报道表现出不同的内容和作用。政策 报道的历史发展脉络也从自上而下的宣传逐渐演变到现在维护百姓的利益。 2.1 计划经济时期，宣传为主的政策报道（计划经济时期，宣传为主的政策报道（1949-1977） 新中国成立不久，各行各业重新起步，许多政策、制度都处在新生阶段，并不十 分成熟稳固，在这样的环境下，把握好局势和获得民众拥护格外重要，意识形态的 重要性分外凸现，大众媒介成为新生政权掌握意识形态领导权的重要工具，逐步形 成自己的结构体系。 在高度集中的计划经济时期， “报纸是社会主义经济即公有制基础上的计划经济 通过新闻手段的反映” 。新闻媒体仅仅是宣传工具，它必须按照党和政府指导各项工 作的需要运作。 4因为新闻媒介作为执政党的“组织喉舌”的这一特殊地位，往往能 在政策议程的创立中扮演重要的角色，尤其是在事关大局的路线、方针和政策的议 题设定过程中，更是如此。 “中国的大众传媒是接受中国共产党领导的，因而其政治 性很强，往往对政策的建立能起到特殊的作用。 ” 5 为了有计划按比例发展社会和经济， 国家对企业事业和各群体和个人的要求是高 度的集中，政策报道的指令性就可想而知。在政策制定中，其主要的动员模式是： 政治领导人提出政策创议大众传媒的动员和组织组织和民众的认同政 策议程正式确立 6。媒体对政策的报道主要集中于政策内容的宣达或注释，指明某一 政策包含了那些信息，或在现实中寻求足以说明政策合理性和权威性的典型事例。 告知和印证政策是媒介报道的指导理念。 所谓印证，就是以典型例子来论证党的主张、方针、政策的合理性、必要性以及 4 孙旭培.当代中国新闻改革.北京：人民出版社 2004 年.第 48 页 5 胡 伟.政府过程.杭州：浙江人民出版社 1998 年，第 240 页 6 汪 凯.大众传媒与当代公共政策博士学位论文.复旦大学图书馆 2005 年 8 巨大的权威力，从而使广大干部群众了解、理解，自觉地贯彻执行 7。在 20 世纪 80 年代前的政策新闻都侧重是告知政策的基础上再通过典型例子的印证方法来报道政 策。 大多数情况下 “新闻媒介唯一的任务就是按照上级的指令进行宣传， 向人民群众 不折不扣地完成国家下达的计划指标。 ” 8 1954 年 5 月，中共中央召开第二次全国宣 传工作会议， 会议召开的目的正是为了加强党对宣传教育事业的领导， 并通过了 关 于改进报纸工作的决议 ，决议肯定了在新中国成立几年来的各种斗争和建设事业 中，报纸已经成为党在全国范围内宣传和贯彻党的路线、方针和政策，指导实际工 作，联系和教育广大人民群众的有力武器。 9 政策报道就要突出宣传和指导功能， 其它功能只能弱化。 按照政策内容精神指导 着新闻报道的方针和计划，记者负责按图索骥，按上级政策加上下面的实例完成报 道，这仍然就是所谓的印证式报道。即使一些比如“大跃进” 、 “大炼钢铁”的错误 性政策，也是展示其合理性和必要性，让人们自觉地去执行。 另外，当时人们的文化水平不高。因此政策加典型、政策加例子的通俗易懂的印 证式报道就成为新闻报道的主导性模式。在当时的社会环境里，印证式政策报道能 在宣传政策的基础上，突出成就，鼓舞士气，能符合领导所要求有助于党和政府的 工作决策出发的宣传需要，在操作上又简单易行，易于推广，成为主导报道理念是 正常的。 以宣传为指导理念的政策报道在统一思想上起到了一定的作用，但是若是政策 本身不符合社会经济的条件下，也容易引起政策偏差，对当时的社会政治经济产生 阻碍的影响。1956 年 1 月，毛泽东同志提出了“多、快、好、省”的建设方针，提 出“农业发展纲要”等，其中心思想就是“快” ，而这个提法本身就是互相矛盾的， 直接导致后面的“大跃进” 。在错综复杂的政治风云中， 人民日报站在了正确的 一边，反对建设事业中的急躁冒进。6 月 16 日发表的读 1956 年国家预算报告 ， 成为党中央机关报反“冒进”的先声。但是进人 1957 午后， 人民日报的改版更 7 林 晖.未完成的历史-中国新闻改革 20 年.上海：复旦大学出版社 2004 年， ，第 230 页 8 李良荣.新闻学概论.上海：复旦大学出版社 2001 年.第 225 页 9 方汉奇.中国新闻事业通史第 3 卷.北京：中国人民大学出版社 1999 年，第 118119 页 9 加举步艰难。除了反“冒进”而受到批评外，报上的批评报道也受到空前阻力，批 评报道的见报字数越来越少，到了 1957 年 2 月基本上已经绝迹。 比如,“大跃进”期间有关农村公共食堂的政策便是比较典型的心血来潮之作, 缺乏事先周密的信息收集与案例分析。另外,当时许多社会政策尽管在出台时也比较 慎重,但是却缺少相关的评估机制和修正机制,因长期得不到必要的纠正。比如,知识 青年“上山下乡”政策、不合理的户籍政策等等,都长时间地起着负面作用,但却一 直没有得到应有的纠正。 一个有趣的现象是，通稿现象是当时的主要表现形式。通稿是指新华社在采访 到一些重要新闻以后以统一的稿件方式发给全国的需要稿件的媒体。在政策传播活 动中，大众媒介表现出明显的跟随意识，最典型的是下级媒体对上级新闻媒介的跟 随。通稿这一特有事物和出现的通稿现象成为我国新时期信息传播的一道的独特风 景。 2.2 社会大转折时期，逐渐开放的政策报道（社会大转折时期，逐渐开放的政策报道（1978-1991） ） 社会转型是指社会结构和社会运行机制从一种型式向另一种型式转换的过程， 它具体地表现为社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。 10当代中国的 社会转型，开始于 1978 年的改革开放。新闻媒体不再仅仅是“阶级斗争的工具” ， 开始在信息传播各方面发挥作用。 1978 年 5 月 10 日，中央党校的内部刊物理论动态第 60 期，发表了实践 是检验真理的唯一标准的文章。这篇文章鲜明地提出，实践是检验真理的唯一标 准，躺在马列主义、毛泽东思想的现成条文上，甚至拿现成的公式去限制、宰割、 裁减无限丰富的飞速发展的革命实践，这种态度是错误的。5 月 11 日， 光明日报 将此文作为本报特约评论员文章公开发表。当天，新华社全文转发此文，5 月 12 日， 党中央机关报人民日报和其他十多家报纸转载，随后，各报广泛转载，立即引 起了热烈的讨论和巨大的反响，这场讨论逐步展开，引发了全党全社会关于真理标 准问题的大讨论。这场大讨论实际上是政府运用大众传媒进行的成功传播案例，开 10 汪凯.转型中国：媒体、民意与公共政策.上海：复旦大学出版社 2005 年.第 93 页 10 创了一个政党和政府运用公开讨论的形式进行思想政治动员的全新局面，为此后的 全面改革开放扫清了思想意识形态障碍。紧接着召开的十一届三中全会，高度评价 了实践是检验真理的唯一标准的讨论，重新确立了党的实事求是的思想路线。这标 志着真理标准问题讨论取得了完全的成功。 “在实践中检验真理和发展真理”成了党的思想路线的重要内容，也成为广大 人民群众的共同意愿。可以说，政府所发起、策动的公共传播活动，及其所能起到 的巨大而深广的社会作用，给世人留下了深刻的印象。 1986 年 7 月 31 日，在全国软件科学研究工作座谈会上，时任国务院副总理的万 里首次亮出民主化和科学化的提法。他强调，领导人要尊重人们充分发表意见的权 利，不要害怕别人讲不同意见的话，甚至讲反对自己的话，只有在高度学术自由的 气氛中，才能才思泉涌，触类旁通，独立思考，提出真知灼见。 11 政治新闻报道、尤其是对重要会议的报道也在重大突破。新闻报道的开放程度 越来越高，电视开始对一些政府工作会议进行现场直播，并做连续报道。经济报道 的日益加强，是新闻改革的重要成果之一。十一届三中全会以后，我国进入了一个 以经济建设为中心的新时期，新闻宣传工作的中心也随之转到对经济建设的报道上， 有关经济的报道成了新闻宣传的主宣传。 12 要指出的是： 从 1978 年开始到 20 世纪 90 年代中期， 中国政府坚持 “效率优先， 兼顾公平”的改革方向，施政重点放在经济政策上，旨在加速经济发展。可以说， 在这一时期，在某种意义上说，中国只有经济政策，没有社会政策。 13直到 90 年代 初，中国的改革是一种全赢游戏（win-win game） 。所有人都从改革中受益，差别只 是有些人受益多一点，有的人受益少一点，社会问题并不是主要矛盾。 对于新时期出现的新情况，各新闻单位采取了积极又谨慎的态度，对于一些一 时还难于把握的问题多次在报刊上展开讨论，发表不同的意见，通过讨论统一认识。 141988年新闻报道社会各界对制定破产法的意见，20世纪80-90年代报刊对南水 北调工程、三峡工程的上马进行了不同的讨论，都是舆论对决策进行监督的典范。 11 张登义.邓小平同志与中国软科学.中国软科学.2004 年 10 月 12 黄瑚.中国新闻事业发展史.上海：复旦大学出版社 2003 年.第 341 页 13 岳经纶.中国公共政策评论.上海：上海人民出版社 2007 年，第 29 页 14 黄瑚.中国新闻事业发展史.上海：复旦大学出版社 2003 年.第 341 页 11 但是在 1986 年人民日报的调查中，许多读者感觉在政策宣传中，重视自上 而下，忽略自下而上的回馈；传输来自人民、来自实际的信息，不及时、不充分； 对政策贯彻过程中出现的新情况、新问题研究不深，反映不透彻。因此在政策宣传 上，产生片面性与不稳定性，影响宣传效果。822的读者赞成人民日报 “应 加强对政策执行过程中出现的新情况、新问题的研究和报导” ，在 30 项改革议题中 居首位。另外有 469的人认为， “单纯指导工作的稿件，不宜过多。 ” 15 党的十三大报告指出：要“提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道， 重大问题经人民讨论” ； “要通过各种现代化宣传工具，增进对政务和党务活动的报 道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各 类不正之风作斗争” 。党的十三大提出政治体制改革的目标和实现党政分开的设想, 改变了过去以党的政策代替政府公共政策的模式,为政府充分发挥公共政策主体作 用开辟了道路。 大规模地利用“动员模式”来创立政策议程的情况在改革开放以后有所减少， 但是，出于媒介体制和传统，这一模式仍然时隐时现于媒介与公共政策的关系的各 个方面。从某种意义上说，理解当代中国媒介的功能，就不能离开对其“动员者” 这一角色的研究。在这一模式中，媒介是“组织喉舌” ；而在另外一些情况下，媒介 逐渐开始担当起它社会的“喉舌”和“耳目”的职能。 16 这说明政策报道有了一定的开放程度，但是在政策报道中仍然存有一定的问题。 政策报道的改革仅仅是一个开始。 2.3 市场经济时期，舆论引导和信息服务的政策报道（市场经济时期，舆论引导和信息服务的政策报道（1992-2000） 党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标,政府按照市场经济要求转变 职能,由过去直接管理经济变为对经济实行宏观调控,包括经济、政治、社会、科教 文卫等政策在内的公共政策体系框架基本建立起来。 新闻改革也在十四大后步入全面深化的新阶段。新闻界明确了新闻改革总的目 15 孙旭培.当代中国新闻改革.北京：人民出版社 2004 年.第 19 页 16 汪 凯.大众传媒与当代公共政策博士学位论文.复旦大学图书馆 2005 年 12 标和方向，即适应建立社会主义市场经济体制和两个文明的需要，按照新闻规律和 特点，充分发挥舆论引导和信息服务的功能，更好的为人民服务，为社会主义服务。 17大众传媒传播信息的功能得到了进一步的发挥。这其中极为重要的一个部分就是对 各级党委和政府所出台的政策信息的传播。 在市场经济条件下，绝大多数企业成为独立的法人；单位和个人之间的关系则 从以前的“从摇篮到坟墓”式的全面管理转向现在的将大部分民生事务交由社会机 构和市场来处理。从这个意义上上说，个人由过去的计划人转向市场人。人们比以 前有了更多的选择空间，也需要更多的参考性信息来帮助决策。从政府来说，从更 多的指令性政策转变为指导性政策。这些因素，中国公众对于公共政策信息的关注 大大地提高了。而日益增多的大众传播媒介则为他们提供了这一便利。 随着改革向纵深的发展，新闻媒介的舆论监督作用也日益加强。党中央、各级 政府及人民群众都希望新闻媒介能够利用舆论工具针对改革中出现的不良的社会现 象和腐败行为进行有利的监督。 18需要指出的是，中央级媒体栏目焦点访谈这样 的舆论监督节目，始终是围绕党和政府的中心工作以及重大举措进行报道，严格以 党的路线、方针、政策和各种法律、法规作为问题的判断依据 19。 市场化程度较高的报纸，为了争取受众的青睐，将主要精力放在对民生问题的 关注上，90 年代后期接踵而来的社会改革浪潮如医疗制度改革、社会保障制度 改革、教育体制改革等对原来平静的市民生活带来了极大的冲击，在此改革中 的权力滥用和腐败问题也成为人所瞩目的焦点。大众媒体就在社会转型期及时地发 挥了舆论监督的作用，受到百姓的喜爱。 2.4 网络时代，全面参与的政策报道（网络时代，全面参与的政策报道（2001-现在）现在） 大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来新型网络媒体，如互联网、 手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往信息和新闻的传播 格局，并且为公众讨论公共事务提供了更为开放的空间。 17 黄瑚.中国新闻事业发展史.上海：复旦大学出版社 2001 年.第 346 页 18 黄瑚.中国新闻事业发展史.上海：复旦大学出版社 2001 年.第 346 页 19 梁建增.焦点访谈红皮书.北京：文化艺术出版社 2003 年版，第 167 页 13 如果从 1994 年 4 月 20 号中国正式进入互联网之日算起，中国进入互联网时代 十年之余。2000 年前，由于网民数量低于 1000 万，真正意义上的互联网网络还没有 形成。随着网民在 2001 年突破 2500 万，情况开始发生变化。2002 年时，当网民超 过 4500 万时，网络舆论急剧升温。2003 年当网民达到 7000 万时，网络舆论风起云 涌， “黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、孙志刚事件等在网络上掀起一个又一个 巨大的舆论浪潮。这一年被成为“网络舆论年” 。此后，互联网成为公众传递信息、 表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公共议程设置的影响 越来越显著。 江泽民同志在十六大报告中强调:“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完 善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进 决策的科学化、民主化。 ” 社会的民主开放意识大大提高，社会问题层出不穷，网络搭建言论平台，在政 策新闻的报道上，重大政策的内容公开宣传、重大政策的制订过程、一些呼吁了很 久的政策法规未被通过的背景、这些政策的执行落实情况等，都需要进行全面报道。 为此，在这一时期，在政策系统的各个环节，都能看到媒体的作用。主要表现在： 解读政策。解读政策。 要让公众都能理解政策， 并积极贯彻政策， 就必须做好说服教育工作， 让公众从个人、小团体的狭隘圈子中跳出来，认识到政府制定和贯彻的具有科学性、 合理性的政策是为了大多数公众的根本利益和长远利益服务，公众才能自觉维护政 策，积极贯彻政策。 20 知道了政策并不等于理解政策。 当政策出台的时候， 单纯地告诉受众国家出台了 一项什么样的新政策，已经不能满足受众的生活需要，尤其是受众的决策需要。很 多情况下是介绍新颁布的文件，属于介绍性、描述性的报道。报道的落脚点在“何 事”与“何人”上，即使交代“为何”与“如何” ，一般也处于从属地位，笔墨不多。 这种报道模式，源于政策话语行文方式的高度浓缩和概括。 随着社会的发展和信息来源的多元化，受众不仅要求政策传播的准确、迅速，而 且要求媒介提供的政策要充分、全面和深入。对政策解读新闻的报道来说，由于一 20 胡宁生.现代公共政策研究.北京：中国社会科学出版社 1999 年，第 191 页 14 项政策的出台往往是重大而复杂的政治、经济、社会问题的反映，因此除了政策本 身，人们更想了解政策产生的原因、经过、结果，政策产生的意义，对受众意味着 什么。 这就要求媒介不仅要传达信息， 而且要对信息进行 “深加工” ， 即 “解读信息” 。 解读政策就是分析政策的意义，即解释出台政策的原因、目的、内涵、影响、联系 或预测事件发展的趋势。 解释性报道作为新闻报道的一种体裁， 无论在内容上， 还是在篇幅上都与通常所 说的“消息”有明显的区别， “消息”的报道重点在事件，而解释性报道侧重于揭示 和说明新闻事实的原因和结果，着重回答五个“w”中的“why” （为什么） ，向读者 解释事件的来龙去脉、事件的含义与社会影响，也包括对事件发展趋势的分析。如 北京市农业局、市水产品技术推广部门将实行在水产品身上加印追溯条码措施。而 在此之前，北京市已经推出了蔬菜质量条码追溯措施，孤立地看，这次推出水产品 追溯措施不过是一系列措施中的一个。而结合当时社会上冒出的“苏丹红”鸭蛋等 事件，以及由此引发的禽蛋、水产市场连锁下滑，可以看出这一措施推出的及时性 和必要性。新闻就应当在报道政策信息的同时解释近段时间百姓议论最多的话题 到底什么食品安全？老百姓的“菜篮子”里还能装些什么？ 参与政策形成过程参与政策形成过程。过去的政策都是领导部门制定，媒介只是在政策出台后，进 行信息的传播和做一些印证性报道。政府的一些重要决策，特别是某些涉及广大人 民群众利益的重要决策，传媒应该争取获得党和政府的同意，报道其决策过程，有 利于增强决策的科学性和民主性，有利于增进人民群众的理解和支持。 在这个过程中， 更要注意百姓的互动和参与。 有必要将关注点伸展到政策贯彻阶 段和平民百姓，收集新政策在社会上的反应，把不同群体对政策的共同的、不同的 评价都加以报道，增加报道的影响力，同时也为制定、修改或者完善政策，打下坚 实的群众基础。在现代社会中，大众传媒作为公共意见的平台，人们通过大众传媒 表达意见、形成舆论从而对国家政治生活产生影响的“舆论参与”则是更为普遍和 重要的一种间接参与形式。 近几年，媒体对政策的形成过程进行了参与，有效地保证了政策的合理和合情。 对于一些关于关乎公共利益的非敏感事件，媒体开始积极地介入，在短时间内形成 15 比较强大的舆论，并最终影响最后的决策。 近年来，四川省都江堰管理局一直拟在距离都江堰水利工程鱼嘴分水堤 1300 余 米处修建高约 23 米、宽约 l 200 米的杨柳湖水库大坝。但是，这一工程仅距离都江 堰的世界遗产核心区 350 米。如果该工程修建，将不可避免地破坏当地的自然和人 文景观。为了获得支持，2003 年 4 月 28 日，都江堰管理局组织四川省水利、环保、 规划、历史、文物、建设及遗产保护等方面的专家，到都江堰进行实地考察和论证， 希望坝址能够获得支持，但是会上没有达成一致，反对呼声强烈。但是都江堰管理 局并未放弃努力，6 月 5 日，该局又另外组织了 10 位四川省的考古专家进行论证。 而这一次论证中，上次持反对意见的专家都被排除在外。 7 月 9 日， 中国青年报以很大篇幅发表了记者张可佳采写的文章世界遗产 都江堰将建新坝 原貌遭破坏联合国关注 ，这篇报道迅速引起了全国媒体的广泛关 注。据统汁，在随后的一个多月时间，国内外有近 200 家媒体报道了此事。其中包 括南方周末 、新华社以及中央电视台的新闻 30 分和经济半小时等重量 级的媒体和栏目， 焦点访谈节目组也到现场采访，虽然最终没有播出，但全国范 围内，媒体如此广泛地报道，已经足以引起公众热烈的讨论。一个明显的证据是， 在此期间的各大网络论坛上，网民们展开了热烈的争论，“佛头着粪”、“活文物变成 死僵尸”、“钓色工程”等“都江堰世界遗产办”在媒体上与支持建设大坝的一方的论争 中所使用的话语，迅速地在网络论坛中广泛流传。在舆论的压力下，事情得到了建 设部、国家文物管理局、四川省和成都市等多方面的关注，最终，8 月 29 日，在四 川省政府召开的第 16 次常务会议上，杨柳湖工程被一致否定。 一些当事人认为， 这一事件的成功解决， 媒体的报道以及由此引发的舆论力量足 最为重要的出家。一个从反面说明这种情况的例子是两年前柳条湖工程的“姊妹工 程”紫坪铺工程，当时虽然专家们一致反对，该工程却最终通过了立项并上马。个中 原因正如第一个采访报道杨柳湖工程的中国青年报记者张可佳所言： “紫坪铺工 程那时候几乎就不让媒体碰，基本上是封锁的，开会的时候记者也不让进。 ” 21 从这个事例也可看出公众的知情权对于民主决策的意义， 当一件事情在黑箱中操 21 谁保卫了都江堰. 16 作的时候专家的意见无法对决策者构成足够的压力；只有将专家的意见通过媒介 传播出去，在全社会通过理性的交流形成健全的舆论，才能有力地影响公共决策， 使之符合广大公众的根本利益 22。社会舆论的压力虽然不是正式的权力，却对政策过 程有着很大的影响，进而对政府行为构成了直接的舆论影响。在现实生活中，为什 么一些问题能得到官方主体的重视，而另一些问题却没有被列人议事日程，在很大 程度上与社会舆论有着紧密的联系。同时，其他政策主体往往也需要借助大众传媒 来对政策过程施加自己的影响。 同样在 2004 年底，一项北京“世遗”六大景点拟涨价的决策，引起各大媒体的 关注。虽然这项政策尚未最终决定，但媒体对其出台背景、依据、程序等方方面面 的报道，积极参与了政策的形成过程，从方案提出到论证过程的报道已显示出新闻 媒体在公共政策报道上的新突破。还有“延迟退休年龄”的争论等，媒体在政策的 形成过程都进行了参与，表达了百姓的心声，维护了百姓的利益，发挥了重要作用。 监督政策执行监督政策执行。制定政策是为了解决出现的各种问题。政策制定的初衷是好的， 但是如何切实有效地执行政策就更为重要。公共决策未必都是科学化、合理化的。 在实践中，由于公共决策者主观能动性的发挥受到客观条件的制约，有可能制订出 错误的决策。防止错误的决策就需要进行监督。还有，由于公共决策执行过程中环 境条件可能发生重大的变化，以致原本科学的决策丧失了其科学性和合理性，这些 也需要通过监督对决策进行及时的调整。再者，任何公共政策的执行者在执行过程 中都有可能犯这样那样的错误，违反原来的决策方针。因此，对决策执行者的监督 是保