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原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名:堑垒:耋!日期:丝翌:! ! :兰 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版,允许论文被查阅和借阅;本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名: 地导师签名: 垄l 生生日 期:乙二竺 山东大学硕士学位论文 面伴随农业劳动生产率的不断提高和体制的松动,我国已有数以亿计的农业人口 实现了城市化,既为农业适度规模经营创造了空间,也为工业化和城市建设做出 了巨大贡献。但另一方面,我国农村劳动力向城市转移的步伐在放慢,游走在城 市和乡村之间的庞大农民工群体实现真正城市化的难度在加大,这数以亿计的农 民工( 据统计有1 4 亿以上) 和至少1 5 亿以上的农村剩余劳动力,对我国城市 化的持续协调发展提出了巨大挑战。如果以收入差距衡量,我国的城乡差距几乎 高居世界之最,农村劳动力向城镇转移的动力不可谓不大,按照经典理论,农村 劳动力的顺利转移应该是顺理成章的事。但事实上,我国农村劳动力向城镇转移 的通道从来就没有畅通无阻过,至今也仍然存在很多障碍。一方面,劳动力流动 受到很多条件的限制,刘易斯模型的假设条件在我们这里根本不成立;另一方面, 或者农民进城后获得工作的概率太低,或者农民工所从事工作的收入太低,从而 预期收入太低,不流动甚至“回流”是现实约束条件下的理性选择。 我国对城市化问题的重视始于2 0 世纪8 0 年代前期关于城市化道路的讨论 ( 费孝通:小城镇大问题,载江海学刊1 9 8 4 1 ) ,争论的焦点是主要发展 大城市、小城镇还是中等城市。围绕城市化道路,各专业领域在城市化动力、机 制、一般过程、一般规律、空间布局以及等级体系等方面进行了大量讨论。关于 最优的城市规模( 王小鲁,夏小林,1 9 9 9 ) 、城市化与经济增长的关系( 周一星, 1 9 8 2 ;谢文惠,1 9 9 6 ) 、城市化与工业化( 我国社会科学院“工业化与城市化协 调发展研究”课题组,2 0 0 2 ) 、城市化是否滞后以及缘何滞后( 郭克莎,2 0 0 2 ; 叶裕民,1 9 9 9 ) 、城市化道路与相关制度安排( 温铁军,2 0 0 0 ) 、城市化滞后的经 济后果( 李文,2 0 0 1 ) 等等,学术界均进行了大量研究。这些研究成果为思考我 国城市化的发展机制提供了丰富的资料,但现有研究往往强调某一个方面,缺乏 对城市化发展机制的综合系统分析。我认为,对城市化发展机制的探讨,应该坚 持系统的观点,从经济发展和制度变迁等多种角度来认识城市化发展机制中曾经 存在的问题以及未来发展的方向。 1 3 结构安排 本文重点从经济发展和经济结构转变的角度强调城市化的发展机制及其存 在的问题,侧重分析工业化模式以及由此衍生的体制和制度安排对城市化的深远 6 山东大学硕士学位论文 2 经济视角的城市化发展机制 2 1 农业发展为城市化提供初始动力和保障 从城市化的一般规律来看,城市总是首先在那些农业分工完善、农村经济相 对发达的地区产生,并且随着农业生产力水平的提高而不断发展。 农业发展对城市化的驱动作用主要表现为:( 1 ) 农业为城市人口提供商品粮 食,剩余粮食生产能力是城市生存及发展的第一必要前提。( 2 ) 农业为城市工业 提供原始资本积累,只有将大量农业剩余“转移”到城市,城市工业化才会真正 起步。( 3 ) 农业发展为城市工业品创造新的需求空间。尤其当城市经济发展到一 定阶段后,只有农业获得较大发展,农民收入进一步提高,农村对城市工业品的 需求才会进一步扩大并反过来促进城市经济发展。( 4 ) 只有农业不断进步,农业 生产率不断提高时,才能从土地中解放出更多的农村劳动力,为城市工业的扩张 提供劳动力保障。 总之,农业生产力的不断发展使城市的兴起和成长在经济上成为可能,成为 城市化发展的最初始动力和保障。我国在2 0 世纪5 0 6 0 年代采取了重工轻农的 政策,导致农业发展受到严重损害,出现了“农业危机”和粮食短缺,大量人口 不得不从城市被遣返到农村,出现城市化倒退现象,这从反面说明农业发展和农 业效率提高对于城市化的重要性。 2 2 工业化从根本上推动就业结构非农化转变 在英国工业革命前,世界城市化率始终在3 左右徘徊,城市化的真正起步是 在工业革命的过程中实现的。以蒸汽机为标志的大工业生产体系使分散落后的手 工业生产和以农业为主的乡村经济发生了根本变化,人类生产活动不断向城市集 中,城市基础设施不断完善,聚集经济效益日益强化,城市化和工业化成为一个 不可分割的统一体。 1 工业化促进城市化的内在机制 工业化与城市化相互促进,相互作用。二者问的相互促进机制如图2 1 所示: 当新工业在某地配置后,可使地方就业人口增加,人口增加扩大了消费市场,并 山东大学硕十学位论文 促进消费品工业与服务业发展,同时新工业可以带动与自身生产相关的其他工业 发展。工业发展与市场扩大进一步带来地方财富增加,从而政府可以建设更好的 基础设施。这样,已有的工业基础、劳动力市场和基础设施又吸引着新的工业到 此布局,如此不断循环往复,一种发展带来另一种发展,并形成一系列发展循环, 工业与城市规模在这个循环累积过程中不断扩大可见,工业化与城市化协同发 机制促使经济要素和劳动人口在一定的地域空间内循环累积,相互促进。图2 一l 工业化与城市化循环累积图 2 工业化与城市化相互促进的一般模式 工业化与城市化间相互促进的客观规律已被发达国家的历史所证实。我们以 美国为例,从1 7 9 0 年至1 9 5 0 年的1 6 0 年间,美国的城市化率与工业化率的变动 曲线是两条几乎平行的曲线。戴维斯曾测算出1 8 4 l 1 9 3 1 年英格兰和威尔士的 工业化与城镇化相关系数为o 9 8 5 ,1 8 6 6 1 9 4 6 年法国工业化与城市化的相关系 数为o 9 6 7 ,1 8 2 0 1 9 5 0 年间整个发达国家的工业化与城镇化相关系数为o 9 9 7 , 这充分表明工业化与城市化问的客观相关性。 钱纳里和赛尔奎因( 1 9 7 5 ) 通过研究各国经济结构的转变趋势,概括了工业 化与城市化一般变动模式,即随着人均收入水平提高和工业化推进,产业结构迅 9 山东大学硕+ 学位论文 速发生变化,进而带动就业结构改善和城市化水平提高。从表2 1 可以看出,人 均收入水平提高、g n p 结构和就业结构“高度化”( 非农化) 以及城市化水平提高 ( 社会结构转变) 是一个变化一致的过程。该过程具体表现出以下特点:( 1 ) 工 业产值比重与就业比重上升基本同步,在经济发展的高级阶段二者基本持平。( 2 ) 非农产值比重与就业比重变动表现出阶段性差别,人均g n p 达到5 0 0 美元( 1 9 6 4 年) 以前二者变动基本同步,但产值比重较早实现了较高水平,就业结构与生产 结构间存在较大偏差( 维持在2 0 个百分点左右) ;而当人均g n p 超过5 0 0 美元后, 产值比重上升减缓,就业比重上升明显加快,并最终与产值比重基本持平。( 3 ) 城市化率上升主要与就业结构变动相联系,而且与非农产业就业比重上升联系更 密切。可见,工业化能否带动城市化,关键在于工业化改变产业结构的同时,能 否改善就业结构,促进非农就业提高。 表2 - 1工业化与城市化一般变动模式 人均g n pg n p 结构变化( )就业结构变化( ) 城市化 1 9 6 4 年美 1 9 9 7 年美 工业非农产业工业非农产业 率( ) 兀兀 7 03 5 01 2 54 7 87 82 8 81 2 8 1 0 05 0 01 4 95 4 89 13 4 22 2 o 2 0 01 0 0 0 2 1 5 6 7 31 6 44 4 33 6 2 3 0 0 1 5 0 02 5 17 3 42 0 6 5 1 14 3 9 4 0 02 0 0 02 7 67 7 22 3 55 6 24 9 o 5 0 02 5 0 02 9 47 9 82 5 86 0 55 2 7 8 0 04 0 0 03 3 18 4 43 0 37 0 o6 0 1 1 0 0 05 0 0 03 4 7 8 6 23 2 57 4 86 3 4 1 5 0 07 5 0 03 7 98 7 33 6 88 4 1 6 5 8 注:1 9 9 7 年美元与1 9 6 4 年美元的换算,直接使用此期问美国g d p 减缩指数,换算 因子为5 。如按钱纳理等的方法,则换算因子为6 左右。 上述仅仅是工业化与城市化一般变动模式,对于不同收入水平的国家或地 区,二者变动趋势会有所不同。尽管工业化与城市化变动关系在不同国家或地区 以及在同一国家或地区的不同发展阶段都可能表现出不同特点,但对于某个国家 或地区来说,通过推进工业化以促进产业结构和就业结构非农化转换,进而推动 城市化进步发展,是一般情况下不可逾越的一个发展阶段。 山东大学硕士学位论文 3 我国城市化现状结构及国际比较 3 1 我国城市化与工业化水平的国际比较 经济学界对我国工业化现状的普遍认识是我国尚处于工业化的中期阶段,在 未来很长一段时间内推进工业化将仍然是我国经济发展的首要任务,我国的城市 化也将主要由工业化来推进。由此,有观点认为,我国的城市化滞后于工业化。 1 9 9 6 年我国城市化与工业化率( 工业增加值占g d p 的比重) 之比仅为o 6 9 ,远 远低于该比值1 4 - _ 2 5 的合理范围,这一方面说明了我国的城市化滞后,另一 方面也说明了我国工业化的孤军深入。 1 城市化与工业化比率之国际比较 我们认为,笼统地确定一个城市化与工业化的最优比率并不是一个十分科学 的判断。一个根本的原因在于在城市化发展的不同阶段,推动城市化的动力是有 所区别的。在城市化的中前期,城市化主要由工业化来推动,城市化与工业化的 比率当然不会太高,但到了城市化后期,城市化主要由第三产业的发展来推动, 第二产业比重的不断下降和城市化比率不断提高的现象并存,这就导致了城市化 及工业化之比不断上升的局面。因此,对城市化与工业化之比的国际比较必须区 分不同国家的经济发展水平。 表3 一l 与我国发展水平相近国家城市化与工业化比率 国家城市化率人均g d p城市化率 工业化率( 美元) ( ) 乌克兰1 7 97 7 36 8 印度尼西亚0 9 36 8 8 4 0 喀麦隆 2 5 36 2 54 8 土库曼斯坦1 0 06 6 84 5 安哥拉0 “6 8 9 3 4 科特迪瓦 1 7 77 2 34 6 乌兹别克斯坦1 5 47 2 63 7 巴布亚新几内亚0 3 77 6 31 7 刚果 1 2 77 6 46 2 我国0 6 57 8 93 2 斯里兰卡o 8 58 4 02 3 洪都拉斯l _ 6 3 8 5 55 2 玻利维亚3 4 41 0 2 8 6 2 菲律宾1 1 9 3 1 0 3 05 8 山东大学硕十学位论文 在非洲地区,只有一座在北美洲。 对不同国家而言,城市人口向大城市集中的驱动力有所区别。一些国家的人 口集中来源于规模经济和集聚效应;一些国家人口的集中源于农村经济的日益凋 敝;一些国家则是因为大城市吸引了绝大多数的资源并导致了资源的进一步集 中。我国在过去的城市发展策略上一直强调优先发展中小城市和小城镇,这导致 了我国城市规模比较分散,集中度较低。以最大城市占城市人口比重而言,我国 1 9 9 1 年为4 8 7 ,1 9 9 8 年下降到4 0 8 ,美国这一比率在1 9 9 0 年为1 0 1 4 。前 十大城市占城市总人口的比重,1 9 9 1 年我国为2 3 7 6 ,1 9 9 8 年下降到1 9 3 7 , 美国的这一比率在1 9 9 0 年为3 6 6 6 。因此,结合数据我们可以得出我国的大城 市发展略显不足的结论。 3 2 城市化滞后于工业化 经过近几年各级政府对城市化的大力推进,我国城市化水平迅速提升,2 0 0 6 年城市化率达到4 3 9 ,比2 0 0 0 年( 3 6 2 2 ) 提高7 7 个百分点,年均提高1 个 百分点以上。尽管同世界城市化平均水平的差距迅速缩小,但仍然低于世界平均 水平近8 一l o 个百分点,低于中低收入国家平均水平约1 1 个百分点,低于高收入 国家约4 0 个百分点( 详见表3 4 ) 。按照有关专家对我国真实城市化水平的估算, 则我国城市化与世界的差距要大的多。m 西方发达国家的工业革命一般以轻纺工业为主展开,而我国则选择了重工业 优先发展的赶超型工业化道路。由于重工业属资本密集型产业,一定数量的资本 对工业劳动力的吸纳力相对较低,致使城市化的发展逐渐滞后于工业化。改革后, 我国乡镇企业的分散布局和“离土不离乡、进厂不进城”的农村劳动转移模式, 又使乡村城镇化进一步滞后于乡村工业化。表3 4 详细描述了建国5 0 多年来我 国城市化和工业化之间的差距。发达国家城市化与工业化并行发展,在工业化过 程中城市化率与工业化率的比值一般介于o 9 l 之间,而一般认为工业化后期 城市化率与工业化率之比值的合理范围在1 3 2 6 之间。用这一标准衡量,计 近年来城市化统计指标的快速提升部分原因在于城镇人口统计口径的调整以及设区 城市的增加和城市辖区面积的扩大,其中被统计为城市化人口的l 亿多“农民工”与真正意 义上的市民还有相当大的差别,因此官方公布的城市化被认为是“虚假”的,有关专家估计 我国实际城市化水平大约3 1 左右。 山东大学硕士学位论文 划经济时期城市化率与工业化率( 用第二产业产值占g d p 比重衡量) 比值长期停 留在o 3 o 5 之间,城市化大幅度滞后于工业化进程。2 0 世纪9 0 年代中期以来, 经过产业结构调整和城市化快速发展,城市化与工业化之间的结构偏差迅速缩 小,目前城市化率与工业化率比值已接近o 8 。如果用非农就业人口占总就业人 口的比重来衡量工业化程度,则城市化与工业化之问的偏差大大缩小,说明我国 城市化进程总体上与就业结构非农化一致。城市化相对于工业化( 用第二产业产 值占g d p 的比重衡量) 的滞后主要是由于工业化和第三产业的发展没有带动就业 结构的非农化转变。图3 一l 直观地体现了建国5 0 多年来我国城市化相对于工业 化的滞后及发展趋势。 表3 3 我国工业化与城市化比较( 1 9 5 2 2 0 0 4 ) 资料来源:根据我国统计年鉴和我国人口年鉴相关年份计算整理。 1 7 山东大学硕十学位论文 嚣蚕善蚕薹萋蚕i 蚕嚣番蚕蚕l 薹 一城市化牢一工业化率非农就业比重 图3 一l 我国城市化与工业化比较( 1 9 5 2 2 0 0 4 ) 3 。3 第三产业发展落后世界平均发展水平 我国的城市化及工业化之间的比率与世界平均水平及发展水平相近的国家 相比的确有一定的差距,但是产生这个差距的主要原因是第三产业发展滞后,第 三产业发展滞后的根本原因并不在于国内的经济环境抑制了第三产业的发展,而 在于我们经济中某些根本性的结构问题( 其中的原因之一就是投资比例过高) 造 成了经济体系对服务业的需求不足。 从表3 5 可以看出,我国第三产业发展相对比较滞后,远远低于世界平均水 平,也低于所有类别的国家和地区。第三产业是吸纳劳动力就业的主要部门,第 三产业发展不足导致其对劳动力吸纳能力较弱。当前,我国劳动力在第三产业就 业的比重仅3 0 9 6 左右,大大低于世界平均水平。 表3 - 4 我国三次产业结构的国际比较 柏 m 0 山东大学硕十学位论文 2 2 2 0 1 8 童 塾1 6 据 鳟 1 4 1 2 1 0 、, 得 掌 栏 簧 1 9 5 71 9 5 81 9 5 91 9 6 0 1 9 6 l1 9 6 2 1 9 6 3 1 9 6 4 1 9 6 5 1 9 6 6 年份 图4 - 21 9 5 8 1 9 6 5 年我国城市化大起大落 1 9 6 51 9 6 71 9 6 91 9 7 l1 9 7 31 9 7 51 9 7 7 年份 图4 - 31 9 6 6 1 9 7 8 年我国城市化停滞 2 计划经济体制模式和城乡分翻制度致使城市化停滞 为了保证重工业优先发展战略的顺利实施,我国在政策取向上采取了促进城 市和工业发展而固化农村的制度,即通过建立一套严密的政治、经济制度来强化 资源控制,把农村和城市割裂开来,从而形成了城乡不同的独立发展局面。 ( 1 ) 高度集中的计划经济体制 衢 舯 峙 0 0 山东大学硕士学位论文 早在1 9 5 1 年2 月,政务院就发布了劳动保险条例,1 9 5 3 年又进行了修 改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇,主要包括 职工病伤后的公费医疗、公费休养与疗养待遇,职工退休( 职) 后的养老金待遇, 女职工的产假及独子保健待遇,职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、 抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的 丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇,国家是以病假、生育、 退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业,大都参照国 营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外,5 0 年代形成的城市社 会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴,在业人口可享有单位近乎 无偿提供的住房等。 ( 5 ) 城市就业制度 1 9 5 2 年8 月政务院发出关于劳动就业问题的决定。由于在当时的历史条 件下,国家实行的劳动用工制度,原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安 置,不可能吸收整批的农村劳动力到城市就业,因此必须做好农民的说服工作, 不允许农村人口进入城市寻找职业。1 9 5 7 年1 2 月国务院发布关于各单位从农 村中招用临时工的暂行规定,明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招 工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介 绍农民到城市和工矿区找工作”。甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中 招用,不足的时候,才可以从农村中招用”。 ( 6 ) 粮油供应制度 1 9 5 3 年以后,随着粮食统购统销政策的实行,我国开始实行粮油计划供应制 度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应,不负责农业户 口的粮油供应。1 9 5 3 年1 1 月,政务院发布关于实行粮食的计划收购和计划供 应的命令,其中规定:“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员,可通过 其组织进行供应;对一般市民,可发给购粮证,凭证购买,或暂凭户口簿购买。” 1 9 5 5 年8 月国务院发布的市镇粮食定量供应暂行办法则统一规定了市镇非农 业人口一律实施居民口粮分等定量,并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食 供应证,居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时,国家对粮食市 场加强了管理,1 9 5 3 年1 1 月,政务院发布粮食市场管理暂行办法,其中规 定:“所有私营粮商,在粮食实行统购统销后,一律不准私自经营粮食。”“城 山东大学硕十学位论文 市和集镇中的粮食交易场所,得视需要,改为国家粮食市场,在当地政府统一领 导下,以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”上述规定基本上排除了 农村人口在城市取得口粮的可能性。 ( 7 ) 城乡分割的户籍管理体制 为了应对农村人口盲目流入城市而对城市造成的冲击,1 9 5 6 年1 2 月,周恩 来总理签发了国务院关于防止农村人口盲目外流的指示,此后,中共中央政 府又相继出台文件,要求地方政府采取强有力措施坚决制止农民外流。1 9 5 8 年1 月,第一届全国人大常委会第9 1 次会议通过中华人民共和国户口登记条例, 该条例第1 0 条第2 款对农村人口进入城市作出了带约束性的规定:“公民 由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城 市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。” 这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的 形成。户籍管理制度将我国社会的全部人口以出生地为基础划分为农村人口和城 市人口,两种户口类型不能随意转换,把城市和乡村截然分开,限制了城乡人口 的流动。 这些政策虽然大部分在5 0 年代初期就陆续提出了,但是直到1 9 5 8 年利用人 民公社这种政社合一的体制,才能强制性地全面落实。也就是在人民公社时期, 国家才实现了最大限度地从农民手中获取低价农产品,维持限定的城市人口的低 工资和低消费水平,以得到更多的剩余价值来实现积累的目标。 3 重工业优先发展战略导致城市化动力机制扭曲 从以上分析中我们发现,建国后我国中央政府所选择的以“赶超”为特征的 重工业优先发展战略是城市化大起大落的总根源。重工业是典型的资本密集型产 业,在封闭的农业经济基础上优先发展重工业,其资本积累的任务自然落到了农 业和农民身上。为索取农业剩余,国家对农产品实施统购统销制度,通过压低农 产品收购价格的“剪刀差”政策和税收等形式转移农业剩余以支持城市工业化。 据统计,1 9 5 2 1 9 7 8 年,国家通过“剪刀差”从农业汲取资金3 9 1 7 亿元,以税 收等形式转移资金9 3 5 亿元,两项合计4 8 5 0 多亿元,扣除同期国家财政支农资 金,农业净流出资金3 1 2 0 亿元,相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值 的7 3 2 。重工业的另一特点是吸纳就业的能力相对较弱。据统计分析,每亿元 投资用于轻工业能吸纳劳动力1 - 6 万人,用在重工业只能吸纳5 0 0 0 人,前者是 2 s 山东大学硕士学位论文 后者的3 2 倍。长期的重工业优先发展致使农村剩余劳动力转移滞后,表4 1 清 楚地反映了工业化赶超战略推行初期阶段就业结构转变明显滞后于g n p 产值结构 转变的情况。从1 9 5 2 年到1 9 6 5 年,第一产业产值比重下降了近1 3 个百分点, 但第一产业就业比重仅下降了不到2 个百分点:相应,第二产业产值比重从2 0 9 迅速提高到3 5 1 ,提高了1 4 个百分点,但第二产业吸纳的劳动力就业比重仅从 7 4 提高到8 4 ,仅仅提高1 个百分点;本身能够大规模吸纳劳动力就业的第三 产业发展严重滞后,其产值比重反而略有下降,就业比重提高不到一个百分点。 第二产业产值比重的“单兵突进”并没有带动就业结构的非农化转变,致使此间 非农产值与非农就业之间的结构偏差逐步攀升,并高达4 0 个百分点以上。对照 钱纳里所总结的城市化和经济结构变动的一般模式( 见表4 1 ) ,在差不多同一个 历史时期,即便当时那些处于收入水平较低的工业化初期阶段的国家,其非农产 值比重与非农就业比重之间的结构偏差也不超过2 0 个百分点。可见,在赶超战 略推行的初期,我国城市化发展与经济结构和就业结构转变存在巨大结构偏差, 城市化缺乏能够吸纳劳动力就业的产业支撑,而仅仅表现为政府主导的人口迁 移。1 9 6 2 年后非农就业比重与城市化水平几乎完全吻合,表明从事非农产业的劳 动者基本上都住在城镇,农村非农产业十分匮乏。 表4 11 9 5 2 1 9 7 8 年我国产业结构、就业结构与城市化变动趋势 g n p 结构( ) 就业结构( ) 城市化结构结构 年份 第一第二 第三第一第二第三 ( )偏差木偏差料 产业产业产业 产业产业产业 abcabcu( i )( i i ) 1 9 5 25 0 52 0 92 8 68 3 57 4 9 11 2 53 3 o4 o 1 9 5 74 0 32 9 73 0 18 1 29 o9 81 5 4 4 1 o3 4 1 9 6 02 3 44 4 53 2 16 5 71 5 91 8 41 9 74 2 31 4 6 1 9 6 23 9 43 1 32 9 38 2 18 09 91 7 34 2 70 6 1 9 6 53 7 93 5 12 7 08 1 68 41 0 0 1 8 o4 3 7o 4 结构偏差( 1 ) = ( b + c ) 一( b + c ) ;# 结构偏差( i i ) = ( b + c ) 一u 资料来源:根据我国统计年鉴( 1 9 9 8 ) 、我国人口统计年鉴( 1 9 9 9 ) 整理。 山东大学硕十学位论文 4 2 分割体制延续、分散工业化与改革后的城市化抑制 1 城乡分割体制的延续 城乡分割的户籍制度和劳动就业制度限制了农村富裕劳动力向城镇转移。伴 随农业劳动生产率和农业资本有机构成的提高,农村富裕劳动力向非农产业和城 镇转移是经济发展中的一般规律,也是发展我国家消除二元经济社会结构的根本 出路。在改革后我国阻碍城乡人口流动的户籍约束和城乡壁垒依然存在,大大束 缚了农村富裕人口向外转移的步伐统计资料显示,从1 9 7 8 年到2 0 0 4 年,我国 乡村劳动力净增1 9 亿人,在劳动力接近于无限供给的条件下,受土地边际生产 力递减规律制约,劳动边际生产率很低。过多劳动力滞留在农村致使农业细碎化 和低效率,从根本上制约了农村的综合发展和收入水平提高。 2 乡镇企业“离土不离乡,进厂不进城”的劳动力吸纳模式 以发展乡镇企业为背景,“离土不离乡,进厂不进城”的农村人口转移模式 具有浓烈的时代特征,它是我国目前农村人口转移的主要方式,采取这一方式, 部分劳动力以个人形式进入非农产业工作,实现了产业上的转移,而农民家庭仍 居住在原有的农村社区内,没有产生大规模的区域间迁徙与集中。 农村劳动力以个人形式进入非农产业工作,虽然实体状态的人离开了土地, 但在生产和经济关系上,从农业中转移出来的劳动力仍是既与工业生产资料结 合,又保持着与土地这一农业最基本生产资料的千丝万缕的联系,因此它只能算 是一种不彻底的转移。同时,由于乡镇企业布局过于分散,转移半径小,这也就 决定了劳动力个人方式的转移只能是一种区域上的分散转移,不会随之而产生户 籍和永久定居地的变化。 要实现农民富裕就须有效地转移,减少农民数量,这是世界各国走向现代化 的最基本经验。因此,必须按照城乡发展统筹的新思路,把城市、农村经济和社 会发展作为区域经济和社会发展的全局和整体,统筹考虑农村劳动力的转移、就 业,打破不利于农村劳动力转移、就业的城乡分割的二元结构体制,实行制度创 新,实现生产要素包括劳动力、资金在城乡双方按市场规律自由流动,其核心是 劳动力的自由流动。要从原来仅仅局限于农业,农村内部,转到着眼于城乡全局, 以城镇乡为主导,立足于城乡要素流动,从局限于农村中小企业发展,转到农村 工业化和城镇化有机结合、相互促进,从“离土不离乡,进厂不迸城”的模式转 山东大学硕士学位论文 籍管理制度把“农民工”禁锢于农村土地之上,拒之于城市大门之外,成为“农 民工”市民化的“拦路虎”;现行的农村土地制度把“农民工”束缚在农村土地 之上,难以舍弃农村的那条“根”,成为“农民工”市民化的“绊脚石”。这一 拦一绊,就影响了农民进城的积极性,影响了“农民工”市民化的推进步伐。 我国分割与分治的城乡二元经济社会结构的长期存在,使城市和农村形成了 两个完全封闭的社会运行状态。在城市的规划建设中,只考虑城市的现有容量, 在城市住房、供水、供电、供气、供热、交通、通讯等基础设施建设中,只满足 于城市市民的现有需要。诚然“农民工”已经在城市居住和生活了下来,当前所 造成的城市基础设施问题,城市已经采取了措施,没有给城市带来混乱不堪的局 面似乎城市基础设施已经能够容纳“农民工”的存在,但是应该看到,一旦“农 民工”市民化以后,“农民工”脱离农村,完全转化为市民,其情形就是新的“市 民”会把农村的家安置到城市,购房买家具,把农村的妻儿接到城市;新的“市 民”就不会象原来那样在城市节衣缩食,把钱寄往农村,而是要把收入用于城市 生活的日常开支等等。这必定要形成新的城市基础生活服务设施的压力,造成新的城市规划与建设的负担,必定成为“农民工”市民化硬件建设的“瓶颈”障 碍。 现行社会保障制度不利于农民工的利益保护。例如,1992年由民政部并经国 务院颁布的县级农村社会养老保险基本方案(试行),其中规定农村养老保险 对象为“非城镇户口,不由国家供应商品粮的农村人口”。并指出:“外来劳务 人员,原则上在其户口所在地参加养老保险”,这样的规定显然脱离了实际。改 农村社会保障机构缴纳社会保险金,显然已不现实。 4 3 大量中小城市和小城镇缺乏产业支撑 改革开放以来,我国走的是一条以小城镇为城市化主要载体、以小规模和分 散化的集体经济与个体私营经济为工业化主要模式的发展道路,导致中心城市在 经济社会发展中的组织领导作用极为有限。而乡镇企业的迅速崛起,充分发挥了 其在小城镇发展中的集聚和辐射作用。但是,由于乡镇企业是社区内各要素的组 山东大学硕十学位论文 城市化是工业化的空间依托,推动工业化与城市化良性互动,相互促进,既是为 工业化创造条件,也是城市化发展的内在规律。 对工业化和城市化关系的判断则更具有关键意义。通过国际比较,我们发现 我国的城市化与工业化比率低于世界平均水平及发展水平相近的其他国家。但差 距并不像我们通常所认为的那么严重。产生差距的最重要原因不是城市化水平的 滞后,而是经济中更为基础的因素( 如消费和投资的比重) 结合经济学界对我 国尚处于工业化中期阶段的判断,在目前的我国,第三产业还无法承担推动城市 化的主力角色,工业化在未来一段时间内还将是我国城市化的主要推动力量。 工业化对我国城市化带动的根本性作用体现在:持续推进的工业化进程将对 农村剩余劳动力产生直接的需求:工业化会产生对服务业的衍生需求从而增加社 会对劳动力的需求;转移劳动力收入提高后会对第二产业和第三产业产生更多的 需求,从而进一步扩大社会对劳动力的需求。 因此,从政策层面而言,在目前的阶段,必须仍然坚持以工业化带动城市化。 即便是在第三产业比重已经占很高比重的城市,也必须重视工业化的战略地位, 推动新型工业化的实施。否则,失去工业化支撑的第三产业必然在低水平上徘徊。 5 3 促进乡镇产业集群式发展 产业集群是众多植根于一定社会文化环境的、专业化的、相互关联的企业及 相关机构,为获得竞争优势而集聚在一定区域范围内形成的产业群落,城市化直 接表现为人口向城市的集中,特别是农村人口向城市人口的转化,而产业和生产 要素的集聚则是城市化的根本动力。城市化水平的提高必须依托于工业化的推 进,而产业集群会带来外部经济和规模经济的好处,并能提高区域经济竞争力, 是推进新型工业化的有效途径。这种互动作用决定了产业集群是城市化的重要助 推器。同时,在城市化发展进程中,产业集群发展的外部环境也会逐步得到改善。 发展劳动密集型产业是我国经济发展不可逾越的阶段,是我国国情的客观要 求。国际经验表明,世界上凡是人口众多,土地和资源稀缺的国家和地区,其产 业结构都要经历由资源密集型到劳动密集型再向资本和技术密集型演进的过程。 日本、韩国、新加坡、香港等在工业化发展初期都是依靠发展劳动密集型产业起 步和崛起的。从我国改革2 0 多年的情况来看,浙江、江苏、珠江三角洲经济就 山东大学硕十学位论文 是以劳动力的比较优势,吸引国内外资金与技术,发展劳动密集型产业,从而使 经济发生巨大的变化,在那里的农村剩余劳动力大部分转入了城镇非农产业,而 且还吸纳了大量外地劳动力。 在未来一定时期内,促进乡镇产业集群式发展要做到以下几个方面: 1 要树立一切从实际出发,以市场需求、产业政策和资源优势为导向,坚持 “高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。在国家产业 政策的着眼点上,要根据不同产业、不同行业的特点,制定出可操作性强和相互 配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势,合理调整产 业结构。乡镇企业要加快技术创新的速度,加快产品的更新换代,在不断的技术 创新中促进产业技术升级,争取做到生产一代、研制一代、储备一代,出新品、 精品、名品。 2 乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起。通过制度创新,及时实 施结构性调整,为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。加快乡镇企业 产权改革的步伐,只有明晰了产权,才能进一步增强企业的活力,最大限度地调 动投资者、经营者和生产者的积极性。促进乡镇企业的资产重组,在企业改制的 基础上,开辟直接融资渠道,推进产权交易,不仅有助于企业充实资本金,改善 自身的资产结构,也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。 3 促进乡镇企业和中小企业的“二次创业”。实现产业的区域化布局和专业 化生产及产业的集聚,是实施星火计划的一项重点工程,是转移农村富余劳动力, 建立农民增收致富长效机制的有效途径。要避免让中小企业单打独斗地参与激烈 的市场竞争,就必须优化整合现有的产业资源,集中发展特色鲜明的产业集群, 追求经济效益的最大化。 5 4 大力发展现代服务业,以“市”兴“城” 当代世界经济中,服务业是增长最快的部门,在各国国民经济中的地位和作 用也日益重要,成为经济发展的主要动力,其兴旺发达程度已成为衡量现代化水 平的重要标志之一。城市的国际竞争力和国际化水平主要取决于经济结构中服务 业,特别是现代服务业的比重。 所谓现代服务业,就是依托现代化的新技术、新业态和新的服务方式,创造 山东大学硕十学位论文 我们已看到,城市发展与服务业发展呈现强相关关系。城市发展催生服务业, 服务业拉动和促进城市发展。但是,不同层次的服务业对城市职能等级的提升作 用是不同的,纯粹的消费者服务和行政活动带来的外部效应对城市发展的促进作 用是有限的,只有现代服务业才能明显提升城市职能等级。因此,现代服务业有 比较广阔的利润空间,它可以支撑较高的城市土地价格,能够支付高于平均水平 的工资,能够给职工提供培训和教育,从工资收入和人力资本两方面吸引更多的 人才。现代服务业的发展能保证城市的人力资源优势,使之成为中心城市,在更 广阔的领域发挥影响力。同时,现代服务业的竞争往往并不是产品价格竞争,它 的竞争焦点集中在服务方式、服务质量和服务创新上。这样,拥有较高比例现代 服务业的城市能够避免同其他城市进行低层次的恶性竞争,能够保持城市经济运 行的平稳性,能够支撑高度化的城市经济结构。 5 5 尽快消除城市化的制度约束 改革一系列基于城乡二元分割和对立的户籍、财税、土地、投资、融资和行 政管理、社会保障等制度。完善一系列基于自主选择和自由竞争的市场经济体 制,让城市化在新的制度下出现新的生机 1 推动土地制度改革 要加快我国城市化进程,必须首先改革土地制度。重新修订土地法,鼓励土 地使用权自由流动,主要通过规划立法而非经济手段管理土地。土地制度改革是 否实行土地私有化,因涉及许多敏感问题,加上争议也大,故暂不考虑,但至 少应让土地的所有权( 国家所有和集体所有) 与使用权分离开,促进使用权的自 由流动。关于城市土地制度改革,比较赞同叶艳妹、吴次芳的思路( 简称叶吴模 式) 。叶吴模式的要点是:城市土地的最终所有权归中央政府,但产权行使主体 是城市政府,城市土地使用权由过去的出让制改为租赁制,租金分5 0 一7 0 年支 付( 我国土地产权研究制度与耕地保护问题研究农村经济问题 1 9 9 7 ( 6 ) p 3 2 3 7 ) 。其好处叶吴总结了七条,此处不再复述。这里要着重指出的是, 前一阶段我国多数城市主要靠经济手段管理城市土地,实践证明是不成功的。由 于城市政府按市场机制和商业规则出让土地,即谁出的钱多地就给谁,致使地 价越抬越高,而过高的地价迫使购地者加大建筑容积率。随之而来的是楼越盖越 山东大学硕十学伉论文 高,绿地越来越少,城市人口密度越来越大,交通越来越拥挤,污染越来越严 重,形成恶性循环。表面上看好像城市获得了较多的收益,但这些出让土地的资 金还不够全部用于追加市政基础设施的改造,同时还恶化了城市生态环境和居住 质量,破坏了城市风貌和旅游景观,实在是得不偿失。正确的做法应该是,首先 按生态城市的发展目标重新制定城市发展规划,然后通过立法和严格执法来进 行管理 2 建立失地农民及农民市民化的社会保障制度 社会保障制度,是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平 而提供的社会服务及其措施,是社会文明和进步的重要标志。改革开放以来,我 国农村开始实行家庭联产承包责任制,在土地福利性均分的原则下,国家也通过 给以土地使用权的方式,把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。农民的 全部来源几乎都依靠土地,包括养老和医疗等,并通过土地政策努力协调公平与 效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失,从而为家庭经济的发展及其 保障功能奠定了基础,为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。 然而在城市化的进程中,大量农民失去他们赖以维持生计和抵御各种风险的 土地,在失去土地所带来的社会保障权利的同时,又无法享受与城市居民同等的 社会保障权利。农民因征地而失去土地的社会保障权利后,尽管国家按土地管 理法给予了征地安置补偿费,然而现行的补偿标准过低,且大都采用单一的货 币安置方式,而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等 问题,却未给以足够考虑,从公平角度来看,国家理应给予失地农民保障补偿。 社会保障的制度结构是以劳动平等型的保障体系为基础的。所谓劳动平等 型,就是把就业作为福利给付条件,或者是把福利的目标置于援助就业方面。劳 动者拿出就业收入的一部分,每月或按一定期限缴纳保险费,从而获得享受保险 服务的权利,这种社会保险制度就是一种典型的劳动平等型。与社会保险共同构 成社会保障制度两大支柱的社会救济,在社会福利服务和生活保障等方面虽然未 必以就业为前提,但当其给付的目的与就业援助密切相关时。也具有劳动平等型 的性质。为什么社会保障的制度结构是以劳动平等型的保障体系为基础呢? 这是 因为在现代社会占统治地位的市场经济中,社会保障的制度结构是由生活风险的 特性所决定的,市场经济中的生活风险是劳动力商品不能顺利销售,如果劳动力 商品不能销售的话,那么劳动力的再生产就无法实现。造成劳动力销售活动暂时 山东大学硕十学佗论文 性或永久性停止的原因有失业、疾病、年老等,而对于农民而言,失去了土地就 意味着失业,对于老龄农民而言更是如此。因此。政府如何实施再就业援助,就 成为社会性生活风险管理的中心课题之一。 目前,对失地农民的安置方法简单,各地基本上是通过货币补偿办法进行一 次性安置,至于失地农民未来的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变 等问题,却未予以充分考虑。失地农民被迫离开自己熟悉的土地重新开始新的生 活、新的职业,但他们除了农业生产以外不具备其他劳动技能,即使少部分人具 备其他劳动技能,由于供大于求的社会就业现状和劳动素质与劳动技能低下,实 现再就业十分困难。而城市低保把失地农民排除在外,使失地农民成为新的困难 群体。首先,应使他们享受到与城市居民同等的最低生活保障权利;其次,建立 失地农民的养老保险制度。可根据其意愿,将农民所交纳的保险费折算成基本养 老保险缴费年限,逐渐向城市养老保险制度过渡,从而在发达地区率先实现城乡 一体的养老保险制度:再次,建立失地农民的医疗保障、生育保险等基本社保项 目;最后,建立“征地调节资金”制度。各地政府可以考虑从历年土地出让金收 入中一次性筹集一定资金,每年从土地出让金中再提取一定比例金额充实资金, 多渠道筹措征地调节资金,这项资金主要用于统一垫付征地

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