（行政管理专业论文）我国非营利组织治理结构研究.pdf

摘要 随着市场经济的发展和政府职能的转变，在“全球社团革命”的影响 下，非营利组织在我国迅速发展，并在弥补“政府失灵”和“市场失灵” 等方面发挥着不可替代的作用。然而，非营利组织也不是万能的，在“政 府失灵”和“市场失灵”的同时，非营利组织自身也存在诸多问题，其导 致的诚信危机、社会责任缺失、组织效率低下甚至中饱私囊的现象层出不 穷，不但不能使非营利组织福泽社会，相反却使非营利组织沦为一些人谋 取私利的工具，扭曲了非营利组织的公益使命。因此，如何解决这些问题 对有效发挥非营利组织的作用至关重要。 本文尝试从完善非营利组织治理结构的角度来解决上述问题，其理由 是：一，完善的治理结构可以激励非营利组织的决策者、执行者有效利用 资源，去实现那些符合组织使命的奋斗目标；二，完善的治理结构可以保 证组织内部的分权与制衡，防止内部人控制、以权谋私等违反组织宗旨和 原则的行为发生；三，完善的治理结构是提高组织自律的最佳途径，它要 求组织的运行符合国家法律法规以及组织的规章制度，有利于提高组织的 公信力；四，完善的治理结构为非营利组织提供了详细的议事程序和规则， 保证组织高效率的运行和取得高效益的结果，以更好、更快的实现组织的 公益使命，促进组织的可持续发展。 基于上述理由，本文在借鉴公司治理结构的基础上，结合非营利组织 的特殊性，从非营利组织治理的话语背景入手，展开了对我国非营利组织 治理结构的研究，具体分析了非营利组织治理结构的内涵，并运用“两权 分离理论”、“委托代理理论”、利益相关者理论”以及“经济人假设理论” 探讨了非营利组织治理结构的理论基础。 在理论基础研究之上，本文进一步分析了我国非营利组织治理结构的 现状及原因，并以民办高校治理结构为例，分析了其存在的主要问题，以 在完善我国非营利组织治理结构中做到有的放矢。为了更好的完善我国的 非营利组织治理结构，本文借鉴了国外的非营利组织治理结构模式。相对 我国非营利组织发展而言，国外的非营利组织的发展较为成熟，其治理结 构也相对较为完善，尤其是在非营利组织发达的美国，其发展已经成为全 球非营利组织借鉴的典范，基于此，本文以美国、德国、日本为例，比较 分析了国外非营利组织治理结构的概况。 最后根据前文分析的结果，本文以非营利组织董事会治理为基础，相 应的监督机制为保障，从宏观上提出了我国非营利组织治理结构的框架， 并为完善民办高校治理结构提出了相应的对策。 关键词：非营利组织治理结构治理原则监督机制 a b s t r a n w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h ec h a n g eo fg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，u n d e rt h ei n f l u e n c e o f “g l o b a l a s s o c i a t i o nr e v o l u t i o n ，c h i n a s n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o nd e v e l o p sr a p i d l ya n dh h a sp l a y e da ni r r e p l a c e a b l er o l ei n t h ec o v e to f ”g o v e r n m e n tf a i l u r e ”a n d ”m a r k e tf a i l u r e ”h o w e v e r , t h en o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o ni sn o tap a n a c e a , w h e n g o v e r n m e n tf a i l u r e ”a n d ”m a r k e tf a i l u r e t a k ep a c e ，n o n - p r o f i to l g a n i z a t i o r li sa l s op l a g u e dw i t hp r o b l e m s ，l e a d i n gt ot h e c r e d i b i l i t yc r i s i s jt h el a c ko f s o c i a lr e s p 0 血b i i 咄i n e f f i c i e n t 呻m 色a t i 咀e v e n p o c k e t i n g , t h ep h e n o m e n o ni se n d l e s s , w h i c hn o to n l yp r e v e n t st h eb e n e f i tt o s o c i e t y , b u tn l a k e ss o m en o n - p r o f i to r g a n i z a u o n sb e c o n l et h et o o l sf o r 妒i 1 1 i 1 1 9 ， a n dd i s t o r t st h ep u b l i cm i s s i o no f t h en o n - p r o f i ta 馨u l i 蒯吼t h e r e f o r e ，h o wt o s o l v et h e s ep r o b l e m si se 黛e n t i a lt op l a yt h er o l eo fn o n - p r o f i to i 呦i o n e f f e c t i v e l y t h i sa r t i c l ea t t e m p t st oi m p r o v et h eg o v e r n a n c es m l e a m 。o f n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o nt os o l v et h e s ep r o b l e m s ，t h er e a s o n sa r ea sf o l l o w s , t h ef a s t , p e r f e c t g o v e m 锄e e s t r u c o a ! ec a n e n c o u r a g e t h ep o l i c y - m a k e r sa n de x e c u t o ro f n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o nt ou s er 镪o u r c e se f f e c t i v e l yf o ra c h i e v i n gt h o s eg o a l sa c c o r d i n gw i t h t h em i s s i o no fo r g a n i z a a o n t h es e c o n d , p e r f e c tg o v e r n a n c es t r u c t u r ec a n g u a r a n t e et h es e p a r a t i o no fp o w e r sa n dc h e c k sa n db a l a n c e st op r e v e n ti n t e r n a l c o n t r 0 1 n 翰k eu s eo fp o w e rf o rp r i v mp r o f i ti nv i o l a t i o no ft h ep u r p o s e sa n d p r i n c i p l e so fo r g a n i z a t i o n a l t h et h i r d , p e r f e c tg o v e r n a n c es u u c t u r ei st h eb e s t w a y 幻i m p r o v es e l f - d i s c i p l i n eo ft h eo m , ，a n i z a t i o r l i tr e q u i r e m e n t sh h a tt h e o p e l a t i o no fo r g a n i z a t i o nm u s tb ei nl i n ew 陆n a t i o n a ll a w s 砌r e g u l a t i o n sa n d t h er u l e sa n d r e l a t i o n so fo r g a n i z a t i o n , w h i c h w i l l h e l p 幻r a i s et h e o r g , t a l i z a t i o n f sc r e d i b i l i t y t h ef o u r t h , p e r f e c tg o v e r n a n c es t r u c t u r e 锄p r o v i d e t h ed e t a i l e d p r o c e d u r e sa n dr e g u l a t i o n s f o rn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n , w h i c h e n s u r e st h a tt h e 删o n o p e r a t e se f f e c t i v e l ya n dg e t se f f i c i e n tr e a f i t ss o t h a t r e a l i z e st h ec h a r i t ym i s s i o ni nab e t t e ra n df a s t e rw a y , a n dp r o m o t e st h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t f o rt h e s er e a s o r l s ，t h i sa r t i c l er e f e r st ot h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e , c o m b i n e st h es p e c i a l i t yo f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ，s t a r t sf r o mt h eg o v e r n a n c eo f n o n - p r o f i to r g a n i z 狐o nd i s c o u r s eb a c k g r o u n dt os t u d yt h eg o v e r n a n c es l r u c t u r e 1 1 1 o f a n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n , a n a l y s e st h ec o n n o t a t i o no f t h eg o v e m a n c e s t r u c r l l o f n o n p r o f i to r g 砌f i o n , a n du s e s “s e p a r a t i o n o fp o w e r s t h e o r y 研i n c i p a l - a g e n tt h e o r y s t a k e h o l d e rt h e o r y ”a n d h y p o t h e s i so f e c o n o m i cm a n t h e o r y t od i s c u s st h et h e o r yo nt h eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fn o n - p r o f i t o l g a n i t 蜥o n o nt h eb a s i so ft h e o r e t i c a la n a l y s i s t h i sa r t i c l ef u r t h e ra n a l y s e st h ea 啊t a ：眭 s a u a t i o na n dt h ec a k l s eo f t h eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo f n o n - p r o f i to l g a n i t 弼o ni n c h i n a , a n dt a k e se x a m p l e 衙龇g o v e r n a n c es m l c t u r eo fp r i v a t ec o l l e g e s , a n a l y s e st h e i rp r o b l e m st oa i ma tt h et a r g e td i m i 培i m p r o v i n gt h eg o v e r n a n c e s t r u c t u r en o n - p r o f i t 优孚m i z 砒i 吡i no r d e rt om a k et h eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o nm u c hs o u u d e r , i b i s a r t i c l er e f e r st ot h eg o v e m a n c e s m l c t u r eo fn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o no v e r s e r e l a t i v et ot h ed e v e l o p m e n to f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o ni nc h i n a , f o r e i g nn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o ni sm u c hm o r e m a t l l r e ，r e l a t i v e l yi t sg o v e m a a c es l u e a l r ei sm u c hm o r eb e t 毗e s p e c i a l l yt h e u n i t e ds t a t e s n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n , w h o s ed e v e l o p m e n th a sb e c o m e 孤 e x a m p l ef o rg l o b a ln o n - p r o f i to i 皆m i z a 虹o nt 0l e a r r lt h i s a r t i c l et a k e s e x a m p l ef o r t h eu n i t e ds t a t e s ，g e r m a n y , j a p i n g , c o m p a r a t i v e l ya n a l y z i l l gt h eg o v e r n a n c e s t r u c t u r eo f f o r e i g nn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s f i n a l l y , b a s e do nt h ed i r e c t o r a t eg o v e m a n c e ，t h ec o r r e s p o n d i n go v e r s i g h t m e c h a n i s m sf o rp r o t e c t i o n , t h i sa r t i c l ee s t a b l i s h e sam a c r o e c o n o m i cf r a m e w o r k f o rt h eg o v e r n a n c es t r u c a l r eo fc h i n e s en o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n , a n dg i v e s c o r r e s p o n d i n ga d v i c ef o ri m p r o v i n gt h eg o v e r n a n c es 帆】曲l r eo f p r i v a t ec o l l e g e s k e y w o r d s ：n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o ng o v e r n a n c es 劬】c n e g o v e r n a n c ep r i n c i p l e s u p e r v i s em e c h a n i s m i v 绪论 一、问题的提出 在“全球社团革命”。的影响下，中国的非营利组织进入了快速发展阶 段，成为与政府、市场并行不悖的第三种力量，在社会福利、环境保护、 人道救援、教育研究、医疗卫生等诸多社会领域起着重要作用。著名管理 学家德鲁克( d r u c k e r ) 先生甚至认为，未来的“后资本主义”以知识为主， 政府和企业的组织形态都面临很大的变化，非营利组织将成为最大的雇主。 然而非营利组织能够在宏观上发挥积极作用必须以微观的有效运作为前 提，这需要健全的非营利组织治理结构。 目前我国因非营利组织治理不善而导致的诚信危机、社会责任缺失、 组织效率低下甚至中饱私囊的现象层出不穷，使非营利组织的作用难以有 效的发挥，因此，完善非营利组织的治理结构尤为必要。基于此，本文展 开了对我国非营利组织治理结构的研究，通过其理论探讨和国内外非营利 组织治理结构的比较分析，以进一步完善我国非营利组织治理结构。 二，研究的目的及意义 ( 一) 研究的目的 本文旨在通过对我国非营利组织治理结构的研究分析，探究我国非营 利组织内部治理不善的深层次原因，并通过对国外非营利组织治理结构模 式的比较分析，寻找可借鉴之处，为完善我国非营利组织治理结构提供参 考。 ( 二) 理论意义 1 、拓展治理理论，丰富了我国非营利组织治理结构研究的理论基础。 非营利组织治理有许多不同于政府治理与公司治理之处，而已有的治理研 究主要集中于政府治理和公司治理方面，因此，研究非营利组织治理将推 动研究方法的创新，促进治理理论基本原理的拓展。同时本文运用了“两 权分离理论”、“委托代理理论”、并4 益相关者理论”、“经济人假设理论” 探讨非营利组织治理结构的理论基础，发现了公司治理与非营利组织治理 的相似之处，对完善我国非营利组织治理结构具有重要的借鉴意义。 2 、拓宽了非营利组织的研究范围。非营利组织的治理结构是一个由主 。 荚 荣斯特m 榭立象等薯：伞球公民 会一1 乍彳f 利部门视角，$ g 两津、魏k 等详，北瓤社会科学妇歇h 版社， 2 0 0 2 年版第3 贝。 l 体与客体，机制和功能，结构和形式，权力与制衡等多种因素构成的完整 体系。但是，在已有的研究中，大多数只涉及到其中的一方面或某个局部 的问题，而有关非营利组织治理结构的整体性研究尚处于起步阶段，相关 研究成果还不多，许多问题还没有展开全面深入的研究。因此，对非营利 组织治理结构的整体性研究有利于研究范围的扩大。 ( 三) 实践意义 1 、促进我国非营利组织健康、持续发展。本文通过比较和借鉴公司治 理、政府治理以及国外非营利组织治理的成功经验，针对我国非营利组织 存在的问题提出了解决方案，为改善非营利组织治理不善的现状、提高非 营利组织的社会公信力，加强非营利组织的自律与他律提供了理论依据和 指导方法。 2 、有利于完善民办高校的治理结构。由于本文以民办高校治理结构为 例，并以其调查结果为研究依据，所得出的结论针对性较强，有利于民办 高校针对其存在的问题采取有效的对策，以完善民办高校的内部治理结构， 促进民办高校的整体发展。 三、文献评述 ( 一) 国外非营利组织治理结构的研究评述 国外非营利组织治理的概念主要萌芽于上个世纪6 0 年代高等教育的 先例。在当时，治理意味着教授团与行政人员的二元一体的组织。在此结 构下，教授团享有课程安排的控制权，而行政人员则负责行政事务的推展， 但当行政政策或决定可能触及至4 教育方案的精神时，行政人员便应向教授 团协商咨询。根据w o o d ( 1 9 9 6 ：3 ) 的研究，当学校的行政人员未能解决其 与教授团、学生、或其他利害相关者之纷争时，学校的治理董事会通常有 权介入其中，并以最后仲裁者的身份解决纷争。就此观之，治理所隐含的 意味远超过行政、管理，以及执行。今日的治理概念更扩展为行政人员及 治理董事会与各类利害相关者共同商议之意( w o o d , 1 9 9 6 ：3 ) 。而就实际运 作言之，治理通常将决定权保留给治理董事会，并由其充任重要的角色 ( w o o d 1 9 9 6 ：4 ) 。g i e s o t i & s h a t i i t z ( 1 9 9 0 ：1 7 8 ) 也指出：“治理是一种监 督与管理的功能，当一群人为了非营秘的目的，共同筹组合法之法人团体 时，治理的功能便已产生。治理的一般涵义系指董事会为了治理免税组织 w o o d 1 l 札n o n p r o f i tb o a r d s 帮dl e a d e r s h i p ：o a s e so ng o v e r r 删e , c h a n g e , a n db o a r d - s t a f f 毋佬研正s5 a n f r a n c l s o ：j o s s e y - b a s s p u b l i s h e r 1 9 9 6 p ，3 ，转t j l 岛拿嫣秀：“1 h 锛4 鲤些只内部治理机制研究“瀚南人学蟛! i 论史，2 6 年d ，j 旃3 觅。 2 f - 1 f 象3 贝。 所采行的集体行动，身为董事会之成员，董事们应针对与组织有关之事务 表达自己的态度、信念及价值。治理就是治理，不是管理：非营利部门的 诸多治理功能是与营利部门相似的”。美国著名学者d e n n i s r y o u n g ( 1 9 9 3 ) 在其所编非营利组织的治理，领导与管理：来自研究与实践 的新洞察( g o v e r n i n g ，l e a d i n g ，a n dm a n a g i n gn o n p r o f ito r g a n i z a ti o n s ： n e wi n s i g h t sf r o mr e s e a r c ha n dp r a c t i c e ) 一书的导论中，即开宗明义 地指出“组织的治理( o r g a n i z a t i o n a lg o v e r n a n c e ) 已成为非营利组织能 否有效运作的首要课题”。d e n n i s r y o u n g ( 1 9 9 3 ：4 ) 并将非营利组织的 治理明确界定为“非营利组织用以设定长期方向并维持组织整合 ( i n t e g r i t y ) 的机制( m e c h a n i s m ) 。一般而言，治理的论述大多是以董事会 的角色及运作为探讨核心”。 由此可见国外学者就非营利组织的治理已进行了不少的研究。但是他 们的共同之处在于将非营利组织的治理结构，似乎等同于董事会职能与角 色的发挥与运用，缺乏对非营利组织治理结构体系的整体研究。即便是在 非营利组织的社会功能被广为肯定的同时，也不时暴露出自身治理上的一 些严重问题。 ( 二) 国内非营利组织治理结构研究评述 国内迄今为止有关非营利组织治理结构的研究还相对较少，可谓是“小 荷才露尖尖角”。而做得比较多的是非营利组织治理的相关研究，其主要 情况如下。 王名在专著非营利组织管理理论概论中简单地阐述了什么叫治理， 包括第三部门的治理。书中提出第三部门的治理问题，并对我国非营利组 织的治理现状进行了深入的分析和研究。其中谈到了对公司治理概念的理 解，在英文中，公司治理，营利部门都是一个意思。丙在中文中营利部门 应该是董事会决策，第三部门是理事会决策。 贾西津在第三次改革中国营利部门战略研究一书中对非营利 组织的产权、剩余索取权、剩余控制权及受益主体等相关问题做了简要的 分析，指出产权问题是治理结构的核心，它决定了非营利组织应当向谁负 责。书中列举了非营利组织的多元利益相关主体，作为非营利组织的问责 。g k s d l o i u s a 轴a 航司m 珊 h 删缸d 静r 坛锄胛压蝌施f 屉椰p a c 血g i 洲晌i 面m 酬嘶) 0 i c 灿l e p u b h 矗盯 c o m p a n y 1 9 9 【i , i 8 转引自李炳秀：“1 营利组织内部冶理私哦d f 宄”湖南人学硕十论文，2 0 0 5 年4 门，第3 贝。 。y o v a g d r t h c f i 店t t r e e y e a r s o f n m l ：( h 口倒瓜懈坍船肋白蛐曙抑删w 西 1 班0 曹浙盟m 讲订岫呷f 。l i m 锄雄彤t h n l e a d e r s f l i p 1 9 9 3 , 4 ( i ) ：p 3 - 2 z 转引白李炳秀：“1 h i 利鲥l 纵内部治理甘怫研究”t 湖南人学颀i 论文，2 0 ( 3 6 年4 月t 第 3 贝。 主体，构成非营利组织多元利益相关主体共同参与的治理结构模式。 金锦平在其专著非营利法人治理结构研究一书中，以法学的视野 对我国目前的法人分类制度进行剖析，提出了非营利法人的崭新概念。在 详尽分析公司治理结构基础之上，构建了以意思机关、执行管理机关和相 关监督机制为一体的非营利组织法人治理结构，并且针对财团法入作为他 律法人的特殊性，讨论了其在治理结构方面存在的特殊问题。本书主要从 理论上探讨了非营利法人的治理结构，从宏观上构建了非营利法人的治理 结构模式，对于我国非营利组织治理结构的实证分析很少涉及。 范丽珠主编的全球化下的社会变迁与非政府组织中谈到第三部门 之治理，对治理组织( 董事会的组成) 、治理运作( 董事会的功能) 进行 了详尽的阐述，并以案例分析作为范倒，认为董事会是第三部门治理的重 心。 实证研究部分主要是以清华大学n g o 研究所对非营利组织治理的个案 研究为主，其研究从两个层面展开，一个是根据组织的章程民主选举，看 中国非营利组织的管理现状。研究结果表明当前n g o 由民主选举产生首席 执行官的不到3 0 ，这个数据显示了我国非营利组织目前的民主化治理程 度还是比较低的。另一个是中国当前的n g o 由一半没有正式的决策机构。 除此之外，与非营利组织治理相关的研究著作还有周志忍、陈庆云著 的自律与他律一第三部门监督机制个案研究；苏力、葛云松等著的规 制与发展一第三部门的法律环境；吴锦良著的政府改革与第三部门的发 展；吴玉章著的( ( 社会团体的法律问题。 与此同时，还有一些从不同侧面探讨非营利组织的内部治理机制的学 术论文俞可平在公民社会的兴起与政府善治一文中，主要从政府的 角度，从宏观的角度，从公民社会和政府的角度来研究治理问题非常清 楚地区分了统治与治理。他指出，治理实际上是政府和公民社会共厨参与， 大家形成一个合作关系或合作伙伴关系，对一些重大问题进行决策。治理 的特性包括合法性、透明性、问责性、法制性、回应性，有效性。贾西津、 王名在公益基金会的产权结构与治理一文中指出“公共责任”是基金 会的核心，因而基金会治理中的首要原则是独立运作和社会监督，由此指 出建立基金会良好的治理机制，需要仓4 造基本的法律政策和村度环境，并 提出明确基金会法人地位，完善对非营利组织的税收政策、加强社会监督 机制等建议。陈林在非营利组织法人治理研究一文中提出利益相关者 协同治理是非营利组织法人治理的重心的观点，同时，他指出非营利组织 治理机制是自律与他律的结合，建立在协同治理之上的自主治理是非营利 组织法人治理的命脉所在，他主张将自主治理，即非营利组织的内部治理， 与利益相关者协同治理并列作为非营利组织法人治理的两大指导思想。丁 元竹在非营利组织的善治与中国的善治研究中总结了治理的一般概念、 非营利组织治理结构的特点、非营利组织有效理事会和有效执行机构的作 用以及中国当前非营利组织的善治研究及其进展与问题，提出树立理事会 决策原则。邓国胜在( ( 构建非营利组织问责机制中指出要减少非营利组 织中的不当行为，提高非营利组织的公共性与公共服务的品质，必须重构 我国非营利组织的问责机制，不但是对政府部门进行问责交待，还必须建 立对其他利益相关者群体进行问责交待。要求非营利组织公开自身资金运 转状况，实现非营利组织内部与外部综合治理模式。 总之，国内有关非营利组织治理结构的研究现状大多处于分散状态， 统一构建较少，一般都将董事会的治理作为其集中研究对象。在以上国内 有关非营利组织结构的研究文献中，理论研究占主导地位，实证研究相对 比较欠缺。 四、研究的思路与方法 ( 一) 研究思路 1 、明确研究内容。本文将研究范围仅限定在享有法人资格的非营利组 织，因为我国非营利组织存在形式各异，不具有法律地位的草根非营利组 织大量存在，难以形成统一的治理结构模式。更何况草根组织一般规模都 比较小，有的甚至不需要什么治理结构。但是法定型非营利组织则不同， 它们具有法人资格，法人制度理论要求非营利组织也必须具有完善的治理 结构。 2 、奠定理论基础。在明确了非营利组织治理结构的内涵之后，本文紧 接着分析了我国非营利组织治理结构的理论基础，主要运用了“两权分离 理论”、“委托代理理论”、“利益相关者理论”、“经济人假设理论”，为我国 非营利组织治理结构之完善提供了理论基础。 3 、现状分析，通过现象看本质。在理论研究的基础上，本文透过我国 非营利组织治理结构的现状，分析了其存在的深层次原因，以提供有效解 决对策，提高本研究的实效性。 4 、借用他山之石”。由于我国非营利组织的发展正处于规制状态， 治理结构尚不成熟。而国外非营利组织的发展相对比较成熟，尤其是美国 的非营利组织，其发展已经成为全球非营利组织借鉴的典范。因此本文借 鉴了国外非营利组织的治理结构模式，并进行了比较分析，对完善我国非 营利组织治理结构具有重要意义。 5 、完善我国非营利组织的治理结构。在上述理论联系实际，国内外比 较分析的基础上，本文为完善我国非营利组织治理结构提出了解决措施， 既要完善我国对非营利组织的相关立法，也要加强非营利组织组织决策监 督机制的自我完善。 ( 二) 研究方法 1 、文献分析法。利用图书馆的大量书籍和互联网上的各种数据库，查 阅国内外有关非营利组织治理结构的研究文献，对所收集的文献资料进行 分析整理。 2 、比较法。以非营利组织治理结构为核心，把两大法系具有代表意义 的国家和地区有关非营利组织治理结构内容联系起来进行研究，比较其异 同，分析其对我国非营利组织治理结构研究的可借鉴之处。 3 、调查访谈法。本研究借助了曾参与的重庆市实施( 中华人民共和 国民办教育促进法 办法立法起草调研访谈所收集的相关资料，对民办教 育治理结构存在的问题进行深入的剖析。 五、主要创新点 ( 一) 多角度的分析视野。本文通过借鉴管理学、经济学、法学等多 学科的思想和观点，结合非营利组织的特征，探讨了“两权分离理论”、“委 托代理理论”、“利益相关者理论”、“经济人假设理论”在非营利组织中的 适用性。 ( 二) 以公司治理结构为鉴，构建了非营利组织治理的原则，并以其 为指导完善了我国非营利组织的内部决策和监督机制。如对董事和监事的 义务和责任的规定，董事会议事规则的明确，独立董事制度的引进以及信 息披露和问责制度的建立等。 ( 三) 民办高校治理结构的分析，具有较强的针对性。如民办高校中 的内部人控制，是大多数非营利组织治理存在的问题，针对这种现象，本 文提出了亲属回避制度，即规定非营利组织董事会和监事会中的亲属比例。 6 非营利组织治理结构概述 ( 一) 非营利组织话语背景 自2 0 世纪七八十年代西方国家兴起的“全球社团革命”以来，非营利 组织的发展方兴未艾，在发达国家它已成为民主与社会价值的守护者。随 着国际问的交流与开放，这类组织也逐渐容入中国，对于个人、家庭、社 会乃至整个国家都产生着深远的影响。然而，对于非营利组织这个概念， 不少人的认识还处于模糊不清甚至残缺偏颇的状态。 非营利组织这一概念是英文n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ( n p o ) 的中译， 与之类似的词汇还有“非政府组织( n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ) ”、 “第三部门( t h i r ds e c t o r 尸、“志愿组织( v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n 尸、 “慈善组织( p h il a n t h r o p i co r g a n i z a t i o n ) ，等。1 9 9 8 年国务院正式成 立民间组织管理局，从此“民间组织”一词作为“非营利组织”的中国官 方用语开始被使用这些词汇在各种文献资料中常常是混用的，有时它们 的含义完全相同，有时又有一些区别，这取决于具体的语境。严格地说， 这些称谓之间是各有侧重的。非营利组织强调的是组织的非营利性，非政 府组织强调的是与政府组织的区别，第三部门强调的是此部门独立与政府 部门、市场部门之外，是社会发展的第三种力量，志愿组织强调组织成员 是以志愿者为主，慈善组织强调的是为救济弱者或者弱势群体提供慈善服 务。在这些用语中，非营利组织、第三部门和非政府组织出现的频率最高， 它们在很多场合被人们当作同一含义来使用。但仔细推敲之，第三部门一 词更多的是被作为学术概念来使用，且其范围要大于非营利组织和非政府 组织。非营利组织与非政府组织在内涵和外延上也不完全重合，其区别主 要如下：首先，在服务提供方面，有关非营利组织的文献大多关注服务提 供与福利组织的运作以及政府契约外包的问题，同时也比较关注组织结构 与经营管理的问题；而非政府组织更多关注的是非政府组织的发展与救援 等“援助产业”工作的角色与成长，同时关注非政府组织与政府、捐助者 的关系。其次，作为一个研究领域，对非营利组织的研究通常较关心组织 本身，以及将其当作一个特殊的研究领域；而非政府组织的研究常常与国 家、地方政府、捐赠者以及私人企业的研究相伴随。再次，在名称的使用 上，非营利组织主要用于“北方国家”、发达国家、福利国家；而非政府组 织较多在“南方国家”、贫穷国家、受援助国家使用。最后非营利组织组织 更多的是作为法律术语被使用，非政府组织则常作为学术用语被使用。 ( 二) 非营利组织的定义 对于非营利组织这一概念的界定，我国学术界尚未达成共识，国际上 比较统一的定义是美国约翰一霍普金斯大学莱特斯萨拉蒙( l e s t e r s a l a m o n ) 教授提出的所谓五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为 非营利组织：( 1 ) 组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度， 有固定的工作人员等；( 2 ) 非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶 属于政府或受其支配，也可称为“民间性”；( 3 ) 非营利性，指不以营利 为目的，不进行分红或利润分配；( 4 ) 自治性，指有独立的决策与行使能 力，能够进行自我管理；( 5 ) 志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不 是强制性的，而是志愿性的，组织活动中有一定比倒的志愿者参加。在这 一定义的五个特性中，组织性一般被看作是一个不言而喻的前提，自治性 和志愿性也有一些不同的提法，而非政府性和非营利性被公认为是非营利 组织的基本特征。 然而在中国，完全符合以上特征的非营利组织几乎是不存在的，但又 确实存在一些不同于政府和企业的社会组织，它们从事着教育研究、医疗 卫生、环境保护、人道救援等非营利性工作，因此在中国特殊的社会环境 中，大多数学者倾向于从推动和促进非营利组织的发展角度出发，不将定 义限制得过于严格。如康晓光先生认为，只要是依法注册的正式组织，从 事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自 治性，即可称为“中国的非营利组织”；。秦辉先生将非营利组织定义为以 志愿求公益的组织，这样它既与以强制求公益的政府部门和志愿求私益的 市场营利企业部门区别开来，又揭示了三者的联系。口 基于此，本文将非营利组织界定为：不以营利为目的，主要开展公益 性，互益性活动，享有税收优惠，独立于政府体系之外的依法注册成立的 正式组织。按照这一定义和我国现有的法律法规，本文研究的非营利组织 主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位，而未经登记成立的草根非 营利组织不在本文研究范围之内。 值得一提的是非营组织虽然不以营利为目的，但是这并不意味着非营 利组织不能开展一切商业营利活动。对此，学术界有过激烈的争论，现在 学者一般都认为非营利组织可以从事某种程度的收益事业或者从事附带的 营利事业，但是要求其收益必须用于公益目的，若将收益分配于其组织成 康晓光：订悯扶贫行为研究北京：中国并济 l j 版针，2 0 0 1 年版，第2 贝。 秦辫：政府j 企业以外的鲥弋f 也中两公益史比较讲究，浙江：浙江人民 j 版圣 1 9 9 9 年版，第6 贝。 8 员，就会违反非营利组织之本质。因此，如何有效利用非营利组织的收益 服务于公益事业是非营利组织治理结构研究中应当解决的问题。 ( 三) 非营利组织治理结构的内涵 1 ，治理的涵义 “治理( g o v e r n a n c e 尸一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引 导和统治的意思。长期以来它与统治( g o v e r n m e n t ) 一词交叉使用，并且 主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。上个世纪9 0 年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，它在金世界被 广泛应用于政治学、社会学、经济学等领域，正如研究治理问题的专家鲍 勃杰索普( b o bj e s s o p ) 所说的那样“过去的1 5 年来，它在许多语境中大 行其道，以至成为一个可以指涉及任何事物或毫无意义的时髦词语一。 西方学者对治理有着许多新的界定，其中治理理论的主要创始人之一罗西 瑙( j 1 t r o s e n a u ) 将其定义为一系列活动领域里的管理机制，而罗茨 ( r r h o d e s ) 则详细列举了六种关于治理的不同定义，主要包括：“作为最 小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、 作为善治的治理、作为社会控制体系的治理和作为组织网络的治理。”。 本文中的治理指的就是作为组织的治理，有别于传统的统治。首先， 治理的主体未必是政府，它的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构， 还可以是公共机构和私人机构的合作而统治的主体。治理也无须依靠国家 的强制力量来实现，它是以自愿合作为基础，而统治主体一定是社会公共 机构，并依靠国家的强制力来实现。其次，权力运行的向度不同，作为统 治的权力运行方向总是自上而下的，而治理则是一个上下互动的管理过程， 其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。同时治理与 管理的内涵也不同，治理涵盖了组织使命的界定、政策的建构、权力分配 机制的界定、决策过程的建构，执行任务之程序的设定等有关事项的决策、 执行和监督。而管理的核心在于业务的经营管理，主要致力于组织的业务 运作，如生产、开发、人事、营销，融资等，由此看来，二者的侧重点不 同，并且治理的范围要宽泛得多。 2 、治理结构的界定 最先谈到治理结构是在公司领域，这是因为理论界将“c o r p o r a t e 。俞口r 、r ：治理。借渤。北京：杜会科学出版f i ，2 0 0 0 年版第1 页。 。刚f 第2 贝。 。i 可卜第2 吐l 。 g o v e r n a n c e ”翻译为“公司治理结构”，于是“g o v e r n a n c e ”也就被对译成 了“治理结构”，其实 g o v e r n a n c e ”原是“治理”的意思，而 g o v e r n a n c e s t r u c t u r e ”才是“治理结构”，无论在中文还是英文中“治理”与“治理 结构”都不是等同的。在公司领域“治理”不仅包括公司治理结构还包括 公司的外部社会责任，市场体系对公司治理的影响。之所以会出现这种情 况，是由于我国法学界一般将公司治理理解为一种法律结构，很少有人去 分辨治理与治理结构的差异，因为从法学角度来看，公司治理所面对的问 题主要是公司治理结构特别是利益制衡机制的构架，即公司股东、董事、 经理和其他利益相关者之间的权利和责任分配。因此，就法学研究层面上 讲，将 c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ”译为公司治理结构是可以理解的。本文 研究的治理结构主要是指组织决策、执行、监督等权力制衡机制和责任的 分配。 3 、非营利组织的治理结构的内涵 美国著名学者d r y o u n g ( 1 9 9 3 ) 在其所编的( ( 非营利组织的治理、 领导、与管理：来自研究与实践的新洞察一书中指出，“组织的治理已成 为非营利组织能否有效运作的首要课题”，因此非营利组织能够在宏观层面 上发挥积极作用必须以微观的有效运作为前提，这就是非营利组织的治理 结构。 在公司中，治理结构是一组规范公司相关各方的责、权、利的制度安 排，是现代企业中最重要的制度架构。它包括公司股东、董事、经理层和 其他利益相关者之间的一整套关系。通过这个架构，公司的日的以及实现 这些目