工程总承包与企业资质制度

工程总承包与企业资质制度在我国，由政府颁发的企业资质充当了“工程总承包”的第三方认证，它是对企业能力的认证书，建设市场的准入证，同时又是规范建设市场的重要制度。我国工程总承包和企业资质管理工作在全国推行至今已经20多年了，为促进行业的健康有序发展， 期间经历了多次变革。加入WTO和日益融合的国内外建设市场对我国工程承包商的“承包”能力提出了更高的要求，因而要求我国建设行业企业资质制度适应新时期的变革。工程总承包的界定工程总承包是项目业主为实现项目目标而采取的一种承发包方式，具体是指从事工程项目建设单位受业主委托，按照合同约定对从决策、设计到试运行的建设项目发展周期实行全过程或若干阶段的承包。在国际上，并不是任何一种将工程项目建设过程中的两个以上的阶段交给一个组织承担的方式都是工程总承包，如，美国的设计建造协会（DBIA）对总承包的定义为： 设计-建造（Design-Build， 以下简称为DB） 模式， 也称为设计-施工（Design-Construct） 模式或单一责任主体（ Single Responsibility） 模式。在这种模式下， 集设计与施工方式于一体， 由一个实体按照一份总承包合同承担全部的设计和施工任务。这里的DB 模式包含EPC（Engineering， Procurement， construction ）总承包模式。由此可见，只有所承包的任务中同时包含设计和施工，才能被称之为工程总承包，设计阶段可以从方案设计、技术设计或施工图设计开始，单独的施工总承包或采购+施工总承包、采购+设计总承包都不在总承包范围之列。国际上通用的工程总承包模式的承发包范围比较见表1.发达国家对工程总承包的资质管理国外承担项目总承包的组织形式国外承担项目总承包的组织机构一般由两种形式，一种是永久组织，即永久性的经济实体，包括以施工企业为主导的总承包实体和以设计企业为主导的总承包实体；一种是临时性的组织，即针对一个具体的项目，由若干个设计单位和施工单位组成的临时性联合体组织 ，如图1所示。对工程总承包组织的资质管理在资质管理方面，国外一般没有专门对项目总承包单位规定资质等级，永久性的总承包单位本来就很少，大多是临时组建的项目总承包联合体组织，政府主管部门一般只规定和审查企业的设计方面和施工方面的资格，主要看专业人士和技术方面的力量情况。一个组织，不管是临时性的还是永久性的，只有同时具备设计方面的资格和施工方面的资格就可以进行项目总承包。对设计或施工资质的管理，主要分两类，一类是以欧美国家为代表，没有政府定级制度， 侧重自由竞争，主要靠市场交易主体的相互制约和个人资质的管理；一类是以日本为代表，对参与政府工程的企业实行分级，业绩优良的企业允许申报，建设省考核并审批其资格。我国工程总承包及其资质制度的发展分别以设计和施工为主体发展改革开放初期。建设领域开始尝试工程承包和组织方式的变革，1982年，原化工部对江西氨厂改尿素工程实行第一个以设计为主体的工程总承包试点；1984年，原国家计委在总结原化工部工程总承包经验的基础上，将工程总承包纳入了国务院颁发的关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定（国发1984123号），明确提出了对项目建设实行全过程总承包的要求。20世纪80年代后期。1987年国家计委等五部委联合颁发关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知。此后，原国家计委、建设部等部委相继下发文件，要求在设计、施工企业组建开展工程总承包试点，并先后批准了94家工程总承包试点企业，指出“试点企业可对工程项目实行设计、采购、施工全过程的总承包”。20世纪90年代。1992年，建设部颁发了工程总承包企业资质管理暂行规定，第一次通过行政法规把工程总承包企业规定为建筑业的一种企业类型，同时颁发了设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定，对设计单位进行工程总承包资格问题做出了规定；次年颁发了关于开展工程总承包资质就位工作的通知；1997年11月，我国颁布了中华人民共和国建筑法，提倡对建筑工程进行总承包，并规定从事建筑活动的主体取得相关资质等级后才可在其范围内从事建筑活动；1999年8月，建设部印发了大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见（建设1999218号），先后有560家设计单位领取了甲级工程总承包资格证书。设计、施工一体化发展为适应市场经济发展和加入世界贸易组织后国际工程总承包的需要，2003年建设部印发了关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市200330 号文），规定凡是具有勘察、设计资质或施工总承包资质的企业都可以在企业资质等级许可的范围内开展工程总承包业务。为打破设计与施工的分类界线，使设计施工成为一体，建设部2006年颁发了四个设计与施工专项资质标准建筑智能化工程设计与施工资质标准、消防设施工程设计与施工资质标准、建筑装饰装修工程设计与施工资质标准和建筑幕墙工程设计与施工资质标准。为引导企业成为技术含量高， 融资能力强， 管理水平高的龙头企业，2006年建设部先后颁布了修订后的建设工程勘察设计资质管理规定和施工总承包企业特级资质标准。在国家政策支持下，近年来工程总承包市场逐渐扩大；境外工程总承包项目经营额大幅增长。我国企业资质管理存在的问题尽管近几年我国工程总承包发展较快，但从我国工程总承包的发展历程来看，我国培育工程总承包市场的相关制度、措施还存在着许多不足，在某些方面甚至制约了工程总承包的发展。资质管理按行业及行政职能部门分割，总承包企业“画地为牢”我国工程总承包模式和承包企业的发展是分行业、分地区培育起来的，这就形成了资质管理的相关行业部门的利益争夺。业务上的行业分割。尽管2007年我国新颁布了监理、勘察设计、施工等资质标准及管理规定，但相比于旧规定，其管理思路还未真正跳出维持旧有秩序的窠臼，没有脱离行业部门管理的桎梏，资质管理没有摆脱各部门的多头管理，如施工特级资质类别由原来的12项减少为10项，10项中涉及铁路、交通、水利、信息产业、民航等方面资质，仍需由相关主管部门会同建设主管部门审核，这就为行业间的利益平衡埋下了伏笔。2007年的规定中85个类别限定了企业只能在所申报的类别中进行建筑业务活动，不同种类的资质业务范围和内容不同，不得相互逾越；同种资质的企业只能在同类业务范围内进行竞争，而不能凭借自己的能力在整个建筑市场上自由选择，严重制约了有活力企业的发展空间。过程的部门切割。目前，中国的工程建设过程被人为地划分为建设前期、建设期（勘察、设计、采购、施工）等不同阶段，并分别由不同的政府主管部门实施管理。其中，建设前期由项目审批部门管理，工程勘察设计、施工、监理等由建设部门管理，但分别录属于建设部门内不同的职能部门，所有阶段无一例外地实行资质管理制度。根据我国招投标法，招标单位必须具有一定资格，因此，在这种体制下，按照新的勘察设计资质管理规定、建筑业企业资质管理规定，可以承担工程总承包任务的勘察、设计综合资质和施工特级资质的企业在承担设计-采购-施工或交钥匙工程时，仍然面临着招标资格的问题。由于历史延续和各行政部门利益而造成工程项目周期企业资质各管一段，二十多年来，为推进我国工程总承包企业的发展，虽历经变革，却仍然不畅，造成工程总承包在我国发展的局限性。政府越位，人为强化进入壁垒，忽视市场作用市场经济的行业壁垒应该主要是依靠激烈竞争建立起来的，即市场力量调控进入门槛。在产业达到相当规模，自然壁垒就会使那些经济实力和技术水平达不到的企业不敢冒然进人，更难以生存。从二十世纪八十年代的资质管理中重点培育“龙头”工程总承包公司（集团）到2007年新出台的施工特级资质标准，人为强化了市场进入壁垒，如新标准的目标是把目前260多个特级企业压缩为50个。我国资质管理的基本思路是扶植大企业使其更强、更大，如取得施工总承包序列中某一类别特级资质的企业，在核发本类别建筑业企业特级资质证书的同时，核发某一相应行业的工程设计甲级资质证书，从而为本类企业承担设计施工总承包任务奠定了资质基础；同时，由于现行的一些资质标准过高，限制了中小企业的发展，造成了转包挂靠、弄虚作假屡禁不止。显然，在我国现行建筑市场上，首先是政府超越市场选择企业，依靠行政指令在建筑市场供求双方之间寻求平衡是不符合市场经济运行规律。管理权高度集中在政府部门，易造成权力寻租企业资质管理是对从事工程建设活动的企业进入市场的准入性审查，属于行政许可法的调整范围，是一种准入性的行政许可制度，属于政府管制行为。有关资质的申报、审批程序都是由政府部门或政府部门指定的机构负责，同时从资质申请的受理、审查、管理、市场违规行为的处理等整个管理环节，政府主管部门都发挥着主导作用，具有很大的权力。资质管理权高度集中在政府部门手里，许多管理的内容和程序、权限划分等都是以部门规章、制度来规定，并由相关政府主管部门解释和实施，透明度不强，政府的自由裁量权大，造成一些暗箱操作的现象严重，甚至有些行政机关将资质审批作为权力“寻租”的一个手段。对资质管理制度相关建议建立社会化和市场化机制，提供能力担保逐步建立由市场认定企业能力的机制。企业能力由市场第三方如工程担保、质量安全保险企业去认证，并通过权利义务的制衡来实现。发挥这一作用的第三方可以是工程担保公司或质量安全保险企业。这类企业为了追求自身利益最大化，风险最小化，他们在为建筑业企业提供担保、保险前，必定对企业进行全面审查，包括企业的信用等级、生产、管理能力等。这样，担保、保险这类市场主体在追求自身利益的同时实现了对建筑业企业能力的甄别。这种甄别不再是行政意义上的，而是市场主体对利益的追求使然。应用信息技术，建立信息共享和公开机制。我国建筑市场信用体系的网络平台和建筑市场监管系统已在部分地区开始启用，随着“统一的信用信息平台、统一的信用评价标准、统一的信用法规体系、统一的信用奖惩机制”的建筑市场信用体系在我国全面展开和信息共享、公开机制的完善，建筑企业承担工程项目信息、项目建设效果、信用等信息全面公开，即可为业主方提供能力和信用查询，从而弱化资质管理的效应。适应市场，完善法律制度，促进联合体的发展工程总承包是项目业主为实现项目目标而采取的一种承发包方式，承包单位依据市场的需求进行资源的优化组合，围绕某一项目组成设计施工联合体进行项目总承包，这也是市场选择的一种形式，这样既可以做到企业间资质互补，优势互补，增强总体的竞争能力；又能够按照效益最大化的原则配置资源，从而为各方获取较大的经济收益。日本、美国等国的建筑企业为了应对规模浩大、技术复杂、竞争残酷的工程项目，往往结成企业联合体联手投标、联合经营。在未来市场上，共同经营项目的联合体将与企业间的总分包结构模式同时存在。所以，在促进工程总承包企业的发展时，不应对总承包企业的组建途径进行过多的限制，应积极探索有利于联合体发展的法律和制度。企业资质简约化，增强企业竞争能力我国由于历史原因，现阶段我国施工总承包特级10个类别，一、二、三级资质12个类别， 分别对应于铁路、电力、交通、市政、水利、矿山、冶金、石化