（高等教育学专业论文）英国高等教育财政拨款体制研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 当前，越来越多的国家将高等教育财政拨款及其激励机制看作是一种比直接的 行政手段更为有效的指导高教发展的途径。英国高等教育财政拨款体制作为当今比 较先进、科学的拨款体制，受到了越来越多国际组织和国家的关注和效仿。这不仅 是因为英国高等教育发达和国际政治因素的影响，而且也在于这种拨款体制本身具 有的特质和优势，这些特质和优势与高等教育大众化、高等教育自身的性质相吻合。 由于高等教育在现代社会中的地位越来越重要，花费越来越大，如何使有限的经费 发挥更大的作用，如何应用拨款制度作为国家宏观调控高等教育发展的有效手段 等，这一系列问题都是各国高等教育界研究关注的焦点。 本文采用历史研究法、文献研究法、比较研究法等研究方法，对英国高等教育 财政拨款体制历史、现状进行了全面的介绍和分析，总结其特点，并结合我国高等 教育财政拨款体制的现状和存在的问题，力求为我国正在进行的高等教育财政制度 改革提供启示和借鉴。除导论与结语之外，本论文内容主要分为四个部分： 第一部分，梳理了英国高等教育财政拨款实践的发展脉络。以拨款机构的更替 为线索，将英国高等教育财政拨款体制的发展历程划分为四个时期：创立期、调整 期、并立期和整合期；在每个时期中以财政拨款结构( 教学拨款、科研拨款、学生 资助) 为中心探讨英国高等教育财政拨款体制嬗变的轨迹及其变迁的原因。 第二部分，从基本结构、部门机构、拨款方式以及监督评估等四个方面展现了 英国高等教育财政拨款体制的现状。 第三部分，通过纵横两个层面分析英国高等教育财政拨款体制，概括出如下的 特点：重视宏观调研和教育立法；设立政府与高校之间的“缓冲器”；建立双重科 研拨款制度；一般经费与专项经费分开；直接拨款与间接拨款并用，重视评估与拨 款的结合等。 第四部分，针对我国高等教育财政拨款的现状和问题，寻找到我国高等教育财 政拨款制度改革中借鉴英国有益经验的契合点，提出了一些有意义的启示：构建“政 府一中介一学校”三元拨款体制；采用“公式加合同”复合拨款方式；教学拨款 和科研拨款的拨款分类；建立双重的高校科研拨款途径等。 关键宇：英国：高等教育：财政拨款体制 a b s t r a c t n o w a d a y s ，c o m p a r i n gw i t ht h ed i r e c ta d m i n i s t r a t i v em e t h o d ，m o r ea n dm o r e c o u n t r i e sr e g a r dt h ef i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e ma n di t ss t i m u l a t i n gs y s t e mo fh i g l l e l e d u c a t i o na sam o r ee f f e c t i v ew a yt og u i d et h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o n a sa n m v a n c e da n dr a t i o n a la p p r o p r i a t i o ns y s t e m , t h ef i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e mo fh i g h e r e d u c a t i o ni nu kh a sr e c e i v e dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o na n di m i t a t i o nf r o mm a n y i n t e m a t i o n a lo r g a n i z a t i o n sa n dc o u n t i e s t h i si sb e c a u s eo f n o t o n l yt h ei n f l u e n c eo f h i g h d e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o ni nu ka n di n t e r n a t i o n a lp o l i t i c a lf a c t o r s ，b u ta l s oi t s s p e c i a lc h a r a c t e r i s t i c sa n da d v a n t a g e sw h i c ha r em a t c h e dw i t ht h eh i g h e re d u c a t i o n p o p u l a r i z a t i o na n dt h ei n n e rn a t u r eo fh i g h e re d u c a t i o n a sh i g h e re d u c a t i o np l a y sm o r e a n dm o r ei m p o r t a n tr o l ea n dc o s t sm o r ea n dm o r em o n e yi nm o d e ms o c i e t y , as e r i e so f p r o b l e m ss u c ha so nh o wt om a k el i m i t e de x p e n s e sm o r ee f f e c t i v ea n dh o wt oa p p l yt h e f i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e ma sa ne f f e c t i v ew a yf o ro u rc o u n t r yt op u tt h em a c r o c o n t r o l o nt h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o n ，a r ec o n c e m e da b o u tb yh i g h e re d u c a t i o nc i r c l e s i na l lc o u n t r i e s t h r o u g hh i s t o r i c a la n dl i t e r a t u r ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v er e s e a r c hm e t h o d s ，t h et h e s i s p r o v i d e sc o m p r e h e n s i v ei n t r o d u c t i o n sa n da n a l y s e sf o rt h eh i s t o r y 、c u r r e n ts i t u a t i o n sa n d c h a r a c t e r i s t i c so ft h ef i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e mo fh i g h e re d u c a t i o ni nu k ，a n da l s o c o m b i n e sw i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o n sa n de x i s t i n gp r o b l e m so ft h ef i s c a la p p r o p r i a t i o n s y s t e mo f h i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a ，i no r d e rt oo f f e re n l i g h t e n m e n t sa n dm o d e l sf o rt h e c u r r e n tr e f o r mo ft h ef i s c a ls y s t e mo fc h i n e s eh i g h e re d u c a t i o n ，t h e r e f o r e ，t oi m p r o v e c h i n e s eh i g h e re d u c a t i o nr u n n i n gq u a l i t ya n da p p r o p r i a t ef u n d si n c o m ee f f e c t i v e l y e x c e p ti n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n , t h et h e s i si sm a i n l yc o n c e r n e dw i t l lf o u rp a r t s ： n l ef i r s th a sc o m b e dt h ed e v e l o p m e n to ff i s c a la p p r o p r i a t i o np r a c t i c eo fu k h i g h e r e d u c a t i o n t a k et h ei n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o na st h ec l u e ，t h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n to f t h eu k sh i g h e re d u c a t i o nf i s c a l a p p r o p r i a t i o ns y s t e mi s d i v i d e di n t of o u rp e r i o d s ： e s t a b l i s h m e n tp e r i o d ，r e g u l a t o r yp e r i o d ，p a r a l l e lp e r i o da n dc o n f o r m i t yp e r i o d i ne a c h p e r i o d ，t a k et h es t r u c t u r eo ff i s c a la p p m p r i a t i o ns y s t e ma st h ep o i n t , t h ep a p e r d i s c u s s e s t h ep a t ha n de v o l u t i o nr e a s o no f f i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e mo f u kh i g h e re d u c a t i o n t h es e c o n dp a r ts h o w st h ec u r r e n ts i t u a t i o n so ft h ef i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e mo f h i g h e re d u c a t i o ni n u kf r o mt h e f o l l o w i n gf a c t o r s ：b a s i cs t r u c t u r e s ，d e p a r t m e n t o r g a n i z a t i o n s ，a p p r o p r i a t i o nm o d e s a n ds u p e r v i s o r ye v a l u a t i o n s t h et h i r dp a r ts u n m a a r i z e st h ef i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e m sc h a r a c t e r i s t i c si nu k s u c ha s a t t a c h i n gi m p o r t a n c e t om a c r o - r e s e a r c ha n de d u c a t i o nl e g i s l a t i o n , s e t t i n g i i 硕士学位论文 m a s t e r4 st h e s i s b u 仃打s ，b e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm l i v e r s i t i e s b u i l d i n gu pd u a l s u p p o r ts y s t e m , s e p a r a t i n gg e n e r a f u n d sa n ds p e c i a lf u n d s 、b r i n g i n gt h ed i r e c ta p p r o p r i a t i o na n di n d i r e c t a p p r o p r i a t i o na l t o g e t h e ra n d f o c u s i n g o nt h ec o m b i n a t i o no fe v a l u a t i o n 锄d a p p r c p r i a t i o n t h ef o u r t h p a r ta n a l y z e s t h ec u r r e n ts i t u a t i o n sa n d p r o b l e m so ft h ef i s c a l a p p r o p r i a t i o ns y s t e mo fh i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a ；d r a w sl e s s o n sf r o mu ku s e f i l i e x p e r i e n c e sa n dt h u sb r i n g sf o r t hs o m em e a n i n g f u le n l i g h t e n m e n t ：e s t a b l i s h i n gt h e t e r n a r yf i s c a la p p r o p r i a t i o n m e c h a n i s m g o v e r n m e n t i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n u n i v e r s i t y ”，a d o p t i n gt h ec o m p o u n da p p r o p r i a t i o nm o d eo f f o r m u l aa n dc o n t r a c t ， b u i l d i n gu pd u a lp a t ho fr e s e a r c h i n gf u n d i n g , c l a s s i f y i n gt h et e a c h i n gf u n d i n ga n d r e s e a r c h i n gf u n d i n g k e yw o r d s ：u k ；h i g h e re d u c a t i o n ；f i s c a la p p r o p r i a t i o ns y s t e m i i i 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者张p 啼 魄口7 年b 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 日期：叼年6 月 p 、怎i q 日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中 的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口一年；d - - 年发布。 学位论文作者始p 矗萄 魄。7 年月7 日 7， 姒日 和罗 谚加 廿巾 三 签 压 师 )营 导 期 揩 日 苟日 洳叼一吵 舯 嘲 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 导论 ( 一) 问题缘起 我国高等教育财政拨款一直是直接拨款。在拨款体制方面，我国采用简单的二 元拨款体制，即政府直接面高校，政府是给予者，高校是受款者。在拨款机制方面， 我国过去采用协商拨款机制，现在正在向投入拨款机制转变，但是还留有协商机制 的浓重痕迹，可以说是“协商加投入”的混合拨款机制。在拨款模式方面，1 9 4 9 年 至今，我国高等教育拨款模式的发展，可分为两个阶段。第一个阶段从1 9 4 9 年到 1 9 8 5 年，主要以“基数加发展”方式分配经费；第二个阶段从1 9 8 5 年至今，高等 教育经费实行“综合定额加专项补助”的分配方式，并执行“包干使用，超支不补， 节余留用”的原则。o “综合定额”是国家教委和财政部根据研究确定的每生人均 经费标准，不同类别、不同层次的学生有不同的定额标准；“专项补助”是根据高 校特殊需要的一种经费补充。 现行方式虽然有它的一些好处，如操作简单，体现了一定的公平性和透明度等， 但也存在着一些比较突出的问题，如：单纯以学生数作为拨款参数，容易刺激学 校不顾自身实际情况盲目扩招：没能反映出高校的实际成本行为，不利于约束高 校的成本扩张行为；没有考虑到高校所在地区差异和高校间差异，使得同样的拨 款额度效益不同的情况，拨款数额实际还受到人为因素的影响，造成某种事实上 的不平等；政府直接控制拨款不利于高校办学自主权的发挥。圆 由于我国采用二元拨款体制和协商拨款机制或“协商加投入”的混合机制，再 加上拨款模式比较粗糙、缺乏完善的拨款公式，所以人际关系因素和暗箱操作比比 皆是，拨款的科学性和合理性十分欠缺。没有拨款中介机构，高校直接面对政府， 而政府拨款的“协商”程度很大，估算又比较随意，缺乏科学，严明，公平的制度 的保证，所谓“跑步钱进”的现象严重，这不仅使高校难以制定有效的发展规划和 事业规划，而且极易导致“权力寻租”的腐败现象。因此改革高等教育财政拨款体 制，是高等教育界一直都在考虑的课题。 综观世界各国的高等教育拨款实践，英国的高等教育拨款模式无疑是最具有进 步性的模式之一。早在1 9 1 9 年，英国就成立了隶属于财政部的对大学实施拨款的 中介组织大学拨款委会。作为世界上最早实行基金制拨款模式的国家，英国实 。王雪峰高等教育资本运营f m 】北京：知识产权出版社，中国水利水电出版社，2 0 0 2 9 4 。王寰安，张兴等中国高等教育拨款方式改革研究【j 】江苏高教，2 0 0 3 ( 2 ) 1 行中介组织拨款的历史经验不仅为英联邦成员国所效仿，而且还引起了世界上许多 国家的关注。 英国的高等教育体制有非常明显的特点，在高等教育国际化发展中处于非常独 特的前沿地位。英国高校都是独立的法人实体，可自主地从各种渠道筹集资金。政 府的高等教育公共经费对高等学校的资助，是通过政府资助或者政府购买的形式实 现的；对高等学校的资助也不是政府直接拨款，而是通过具有中介机构性质的专门 拨款机构分配资金。这是英国高教拨款体制最重要的制度特点。中介拨款组织一直 被人们看作是大学和政府之间的一个“缓冲器”，它一方面确保政府的财政拨款能 顺利地下达到各大学，另一方面又使得大学“自治”的传统免受不必要的政府行政 干预的损害。o 虽然政府部门不与大学直接发生关系，但政府的干预和控制并未失 去。政府确定对高等教育拨款的资金总额，并根据国家高等教育的政策目标和重点 提出资金分配的指导原则和总体比例；拨款机构依据国家确定的原则，提出和改进 具体操作办法，通过透明、公正的方式把资金分配到各个高等学校。拨款机构对教 学和科研拨款是分开拨付的。教学拨款主要体现公平性原则，相近的教学活动按类 似的单位标准拨款；科研拨款则主要体现竞争性原则，科研能力强业绩优者可获得 更多的拨款。另外，英国在科研拨款上采取了双重途径。英国实行基金制拨款后， 取得了以下明显的成效：避免了政府部门对大学活动过多的干预，保持了大学的自 治传统；降低了大学对政府财政的依赖程度，减低了政府财政来源的变动对高等教 育的冲击；在拨款实践中，引入了竞争机制：使经费的分配更加公平、公正、透明。 “他山之石，可以攻玉”。当前，由于高等教育在现代社会中的地位越来越重 要，花费越来越大，如何使有限的经费发挥更大的作用，如何应用拨款制度作为国 家宏观调控高等教育发展的有效手段，这一系列问题都是各国高等教育界研究关注 的焦点。英国高等教育财政拨款体制作为当今比较先进、科学的拨款体制，受到了 越来越多国际组织和国家的关注和效仿。这不仅是因为英国高等教育发达和国际政 治因素的影响，而且也在于这种拨款体制本身具有的特质和优势，这些特质和优势 与高等教育大众化、高等教育自身的性质相吻合。本研究目的在于揭示英国的特征 和趋势，从而找到若干我国高等教育财政改革可借鉴的经验和教训，进而提高我国 高等教育财政管理水平。因此，分析英国高等教育财政拨款体制，有利于借鉴和汲 取英国高等教育财政拨款体制的积极做法，有利于我国高等学校和政府间建立新型 的关系，更有利于在我国高等学校领域中建立起适合我国国情和符合各高等学校自 身要求的透明、公正、有效的高等教育财政拨款体制，对于在各高校间公平有效地 。范文曜。马陆亭国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款【m 1 北京；教育科学出版社，2 0 0 4 9 8 2 硕士学住论文 m a s t e rst h e s i s 分配有限的财政资金从而维护高等学校健康发展和加强政府宏观调控高等教育都 具有十分重要的理论和实践意义。 ( 二) 概念界定 本论文涉及的核心概念主要是高等教育财政拨款、体制、高等教育财政拨款 体制。 1 高等教育财政拨款 教育财政拨款是指财政预算内教育拨款。是中央、地方各级财政或上级主管部 门把列入国家预算支出科目的教育经费，在本年度内安排并划拨到教育主管部门和 主管各类学校、教育事业单位的其他部门。教育财政预算内拨款主要有教育事业费 拨款，基建拨款、科研经费拨款和其他经费拨款。高等教育财政拨款是教育财政 拨款中划拨到高等教育领域的部分。英国高等教育财政拨款由教学经常费拨款、科 研拨款以及对学生的资助三部分组成。 2 体制 体制是关于国家机关、企业、事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方 面的体系和制度的总称。它具有相对稳定的结构模式，体制一旦形成和建立，就可 以对有关的机构组织和成员产生巨大的制约作用。机制指的是有机体内部各构成要 素之间相互联系、作用和调节的方式。机制是体制的具体实现形式。 3 高等教育财政拨款体制 高等教育财政拨款体制是指中央、地方政府、教育主管部门以及各高校之间关 于预算内财政拨款的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。 高等教育财政拨款体制的核心是一元体制还是二元体制的问题。高等教育财政拨款 机制是高等教育财政拨款体制的具体实现形式。高等教育财政拨款机制包括资金来 源、拨款模式、保障机制及受款者一系列要素。 ( 三) 文献综述 1 高等教育财政拨款机制研究 从世界范围看，高等教育公共经费的划拨一般通过两种方式进行：直接将经费 支付给高等学校，或者通过学生拨付有关款项。回这两种途径如图l 所示。不过， 需要指出的是，这种划分仅仅是为了讨论的方便，实践中它们实际上是互补的。 o 吕炜等高等教育财政：国际经验与中国道路选择【m 】大连，东北财经大学出版社，2 0 0 4 1 5 6 。陈列市场经济与高等教育一一个世界性的课题【m 】北京：人民教育出版社，1 9 9 8 3 1 - 3 9 。丁琼等国际高等教育拨款机制比较及启示【j 】理工高教研究，2 0 0 5 ( 2 ) 。官风华国际高等教育拨款机制的理论与实践【j 】教育研究，1 9 9 5 ( 1 2 ) 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 图1 政府资源可能的划拨路径 图1 的右边表示直接拨款方式，政府的资金直接从政府( 有时通过一个缓冲组 织) 划拨给高等学校。图1 的左边是间接拨款方式，政府资金直接支付给学生，学 生向大学交学费；或者政府发给学生进入大学的权利证书，学生用权利证书注册， 学校凭借所收到的权利证书取得政府拨款。在政府资金总额一定的情况下，这两种 方式的理念及其结果有很大不同。 ( 1 ) 直接拨款。直接将经费支付给高等学校，这里又有将经费通过一个称为 大学拨款委员会或高等教育基金会等组织作为缓冲器，再拨付高等学校的方式，即 通过缓冲器二次拨付把经费直接拨付给高等学校的经费拨付方式和途径。在直接拨 款中，很多国家采用的是政府直接面对高校的做法，但发达国家一般都在政府与大 学之间建立了拨款中介机构，形成由政府、中介机构、高校三者构成的拨款体制。 这种拨款中介机构也被称为缓冲器，它的存在有利于协调政府与高校间的关系。一 方面，这种中介机构作为政府的助手，可以代表政府督促各高校负起应负的责任； 另一方面，它又是高校的代表。把高校的愿望和对政府的要求转达给政府。 在直接拨款中，又分三种机制：协商拨款、投入拨款、产出拨款。回在协商拨款 机制下，学校获得的拨款与学校活动之间的关系不大，而更多地取决于有关人员之 间的政治关系，学校所获拨款额的多少由学校和政府之间协商确定。在投入拨款机 制中，政府根据学校教学和科研活动的成本、不同的专业领域、不同活动的支出、 不同学校的类型进行成本分析，作为学校财政预算的基础，然后根据预算分配经费。 即以投入、以成本分析为基础分配高等教育资金。很多国家都倾向于采用投入拨款 机制。与协商拨款相比较，投入拨款以成本参数和生均成本为基础，因此只要投入 价格不变，拨款就应相对稳定。但是，投入拨款机制也存在一些不足之处。如当资 。官风华国际高等教育拨款机制的理论与实践川教育研究。1 9 9 5 ( 1 2 ) 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 源配置处于平均成本而非边际成本时，拨款公式将极大地刺激高等学校无效率的 扩张。在产出拨款机制中，政府根据生均毕业生成本而非注册生平均成本为基础向 高校分配经费。产出拨款尽管在理论上比协商拨款和投入拨款显得科学，但由于绩 效测量的困难，各国在实践应用上还是比较谨慎的。现在仅芬兰等一小部分工业化 国家采用。但各国普遍吸纳了产出拨款重视绩效的思想，加强评估对拨款的影响， 如英国的科学研究拨款就完全建立在学科评估的基础上，教学上也有专门的质量评 估组织及相应的措施。 ( 2 ) 间接拨款。政府将公共经费直接支付给学生，学生向高等学校交纳学费。 间接拨款方式是政府不把经费直接拨付给高等学校，而是直接拨付给学生，再通过 学生购买教育服务以学费方式支付给高等学校。 官风华( 1 9 9 6 ) 研究认为，不同的财政拨款机制在促进高等学校资源使用效率、 提高高等学校的公平性、提高高等教育资源配置透明度以及促进高等学校对劳动力 市场的反应性等方面，各有自己的特点。回此外，就实施条件而言不同的拨款机制 也有不同的要求。具体情况参见表1 。 表1 高等教育拨款机制效果比较 拨款机制效率公平性透明度反应性实施条件要求 协商拨款差不确定差差无特定要求 投入拨款中中等中等差拨款机构信息充分 产出拨款高中等高中等质量评估机制完善 间接拨款高中等 高高 劳动力市场完善 高等教育财政拨款制度主要包含两个要素：体制和机制。如以直接拨款的拨款 制度而言，所谓体制，是指采用政府直接面对高校的二元结构，还是采用政府通过 中介机构面对大学的三元结构；所谓机制，是指采用协商拨款的方式，还是采用投 入拨款的方式，或是采用产出拨款的方式。 2 中介拨款机构研究 在采用直接拨款途径时，许多国家通常实行一种较为独特的制度安排：在大 学和政府之间设立缓冲组织处理拨款决策，并试图以此预防政府对学校实施过多 的干涉。 官风华( 1 9 9 6 ) 研究认为，缓冲组织通常执行四种功能：第一，缓冲组织由技 术专家组成，他们对大学的财政需要进行评估，向政府提出预算并将经费分配到各 高校。第二，缓冲组织力图使大学免受政府干扰，并使大学承担相应责任。第三， 。官风华国际高等教育拨款机制的理论与实践m 教育研究，1 9 9 5 ( 1 2 ) 5 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 缓冲组织有时扮演质量控制机构的角色，维持高等教育系统的水平。第四，有些缓 冲组织决定学校招生数及其专业和层次分布。o 总而言之，如果政治环境允许，缓 冲组织可以运行良好，但由于它们总是更多地依赖政府而非大学，因此它们从未真 正实现过“缓冲”的目的。如果政府与缓冲组织的政策有强烈歧义，则政府有权解 散缓冲组织。或者，政府可以任缓冲组织存在，但却使它失去能力，将真正的决策 权转移到更高层次的政府官员手里。在许多发展中国家，缓冲组织名义上存在，但 通常软弱无力，因为政府并不愿意放弃真正的权威。质量控制倒是缓冲组织的强项， 因为政府在此方面确实需要专家帮忙。 总之，关于英国高等教育拨款体制的研究比较多，已经比较成熟了。但是，也 应看到还存在不少薄弱环节。主要问题是研究还不够系统、深入，多数针对英国高 等教育财政拨款体制的文章分散在一些文章或研究报告之中，至今尚未有专门、系 统全面地对英国高等教育财政拨款体制分析比较的深入研究；多数分析研究还局限 于一些经验主义的对策研究，还没有上升到经济理论、管理理论的高度给予法理上、 制度上规范有力的解释和实例的分析论证，并且研究的可操作性不够。 ( 四) 研究方法 本研究主要采用文献研究法法、历史研究法、比较研究法等研究方法。 文献法是指通过在不同资料中大量获取所需要的真实资料，以供科学研究使用 的一种方法。在论文中这种方法主要包括；对中外期刊资料的收集、国内外书籍的 查阅、关于高等教育财政拨款方面的研究记录和调研报告等方面资料的收集与计算 机搜索。通过文献法查阅了英国高等教育拨款的历史发展脉络、现状等相关资料。 历史法是运用历史资料，按照历史发展的顺序对过去事件进行研究的方法。本 研究运用历史法主要是研究英国高等教育财政拨款体制的发展历程，从各种事件的 关系中找到其发展及其变迁的原因。 运用比较研究法将我国高等教育财政拨款体制的现状与英国高等教育财政拨 款体制进行对比，揭示英国高等教育财政拨款体制具有的优势以及我国高等教育财 政拨款体制存在的问题，为构建我国高等教育财政拨款体制提供理论依据和经验启 示。 。官风华国际高等教育拨款机制的理论与实践川教育研究，1 9 9 5 ( 1 2 ) 6 一、英国高等教育财政拨款体制的历史沿革 综观世界各国的高等教育拨款实践，英国的高等教育拨款模式无疑是最具有特 色的模式之一。从英国高等教育近代发展史上看，英国高等教育拨款机构经历了三 次变迁。现从历史的维度，以中介拨款组织的变迁为线索来梳理英国高等教育财政 拨款体制的轨迹，从中找到英国高等教育财政拨款体制的发展规律。 ( 一) 英国高等教育财政拨款体制的创立期 从中世纪起大学便形成了自治的传统，大学在招生、教学、管理和财务等方面 各行其是，国家不予干涉。1 9 世纪后期，新涌现的高教机构由于主要依靠私人捐赠 和学费办学，因此经常处于财政困难的境地，他们很希望能获得政府的资助。来自 德国的成功经验表明大学的功能在于为国家培养专门人才，为国家发展作贡献，国 家理应为大学提供资助。这种看法得到了一些政界人士的支持。1 8 8 1 年，政府为威 尔士的两所大学学院分别提供4 0 0 0 英镑的年度拨款资助，开创了政府资助高等教 育的先河。从1 8 8 9 年开始，政府设置了一些特别的委员会来负责信息收集、情况 调查和款项拨发等工作。1 9 0 2 年，政府的资助达2 7 0 0 0 英镑。回鉴于所拨款项日渐 增多，1 9 0 5 年政府成立了一个常设性的大学学院拨款咨询委员会( a d v i s o r y c o m m i t t e eo nu n i v e r s i t yg r a n t s ) 负责大学学院的拨款事宜。除此之外，1 9 0 9 年 政府成立了促进农业和渔业领域科学研究的开发委员会；1 9 1 3 年政府在医学领域成 立了一个类似的委员会；1 9 1 5 年，为了增强英国的经济和军事实力，政府成立了科 学和工业研究署，其职责是鼓励科学研究，提供研究奖学金，协调政府和大学的科 研。这三个政府机构一度成为大学获取政府资金的新来源，至第一次世界大战前夕， 政府的资助已超过1 5 万英镑。四 1 9 1 4 年爆发的第一次世界大战彻底改变了大学和政府的关系。战争虽然使大学 的教学职能有所收缩，但是却提高了大学在国家生存和发展中的地位。战时的研发 工作不仅密切了政府和大学的关系，而且也使得政治家认识到国家应该资助大学以 使得大学能更有效的为国家培养高质量人才。从大学角度看，战争期间学生人数下 降造成学费收入的减少。战争带来的经济困境也使得大学的捐赠收入下降很多。战 争期间一些高校虽然得到了政府的一些资助，但数量极其有限，可谓杯水车薪。更 。徐辉，郑继伟英国教育史【m 】 。徐辉，郑继伟英国教育史【m 】 。贺国庆等外国高等教育史【m 】 长春：吉林人民出版社，1 9 9 3 2 7 5 长春；吉林人民出版社，1 9 9 3 2 7 5 北京；人民教育出版社，2 0 0 3 3 8 4 7 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 为严峻的是战争结束后很多人重返大学学习，使大学财政更捉襟见肘。学舍失修、 设备缺乏成了许多高校战后面临的问题。为了解决这些问题，1 9 1 9 年英国财政部在 一份备忘录中宣布成立一个“大学拨款委员会”( u n i v e r s i t yg r a n tc o m m i t t e e ， 简称u g c ) 的机构，统一管理对高等教育的财政拨款。 大学拨款委员会最初的职责是“调查英国大学教育的财政需求，并就议会为满 足这些要求而可能做出的任何拨款的实施向政府提出咨询”。具体来说，一是向政 府报告大学的财政需求，二是具体分配政府对大学的财政拨款。大学拨款委员会按 照总项拨款原则( t h eb l o c kg r a n t sp r i n c i p l e ) 具体实施对各大学的拨款，但是 对拨款的使用不作任何规定，由大学自主决定。大学拨款委员会最初是由财政部管 辖，该委员会成员主要由各大学的学术人员组成，奉行“检查”而不是“控制”原 则。这也表明英国政府一方面希望对高校提供有力的财政支持，另一方面也不愿过 多干涉高校本身的学术独立性。 为了更好体现并保持大学的学术自治，英国政府于1 9 2 5 年开始实行“五年期 拨款制度”( q u i n q u e n n i a ls y s t e m ) 回。其基本作法是：大学拨款委员会每5 年发 布一次总项拨款指导备忘录，提出今后5 年大学及学科的招生人数、实现目标所需 的教职员人数以及大学新发展事项等计划；然后要求各大学提交各自计划，大学拨 款委员会再根据大学的计划向政府提交未来5 年拨款数额；政府确定拨款总额后， 由大学拨款委员会将未来5 年的拨款数额一次性分拨给各大学，其中拨款包括大学 的经常费拨款、设备拨款、基建拨款和专项拨款。 它实际上在政府拨款方面体现 了大学的自治传统，因为大学一次可得到政府五年的拨款承诺，在使用上政府也不 加干涉，从而成为政府对大学提供拨款的一种稳定机制。 在资助学生方面，1 9 世纪7 0 年代中期，英国政府的科学与艺术部开始向学习 科学和工程课程的大学生颁发奖学金，但数量很少。英国对大学生实施助学金资助 是以1 9 0 2 年教育法为开端的，此法案明文规定：郡县和城市地方政府有权从地 方税中提取他们认为适当数量的资金，以支持、资助初等以外的教育。固根据该法 律，英国各地方政府据此开始根据各自的财力和各自制定的标准对大学生进行资 助，而且主要是向贫困学生提供助学金。1 9 4 4 年新的教育法规定：英国地方政 府“为了使学生摆脱自身或家长的困境得以利用他们所得到的一切教育设施，在上 学期间由地方政府向所有学生提供奖学金及其津贴。”。以上两个法案明确要求对贫 。b r i a ns a l t e r & t e dt a p p e r t h es t a t ea n dh i g h e re d u e a t i o n i m t h ew o b u mp r e 镕, 1 9 9 4 1 0 5 97 0 年代末由于国家出现财政危机，五年期拨款制度最终于1 9 7 7 年被废止。 。j o h n e sj t a y l o r j p e r f o r m a n c * i n d i c a t i o ni nh i g h e re d u c a t i o n m o p e nu n i v t ：f s 时p r e s s ，1 9 9 0 3 0 。陈国良教育财政国际比较 m 】北京；北京高等教育出版社。2 0 0 0 7 0 。陈国良教育财政国际比较【m 】北京：北京高等教育出版社，2 0 0 4 4 1 8 困学生进行资助，同时也标志着英国中央政府开始主导对大学生的资助事务，并促 使原来以奖励优秀学生为主的政府奖学金逐渐转为以资助贫困学生为主的助学金。 英国政府对大学科研拨款起始于2 0 世纪初，当初政府就成立了医学和农业研 究基金会，对高校相关科研进行资助。1 9 1 5 年又专门成立了科学与工业研究部，该 部的一个重要任务就是负责对大学教师和研究生的科研培训进行资助。但是直到二 战前，英国并没有形成一个稳定而系统的科研拨款制度。 在大学拨款委员会成立的初期，大学通过大学拨款委员会得到的政府资助只占 总收入的三分之一，其余的三分之二依然来自捐赠和地方当局，人们认为这种财政 格局对于保持大学独立来说是极为必要的。如1 9 2 5 1 9 2 6 年度为3 1 6 ，1 9 3 9 1 9 4 0 年度为3 3 1 ，。而且政府也尽量避免影响大学对所获款项的使用。大学拨款委员会 2 0 及3 0 年代的其他报告也一再强调政府资金的作用应该是刺激其他渠道的资金投 入，而不是取代它们。尽管自1 9 1 9 年以来，政府对大学的拨款日益增多，但大学 的自治传统依然没变。此外，大学拨款委员会的成员大多由来自各大学的学术人员 组成，因此在很大程度上排除了官僚因素对经费分配过程的干预和影响。 ( 二) 英国高等教育财政拨款体制的调整期 1 9 3 9 年爆发的第二次世界大战使英国的高等教育遭到重创，战争期间不仅入学 人数下降，许多大学校舍也都毁于炮火，导致了人们对大学作用的新认识，人们开 始重新审视大学和政府间的关系。在国家、民族生死存亡的关头，国家对大学的干 预加大了，大学的自治变得不那么重要了。这种战时形成的观念和做法并没有随战 争的结束立即消亡，而且即使在战后旧有的学术正统得以重新确立，国家和大学的 关系已经发生了根本性的变化，学术正统也不得不进行调整以适应战后新的形势， 处在大学和国家之间的大学拨款委员会的职责也发生了重要变化。在二战结束之 前，英国高等教育就己开始从社会的边缘向社会的中心转移，人们已经预见到高等 教育将在战后国家的经济复兴与发展中扮演重要的角色。 二战后，大学拨款委员会职责开始逐步扩大并更多考虑到国家目标。1 9 4 6 年英 国发表了著名的巴洛报告( b a r l o wr e p o r t ) 。报告要求大学拨款委员会转变 角色以帮助大学实现科技人才翻番的目标。并建议“为了这个目的大学拨款委员会 最好修改它的授权调查范围”。 巴洛报告发表后不久，大学拨款委员会的职责 在原有基础上加上了“收集、检验和提供国内外与大学教育有关的信息；在和大学 。吕炜等高等教育财政；国际经验与中国道路选择【 叮大连：东北财经大学出版社，2 0 0 4 4 1 。b r i a ns a l t e r & t e dt a p p e r n i es t a t ea n dh i i g h e re d u c a t i o n m t h ew o b u mp r e s s , 1 9 9 4 ：2 2 1 。b r i a ns a l t e r & t e d t a p p e r t h e s t a t ea n d h i g i e r e d u c a t i o n m t h e w o b u mp r e s s , 1 9 9 4 1 1 2 - 1 1 3 9 硕士学位论文 m a s t e r st i t e s i s 及其机构协商基础上，协助制定及执行为充分满足国家需要的大学发展计划”。这 两条表明大学拨款委员会的职能和工作目标应更多的考虑国家对高等教育的发展 要求，同时委员会也更积极的参与大学的发展规划并监督规划的执行。大学拨款委 员会从政府在经济问题上的咨询机构变为掌握协助制定及执行发展计划的实权。这 种变化反映了政府与大学关系的变化，政府已经开始利用经济杠杆介入高等教育。 战前政府对大学的财政支持只占大学收入的三分之一，1 9 4 5 年政府的年度拨款两倍 于战前的水平，而且首次资助基本建设项目。1 9 4 9 1 9 5 0 年度政府的拨款占大学总 收入的6 1 5 ，o 政府在大学收